第一篇：職工基本醫保通分結合模式之構想

職工基本醫保通分結合模式之構想

? 2012-10-11 09:31:25

來源：《中國社會保障》2012年第4期

我國職工基本醫療保險改革從“兩江”試點開始，實行的是個人賬戶與社會統籌相結合的方式。實踐表明，這種結合是正確的。這個模式較好地實現了三個結合：將個人責任與社會責任相結合；將個人縱向積累自我保障與社會橫向統籌互濟相結合；將個人自我管理與社會共同管理相結合。同時也較好地反映了疾病風險的內在機理和社會醫療保險的基本規律。但是，職工基本醫保統賬如何結合，十分關鍵。目前主要有兩種結合方式：“板塊式”和“通道式”。實踐告訴我們，這兩種結合方式各有利弊，需要我們在理論與實踐相結合的基礎上，深入研究，進一步優化統賬結合模式。

數據背后的啟示及思考

以下為江蘇省鎮江市區醫療保險信息系統關于2008～2010年職工基本醫療保險相關數據。

按醫療費用發生額分段，各段人數及費用。將年醫療費用按金額分成未發生費用、3000元以下、3000～5000元、5000～10000元、10000元以上幾個費用段。2008～2010年三年費用處于各段的平均人數分別為47473、306912、9603、19649、3722。統計數據顯示，未發生費用及費用在3000元以下的人數最多，占總人數的91．5%，其費用占總費用的34．1%；費用在3000元以上的人數占總人數的8．5%，其費用占總費用的65．9%。而3萬元以上費用段人數最少，僅占總人數的0．98%，其費用相對較高，占總費用的36．5%。

各費用段醫療保險基金補償比。2008～2010年三年來各費用段制度內醫療保險基金的平均補償比分別為：0、99．5%、86．7%、84．9%和83．7%。如果將目錄外費用計算在內，年醫療費用在3000元以上的病人，個人負擔占35%左右。

個人賬戶、社會統籌收入及支出比。目前鎮江市醫保基金的個人賬戶劃入比例分別為4%、5%和6%（即45歲以下人員個人賬戶劃入4%，45歲至退休期間人員個人賬戶劃入5%，退休人員個人賬戶劃入6%）。在這樣的劃入比例下，2008～2010年，鎮江市個人賬戶基金收入分別占基金總收入的53%、52%、56%，三年平均為54%，個人賬戶基金支出分別占基金總支出的46%、46%、43%，三年平均為45%；社會統籌基金收入分別占總收入的47%、48%、44%，三年平均為46%，社會統籌基金支出分別占總支出的54%、54%、57%，三年平均為55%。

由此帶來的啟示如下：

統賬結構不合理。以2008～2010年三年平均數為例，三年中個人賬戶基金收入占基金總收入的54%，支出卻只占基金總支出的45%，社會統籌基金收入占基金總收入的46%，而支出卻占了基金總支出的55%，統賬結構的不合理，一方面導致個人賬戶的過多沉淀，另一方面減少了統籌基金即期支出總量，降低了統籌基金的互濟能力和基金使用效率。

制度內補償比較高，制度外個人負擔較重。從上文數據可知，鎮江市醫療保險制度內補償比達到85%左右，但住院負擔較重，一般達到35%，而且制度外費用仍有逐年上升趨勢。如在三級醫院進行搶救、手術、腫瘤治療，個人負擔更高，是應高度重視并認真研究解決的一個新問題。

大量人群醫療費用未及風險線。從上文數據可知，鎮江市2008～2010年費用發生在3000元以下的人數占了參保總人數的91．5%，而3000元費用中個人賬戶支付占很大比重，個人現金支付并不多。這部分人群的醫療費用一般不會對個人的生活造成影響，也就是沒有觸及風險線。這一數據將對我們設定統籌基金起付標準及相應管理制度具有非常重要的現實意義。

賬戶沉淀過多。2008～2010年，鎮江市個人賬戶基金收入分別為3．23億元、3．73億元和4．26億元，而同期個人賬戶支出分別為2．09億元、2．61億元和2．85億元，個人賬戶收遠大于支，累計結余越來越高。2008年個人賬戶累計結余5．2億元，2009年累計結余6．4億元，2010年累計結余達7．6億元，分別為當年醫療保險基金總支出的116．2%、114．4%和115%，也就是說，個人賬戶累計結余用于支付一年的醫療保險費用還綽綽有余。過多的個人賬戶沉淀，使賬戶基金由“活錢”變成了“死錢”，造成了當期統籌基金運用的不足，影響了統籌基金的共濟性。

根據上述啟示，以及總結多年醫保管理工作實踐后，我們也得出以下幾方面的思考：

疾病的多樣性和統一性。疾病是多樣的，按病種劃分，可將疾病分成消化系統疾病、循環系統疾病、血液系統疾病等；按治療方式劃分，可將疾病分成門診治療的疾病和住院治療的疾病；按疾病的緩急可以分為急性病和慢性病，等等。“板塊式”主要以病種和治療方式作為保險補償的依據，這樣就會把一些發生費用較高而未列入報銷范圍的病種排除在醫療保險補償范圍以外。因此，以病種或門診、住院作為保險的補償依據是不科學的。但是，多樣的疾病又存在統一性，即都要消耗一定的衛生資源，具體體現在治療疾病都需花費一定的醫療費用。如果以醫療費用來作為醫療保險補償的依據，將更加科學、公平、簡潔。

疾病風險的經濟性和相對性。疾病風險的經濟性是指疾病風險發生后會給患者帶來一定的經濟負擔，疾病風險的相對性是指疾病風險的大小是相對于患者的經濟狀況來說的。國際上一般以2002年WHO提出的以個人現金自付費用占家庭消費的15%和40%為標準來衡量疾病風險，當高于40%時可認為家庭發生了災難性衛生支出，疾病風險較高，低于15%時可認為家庭受重大疾病衛生費用支出的影響不大，疾病風險很低。因此，起付線不應以定額為標準，而應按個人工資總額的～定比例設置。

疾病診斷、治療的差異性和復雜性。實踐告訴我們，同樣的疾病，因患者的個體差異及醫生的經驗、經歷等因素，會有不同的診斷及治療方案，且治療效果也會因人而異，顯示出診斷結果及診療方案、過程的差異性和復雜性。簡單地以病種或門診、住院作為補償的依據，缺乏科學性、公平性和有效性。

供方對醫療費用增長的主導性。供方處于醫療費用增長的主導地位是公認的事實。對醫療費用浪費的控制、保持醫療費用的合理增長、維護醫患雙方的合法權益是醫療保險的重要職責。如果其中某一部分醫療費用游離于結算辦法之外，都會因為種種因素的共同作用，導致這部分醫療費用增長的失控。鎮江曾經一度實行個人賬戶按實支付的做法，結果當年個人賬戶支出增長達70%。因此，無論是個人賬戶、統籌基金、個人自費，還是門診或住院，都應納入統一的醫療費用結算辦法中進行支付。

需求多樣性和行為規范性。不同性別、年齡、文化背景、收入水平以及身患不同疾病的患者，醫療消費需求都不盡相同。但是，如果從醫療需求多樣性引申為就醫行為的多樣性，就很難建立統一、規范、系統的就醫秩序，不能建立有效的醫療保險基金結算、管理系統。在目前參保人員醫療知識普遍不豐富的情況下，過多強調個人就醫行為的自由，不僅造成就醫的盲目性和醫保基金的浪費，還會增加參保人員的負擔。因此，國家應加強基層醫療機構的醫療定點管理，強化基層醫療機構首診制、轉診制，發揮好醫務人員對參保人員就醫的指導作用。

如何改進職工基本醫保模式

將三段通道式改為兩段通分結合式。取消傳統意義上的個人賬戶和自付段的劃分，將個人賬戶和自付段合并稱之為低費用段，并確定一條起付線。發生于低費用段內的醫療費用主要由個人賬戶或個人現金支付。個人現金支付的多少主要取決于個人賬戶的多少，個人賬戶結余越多，個人現金支付就越少，個人賬戶結余超出起付線的人，起付線以內的醫療費用完全由個人賬戶支付，個人無需支付現金；起付線以上部分（含大病醫療統籌）稱之為中、高費用段。發生于這個費用段的醫療費用由統籌基金和個人按比例共同支付，個人賬戶在這～階段仍有結余的，可用于沖抵個人自付部分（含目錄外）（見下圖）。同時，為了防范過了起付線后門診方面的風險，可以按門診、住院分道支付，將門診個人（賬戶）支付比例高于住院。這樣的制度設計，使個人賬戶與現金完全等價，更好地體現個人賬戶的積累保障功能，提高廣大參保人員節約賬戶的意識，減少賬戶基金的浪費。

降低個人賬戶劃入比例。要提高醫療保險基金的運行效率，必須對賬戶基金和統籌基金進行合理分配；而要合理分配賬戶基金和統籌基金，兩者的劃入比例應該和各自的支付比例相適應。我們認為，可以在原三個年齡段劃分的基礎上，再增設35歲以下年齡段。對各年齡段個人賬戶劃入比例作適當下調，并對低年齡段個人賬戶劃入比例下調幅度更大一點，以進一步降低個人賬戶沉淀，增強統籌基金可使用量。

調整統籌基金起付標準。目前的統籌基金起付標準為一級賬戶+自付段，其中一級賬戶為當年劃入賬戶部分+上年結余在3000元以內部分，自付段為個人工資總額的10%，退休人員為本人養老金的5%。三段變兩段后，為維護政策的穩定性與連貫性，統籌基金起付標準只能在目前的基礎上調整。可以考慮將起付標準定為在職人員工資總額的18%和退休人員養老金總額的14%。這個標準對賬戶結累多的人負擔是減輕的，對賬戶結累少的人負擔有所增加，這符合個人賬戶設置的初衷。這樣的制度設計，賬戶結余越多個人負擔越低，有利于激勵健康人群和在職人群的個人賬戶縱向積累意識，實現將現在多余的錢用于以后患病和年老時的醫療費用支付。

增加統籌基金支付比例。為解決基金對中、高費用段醫療費用補償不足的問題，必須增加統籌基金的支付比例。而個人賬戶劃入比例的下調和統籌基金起付標準的提高，從基金的來源和支出上都給統籌基金支付比例的增加提供了可能。以2010年為例，若通過上述調整后，用于支付年醫療費用3000元以上的，統籌基金將增加9000萬元。將原個人賬戶沉淀基金轉換成統籌基金，用統籌基金置換個人支付的目錄外部分醫療費用，將綜合補償比從現在的65%提高到85%左右，以減輕高費用段個人負擔。

為防止進入高費用段的參保人員在統籌基金支付比例提高后，發生過度醫療消費的風險，仍需將高費用段的門診和住院費用分道報銷，給予不同的報銷比例。為不加重大病患者在門診就醫的醫療費用負擔，將門診特殊病種患者在門診發生的醫療費用按住院醫療費用的比例報銷，維持現行政策不變。

適度提高社區醫療機構的自付比例。鎮江市醫倮政策規定，參保人員在社區就醫發生的門診費用由醫保基金報銷90%，住院醫療費用由醫保基金報銷85%，以引導參保人員小病進社區，然而過高的報銷比例也易引發參保人員從社區販賣藥品等一系列的道德風險及過度醫療需求，造成基金流失。對此，可適度提高社區醫療機構的自付比例。將病人向社區引導不能僅靠醫療保險的報銷政策，而應更多依靠政府對衛生資源的合理配置，不斷提升社區醫療機構的服務能力。應在國家加強基層醫療機構、全科醫生建設的基礎上，逐步實現醫療保險基層醫療機構首診負責制和逐級轉診制。

調整醫療費用結算辦法。醫療費用結算是社會醫療保險的關鍵和靈魂。我們認為，醫療費用結算應把握好以下幾點：一是變基金總額預算為醫療費用總額預算，即將“目錄內”與“目錄外”醫療費用全部納入總額之內。二是將醫療費用增長與地方經濟增長相掛鉤。醫療供需必須以經濟發展為前提，醫療費用增長速度過高超越經濟發展速度是不可持續的。所以，醫療費用增長必須與經濟增長相協調，這也是“以收定支”原則的具體體現。三是必須界定“三個目錄”的地位與作用。在目前“三個目錄”制度下，臨床上實行的是目錄內外的雙軌制。在醫保基金總量有限的情況下，如果目錄內外沒有一個明確界定，就會造成“三個目錄”在臨床的“擠出效應”。我們認為，目錄外的使用應該控制在一個合理幅度以內。同時，形成調整、更新目錄的常態機制。

通分結合模式的意義

筆者認為，通分結合模式兼具了“板塊式”和“通道式”的優點。

個人賬戶存在的必要性。我國社會醫療保險改革是在原公費、勞保醫療基礎上進行的，所建立的新型社會醫療保險制度，帶有一定的福利成分。實際上，無論過去、現在、將來，都存在大量人群日常小毛小病醫療費用開支來源及管理方式的選擇問題。在通分結合模式下，個人賬戶作為參保人員日常小毛小病醫療費用來源并由個人自我管理，應該是一種好的選擇。從鎮江實際情況看，很多中、老年人只要不生大病，大多精打細算，努力將自己年醫療費用控制在賬戶以內。我們應當運用好、發揮好個人賬戶自我管理的積極性。

清晰界定了個人（賬戶）和社會（統籌）責任。將起付線設在略高于90%人群年醫療費用處（見上頁圖表），左側為個人（賬戶）責任區，右側為社會（統籌）責任區，界定清晰。同時這也能在規范首診制、逐級轉診制的前提下，防范低費用段的道德風險向社會（統籌）段傳導，而且將過起付線后，門診住院分道，設立不同的個人支付比例，可以防范過起付線后門診的風險；可以根據不同時期的具體情況，只要適當變動起付線就可重新界定個人、社會責任，避免繁復的政策調整。通分結合模式較好地集納了“板塊式”和“通道式”的優點，避免了各自的不足。

實現個人賬戶按實劃入，簡化醫保信息系統。“三段通道式”決定了年初一次性劃入全年個人賬戶的做法，不僅導致了醫保基金的流失，也造成了醫保信息系統的復雜性。采取二段通分結合式后，實現了個人賬戶與個人現金的完全等價，改變了原來賬戶段——自付段——統籌段的必經支付序列。在起付線內，賬戶有錢，賬戶支付，賬戶上沒錢，現金支付。過起付線后，個人賬戶有錢，可替代個人現金支付，實現了個人賬戶資金與個人現金的完全等價。從而為按實劃入個人賬戶創造了條件。

簡化政策體系，強化保險責任。由于二段通分結合模式比較清晰地界定了個人、社會責任，能比較好地防范低費用段道德風險向統籌段傳導，從而可以改變原“三段通道式”中通過復雜的政策體系設置來防備風險的做法，而由此派生出來的二級賬戶等，都將在這個模式下得到簡化、優化，從而可以大大簡化政策體系。通過起付線設定，統賬結構調整及過起付線后個人支付比例等參數設計，可以簡便靈活調整收入結構、支出結構，優化統賬結合模式，強化社會醫療保險在中、高費用段的保險責任。

（作者：江蘇省鎮江市人社局醫療保險處 江蘇省句容市醫保中心）

第二篇：加強校園文化建設之構想

關于加強校園文化建設之構想

一、指導思想

堅持以黨的教育方針為指導，以素質拓展為宗旨，以優良校風、學風培養為核心，進學生全面發展為目的；堅持校園文化建設與教學工作相結合，與德育工作相結合，與新課程改革相與培養學生良好行為習慣相結合。

通過加強校園文化建設，努力構建具有我校校園文化。以幽雅的校園環境、多彩的文化生活、高雅的藝術情趣、濃厚的學習氛圍、科學的人文精神、優良的學風帶動和促進富有特色的和諧校園建設，促進學生的全面發展。

二、總體目標

校園文化建設要以社會主義價值體系為導向，以培養優良的校風、學風、教風為核心，以優化、校園文化環境為重點，以豐富多彩、積極向上的校園文化活動為載體，以促進學校內涵發展為目的，形成厚重的校園文化積淀和清新的校園文化風尚，使學生在日常生活中接受先進文化的熏陶和文明風感染，在良好的校園人文、自然環境中陶冶情操，促進他們的全面發展和健康成長，在二十年校慶之際出一點成果。

三、工作原則

1.教育性：

唱響愛國主義、集體主義、社會主義主旋律，促進師生思想道德素質、科學文化素質體心理素質的全面發展。

2.創新性：

創新校園文化建設的方法和途徑，豐富校園文化建設的內容和形式，在傳統中挖掘新在繼承中發展創新，通過校園文化建設培養師生崇尚科學、追求卓越的創新精神和創造能力。

3.高雅性：

堅持“立足現實，著眼未來，突出‘三高’（高起點、高素質、高效益）”的工作思路力提升校園文化品味，爭創校園文化精品，彰顯特色，打造學校品牌。

4.整體性：

校園文化建設要堅持整體規劃、分步實施、協調發展的原則，使校園顯性文化和隱性物質文化與精神文化、靜態文化與動態文化相輔相成，有機結合，以發揮綜合功能和整體育人效應。

5.廣泛性：

充分挖掘與采用師生喜聞樂見的活動內容和形式，調動廣大師生積極參與校園文化活在活動中接受教育，增長才干，培養師生的個性特長和能力。

四、主要內容

校園文化建設是一項系統工程，主要包括校園物質文化、精神文化、制度文化和行為文化等方面。這是學校教育的重要組成部分，是社會主義精神文明在學校的具體體現，具有強大的教育引導功能和感染染作用。

1.加強校園環境文化建設。

校園環境文化主要包括校園建筑、校園活動場所和教學設施設備等內它們既是校園文化的物質載體，又是校園文化的重要表現形式。

校園物質文化建設品位要高，要根據的特點和時代的要求，科學規劃，合理布局。在建設規范化、標準化的基礎上，努力形成自己的特色從學校自然環境和 1

條件出發，確保整個校園干凈、整潔、美觀、有序。要特別重視人文環境的建設，利用精美的雕塑、醒目的標語、優美的櫥窗等，營造濃厚的文化氛圍，調動學生的思維，陶冶學生的要努力辦好學校廣播室、學校網站、宣傳欄、閱報欄等校園文化設施，不斷完善圖書室、閱覽室、校絡等設施設備，讓這些地方成為學生汲取精神食糧的重要場所。搞好教室文化和宿舍文化，為學生提個相互學習和交流的平臺。

2.努力培育校園精神文化。

校園精神文化是校園文化的核心，是學校的靈魂，是育人目標的最高校園精神文化集中體現在優良校風、學風、班風、教風的培養上。通過豐富多彩的活動載體和其他物質載體，努力營造團結和諧、勤奮守紀、求實創校園精神，增強師生的凝聚力、向心力和自豪感。

3.建設有利于師生健康成長的校園制度文化。

學校的各項管理制度既是廣大師生的行為準則，又是校園文化的重要內容和表現形式。學校要建立健全科學的管理制度，做到依法治校，依法執教，按章辦體現公平、公正、公開原則。學校要加強民主管理、自主管理的規范化建設，體現以人為本的辦學理要積極實施廉政文化進校園活動，加強學校黨風廉政建設。要通過規范化的制度、民主化的管理、科的決策，促進廣大師生良好行為習慣的養成，培養師生高尚的道德情操和積極向上的精神風貌。

4.開展豐富多彩的校園文化活動。

按照師生身心發展規律，充分發揮學生個性特長，開展形式多校園文化活動。活動形式要體現高雅性、通俗性、益智性、趣味性的有機結合，突出學生的主體性性；活動內容要體現實踐性、教育性，有利于培養和提高學生的綜合素質，有利于培養學生科學的世人生觀、價值觀，有利于培養學生良好的校風、學風、班風，有利于體現校園精神文化的內涵和實質充分利用重大節日、紀念日開展主題教育；要堅持升國旗儀式及國旗下演講活動，對學生進行愛國主義、集體主義和社會主義理想信念教育；要充分利用校外德育基地的教育功能，堅持走出去、請進來，對進行革命傳統教育和人生理想教育；要保證學生每天一小時陽光體育活動，使學生既放松身心，增強又增強對同學、對集體的情感。學校要關心和支持學校團委工作，并積極創造條件，發揮共青團、學在學生自我教育、自我管理中的作用。強化學校科技、藝術、體育、娛樂活動，廣泛組織各類興趣小組、學生團隊并積極開展活動，活躍校園文化生活。

五、具體要求

1.校園環境建設

（1）物化環境

目標：校園規劃合理，硬件設施完備，環境和諧優美，富有學校特色。具體要求：

①搞好校園環境的綠化、美化、凈化、亮化工作，適當設置景點，做到點面結合、整潔有序、自然美。春有花，夏有蔭，秋有香，冬有綠，使校園成為工作、學習、生活的理想場所。

②落實校園環境管理目標責任制，無論是公共設施、校園衛生，還是花草樹木，要有明確的管理

（2）人文環境

目標：充分體現育人理念和人文精神，精心設計，協調和諧，有效育人。具體要求：

①適當設置人文景觀。

②在學校設置體現公民道德規范、職業道德要求、素質教育、新課程改革、良好

行為習慣養成教育。名言警句語錄牌和匾牌設置恰當，形成走廊文化；布置美化教室等，為師生營造整潔舒適、健康有趣、文明向上的教室文化。

③修繕、增設宣傳櫥窗、黑板報、布告欄等并充分加以利用。

④設置人性化的音樂鈴聲和溫馨的提示語，營造輕松愉悅的工作學習環境。⑤在學校教學樓、實驗樓等顯目位置張貼、懸掛名人畫像。

⑥辦好黑板報、廣播室及校園網站，不斷拓展校園文化建設的渠道和空間。⑦充分挖掘校風、學風、教風、校歌、校徽的教育內涵和人文精神。⑧充分發揮校史展室、師生書畫展室的育人功能。

⑨定期更換教室提示語，使其成為富有特色的年級文化。

2.思想道德建設

（1）校風校紀建設

目標：堅持“繼承、發展、創新”的原則，進一步規范辦學行為，努力形成優良的校風、學風、創一流名校，育高素質人才。

具體要求：

①加強干部職工作風紀律教育。學校領導班子要堅持實事求是、務實創新，轉變工作作風，提高效率，努力做到規范化管理、民主化管理和科學化管理，創一流業績，辦一流名校。教職工隊伍建設師德教育為核心，培養廣大教職工良好的職業道德和務實的工作作風，嚴于律已，為人師表，對事業心，對學生有愛心，對同事有誠心，努力建設一支名優教師群體。

②加強對學生作風紀律教育。教育學生明確學習目的，端正學習態度，遵守學校紀律，遵守社會維護公共秩序，杜絕遲到、早退、曠課和其他違紀行為；樹文明新風；設立文明監督崗，教育學生學會自我管理、自我教育、自我約束、自我評 加強對學生的“五愛”教育、安全教育、法制教育、國防教育、環保教育和科技教育，培養學生關心集體、關心自然、關心他人、關心自己的良好習慣，在和諧的環境中學會認知，學會做人，學會學會生存；努力踐行新課改理念，全力培養學生的創新精神、創新品質和創新能力。

③進一步建立健全各項管理規章制度，加強監督檢查和考核、評比工作。在師生中繼續開展“創差”活動，堅持正面引導，培養先進典型，通過表彰先進，激勵后進，努力形成比學趕幫超的良好局面。

（2）道德規范建設

目標：弘揚中華民族傳統美德，努力培養學生良好的行為習慣，做到舉止文明，遵守公德，惜時品學兼優。

具體目標：

①進一步貫徹落實《中學生日常行為規范》，教育學生講文明、講禮貌，培養學生良好的人文素質和外在形象。

②對學生進行艱苦奮斗、勤儉節約教育，教育學生熱愛學校、愛護公物，講究衛生，樹立良好的風尚。

③教育學生共同培育良好的學習秩序、生活秩序、交通秩序，保持校園安靜有序。④充分發揮德育基地的育人功能，通過走出去、請進來等方法，加強對學生的思想道德教育。

⑤加強對學生的心理健康教育，辦好心理輔導室，構建心理輔導網絡，培養學生健康的心理品質

⑥充分發揮思想政治課在對學生思想道德教育中的主渠道作用，其他學科在教學中要積極滲透德育內容在潛移默化中教育學生。

⑦積極開展社會實踐活動，在實踐中增長學生才干，培育優良品質。⑧組織開展好一年一度的初

一、初二社會實踐工作。

⑨加強班主任隊伍建設，建立一支作風過硬、業務精良的德育工作隊伍，并從人

力、財力、物力證學校德育工作的順利進行。

3.文化活動建設

目標：堅持娛樂性與教育性相結合，趣味性與益智性相結合，寓教于樂之中，通過生動活潑的文動，有聲有色的第二課堂活動等，培育異彩紛呈、百花齊放的校園文化生活。

具體要求：

①堅持每天一小時陽光體育活動，增強師生體質，促進師生身心健康。②積極舉辦各類文體活動，活躍校園課余文化生活。

③舉辦讀書活動、征文比賽、演講比賽、書畫攝影比賽、手抄報比賽、學術講座、科技創新大賽、才藝展示、歌詠比賽、綜藝晚會、辯論賽、英語口語大賽等活動，繁榮校園文化。

④辦好校園網站和廣播室，使其成為繁榮校園文化的有效載體。

⑤組織觀看優秀影視劇、閱讀優秀文學作品，培養學生良好的道德情操，拓寬學生的知識視野。

⑥繼續辦好校園文化美育節、運動會。

⑦堅持倡導在學生中多樣性文體活動，以促進班級文化。

健康發展。

⑧學校要積極創造條件，挖掘潛能，為學校文化活動的開展提供強有力的保障。

六、方法措施

1.統一思想，提高認識，明確校園文化建設的重要性。校園文化建設是全面實施素質教育的有效是全面提高教育質量的有效形式，是學校精神文明建設的重要內容，也是新課程改革的重要組成部分于大力提升辦學品味、培育學校人文精神，促進學校內涵發展具有重要作用。因此，廣大師生一定要對加強校園文化建設的重要性、必要性的認識，把思想和行動自覺統一到校園文化建設上來。

2.以人為本，充分發揮師生在校園文化建設中的主體作用。師生是學校的主體，校園文化是師生學習、工作及生活的一種精神氛圍和物質環境，良好的校園文化對廣大師生員工的陶冶、引導和塑造移默化的，因此，要引導全體師生積極參與其中，充分發揮他們的積極性、創造性，務求達到良好的效果。

3.制訂學校校園文化建設工作歷，明確目標任務和職責，使校園文化建設有章可循，具有可操作性。

4.學校要投入一定的人力、財力和物力，確保校園文化建設的順利進行。

5.加強領導，明確職責。學校成立由校長任組長，其他校級領導任副組長，全體校委會成員及年級組長任成員的校園文化建設組織機構，全面組織領導校園文化建設工作。

七．未盡事宜在創建過程中逐漸完善。

第三篇：“四個一點”中學語文閱讀教學模式構想

“四個一點”中學語文閱讀教學模式構想

一、90余種讀書方法與30余種閱讀教學模式

筆者研究了一百多位名人的讀書方法，其中有90余種是屬于真正以“讀”為本位的讀書法。筆者發現，這90余種讀書法，幾乎沒有例外地指向了“思考”和“積累”。韓愈主張吃透文章的精神實質，陸九淵看重領悟和體會，鄭板橋強調獨立思考，牟世金注重多思善疑，楊樂強調不僅知其然，還要知其所以然，美國作家和文藝批評家約翰·羅斯金看重舉一反三，觸類旁通??積累呢？明代文學家張溥喜歡邊抄書邊默誦；顧炎武年過半百還在馬背上背書；梁啟超喜歡圍繞某一題目讀書，擅長定向記憶；毛澤東采取“高聲朗誦”和“密詠恬吟”相結合的方法，反復誦吟，加強記憶；豐子愷樂于復讀已讀過的書，做到爛熟于心；林帆認為讀書是為了積累雄厚的知識“底子”；張廣厚主張把重要的書籍“吃”下去，吸取其全部營養。盧梭讀書的第一個步驟便是把書中的內容、觀點全部裝進大腦這一信息庫中，愛因斯坦讀完書后，能把書中的精華部分條分縷析地講述出來。茅盾能背《左傳》全書和《史記》中的許多篇章，林肯能背蘇格蘭詩人彭斯的詩集，馬克思能整段整節地背誦歌德、莎士比亞、但丁、塞萬提斯等名家的作品。蔡元培先生幾乎沒有一日不讀書，他把自己未能抄錄書中精華，因而不能時時閱覽乃至記熟視為終生的憾事；陳從周先生認為背誦是學習語文最重要的方法。著名學者何滿子先生在《中學生閱讀》上撰文，不僅以“這事您務須相信我”為題，結尾又強調“這事您務須相信我，務須！”告誡中學生“倘有所追求，想積累不論哪方面的知識，讀書必須及早，抓住記憶力旺盛的年齡段汲取知識信息”，“不論任何學科的知識，都必須以人腦中儲有的一定知識為基礎，才能去尋求探索；否則，你沒腦中的‘釣鉤’，如何釣來未知的信息？”“無論如何，腦子里擁有的知識最受用，最能運用自如。”

再看我們的中學語文教學模式。相關圖書收集的中學語文教學模式不下于150種。約有30余種被公認為閱讀教學模式，這些模式多為閱讀教學過程的步驟安排，有的注重質疑，有的注重點撥，有的注重練習，有的注重總結，有的注重交流，有的注重反饋，但都無一例外地指向了理解、分析、鑒賞、評價，而指向記憶、背誦、積累的卻很少，只有初中語文“教讀法”的基本模式提到了聽寫字詞和背誦課文，閱讀教學五步法提到要求學生按自制的“分析示意圖”復述課文，閱讀程序五步精讀四步粗讀法提到占有字詞識、記和誦讀會復述，“五步自讀”教學法分別有“記讀”和“誦讀”這兩個步驟，重視“摘錄或聽寫好詞好句”，朗讀、復述、背誦。可見，思考與記憶這一對翅膀，在中學語文閱讀教學中，只有思考這一只還比較強勁有力，記憶這一只已經嚴重萎縮，這就是我們的語文教學始終在效率不高的低空撲騰的主要原因。

二、閱讀能力的構成要素

中國閱讀學研究會會長曾祥芹先生在他主編的《閱讀學新論》這部專著中，考察了閱讀能力結構研究的歷史和現狀，分析了閱讀能力結構研究的缺憾，對閱讀能力的構成要素進行了比較科學的分解和組合，把閱讀能力分解為縱向層級結構和橫向貫串結構。縱向層級結構由低到高分別是閱讀感知力、閱讀理解力、閱讀鑒賞力、閱讀遷移力和閱讀創造力。關于閱讀遷移力，曾先生指出，以往的閱讀能力結構觀出現嚴重殘缺，主要是閱讀應用階段的閱讀遷移能力尚未得到應有的重視，而閱讀遷移力的基本因素之一，便是閱讀借鑒能力。至于閱讀創造力，曾先生認為是讀者在文本閱讀過程中超越作者進行再生產的創新能力，需要綜合閱讀感知、理解、鑒賞、遷移各種技能，運用創造思維產生超越讀物原有內容的新穎、獨特的見解或思路。閱讀能力的橫向貫串結構，包括閱讀選擇力、閱讀思考力、閱讀想象力、閱讀記憶力和閱讀時效力。閱讀選擇并非通常所說的選擇讀物，它貫穿于整個閱讀過程的始終，閱讀思考、閱讀想象也是如此，全都滲透在感知、理解、鑒賞、遷移、創造等各個閱讀層級之中。閱讀記憶力指的是讀者對讀物信息的識記、存儲和再現的能力。沒有記憶的閱讀，是無效的閱讀，這一顯而易見的道理，在中學語文閱讀教學中，沒有得到應有的重視。閱讀時效力是融速度、理解、記憶于一體的閱讀概念，指的是在單位時間內取得閱讀效率的能力。

必須指出，縱橫兩向的十種閱讀能力之間，是相互聯系、相互滲透的，忽視了某種能力的培養，必然影響甚至妨礙相關能力的養成。中國古代的閱讀教學，側重于熟讀和記誦，精講和啟發，復習和練習，注重讀、背、抄、寫札記、作評點，這樣做的結果，正如魯迅所說，弄得好，是終于有些懂，但讀不通的也多得很，總體上缺乏科學性。現當代的閱讀教學，總體趨勢是分析之風漸盛而誦讀之風式微，偏向理解，漠視記憶，這樣做的結果，是贏得了一頂“少慢差費”的帽子，至今無法脫去。

三、構建“四個一點”閱讀教學模式 1.記住一點東西。沒有記憶便沒有學習。記住一點東西是語文學習最基礎的工作。在閱讀過程中，需要記憶的內容大體可以分為三個系列，這就是言語系列，內容系列，知識系列。言語系列包括生字、生詞，成語之類的四字雅詞，精彩的語句或語段，乃至整篇文章；內容系列包括典型人物、故事情節、精彩的細節、著名觀點、獨特的體驗、有意義的經歷等；知識系列包括文學常識、文化常識、文體知識、文字知識、語法知識、修辭知識、邏輯知識以及各種表現手法等。

2.思考一點東西。學而不思則罔。閱讀若不以思考隨之，好比走進陌生的城市，不辨東西南北。思考有微觀、中觀、宏觀之分。微觀指語句而言，如傳神的動詞的選用，或生動形象，或意味深長；不同句式、語氣的選用，或句意懸殊，或情感有別??中觀指語段而言，如一段話的要旨是什么，思路是怎樣的，結構有何特點??宏觀指全篇而言，如全文的立意布局、作者的感情傾向、文章的風格特色等等。思考有層次高低的區別。感知是一種思考，理解是一種思考，鑒賞是一種思考，評價也是一種思考。思考是以自己的全部閱讀積累為基礎的。思考不可能也沒有必要面面俱到。3.借鑒一點東西。

借鑒是與思考密不可分的。閱讀之后的借鑒，更多的是屬于模仿層面的實踐活動。字詞的仿用是一種借鑒：或名詞動用，或貶詞褒用，或大詞小用??語句的仿寫是一種借鑒：或整句仿寫，或特殊句式仿寫，或有關修辭格的仿寫??語段仿寫是一種借鑒：或總分，或分總；或縱向鋪陳，或橫向列舉；或情景交融，或敘議結合??整篇仿寫也是一種借鑒：或一線貫穿，或雙線并進；或先抑后揚，或托物言志；或開門見山，或卒章顯志??忽視乃至輕視模仿的作用是不明智的，試圖跳過模仿階段是對學習規律的踐踏和戲弄。

4.創造一點東西。對學生而言，模仿已經包含一定的創造因素，因為語文學習的仿寫決不等同于工匠的仿制。不過，閱讀過程中的創造，更多的是一種聯想或想象，一種置換或轉換，一種質疑或補充??既可以通過具體的細節揣摩人物的心理活動，也可以透過作品的空白研究人物的命運；既可以抽出文中的論據填進自己的論據，也可以根據表面的文字讀出文字背面的東西??在接受美學看來，閱讀并不僅僅是一種解讀，它本身就是一種創造活動。不過，無意識的閱讀創造只是一種“本能”，有意識的閱讀創造才是一種境界。“四個一點”當中，“記住一點”是基礎，“思考一點”是關鍵，“借鑒一點”和“創造一點”，則是一種有機的延伸。

人們的閱讀是有惰性的。要讓學生在閱讀過程中堅持“四個一點”，教師必須在閱讀上進行嚴格的訓練，把“四個一點”落到實處，堅持不懈，持之以恒，使之習慣成自然。在起始階段，教師要起示范作用，和學生一起閱讀課文，和學生一起查字典，和學生一起圈點勾畫作批注，和學生一起分析，和學生一起鑒賞，和學生一起質疑，然后，再和學生一起確定重點

記住哪些內容，重點思考哪些問題，哪些地方值得借鑒，哪些地方是創造之點。在學生對“四個一點”有了感性的認識之后，就要他們按照“四個一點”的要求自學課文，在語文學習簿上寫下自己識記的內容，思考的問題，借鑒的對象，創造的成果。識記的內容必須詳盡。思考必須有重點，必須在自己思考的諸多問題中擇其一二寫出答案。借鑒須看具體情況，若是語句、片斷仿寫，則須寫出具體內容；若是全篇仿寫，則可以只寫提綱。創造應視具體文本而定，重點應是文學作品，學生可在諸多創造點中，選擇自己最感興趣的那一點，寫出自己的創見。在課堂上，可以讓學生相互交流各自的自學筆記，可以用聽寫等方式檢查學生的識記情況，可以重點討論幾個問題，可以在理解、分析、鑒賞的基礎上做模仿練習，可以選取一兩個創造點進行說寫競賽，可以重點比較幾位同學的自學筆記，也可以在討論的基礎上由教師提出有關建議。需要指出的是，課時有限，我們不能每篇課文、每節課一概進行“四個一點”的訓練，對于具體的課文來說，必須也應該有所側重。

學習課文要做到“四個一點”，課外閱讀同樣要遵循“四個一點”的要求。每一個學生都應該構建自己的閱讀寶庫，摘抄“一點”應該成為自覺的行動。要時常以欣賞的心情翻閱自己的閱讀寶庫，盡可能把摘抄的內容融入自己的記憶，豐富自己的知識鏈條，化為自己的語文素養。思考應與整個閱讀過程相始終。借鑒與創造，也應在閱讀的過程中以思考的形式完成。閱讀之后，最好能寫一點讀書筆記，可以是心得體會，也可以是模擬之作，虛飄的思緒只有經過物化，才是實實在在的收獲。

四、建模的幾點理由

1.四個一點”不是閱讀教學流程的設計，它不以課堂教學結構的面目出現；“四個一點”也不是四種課型的拼接，盡管每個“一點”都可以是一種課型；“四個一點”是關于閱讀過程、閱讀要求和閱讀目的的一種描述，表現在教學上，它完全是一個開放系統，任何一種行之有效的教學方法和教學手段，都可以為我所用。四個一點”可以解決學生如何學的問題，既是教學法，也是自學法，學生無論預習、上課、復習還是課外閱讀，都會有章可循。長期堅持，可以使學生養成良好的讀書習慣，形成自己的語文個性。，；

2.“四個一點”符合高中語文新大綱和語文課程標準的基本要求。新大綱在教學目的、教學內容和要求這兩部分明確規定：要讓學生掌握語文學習的基本方法，善于使用多種語文工具書，養成自學語文的習慣；要在大量閱讀的基礎上積累語言；要背誦一定數量的名篇；要重視學生思維能力的發展，發展他們的觀察、記憶、思考、聯想和想象能力，尤其要重視培養學生的創造性思維。課程標準也有相應的要求。“四個一點”把積累作為重要的閱讀目標，綜合培養學生多方面的閱讀能力，擴展了閱讀借鑒的外延，把“創造”作為閱讀的有機組成部分，較好地體現了新大綱和課程標準的精神實質。

3.“四個一點”合乎素質教育的基本理念。素質教育理論認為，人有先天的生理、心理條件，而環境的影響、教育的作用，會使人在先天條件的基礎上，獲得后天養成的相對穩定的良好品質，因而素質教育的教學把開發學生潛能、促進全面發展、提高基本素質、培養創造性思維作為主要目的。落實到語文教育上，就是要根據人的發展和未來生活的實際需要，確立學生的主體地位，尊重學生的主動精神，開發學生的智慧潛能，全面提高學生的語文素養，使他們形成創造的品格、健康的個性和健全的人格。“四個一點”當中，“記住一點”是提高語文素養的基礎，“思考一點”是提高閱讀質量的保證，“借鑒一點”是走向創造的橋梁，“創造一點”，則既是閱讀本身不可成缺的要素，也是積累、思考、借鑒的目的。“四個一點”閱讀教學模式，既是教學法，也是讀書法，既是提優法，也是補差法，既符合因材施教的原則，也合于創新教育的需要，可以說是為語文素質教育的實施找到了一條不算狹窄的跑道。4.傳統的閱讀是述而不作，是頂禮膜拜，是跪著的閱讀，與這種“閱讀”相聯系的教學，只能是微言大義、捕風捉影、為尊者諱，這是社會現實的不平等、不民主、不自由在閱讀和閱讀教學上的反映。現代閱讀是坐著的閱讀，是讀者與文本生產者的平等的對話。“四個一點”以現代社會的民主進程為背景，以閱讀學、教育學、心理學、語言學以及美學的最新研究成果為指導，努力追求閱讀教學中的“對話”效應，讓學生在與文本的碰撞、交流、對話中產生自己的理解，創造出屬于自己的新世界，在兩種經驗的交流、碰撞和滲透中，實現自我的超越。

第四篇：關于英德市商業街結合城市道路規劃模式的解讀與構想

關于英德市商業街結合城市道路規劃模式的解讀與構想

英德是廣東省國土面積最大的縣級行政區，全市總面積5671平方公里（2006年統計）。截至2011年，全市常住人口114.83萬人。按《英德市總體規劃（2011年—2030年）》修編，到2020年城市規劃區城鎮建設用地約為70平方公里，城市人口達到50～60萬。因為英德不屬于人口密集型城市，所以商業大多以沿街獨立鋪面為主，中大型商場較少。據2012年有關數據統計，英德市汽車2.9萬輛，摩托車14.5萬輛。英德市汽車總量并不多，但每年呈快速增長趨勢。

基于以上幾個方面因素，目前英德商業街結合城市道路規劃的典型布局模式（見圖1）為：①機動車道→②道路綠化→③非機動車道（寬約3.5m）→④人行道（寬約3.5m）→⑤商業廣場（建筑后退用地紅線由建筑外邊線與人行道邊線形成的空地，寬3～10m）→⑥騎樓（或商業外廊，一般寬2.5～3.5m）。

圖 1

規劃部門根據英德城市特點制定的商業街結合城市道路規劃的模式，理論上是可行的。但經過對英德幾條主要商業街實地調查顯示，實際的交通現狀與規劃部門力求創造的有序的城市交通愿景存在一些偏差，比較突出的問題主要體現在以下三個方面：

第一、非機動車道未能發揮其應有功能。

非機動車道的設立，應是規劃部門考慮到英德非機動車較多，為避免與城市干道機動車發生車流交叉，保障城市干道交通順暢而設。但實際是，非機動車道被沿街商業臨時停放的小汽車、摩托車等堵塞，而且3.5m的寬度，只需一輛小汽車即可堵塞整條非機動車道，使其形同虛設（見圖2—5）。由于大多數商業街并未設沿街停車位，車輛又不能在機動車道邊違章停車，臨時停靠非機動車道也是無奈之舉。但車輛臨時停靠占用非機動車道，加劇了非機動車在機動車道上行駛，造成非機動車道被占道空置、機動車道車流雜亂的局面，這也給城市交通留下了安全隱患（見圖6—7）。

圖 2

圖 3

圖 4

圖 5 圖 6

圖 7

第二、人行道因與商業街騎樓（或商業外廊）臨近，功能重復，形成空置。南方多雨，加之日曬緣故，當沿街與人行道平行臨近設置可遮陽擋雨的商業騎樓或商業外廊時，環境因素加上商品吸引，步行者不會選擇走人行道，所以臨商業街設置人行道實際意義不大。而廣州上下

九、廈門中山路步行街（見圖8—9）就將人行道內置到騎樓，既節約了城市道路用地，增加的城市交通人流也提升了商業氣氛。

圖 8

圖 第三、商業廣場的設置與商業街以獨立鋪面為主的商業功能有些偏差，作用不大。英德城市人口不多，外來人口也相對較少，城市經濟不能相比大中型城市。商業街以獨立鋪面居多，少有大中型商場，所以室外商業活動普遍較少。由人行道邊線與建筑退界形成的商業廣場實際上很少發揮其商業輔助功能，反而形成了無序停車和人車混流的現狀（見圖10—11）。

到未來城市的發展，應著力于從以下三個方面進行改進：

第一、完善道路體系，為未來城市機動車發展預留釋放壓力的空間。

由于城市發展，機動車總量不斷增加而使城市道路交通壓力加大，現有道路體系難以滿足現狀要求，更難以承載未來城市發展。據英德市統計局資料，英德市機動車保有量增長迅速，機動化水平快速提升。在2005～2009年間，英德市汽車保有量由7889輛增加至16288輛，增長106.46%，年均增長19.87%。此外，英德市還擁有12.50萬輛摩托車。同時，2011年英德市GDP達182.5億元，同比增長10.4%。按常住人口計算，人均生產總值16340元，增長18.4%。根據國外經驗，在人均收入達3000～6000美元時，機動車進入高速膨脹期。因此，可以預見，英德市與周邊地區將進入“私家車時代”，迎來小汽車的高速膨脹期。隨著英德市經濟的快速發展，人民生活日益寬裕，機動車購買能力還將逐步增強。未來隨著經濟的快速發展和群眾收入的不斷提高，英德市不可避免將進入私家車保有量快速增長，交通出行的機動車水平大幅提升的階段。

第二、解決商業街停車的需求，盡量避免城市道路無序停車。

有沿街商業場所就必定會有車輛參與商業行為，這是一個不容忽視的實際情況。開發商從土地利用角度出發，一般不會在達到規劃部門建筑退界要求下再退出太多的距離來滿足停車所需空間，交通部門也很難在并不富裕的城市道路邊再規劃出足夠的停車位來。而且未來城市發展，機動車規模也會迅速增加，要在城市道路邊規劃出停車位已不太可能。

第三、節約土地資源，合理統籌規劃人行道、商業廣場、騎樓（或商業外廊）。

沿街人行道內置騎樓（或商業外廊）避免了兩者由于太靠近設置而功能重復，浪費土地資源；另外，由于英德沿街商業大多以獨立鋪面為主的特點，加之商業廣場一般配套于中大型商場，所以沿街設置商業廣場顯得有些功能不確定，不如利用其與人行道合并，設置生態停車場。

其實，英德市也有開發商意識到了這些問題，也曾有過一些嘗試改進的案例。如龍山莊在城市道路用地內將人行道內置商業騎樓（見圖12—14），原有人行道與商業廣場合并成生態停車場，一定程度上緩解了停車難的問題。當然，由于車輛停靠缺少必要的緩沖空間而給城市主干道交通帶來了一些負面影響，特別是單向只有一條車道時這種影響更為明顯。但不管怎樣，這種方案還是對解決商業街停車進行了一種有益的嘗試。反之，如果開發商不重視這種現狀存在的問題（見圖15），那么停車難、行車難的問題留給交通部門，也會相當棘手而難以解決，最終無益于開發商利益，也無益于社會責任。

圖 15

圖 10

圖 11

綜上三點，英德市商業街結合城市道路規劃模式確實存在一些比較突出的問題，須加以調整優化。考慮

圖 1圖 13

圖 14 祥云·碧峰華府二期商住小區商業街結合城市道路規劃模式，規劃者希望立足現狀、展望未來，力求在曾經對現有規劃模式進行調整嘗試案例的基礎上，尋求突破。如果按原有規劃模式（見圖16—17），現行存在的實際問題無法解決，但如果將規劃稍作調整（見圖18），在不減少原有規劃城市道路機動

車道及道路綠化寬度的前提下，諸多現實問題將會迎刃而解。湖南岳陽南湖大道商業街規劃與此類似（見圖19）。本案例中商業街結合城市道路規劃模式的完善和優化，主圖19

圖 16

要體現在以下幾個方面：

第一、機動車道增加，原有雙向4車道可增至雙向6車道，符合未來城市機動車輛將不斷增加的發展趨勢。

將原規劃模式中非機動車道由3.5m擴至5m，作為未來城市機動車輔道給城市干道發展預留了空間；同時，英德作為發展中城市，摩托車較多的特點，過渡期可作為非機動車道（同時兼摩托車道），車道的拓寬也是必要之舉；此外，5m寬的非機動車道（機動車輔道）也是生態停車場與城市機動車道的緩沖空間，保障了機動車道的順暢與安全。

第二、設置商業街生態停車位。

圖 17 商業街生態停車位的設置，既緩解了因違章停車而給城市道路交通帶來的壓力，也直接有益于商業街的經營；另外，停車位適當配置商業街綠化，使道路綠化面積得以增加，改善了城市道路生態景觀，也有益于提升英德旅游城市的主題形象。

第三、人行道內置商業街騎樓，并適當加寬。

英德氣候屬亞熱帶季風氣候，降雨多，該舉措使行人較之在露天人行道上行走更加舒適，而且也為商業街增加了人氣，有利于商業氣氛的提升；騎樓由原規劃3m寬增至4m寬，人行其中，更加順暢與舒適。

歷屆的英德市委市政府領導班子對英德的交通建設一直是“咬定青山不放松”般地高度重視(摘自市統計局第二十九期《二0一二年英德市交通現狀與發展分析》)，而商業街結合城市道路的模式是英德城市道路系統中的一個重要組成部分，因為商業集中，人流、車流相對復雜，所以它更是反映英德現實城市交通狀況的一個窗口。站在決策者的角度和未來城市發展的高度，完善和優化商業街結合城市道路的模式已是刻不容緩的歷史使命，規劃者應該擔負起這個神圣的職責，造福于社會，造福于人民！

圖 18

關鍵詞/英德

商業街

城市道路

規劃模式

摘要/本文通過對英德市商業街與城市道路現狀的解讀，提出未來規劃模式的構想。

KEY WORDS/YingDe, commercial street, city road the planning model

ABSTRACT/This paper through an analysis of the present situation on commercial street and city road in YingDe, put forward the idea of the future planning model.

第五篇：未來法官之分類構想

未來法官之分類構想

——寄言《法院組織法》、《法官法》修改

余文唐

2016/8/10 13:39:38 點擊率[49] 評論[0] 分享到

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【法寶引證碼】CLI.A.097194 【學科類別】法院 【出處】本網首發 【寫作時間】2016年 【中文關鍵字】法官；分類 【全文】

法官制度的員額制改革，是本輪司法改革的關鍵一步。它是法官走向精英化的重大舉措，也是法官責任制的基石。因此，必須以“釘釘子”的精神，堅決按照中央的統一部署，不折不扣地狠抓落實。唯有如此，才能真正扭轉法官隊伍良莠不分的傳統局面，讓濫竽充數的“南郭先生”們適得其所，進而提升司法權威和司法公信力。然而，法官員額制改革必定是個復雜的過程，必定會面臨未入額法官的妥善分流、案多人少矛盾的妥善化解等現實難題。因此，在未來的法官制度中，究竟是建立整齊劃

一、毫無例外的員額法官隊伍，還是建立以員額法官為主、額外法官為輔的法官隊伍，是《法院組織法》和《法官法》修改應該加以慎重考慮的重要問題。本文持后者觀點，認為我國未來的法官隊伍可以包括員額法官與額外法官兩大部分，而員額法官、額外法官又可再分為額定法官與終身法官、候補法官與普通法官。

一、整體法官：員額法官與額外法官

筆者曾撰小文主張法官雙軌制：即將現有的法官區分為員額法官（入額法官）與額外法官（未入額法官）兩大類。主要考慮有三：其一，額外法官原本是經過法定程序依法任命的既定法官，根據《法官法》關于法官職業保障和十八大四中決定關于改革必須于法有據的原則，不應將既定法官降級為無法官資格的法官助理。其二，隨著立案登記制的全面推行和一審案件管轄標準的大幅度調整，法院尤其是基層法院的人案失衡現象將更加嚴重，需要保留額外法官共同化解人案矛盾。其三，扭轉員額制改革過程中涌現的人心浮動等被動局面，確保“人心不散、隊伍不亂、工作不斷”。不過，當時只是將法官雙軌制限在員額制改革的過渡期內，將其作為三、五年過渡期內的權宜之計。現在看來，由于人案矛盾的長期性和員額指標的限定性等原因，法官雙軌制很有必要在未來的法官制度中予以長期保留而成為法定制度。

毋庸諱言，法官員額制同許多司法制度一樣是舶來品，美國等西方發達國家早已推行并且達到相當成熟的程度。然而在推行法官員額制的西方法院里，法官也并非都是員額法官，仍然存在額外法官。據最高法院司改辦規劃處何帆處長介紹，紐約東區聯邦地方法院法官員額15名，在任13名，另有12名資深法官和12名治安法官。就全美來看，統計至2006年9月30日，在全美1018名地區法院法官中，約有364人（36%）是資深法官；而美國聯邦司法系統共有531名全職治安法官、42名兼職治安法官。資深法官和治安法官是不占據法官員額的，因而屬于額外法官。另據北大陳瑞華教授披露，在《法院組織法》修改醞釀中，最高法院提出在基層法院設置候補法官，候補法官可以代行法官職務，而且候補法官沒有人數、比例限制。可見，法官雙軌制的長期存在不僅有著域外經驗可借鑒，還契合最高法院的意圖。

二、員額法官：額定法官與終身法官

員額法官，至少從理論或制度預設上說屬于精英法官。因而其工資待遇比較高，辦案任務也比較重。在案件繁簡分流和法官雙軌制之下，員額法官更負有繁案精審職責。然而，員額法官也并非入額定終身，還有員額法官退出機制相伴隨。按照上海、北京的做法，法官退出員額的事由有兩類：一是勤政廉政、遵紀守法和辦案質量等方面出現嚴重問題被追究責任；二是工作不賣力、任務不完成、業績考核不合格。這只是就被動退出員額的通常情形而言，而從廣義的員額法官退出機制即免除法官職務角度來看，只要符合《法官法》第十三條乃至中央兩辦新近出臺的《保護司法人員依法履行法定職責規定》第五條至第八條規定的，均屬于員額法官退出機制之列。當然，如果法官雙軌制能夠被吸納成為法定制度，那么諸如業績考核不合格、輕微違紀被處分等情形的，退出員額后也可以考慮依法保留其額外法官職務。

值得進一步思考的是終身法官的制度建立問題。多年來，一些專家和人大代表呼吁在我國實行法官職務終身制，認為這是法官敢于獨立辦案免受非法免職的制度保障。還有的專家學者主張，從最高法院資深法官以及被評為全國審判業務專家的法官首先延遲退休或者作為首批終身法官，逐步推行法官職務終身制。應該說，現在全面推行法官職務終身制，就我國目前的法治狀態和法官素質而言確實是言之過早。但對于逐步推行的后者主張，不能不說是有相當的見地和可行性的。尤其是將被評為全國審判業務專家的法官作為終身法官，更具有標桿意義--鼓勵更多的法官鉆研司法理論和審判業務，逐步提升法官整體的法律素養和業務能力，為全面推行法官職務終身制夯實基礎。此舉的價值當然不限于此，還在于能夠充分利用全國審判業務專家這一難得的司法人力資源，讓其多為所熱愛的審判事業奉獻經驗與智慧。

三、額外法官：候補法官與普通法官

額外法官是本已依法獲得法官任命，卻沒有進入或已經退出員額的法官。從年齡結構上看，額外法官中有年青法官、年壯法官和年長法官；從沒有入額的原因來看，額外法官則包括尚未通過入額考試或考核的法官、自愿不參與入額競爭的法官以及基于某種原因退出員額而保留法官職務的法官等三大類；從法官的層次來看，額外法官包括根據現行法律任命的助理審判員（臨時法官）與審判員（正式法官）。據悉，《法院組織法》修改醞釀中的候補法官，是由法院院長提名、審判委員會通過任命。他們可以代行法官職務，審理、裁判案件，包括獨任審判案件。但裁判文書上要以“代理審判員”身份署名，而且不能擔任合議庭的審判長。這與英美法院的限權法官有著相似之處，筆者贊同北大傅郁林教授將助理審判員歸屬于此的主張，同時認為也可以包括經考核不合格退出員額但保留法官職務并降級使用的額外法官。

至于原本任命為審判員而未參與入額競爭或因臨近退休年齡而退出員額的額外法官，只要不存在降級使用的法定事由就不宜降為候補法官或限權法官，本文暫將此類額外法官稱之為普通法官。普通法官應該享有完整的審判權，有權審理所在法院管轄的所有案件，可以獨任審判、擔任沒有員額法官參與合議庭的審判長。具體實踐中，原則上應由員額法官主持審理重大、疑難、復雜案件，普通法官在此類案件中一般只宜作為合議庭成員參與審理。同時，由于年齡、體力和待遇等原因，普通法官的審案任務或指標應當少于員額法官。在此基礎上，甚至還可以借鑒美國法院設立資深法官席位的做法，將普通法官中那些資格老、審判經驗豐富特別是因年齡、體力原因退出員額的年長法官授予資深法官榮譽。這樣既可以充分調動他們發揮余熱的積極性，又能夠讓其有個“半退休”性質的過渡崗位以調適體面卸任的心理。

需要加以說明的是，本文所建議的法官類別，是以現行法官類別即審判員（普通法官）與助理審判員（候補法官）的區分為基礎的。在將來修改的《法院組織法》和《法官法》中，作為普通法官的審判員仍需經過人大任命，而候補法官只需本院任命即可--院長提名、審委會通過。至于員額法官則是在獲得普通法官任命之后，經過考核或考試再由法官遴選委員會確定--基層和中級法院的員額法官由省級法官遴選委員會確定，高級法院和最高法院的員額法官由中央法官遴選委員會確定，其中的終身法官應當通過或直接由最高法院報請中央法官遴選委員會確定。而資深法官榮譽，則只需報請上一級法院授予。此外，根據試點法院的做法，目前助理審判員也可以直接參與競爭員額法官。《法院組織法》和《法官法》修改時，應當考慮除非符合越級提拔條件，候補法官須獲得普通法官任命后才可以競爭員額法官。【作者簡介】

余文唐，福建省莆田市中級人民法院專家咨詢員，第三屆全國審判業務專家，“1989-2008年全國法院學術研討突出貢獻獎”獲得者。

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