第一篇：PPP項目不容易落地的原因

PPP項目不容易落地的原因

發(fā)布日期：2015-06-23來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

汪金敏 上海市建緯律師事務所

經(jīng)濟下行，PPP政策密集出臺，總理反復推動，國內(nèi)掀起了一浪接一浪的PPP項目熱潮。站在PPP項目咨詢服務第一線，我一直在思考：PPP項目落地了嗎?落地是真的PPP嗎?為什么PPP項目不容易落地?

火熱的PPP項目落地了嗎?

日前，國家發(fā)改委網(wǎng)站開辟PPP項目庫專欄，公開發(fā)布PPP推介項目。首批發(fā)布的項目共計1043個，總投資1.97萬億元。在1043個項目中，安徽以 127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項目也較多，均超過60個。江蘇公布了107個項目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務項目48個，交通設施、市政設施、生態(tài)環(huán)境項目則分別有22、26、11個。

1043 個項目并未包括全部推介PPP。上述項目包括了北京、河北等25個省份和大連等四個地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的。但未包含的6省份多數(shù)也已推出PPP項目。比如河南省今年年初公布了首批29個PPP項目，總投資額達805億元。隨著未來地方不斷推出PPP項目，預計 PPP項目總規(guī)模達到3萬億元以上，有望成為填補地方融資平臺資金缺口和地方預算內(nèi)不足。

這許多推介的PPP項目落地了嗎?那些更大數(shù)量的尚未成為各省及各地推介PPP項目的還有希望落地嗎?

目前推介PPP項目落地情況不佳。原國家外經(jīng)貿(mào)部副部長龍永圖透露，“去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。”民生證券研究報告稱“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

已落地的PPP項目是真PPP嗎?

已落地PPP項目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統(tǒng)做法，與PPP無關。以財政部去年12月4日公布30個PPP示范項目為例，截至2月底，2個項目簽約，均為污水處理項目：即池州市的污水處理項目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項目。但后一個項目是財政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國家試點的PPP項目真正簽約的，有且只有一個。

已落地PPP項目是新瓶裝酒嗎?或者說完全符合PPP要求嗎?以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項目為例說明。該項目被稱之為“是安徽省乃至全國第一例典型意義上的市政道路PPP項目，是非經(jīng)營性項目采用PPP模式運作的破題之作”。

該外環(huán)北路是道路設計全長約14.9公里，建設總投資19.76億元。安慶市政府是該項目政府方，2014年底成立工作領導小組，項目實施機構是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會資本為北京城建設計發(fā)展集團，出資88%。合作期限為13年，其中建設期2年，運營期11年。該項目是新建項目，采取DBFOT的運作方式。項目公司負責本項目優(yōu)化設計、投資、融資、建設、運營維護、移交等，合作期屆滿項目公司將本項目無償移交給政府方。

該項目被設計成非經(jīng)營性項目，幾乎沒有現(xiàn)金流，回報機制為“政府付費”。具體而言，該項目按照“基于可用性的績效合同”方式，由政府向項目公司購買本項目可用性(符合驗收標準的公共產(chǎn)品)以及為維持本項目可用性所需的運營維護服務(符合績效要求的公共服務)，即政府根據(jù)績效考核情況向社會資本支付可用性服務費和運維績效服務費。安慶市人大常委會在PPP項目協(xié)議簽署前通過決議，將該等可用性服務費和運營績效服務費納入跨年度的財政預算。

該 PPP項目既然要政府付費，政府未來11年有能力付嗎?如果不能通過財政承受能力論證，也就是說政府未來無力進行付費，PPP項目就是“龐氏騙局”，社會資本也別指望收回回報、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據(jù)《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)，現(xiàn)金流不能覆蓋成本的PPP項目，既然要政府付費，就得通過財政承受能力論證。依據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》第25條規(guī)定，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。” 一般公共預算支出指政府就算一塊地也不賣，也有能力支出的錢。一個地方只算兩個需要政府付費的PPP項目，則單個PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過5%。既然要求，建設總投資19.76億元，建設期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營期11年，則平均每年補貼現(xiàn)值為2.1億，也就是說，只有安慶市政府2015年一般公共預算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財政支出299億元，是完全有能力付。

該 PPP項目物有所值(VFM)嗎?按照《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第10及第12條及此前相關文件規(guī)定，判斷一個項目是否是PPP項目，關鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率”的(當然還要具備其他條件)，才算真正的PPP;如何認定“降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率”呢，要結合“特許經(jīng)營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質(zhì)量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等”等來判斷。然而，從該項目內(nèi)部人士一手資料看，既無法看是該項目是如何“提高公共服務質(zhì)量效率”的，更無法看出該項目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因為政府沒錢嗎?

可見，對已落地的PPP項目，不需要政府付費的，物有所值即可算真正的PPP;需要政府付費的，還要政府具備財政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項目，未必能夠同時具備該基石條件。

為什么PPP項目不容易落地?

為什么政府推介的PPP項目簽約率不到20%呢?原因無外乎是：(1)PPP項目沒有通過物有所值評估;(2)PPP項目沒有通過財政承受能力論證;(3)PPP項目對社會資本沒有吸引力;(4)PPP實施方案難以操作;(5)PPP項目還沒來及招標和簽約。我預計第(5)個因素占項目數(shù)量不會超過20%。(1)和(2)是根本性的，鑒于目前許多審批部門對此要求不嚴格，該兩因素我認為影響不超過20%，但隨著相關配套規(guī)定的出臺和嚴格執(zhí)行，該兩因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說，40%以上失敗率是因為(3)至(4)引起的。而(3)和(4)是可以相互轉(zhuǎn)化的。也就是，PPP項目沒有吸引力，可以通過修改實施方案使其具有吸引力。相反，PPP實施方案難以操作，則PPP項目沒有吸引力。

為什么PPP項目對社會資本沒有吸引力呢?往往是政府給的資本金回報率及債權融資成本太低，社會資本不合算甚至根本無法融到資金。特許經(jīng)營期長達10年至30年。目前通過銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難以融到足夠長期限的資金，只有通過信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請到政策性資金來源，社會資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當回報，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔的綜合融資成本低于這一標準，就意味著吸引力不大。

為什么PPP實施方案難以操作呢?首先，項目回款不靠譜，政府付費的，政府沒有可以確信的付費能力，使用者付費的，回款不確定性大。其次，交易結構比較僵硬，往往按照標準PPP交易結構來生搬硬套，比如按照傳統(tǒng)BT模式來做非經(jīng)營性項目的PPP模式。其實PPP交易結構并可以根據(jù)項目特點、項目進展、資金來源、審批難度等諸多因素來靈活設定。再次，風險分配不合理。有的將幾乎所有風險都分配給了社會資本，比如道路周邊土地拍賣的指標、規(guī)劃、時間及返款等本應該由政府承擔的風險轉(zhuǎn)給了社會資本。有的則相反，比如通過約定價格股權回購、在特許經(jīng)營期中提前退出，又比如，如果達到約定資本金收益率由當?shù)貒衅髽I(yè)承擔等。最后，操作不合法。比如約定通過土地出讓金一定比例來支付資本金回報，這違背出讓金支付管理規(guī)定，而無法操作。比如約定按照約定低價將土地出讓給社會資本，這違法了土地招拍掛規(guī)定。該類做法往往過去十年用得很好，然而那是有法不依、執(zhí)法不嚴情況下的產(chǎn)物，在依法治國的今天，已經(jīng)行不通了。

為什么財政部門不批準PPP模式呢?因為地方債務風險很大，地方政府未來可能還不出錢來，甚至可能破產(chǎn);因為沒有通過財政承受能力論證，單個項目回款根本就沒有保障。為了防止地方空麻袋背項目，財政部出臺PPP相關政策都是依次為出發(fā)點來制定的。這就是為什么非經(jīng)營性項目難以批準，經(jīng)營性項目好批準的原因。

為什么發(fā)改部門不批準PPP模式呢?因為沒有通過物有所值評估。地方政府為什么不按傳統(tǒng)方式自己來做項目，因為地方政府沒有錢也融不到錢;因為《預算法》出臺后地方政府的手被捆住了，想花錢花不了。社會資金做PPP項目是要掙錢的，所以綜合融資成本顯然會高于地方政府融資成本1-2點。國家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項目呢，難道想給社會資本送錢?當然不是的。因為PPP項目可以提高項目綜合效益，因此節(jié)約的錢大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。

綜上所述，PPP項目不容易落地的原因在于大家還不理解PPP、不會用PPP。就施工企業(yè)來說，PPP是一片藍海，是打造施工+融資能力的最佳抓手。同時，PPP也是巨大的挑戰(zhàn)。如何打通融資渠道、如何理解PPP內(nèi)涵、如何設計PPP交易結構、如何平衡多方關系推動PPP，成為擺在面前的課題。我將在以后陸續(xù)分享我在PPP項目咨詢一線的所思所想。

第二篇：PPP項目落地工作流程及關鍵點

PPP項目落地工作流程及關鍵點

一、項目前期準備階段（主要是政府方面工作）

1、項目發(fā)起

項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。

2、項目準備

項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊；二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設計項目結構，編制項目實施方案；五是設計項目主要商業(yè)原則；六是財務分析，編制財務模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權利和義務）；八是組織相關單位討論方案；九是實施方案公示和報批。

二、項目招投標實施階段

1、編制項目協(xié)議或合同

協(xié)議主要包括：（1）投資成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃；（2）落實建設內(nèi)容、投資范圍（投資建設期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；（3）研究和編制項目合同等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應對措施等）；（4）落實招標條件。

2、競爭性程序。應按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術和管理水平、資金實力、服務價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。

主要程序包括：（1）發(fā)布項目信息；（2）制定評標標準、評標細則和評標程序；（3）投標人準備投標文件；（4）成立評標工作組，開標、組織評標；（5）編寫評標報告，推薦候選人；（5）與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議

先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間內(nèi)辦理好項目公司成立的有關事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關事宜，待項目公司成立后正式與項目公司簽約。

三、成立項目公司

中標合作伙伴依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組合資項目公司（共同出資總額為總投資的30%），由項目公司負責按合同進行設計、融資、建設、運營等；項目公司獨立承擔債務，自主經(jīng)營、自負盈虧。

以PPP項目公司為主體，為本項目進行融資（總投資的70%），政府利用自身優(yōu)勢為本項目的融資擔保（提供滿足銀行貸款條件的足額抵押物）。

四、項目公司貸款、融資（待補充）

五、PPP項目采購、招標

2012版招投標法實施條例中明確規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供，這樣的工程建設項目則可不進行招標”。

PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。主要流程與傳統(tǒng)招標模式基本一致。

六、回購方式及保障（待補充）

第三篇：PPP項目落地全流程操作實務

PPP項目落地全流程操作實務

泗洪PPP中心 楊學平

前言

開展政府和社會資本合作，有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

2013年我國PPP發(fā)展進入新的階段，十八大提出讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，這為PPP普及提供了理論基礎。2014年開始，PPP項目陸續(xù)入庫，2016以來大量落地。截至2017年3月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達12287個，累計投資額14.6萬億元，項目落地速度加快。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元。預計未來兩到三年內(nèi)，仍是PPP項目落地高峰期。

總體上看，PPP項目簽約率不高，還有不少簽約項目擱淺。主要原因：

政府方缺乏懂PPP操作專業(yè)人員和專業(yè)辦事機構，實際操作經(jīng)驗不足；

部分領導不夠務實，項目推出倉促，必要性、可行性論證不充分，項目難以落地；

在資本方選擇上，不少領導信“公”不信“私”，民營資本進入PPP領域困難，尤其是大項目，基本被央企、國企瓜分。事實上，民營企業(yè)在某些特殊行業(yè)尤其是經(jīng)營性或準經(jīng)營性行業(yè)，是具有一定優(yōu)勢的；

貪大求洋，總投資把控不嚴，財政難以支撐，導致項目落 1 地困難，或合同難以履行；

項目實施方案及付費機制設定不合理，導致社會資本響應不積極；

此外，項目規(guī)劃設計不合理；前期手續(xù)辦理不及時；PPP項目信息公開不規(guī)范、不透明，影響社會資本風險把控以及暗箱操作等，都會導致項目落地或?qū)嵤┏鰡栴}。

筆者根據(jù)近三年的PPP項目實際操作經(jīng)歷，從政府層面及項目基礎工作至項目實施階段，全流程總結了關鍵環(huán)節(jié)經(jīng)驗做法，供各級政府及企業(yè)領導參考。其中在辦事流程方面，可能因地區(qū)而稍有不同。1政府理念的轉(zhuǎn)變

首先各級政府領導應樹立正確的政績觀。項目推出應經(jīng)得起群眾、實踐和歷史的檢驗，不能只做給上級看。本地前兩年實施兩個PPP項目，一個是區(qū)域供水，一個是鎮(zhèn)村污水處理，因為是群眾迫切需求和環(huán)境治理項目，得到廣大百姓的一致贊譽，實施相當順利。

其次要根據(jù)本地財力，有序推出實施PPP項目，把有限的財政資金用在刀刃上。據(jù)說某一個邊遠地區(qū)縣，每年財政一般預算支出不足10億元，卻力推近百億的PPP項目，這樣財政承擔風險很大。

第三，政府方要有長期合作理念和風險共擔的精神，不能一味將風險全部推向社會資本。因為一旦項目公司因財務困難導致運營癱瘓，最終還是由政府來收拾爛攤子。在工作中，經(jīng)常聽到這樣的聲音：PPP項目能建起來就行了，誰管得了幾十年啊，幾十年后我還不知道在哪呢！這是一種極不負責的態(tài)度！

第四，在資本方選擇上，不應該有歧視性，應構建多元投融資體系，根據(jù)項目特點，依法遴選與實施項目切合度高的社會資本。本地在2015年實施全縣區(qū)域供水項目，總投資13億。為了充分引入社會資本投資運營，轉(zhuǎn)變政府職能，本地決定采用PPP模式實施，合作范圍為水源廠、渾水管網(wǎng)、凈水廠，合作資金3.06億元。通過公開招標采購，廣西博世科環(huán)保中標。從2015年6月份中標，7月進場施工，至2016年底供水，建設速度、質(zhì)量全部一流。事實證明，專業(yè)的事情還是需要專業(yè)的機構做，與資本性質(zhì)沒有關系。

最后，雖然PPP項目允許政府方與社會資本接觸溝通，但是實施機構應盡量規(guī)范、公平、據(jù)實披露項目信息，不得披露虛假信息或讓社會資本方獲得不對稱信息，搞暗箱操作。目前流行一種說法，PPP項目招標就是走形式，早就內(nèi)定了，誰早期沒介入，誰就沒有機會中標。這種認識是片面的，PPP項目在實施方案擬定階段確實需要接觸社會資本并征詢社會資本意見，但是方案成熟后，在招標采購程序上依然是公開公正的，帶有一定競爭性的，誰綜合實力強，投標方案優(yōu)，誰中標可能性就大。還是以本地區(qū)域供水PPP項目為例，在招標前半年內(nèi)，北京某一環(huán)保公司與實施機構接觸溝通較多，始終認為該項目非他莫屬，但是在公開招標環(huán)節(jié)，因自身原因未能中標，并因此惡意投訴，我們堅持原則，維持招標結果。2建立具體PPP項目推進辦事機構

各級財政部門成立了PPP中心，負責PPP日常管理。有的地方政府成立了由財政、發(fā)改及其他行業(yè)主管部門參與的PPP協(xié)調(diào)領導小組，確定各地PPP發(fā)展目標、規(guī)劃，做好PPP項目的審 3 批。這些機構在項目識別、包裝入庫方面做了大量工作。但在具體項目落地上，并不承擔具體職責。

PPP項目實施機構是項目實施的主體，應該負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作，但實施機構常常缺乏懂PPP的專業(yè)人員。因此，針對具體PPP項目，成立項目推進辦事機構十分必要。

本地為了推進洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目建設，專門成立項目指揮部，縣主要領導任政委和總指揮，并設立具體辦事機構。項目實施機構、縣PPP中心、招投標部門、項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)具體人員專職負責項目實施，有序推進。

2.1人員構成及職責

項目實施機構：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目規(guī)劃、設計等前期手續(xù)及合同簽訂、項目實施（建設）、績效評價、移交等工作；

財政部門（PPP中心）：明確一名具體辦事人員，主要負責“兩評價”評審、實施方案財務條款審核及合同審核等；

公共資源交易管理部門：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，主要負責項目采購全程指導、服務工作；

項目咨詢機構：成立項目組，負責“兩評價一方案”編寫及項目采購服務工作和合同簽訂等工作；

項目所在地政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）：明確一名分管負責人和一名具體辦事人員，負責項目清障及實施保障等工作。

發(fā)改、審計、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關職能部門做好關鍵環(huán)節(jié)的配合工作。

2.2項目操作策劃人員：辦事機構應當明確一名責任心強、PPP政策精通、懂工程和項目規(guī)劃設計的人員作為項目推進總策劃。

PPP項目投資大、合作期限長、影響遠，政府對PPP項目咨詢機構不能過分依賴，政府一定要有自己的專業(yè)人員，對PPP項目實施全程把關審核。3項目基礎工作

加快推進規(guī)劃選址、用地預審、審批核準等前期工作是項目進入采購程序和工程施工的基礎，一定要超前謀劃、依法依規(guī)。

特別說明的是，需要成立SPV的PPP項目，前期手續(xù)最好辦理到政府方出資平臺公司（企業(yè)），這樣項目法人是企業(yè)，前期手續(xù)會簡化。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理項目，政府方出資人代表是清源水務有限公司；洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園項目政府方出資人代表是青圃建設發(fā)展有限公司；開發(fā)區(qū)物流園項目是蘇展實業(yè)有限公司。

3.1立項：項目建議書審批，指政府投資實行審批制管理的項目，項目法人是企業(yè)的不需要。

項目初步設想方案是編制項目建議書的重要依據(jù)。項目建議書的呈報可以供項目審批機關作出初步?jīng)Q策，減少項目選擇的盲目性，為下一步可行性研究打下基礎。

3.2項目選址：根據(jù)項目安排，實地察看，由項目實施機構、國土、水利、環(huán)保等部門參與，對擬用地的土地性質(zhì)（建設用地、一般農(nóng)用地、基本農(nóng)田、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)、水利設施用地、林地等等）進行確認，相關主管部門要及時提出 5 意見，防止前期手續(xù)辦理有障礙，導致項目無法實施。比如本地某一項目，設計方案多次評審，各個部門均無意見、建議，最后在辦理有關手續(xù)時，環(huán)保部門提出項目有一部分處于國家自然保護區(qū)，導致手續(xù)辦理受到一定影響。

項目選址確定后，由規(guī)劃部門繪制規(guī)劃用地紅線圖；劃撥土地須出具選址意見書。

3.3土地預審：國土部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行審查。

3.4建設用地規(guī)劃許可：建設單位在向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經(jīng)規(guī)劃部門確認建設項目位置和范圍符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定憑證。4項目方案設計

根據(jù)不同PPP項目性質(zhì)和特點，選定專業(yè)的規(guī)劃設計單位，可委托某一感興趣的社會資本，由其組織編制項目方案。要依據(jù)項目紅線范圍內(nèi)土地性質(zhì)及土地利用規(guī)劃，合理布置項目工程，防止設計方案經(jīng)評審后，因土地不能使用而擱淺。

設計方案是項目“可行性研究報告”和PPP“兩評價一方案”編制的重要依據(jù)。5可行性研究報告編制

政府投資項目可行性研究報告需發(fā)改審批；企業(yè)投資項目可行性研究報告不需審批。為了便于手續(xù)辦理，建議省一級管理的項目，請省有關工程咨詢機構編制可行性研究報告，利用咨詢機構資源來協(xié)調(diào)省相關部門，提高辦事效率。6項目論證

由財政部門（PPP中心）會同相關行業(yè)主管部門完成。委 6 托專業(yè)PPP咨詢機構編制PPP“兩評價”，財政部門組織專家評審。

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。以本地區(qū)而言，財政每年一般預算支出接近60億，呈逐年上漲的趨勢，年均增長約17.68%，按年10%財政支出責任算，本地所有PPP項目每年財政支出限額為6億。

這里需要強調(diào)的是，各級政府一定不要去實施假PPP。有的地方把不屬于公共產(chǎn)品（服務）和公用基礎設施的項目，比如房地產(chǎn)開發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)等，也包裝成PPP；有的地方用本級政府所屬融資平臺或其他國有企業(yè)作為PPP項目中的社會資本方，等于父子倆開公司；還有的通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目等，這些都是違規(guī)行為。7項目計劃

對于需要當年推進實施的PPP項目，應納入各地區(qū)各行業(yè)PPP項目實施計劃。

項目是否列入計劃，關鍵看項目實施的必要性和可行性。這里說的必要性、可行性不是指PPP咨詢機構編制的“兩評價”，也不是工程咨詢機構編制的項目“可行性研究報告”里面的表述，而是指該項目當前是否為百姓迫切需求或者具有一定社會效益或生態(tài)效益，項目建成后能否達到預期的功效等。因此，項目列入實施計劃前，除聽取專家意見外，還應當廣泛征求使用者（受益者）意見，必要時可舉行項目聽證會。

本地近兩年入庫PPP項目10個，3個即將入庫。已經(jīng)實施2 7 個，正在推進5個。已經(jīng)實施的2個是區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理，屬于民生和環(huán)境治理項目；正在推進的5個分別是洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園、開發(fā)區(qū)物流園、文體小鎮(zhèn)、省道121道路等，都屬于生態(tài)類或公共服務類項目，符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方向。8編制PPP初步實施方案

實施方案設置不合理會導致社會資本不感興趣。筆者考察了某縣PPP項目庫，８個項目中有３個方案設置有問題，主要是將準經(jīng)營性項目設置為完全使用者付費，風險全部由社會資本方承擔，必然導致社會資本不響應。

8.1關于項目實施機構及政府出資人代表

目前常規(guī)做法是，根據(jù)項目性質(zhì)和行業(yè)特點，由政府授權行業(yè)主管部門作為PPP項目實施機構；同級國有平臺公司作為政府出資人代表。如本地區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理PPP項目實施機構是水利局，洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)、萬畝生態(tài)園PPP項目實施機構是住建局，文體小鎮(zhèn)（制造類）、開發(fā)區(qū)物流園PPP項目實施機構是開發(fā)區(qū)管委會，121省道實施機構是交通局。

有些PPP項目在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)密切配合，因此有領導想讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為PPP項目實施機構，甚至希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司作為政府方出資代表。關于這個問題，實際涉及到兩個層面，一是哪些機構可以作為ＰＰＰ項目實施機構；二是項目財政支出責任在哪一級政府。

關于第一個層面，查閱所有關于PPP的政策文件，不排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以作為PPP項目實施機構。但是不建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為項 8 目實施機構，因為PPP項目前期手續(xù)辦理、項目管理等權限都在縣一級以上，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務繁雜，專業(yè)人員少，根本無法勝任，影響辦事效率。例如本地洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目，雖然項目位于石集鄉(xiāng)，而且大量拆遷、征地、施工保障必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成，但我們設定項目實施機構是住建局。

關于第二個層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平臺公司可否作為政府出資人代表。從目前政策層面看，沒有規(guī)范約束。問題核心是哪一級政府承擔PPP項目財政支出責任，這個與參與入股的政府方代表關系不大。目前從相關PPP政策文件的表述看，特別是基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理權都在縣一級以上政府部門，PPP項目最低應由縣級財政承擔支出責任。目前本地所有PPP項目財政支出責任都由縣級財政承擔。

8.2關于PPP項目總投資與建設成本

8.2.1項目總投資：是指PPP項目從項目識別開始至項目移交為止，預計或?qū)嶋H開支的全部投資費用。它是PPP項目投資規(guī)模控制的目標，也是PPP項目參與方?jīng)Q策、籌劃、執(zhí)行和風險防范的一項極為重要的經(jīng)濟指標。

8.2.2項目建設成本：指項目全部建設成本，分直接費（人工費、材料費、施工機械使用費、其他直接費）和施工管理費，包含建設期投資利息。

如果項目在采購前設計深度僅達到方案設計，則后期項目公司（SPV）在初步設計和施工圖設計階段，必須注意控制項目建設成本，因為項目總投資是經(jīng)過審批的，不得隨意增加。

8.3關于運作方式及合作期限：PPP模式主要包括特許經(jīng)營 9 和政府購買服務兩類。

經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，建議采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等方式，合作期20-30年。

準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼的項目，如城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等，建議采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等方式，合作期20-30年。本地的區(qū)域供水、鎮(zhèn)村污水處理采用的都是BOT方式，合作期限30年。

非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，如教育項目、醫(yī)療衛(wèi)生保健項目、環(huán)境保護與環(huán)境污染治理項目、某些公用基礎設施項目（如市政項目）等，其中基礎設施類的采用建設—運營—移交(BOT)方式，合作期10-15年；其他類的采用建設—擁有—運營(BOO)方式。比如本地的121省道PPP項目，采用BOT方式，合作期限13年。

此外，存量項目優(yōu)先采用改建-運營-移交(ROT)、移交-運營-移交(TOT)方式；復雜的項目可采用設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)方式。本地的洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)PPP項目存量資產(chǎn)稻米博物館，經(jīng)評估后采用TOT方式運作。

對于建設內(nèi)容不是完全一體化的項目，可以根據(jù)具體分項性質(zhì)、特點，分類設定不同的運作方式。本地的開發(fā)區(qū)物流園PPP項目，屬于公共基礎配套部分，采用BOT方式，其中運營部分投資采用BOO方式。

8.4關于付費機制：一定要根據(jù)具體PPP項目內(nèi)容、項目性質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利特點等，靈活使用不同的付費機制，讓社會資本方微利不暴利。有的項目規(guī)模大、內(nèi)容復雜，在項目分類可以清晰劃分邊界的前提下可使用混合型的付費機制。比如洪澤湖（溧河洼）生態(tài)廊道暨柳山稻米小鎮(zhèn)項目，其中生態(tài)廊道屬于無盈利點的生態(tài)項目，由政府購買服務，小鎮(zhèn)項目有盈利點，但是不足以覆蓋回報，采用可行性缺口補助。

8.5關于項目風險分擔機制：一般來說建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策風險由政府方承擔，不可抗力風險由雙方共同承擔。

8.6關于股權結構：政府方不控股，一般占股10-20%比較適宜。

9接觸社會資本并完善實施方案

初步實施方案出臺后，可以開始與社會資本溝通。應重視征詢潛在社會資本方的意見和建議，重視引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。10項目的審批與核準

項目管理分為審批、核準、備案三種。政府投資項目實行審批制管理，包含三個過程，即項目建議書審批，又稱立項（俗稱路條），可行性研究報告審批，初步設計審批。企業(yè)投資項目實施核準或備案管理，因PPP項目涉及公共服務、重大基礎設施，一般采用核準方式管理。

10.1政府投資項目

10.1.1項目建議書審批：在第3.1條完成。

10.1.2可行性研究報告審批

10.1.3初步設計審批：根據(jù)PPP項目采購社會資本前項目設計程度來確定初步設計遞交評審時間。

10.2企業(yè)投資項目：實施核準，辦理流程：

企業(yè)編制項目申請報告（可委托工程咨詢機構編制，報告要達到可行性研究報告程度）→提供規(guī)劃部門出具的選址意見書（僅指劃撥土地）→提供國土部門出具的用地預審意見→發(fā)改部門出具核準文件。

11進一步完善確定項目實施方案

政府投資項目的可行性研究報告審批后，實施機構根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告有關要求，完善并確定PPP項目實施方案。

實行核準制的企業(yè)投資項目，經(jīng)核準后，實施機構依據(jù)相關要求完善和確定PPP項目實施方案。正常情況下發(fā)改部門不會提出相關要求。12項目設計

項目初步設計之前須完成工程地質(zhì)勘察。

12.1方案設計：在第4條完成。

12.2初步設計：依據(jù)可行性研究報告，進一步深化設計。

12.3施工設計：制作施工圖，作為施工依據(jù)。

根據(jù)不同的PPP項目類型，合理設定項目采購前設計深度。目前大致有三種情形：

一是項目實施機構做到方案設計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成初步設計與施工圖設計；二是項目實施機構做到初步設計的深度，項目依法采購社會資本后由項目公司完成施工圖設計；三是項目實施機構完成施工圖設計。PPP 12 項目采購前設計深度應該根據(jù)不同PPP項目類型確定：

對于具有通用性，核心邊界條件和技術經(jīng)濟參數(shù)明確、完整的項目，項目實施機構完全可以完成施工圖設計。比如公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施項目。如本地的121省道PPP項目，在采購前施工圖和造價都已完成。

對于策劃創(chuàng)意要求比較高的或者實施專業(yè)性較強的項目，為了充分發(fā)揮社會資本的特長，利用中標社會資本特有的專利（技術、產(chǎn)品）、工藝或者策劃創(chuàng)意方案，可以在項目采購前完成初步方案，或建議采用DBFOT(設計-建設-融資-運營-移交)運作方式，比如旅游、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建、供水、污水處理、環(huán)境治理、生態(tài)保護等。柳山稻米小鎮(zhèn)采用的就是采購前完成項目初步方案設計。

13根據(jù)項目設計深度調(diào)整實施方案數(shù)據(jù)

項目達到方案設計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以可行性研究報告為準；項目達到初步設計層次的，PPP實施方案數(shù)據(jù)以初步設計概算為準；達到施工設計層次的，以施工圖紙預算為準。

14社會資本考察

對前期接觸的、對本項目感興趣社會資本進行考察，了解企業(yè)綜合實力及特長，并最終聽取社會資本對項目方案的意見。15實施方案審核及政府批復

由項目辦事機構牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP項目實施方案進行聯(lián)合評審。

方案經(jīng)評審后，經(jīng)本級政府有關會議通過后發(fā)文批復。

16項目采購

16.1采購方式：PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據(jù)PPP項目的采購需求特點和潛在供應商數(shù)量，依法選擇適當?shù)牟少彿绞健?/p>

擬由社會資本方自行承擔工程項目勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等采購的，必須按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，通過招標方式選擇社會資本方。目前本地PPP項目主要采取公開招標方式采購社會資本。

16.2關于聯(lián)合體：鼓勵社會資本方成立聯(lián)合體投標。為促進項目順利實施，建議要求聯(lián)合體牽頭方在聯(lián)合體中控股。同時，為保障項目運營良好，建議要求聯(lián)合體項目運營責任方占一定比例股份。為了防止聯(lián)合體成員過多，給今后合作增加難度，可以設定投標人聯(lián)合體成員數(shù)量限制，一般3家為宜。

16.3資格預審：通常資格預審文件編制比較簡化，潛在投標人無法通過資格預審文件了解項目更多的信息，尤其是核心條款。因此，常出現(xiàn)報名參加資格預審的企業(yè)數(shù)量多，但在購買招標文件后，發(fā)現(xiàn)項目不適合本企業(yè)，不參加投標，從而導致項目采購廢標。為此，可以在資格預審文件《資格預審公告》章節(jié)，把項目基本信息和核心條款充分披露出來，讓參加資格預審的潛在投標人更多進入投標環(huán)節(jié)。

16.3.1投標人資格條件：除《政府采購法》規(guī)定的基本條件之外，可設定企業(yè)的資信、業(yè)績、資質(zhì)資格等特定條件。條件設置必須與項目需求相匹配，不得設置歧視性、排他性、不合理條款。盡量減少不必要的資格條件，防止資格審查出差錯。

16.3.2資格預審入圍：分為合格制、有限數(shù)量制。合格制采用符合性審查，符合條件的全部通過；有限數(shù)量制由評審小組打分，按分數(shù)高低根據(jù)資格預審文件規(guī)定確定通過名單。

16.3.3提交資料是原件還是復印件：一定要簡化手續(xù)，方便投標人，防止在繁雜的手續(xù)上出差錯導致申請人資格預審不通過。

原則上，能夠網(wǎng)絡查詢的資料，提交復印件（加蓋單位公章），比如企業(yè)營業(yè)執(zhí)照（三證合一、五證合一）、資質(zhì)資格證等；其它不能網(wǎng)絡查詢的（或網(wǎng)絡查詢難以確認真?zhèn)蔚模峤辉热绾贤f(xié)議、中標通知書、身份證（原件需帶到現(xiàn)場）、財務審計報告、企業(yè)各種聲明文件等等。

16.4制作發(fā)售招標文件

16.4.1招標文件編制：招標文件是規(guī)范項目選定社會資本及項目基本條款的重要文件，合同草案作為招標文件的附件，是社會資本中標后簽訂PPP合同的依據(jù)。因此，招標文件制定，必須嚴密、規(guī)范、合法。

16.4.2評標辦法：綜合評分法，采用百分制。一般評標體系商務部分70分（其中報價30分，企業(yè)資信、業(yè)績40分），技術部分30分。采購人可根據(jù)項目特點靈活調(diào)整分值構成。

報價（30分）是指政府付費，可以根據(jù)項目付費的算式分別報價，也可以根據(jù)缺口補助報總價。對于項目招標前設計方案成熟，施工圖完備，造價確定的項目，可以就政府付費報一個總價；對于前期設計深度不夠，處于方案設計階段的項目，項目的基本數(shù)據(jù)都是估算的，則根據(jù)政府付費的構成（算式）分別報單價（如資本金回報率、融資利率上浮率、建安費下浮 15 率等）。為了防止惡意競爭，報價應設置限制性規(guī)定。

技術部分（30分）主要包括投融資方案、投資控制措施、項目公司組建方案、建設質(zhì)量控制措施、項目建設安全保證措施、項目建設進度保證措施、項目運營方案、管養(yǎng)維護方案、項目移交方案等，根據(jù)不同項目情況靈活設置，都是文字性書面材料，靠評委主觀打分。

企業(yè)資信、業(yè)績（綜合實力，40分），資信主要包括企業(yè)信用、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、注冊資本、融資能力、資產(chǎn)負債率、資質(zhì)資格等；業(yè)績主要有PPP業(yè)績、運營業(yè)績、相關工程施工業(yè)績、設計業(yè)績等，根據(jù)項目需求合理設定。一般工程業(yè)績要求不超過項目總投資額的70%。

16.4.3評標：根據(jù)評審小組打分，采購方將按照綜合得分從高到低順序進行排序，作為候選投標人。采購人可以設定候選投標人數(shù)量（比如選前3名作為候選投標人）。

16.5結果確認談判：采購結果確認談判工作組應當按照評審報告推薦的候選社會資本排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就項目合同中可變的細節(jié)問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行重復談判。

16.6公示、公告、發(fā)中標（成交）通知書：在預中標、成交社會資本確定后10個工作日內(nèi)，將預中標、成交結果進行公示，公示期不得少于5個工作日。

公示期滿無異議后2個工作日內(nèi)，將中標、成交結果進行公告，同時發(fā)出中標、成交通知書。

16.7合同簽訂：項目實施機構應當在中標、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標、成交社會資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項目合同。

需要為PPP項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同，或者簽署關于繼承PPP項目合同的補充合同。

為了盡量減少社會資本中標后與政府方就合同簽訂談判產(chǎn)生過多分歧，采購人對招標文件附件《合同草案》要深入研究、完善，因為潛在投標人一旦購買招標文件并投標，即視為接受招標文件的全部條款，在中標后簽合同時，《合同草案》已有的條款不宜再變更。

17項目公司組建及后續(xù)手續(xù)辦理

17.1成立SPV：按照實施方案規(guī)定的股權結構和資本金比例，組建SPV，社會資本方和政府方項目資本金按規(guī)定到賬。

17.2項目設計及投資控制：對于招標前項目處于方案設計階段的或采用DBFOT運作方式的，項目公司負責項目的初步設計和施工圖設計。初步設計投資概算和施工圖設計階段投資預算必須嚴格控制在PPP項目實施方案規(guī)定之內(nèi)。必要時造價咨詢機構提前介入，與設計機構互動，控制項目投資成本。比如本地區(qū)域供水PPP項目某增壓泵站設計，設計單位明顯存在過度設計問題，增加成本。

17.3變更前期手續(xù)的項目法人：將項目法人由原來的國有平臺公司（或政府部門）變更為項目公司。

17.4土地使用證辦理（劃撥或招拍掛）：劃撥到項目公司或以項目公司摘牌。

17.5建設工程規(guī)劃許可證辦理

17.6施工許可證辦理 18.其它手續(xù)辦理

目前大部分地方實行多圖聯(lián)審、多評合一，串聯(lián)改并聯(lián)，辦事效率大大提升。

涉及住建、經(jīng)信、衛(wèi)生、安監(jiān)、民防、氣象、消防等部門的圖紙進行聯(lián)合審查，做到“多圖聯(lián)審”。企業(yè)投資建設項目前期推進階段涉及的節(jié)能評估、環(huán)境影響評價、碳排放影響評估、安全評價、水土保持方案、地質(zhì)災害危險性評估、地震安全性評價等實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一評估，由串聯(lián)方式調(diào)整為并聯(lián)方式進行，做到“多評合一”。19監(jiān)理選擇

應由項目公司通過招標方式選定，監(jiān)理跟項目公司簽訂合同。考慮到大部分PPP項目工程施工是由中標人聯(lián)合體中承擔施工義務一方負責的，這樣監(jiān)理的作用會打折扣，因此，政府方最好引入第三方項目管理公司，對項目的建設代表政府方履行管理職能。20造價咨詢機構介入

20.1項目建設成本核定：PPP項目工程施工計價依據(jù)與經(jīng)過招標的工程施工計價依據(jù)不同。經(jīng)過招投標的項目，在施工過程中，除非清單有漏項或圖紙變更或追加工程，其計價依據(jù)就是中標價格。

PPP項目選定社會資本如果是以招標方式選定的，而且社會資本具有施工資質(zhì)的，則PPP項目工程施工可以不單獨招標，由PPP中標的社會資本自行建設。在PPP項目招標采購社會資本 18 過程中，關于PPP項目工程計價，又分兩種情形：一種是PPP項目采購前施工圖完備，清單和造價已經(jīng)明確，采購方根據(jù)項目建設費用（造價核算，加建設期利息）、資金占用費（設定限額）、運營費用（設定限額）等，設定PPP項目全合作期總投資，然后根據(jù)項目總投資，設定政府每年付費金額上限，作為PPP項目采購社會資本投標報價限額。如本地121省道PPP采購。這種模式等于PPP項目工程已經(jīng)招標程序，只不過是包含在PPP項目采購社會資本過程中，而且工程建設費用不單獨報價。另一種是PPP項目采購前施工圖未完成，有的處于方案設計程度，項目總投資是估算，采購方會設定PPP工程建安費下浮率作為PPP采購投標人報價，等于是費率招標，如本地稻米小鎮(zhèn)PPP采購。這種情況下，造價咨詢機構有必要介入，提供跟蹤服務。

20.2全程跟蹤審計：審計機關對公共投資項目的建設運營情況進行審計監(jiān)督是法定職責，PPP項目的投資控制應該按照政府投資項目的標準進行監(jiān)管，同時PPP項目運行中的績效評價和考核也是政府方重要職責，這些都需要專業(yè)的造價咨詢機構介入。21施工組織

按照建設計劃、施工圖和工程承包合同，對項目組織實施。22工程竣工驗收、決算、審計

工程項目的竣工驗收是施工全過程的最后一道程序，也是工程項目管理的最后一項工作。它是建設投資成果轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用的標志，也是全面考核投資效益、檢驗設計和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

工程決算是對所完成的工程在竣工驗收后的最后經(jīng)濟審 19 核；包括各類工料、機械設備及管理費用等。

竣工決算審計：根據(jù)國家的審計法和相關規(guī)定，對建設項目竣工決算進行審計，主要審查概（預）算在執(zhí)行中是否超支，超支原因，以及有無其他違紀行為等等。

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第四篇：PPP項目落地難 發(fā)展重在契約精神

PPP項目落地難發(fā)展重在契約精神

2015年，被政府寄予厚望的PPP模式重回大眾視野。2014年9月，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》；2015年4月21日，由發(fā)改委牽頭制定，與財政部、住建部、央行四部門聯(lián)合發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》；5月22日，《關于在公共領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》也正式出臺。

如今，我國經(jīng)濟面臨下行壓力，PPP模式的應用初衷或為緩解政府的財政壓力。2014年10月2日，國務院辦公廳下發(fā)了《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》，從PPP模式角度來看，《意見》明確了“推廣使用政府與社會資本合作模式”，并將“重點關注城市基礎設施建設及公共服務領域”，PPP模式成為地方政府基礎設施建設融資的一種重要途徑。

PPP模式，不僅僅是融資

然而PPP模式并不僅僅是一種融資途徑。PPP模式源自于西方，是指公共部門和社會資本合作提供公共物品或服務的一種運作方式，屬于運作、管理模式的范疇。從成本角度而言，PPP模式不僅引進社會資本，還應同時引進民營企業(yè)的先進技術與項目管理經(jīng)驗。通過不同部門間的通力合作、各司其職，提高項目整體建設運營效率，降低交易過程中的各項成本。

經(jīng)濟學有一個概念叫做“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，這種狀態(tài)是指“在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好”。假設我們將PPP模式僅僅看做是一種融資模式，為解決資金來源卻并沒有發(fā)揮私人部門的其他價值，便會出現(xiàn)私人部門將公共部門的資金風險轉(zhuǎn)嫁、自身利益受到損害的可能。這不僅與“帕累托最優(yōu)”相悖，還會導致的后果就是民營企業(yè)從一開始就不敢進入。

這里不得不提到“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”的前提，也是經(jīng)濟學的前提——社會各類人群都在不斷追求自身利益最大化。在這個前提下，不管是政府部門還是企業(yè)，都希望通過PPP項目的合作來達到自身的目的。如果政府和企業(yè)沒有正確認識到基于PPP模式的合作關系是非融資、而是以減少交易費用為目的的運作模式的話，可能雙方都無法達到目標。

簽約數(shù)量少，PPP模式落地難

2014年11月，財政部PPP中心確定了30個示范項目；國家發(fā)改委則于2014年5月就推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《中國PPP 1 模式運營情況與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》顯示，財政部推出的30個示范項目中，除基礎設施建設以外的項目，與發(fā)改委項目重點保持一致，均重點鼓勵環(huán)保與交通基礎設施建設方面的PPP項目推進。

圖表1：發(fā)改委公布的80個PPP項目領域與地方分布（單位：%）

資料來源：國家發(fā)改委 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

圖表2：財政部公布的30個PPP項目領域與地方分布（單位：%）

資料來源：財政部 前瞻產(chǎn)業(yè)研究院整理

目前來看，PPP模式的實施并不理想。3月19日某研究機構發(fā)布報告稱，2014年9月，我國34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但截至2015年3月真正簽約的項目投資金額僅為2100億元，占投資總額的1/8。

筆者分析背后原因有三。其一，盡管政府和企業(yè)都對PPP模式寄予厚望，但具體如何操作，普遍都有所困惑。如今，發(fā)改委官方網(wǎng)站上已經(jīng)設立PPP項目專欄，收集一些比較2 成熟的案例以供地方政府和企業(yè)參考。但目前網(wǎng)站的內(nèi)容仍然較少，項目運行的過程和來龍去脈也不夠詳實，參考意義有待商榷；其二，PPP項目主要由中央層面主導，具體落實需要地方政府自行摸索，中央主要負責提供政策上的支持。那么問題來了，政策出臺與實施尚存空間，有部分地方政府對于如何操作仍然是一頭霧水；其三，PPP項目的實現(xiàn)需遵循地方政府與私人部門的關系平等，而政府與企業(yè)關系平等如何實現(xiàn)依然是一個問號。政府是否會與企業(yè)坐下來認真商量合同細則？政府是否會頻繁變動政策？這里又涉及到了一個古老而嚴肅的話題——契約精神。

PPP模式要發(fā)展，還需重視契約精神

契約精神在民主法治的形成過程中有極為重要的作用。無論在私法或是公法領域，契約精神對我國社會主義法治國家的構建和社會主義市場經(jīng)濟的良性運轉(zhuǎn)都有著積極的作用。PPP模式要發(fā)展，最重要的是需要合作雙方都具備契約精神。

首先，政府需要具有契約精神。部分地方政府在PPP項目的執(zhí)行過程中，執(zhí)行力較弱，有政策隨意修改的風險；此外，地方政府換屆也是令私人部門擔憂的一個原因。一些地方政府“不買舊官帳”，之前的PPP項目進行到一半如何繼續(xù)，新一屆領導是否會修改政策？此外，項目如何實施、政府對項目的績效評價體系如何制定，也需要在項目開始之前詳細確定。不能僅憑幾張紙就草率開工，事后若項目進程中的所作所為無憑無據(jù)，也給政府違背最初約定意志的可能。

其次，企業(yè)需要具有契約精神。在PPP項目合作中，政府占主導地位，私人部門看似地位較弱，但在項目的進行過程中，私人部門也存在一定的自主空間。因此，應設立專門的監(jiān)管機制，對PPP模式中合作雙方進行監(jiān)管，嚴格規(guī)范項目進程和績效評定，實現(xiàn)雙方利益最大化，才能使PPP模式順利發(fā)展，得到理想的效果。

本文作者：劉雨萌（前瞻網(wǎng)產(chǎn)業(yè)研究員、分析師）

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第五篇：ppp失敗原因

“鳥巢”是28屆奧運會上，利用ppp模式(Public-Private-Partnership)，即公私合營模式建造奧運場館的典型，由中信集團、城建集團、金州控股集團三家組成的中信聯(lián)合體與北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司共同組建項目公司，作為國家體育場的項目法人，負責國家體育場的設計、投融資、建設、運營和移交。

在“鳥巢”總計近32億元的投資中，由中國中信集團公司等四家企業(yè)組成的中信集團聯(lián)合體出資42%，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司代表北京市政府支付剩余的58%，雙方按投資比例組建國家體育場有限公司，負責“鳥巢”的融資、建設、管理等工作。根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，中信聯(lián)合體擁有賽后30年的特許經(jīng)營權，運營期間自負盈虧。期滿后，“鳥巢”由北京市政府收回。PPP大項目“鳥巢”為何半路散伙

從招投標、建設到運營的全程，一系列不符合PPP（政府和社會資本合作）模式精神和現(xiàn)行法律法規(guī)的做法，都給項目運營的最終失敗埋下了伏筆。、“鳥巢”賽后運營一年，剛剛度過“蜜月期”的合作雙方居然“離婚”了。2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署《關于進一步加強國家體育場運營維護管理協(xié)議》，對“鳥巢”經(jīng)營者進行股份制改造。中信聯(lián)合體放棄了30年特許經(jīng)營權，轉(zhuǎn)而獲得永久股東身份；國家體育場有限責任公司董事長、總經(jīng)理等公司高層由北京市國資委派任。

“鳥巢”項目的失敗出在執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的財務、法律等制度還存在矛盾。一方面，“鳥巢”的招標流程不完全符合PPP項目要求。將設計責任交給投標人是體育場館建設的重要特點，但在“鳥巢”招標過程中，北京市政府先行招標選定了設計方案，造成設計上對體育場賽后商業(yè)運營考慮不足，限制了項目公司在賽后對“鳥巢”商業(yè)效率的最大化。另一方面，招標時過于看重融資能力，賽后運營管理能力沒有引起足夠重視，中信聯(lián)合體內(nèi)部缺少利益協(xié)調(diào)機制。

此外，國家體育場的“定位”加上公眾對PPP模式認知不清，直接影響了賽后運營效益。在PPP執(zhí)行過程中，PPP模式與現(xiàn)行的一些制度存在矛盾。例如，按照現(xiàn)在會計準則計提折舊，讓“鳥巢”的盈利計算成為一個難題。在30年的運營期內(nèi)，運營方事實上是在為北京市政府投入的20億元的折舊額“埋單”，根本無法實現(xiàn)分紅。

“鳥巢”經(jīng)營權由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營責任有限公司重新主導后，逐步實現(xiàn)了現(xiàn)金流的平衡，值得充分肯定。“但是政府收回?鳥巢?經(jīng)營權，違背了PPP模式初衷，對我國今后大型體育場館PPP模式的推廣存在不利影響。

從案例看導致PPP項目失敗的主要因素

我們選取了自上世紀八十年代以來在中國實施的PPP項目中13個失敗的案例，這些項目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領域，基本涵蓋了我國實行PPP模式的主流領域。從這13個案例失敗原因的匯總分析，我們認為中國PPP項目的失敗主要是由以下風險造成的：

一、項目唯一性

是指政府或其他投資人新建或改建其他項目，導致對該項目形成實質(zhì)性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風險。

項目唯一性風險出現(xiàn)后往往會帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列的后續(xù)風險，對項目的影響是非常大的。

如杭州灣跨海大橋項目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準備當中，其中一個原因可能是因為當?shù)卣畬虻母哔Y金回報率不滿，致使項目面臨唯一性風險和收益不足風險。

鑫遠閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進出福州市的車輛全部通過收費站，如果因特殊情況不能保證收費，政府出資償還外商的投資，同時保證每年18%的補償。但是 2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費站，公司收入急劇下降，投資收回無望，而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營權的承諾，只得走上仲裁庭。該項目中，投資者遭遇了項目唯一性風險及其后續(xù)的市場收益不足風險和政府信用風險。

福建泉州刺桐大橋項目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項目唯一性風險，并導致了市場收益不足。

二、法律變更

主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對項目的正常建設和運營帶來損害，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。

PPP項目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國PPP項目還處在起步階段，相應的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風險。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計劃于2002年開工，但由于2002年9月《國務院辦公廳關于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的頒布，項目公司被迫與政府重新就投資回報率進行談判。上海的大場水廠和延安東路隧道也遇到了同樣的問題，均被政府回購。

三、審批延誤

主要指由于項目的審批程序過于復雜，花費時間過長和成本過高，且批準之后，對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項目正常運作帶來威脅。

比如某些行業(yè)里一直存在成本價格倒掛現(xiàn)象，當市場化之后引入外資或民營資本后，都需要通過提價來實現(xiàn)預期收益。而根據(jù)我國《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價低于成本的狀況表明水價上漲勢在必行，但是各地的水價改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。

例如，2003年的南京水價上漲方案在聽證會上未獲通過;上海人大代表也提出反對水價上漲的提案，造成上海水價改革措施遲遲無法落實實施。因此出現(xiàn)了外國水務公司從中國市場撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務出售了其大場水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項目中撤出口。

四、政策決策失誤冗長

是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPP的運作經(jīng)驗和能力、前期準備不足和信息不對稱等造成項目決策失誤和過程冗長。

例如青島威立雅污水處理項目由于當?shù)卣畬PP的理解和認識有限，政府對項目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導致項目合同談判時間很長。而且污水處理價格是在政府對市場價格和相關結構不了解的情況下簽訂，價格較高，后來政府了解以后又重新要求談判降低價格。此項目中項目公司利用政府知識缺陷和錯誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長的困境口。相類似的在大場水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項目中也存在同樣問題。

五、政治反對

主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo或受損，從而引起政治甚至公眾反對項目建設所造成的風險。

例如大場水廠和北京第十水廠的水價問題口，由于關系到公眾利益，而遭到來自公眾的阻力，政府為了維護社會安定和公眾利益也反對漲價。

六、政府信用

是指政府不履行或拒絕行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。

例如在長春匯津污水處理廠項目中，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產(chǎn)后合作運行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結束。

再比如在廉江中法供水廠項目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個關鍵的不合理問題：問題一，水量問題。合同約定廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不得少于6萬立方米，且不斷遞增。而當年廉江市的消耗量約為2萬立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實的可能性；問題二，水價問題。合同規(guī)定起始水價為1.25元人民幣，水價隨物價指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價為1.20元，此價格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變。脫離實際的合同使得廉江市政府和自來水公司不可能履行合同義務該水廠被迫閑置，談判結果至今未有定論。除此之外，遇到政府信用風險的還有江蘇某污水處理廠、長春匯津污水處理和湖南某電廠等項目。

七、不可抗力

是指合同一方無法控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回避或克服的事件或情況，如自然災害或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。

例如湖南某電廠于上世紀 90年代中期由原國家計委批準立項，西方某跨國能源投資公司為中標人，項目所在地省政府與該公司簽訂了特許權協(xié)議，項目前期進展良好。但此時某些西方大國(包括中標公司所在國)轟炸我駐南斯拉夫大使館，對中國主權形成了嚴重的實質(zhì)上的侵犯。國際政治形勢的突變，使得投標人在國際上或中國的融資都變得不可能。項目公司因此最終沒能在延長的融資期限內(nèi)完成融資任務，省政府按照特許權協(xié)議規(guī)定收回了項目并沒收了中標人的投標保函，之后也沒有再重新招標，從而導致了外商在本項目的徹底失敗。

在江蘇某污水處理廠項目關于投資回報率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項目公司和政府的談判。

八、融資

是指由于融資結構不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。

PPP項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許權協(xié)議，中標者要憑草簽的特許權協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會被取消資格并沒收投標保證金。在湖南某電廠的項目中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標保函。

九、市場收益不足

是指項目運營后的收益不能滿足收回投資或達到預定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目中，天津市政府提供了許多激勵措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马椖渴找娌蛔悖旖蚴姓兄Z提供補貼。但是政府所承諾補貼數(shù)量沒有明確定義，項目公司就承擔了市場收益不足的風險。

另外京通高速公路建成之初，由于相鄰的輔路不收費，致使較長一段時間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項目收益不足的風險。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項目中也有類似問題。

十、配套設備服務提供

指項目相關的基礎設施不到位引發(fā)的風險。

在這方面，湯遜湖污水處理廠項目是一個典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項目，建設期兩年，經(jīng)營期20年，經(jīng)營期滿后無償移交給武漢高科(代表市國資委持有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權)。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設、排污費收取等問題遲遲未能解決，導致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務集團。

十一、市場需求變化

是指排除唯一性風險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風險。

例如山東中華發(fā)電項目，項目公司于1997年成立，計劃于2004年最終建成。建成后運營較為成功，然而山東電力市場的變化，國內(nèi)電力體制改革對運營購電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。

第一是電價問題，1998年根據(jù)原國家計委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價；而在2002年10月，菏澤電廠新機組投入運營時，山東省物價局批復的價格是0.32元/度。這一電價不能滿足項目的正常運營；

第二是合同中規(guī)定的“最低購電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計委將以往中華發(fā)電與山東電力集團間的最低購電量5500小時減為5100小時。由于合同約束，山東電力集團仍須以“計劃內(nèi)電價”購買5500小時的電量，價差由山東電力集團自己掏錢填補，這無疑打擊了山東電力集團公司購電的積極性悼。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項目中也存在這一風險。

十二、收費變更

是指由于PPP產(chǎn)品或服務收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導致項目公司的運營收入不如預期而產(chǎn)生的風險。

例如，由于電力體制改革和市場需求變化，山東中華發(fā)電項目的電價收費從項目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項目公司的收益受到嚴重威脅伸。

十三、腐敗

主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財物，而直接導致項目公司在關系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違約風險。

例如由香港匯津公司投資興建的沈陽第九水廠BOT項目，約定的投資回報率為：第2-4年，18.50%；第5-14年，21%；第15-20年，11%。如此高的回報率使得沈陽自來水總公司支付給第九水廠的水價是2.50/噸，而沈陽市1996年的平均供水價格是1.40/噸。到2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元。這個虧損額本來應由政府財政填平，但沈陽市已經(jīng)多年不向自來水公司給予財政補貼了。沈陽市自來水總公司要求更改合同。

經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動如下：由沈陽市自來水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權的50%，投資回報率也降至14%。這樣變動后沈陽自來水廠將來可以少付兩個多億。其實對外商承諾的高回報率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽投資建設的八個水廠被譽為“沈陽水務黑幕”。

以上是從案例中總結而來的導致PPP項目失敗的主要風險，從對這些風險和案例的描述中也可以看出，一個項目的失敗往往不是單一風險作用的結果，而是表現(xiàn)為多個風險的組合作用。

第一，政府政策承諾變異。政府作 為經(jīng) 營性公 共服務的發(fā)起者，會 以一定 的優(yōu)惠條件(政策、稅 收以及用地)吸引更多的資金投資者 以多元投資渠 道參與到公共產(chǎn)品的供給上。案例 中政府承諾 提供 商業(yè)土地資金承兌 以及政府還款初步列入市財政預 算支出兩種保 障。然而，某個項 目的進展程度是根 據(jù)政府意愿 以及社會壓力推動的，在投資過程中政

府會出現(xiàn)政策反復的現(xiàn)象 :1)預算還款承諾變 異。D縣處于東北經(jīng)濟發(fā)展較慢 區(qū)域，通過政府協(xié) 商爭

取省級基礎設施項 目可以促進本縣發(fā)展，所 以前期 D縣政府承諾將得 到市級人大財政預算決議作 為資金保 障。經(jīng)報批 上級部 門，省、市級人大都不 能提供相應的財政預算決議，增信級別 降低為縣人 大決議。而作為金融機構來說，目前的合作模式是 要求政府能夠提供資信較高的誠信方案，以便能夠 實現(xiàn)投資達到共贏。所 以，在實質(zhì)性談 判中縣級人 大決議不能滿足金融機構的增信評估要求，前后不 一 致的承諾導致了前期的資本方談判停滯，延緩了 整體的合作進展。2)土地承諾保障變異。目前我國 部分地方政府通過土地財政拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，而 現(xiàn)階段東北經(jīng)濟整體上增速緩慢，政府土地 財政 收 入壓力較大，D縣土地使用價值和土地評估 能力在 一 定程度上難以估計，土地是否 能夠進一步升值或 者快速實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓仍不確定，加之政府承諾的土地區(qū) 域從縣 內(nèi)商業(yè)用地置換 到高鐵站附近用地，政府承 諾前后不一致和可信度較低 的行 為加劇 了合作的困 難性，埋下了合作破裂的伏筆。

第 二，企業(yè) 初 衷 約 定 變 異。按 照 上 述 約 定，z 公 司為基礎設施項 目實行預先墊資，待項 目合 同簽 訂，Z公司對基礎設施項 目開始施工建設，同時 由 合作雙方共同出資組 建項 目運作公 司，負責項 目建 設管理工作。為 了保證 自身利益得 以最 大化，z公 司在合作過 程 中設計 “完美” 退 出機制，改變 了 PPP項目的伙伴關系的初衷設想，自身行為發(fā)生變 異 :