第一篇：行政訴訟中有關行政規章的幾個問題

法律本身的局限性及立法條件的限制，常會使立法出現疏漏和空白，而法律研究的目的就在于填補這些疏漏和空白。我國《行政訴訟法》對法律、法規、規章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照行政規章。但是，人民法院審理行政案件如何參照行政規章、地方性法規與部委規章的效力等級以及規章之下“規范文件”的概念、效力、法律地位等問題尚無明確規定，這就給行政司法帶來了一定的困難，本文擬就此問題發表管見，以供商榷。人民法院審理行政案件如何參照行政規章《行政訴訟法》第53條第一款規定，“人民法院審理行政案件，參照國務部、委根據法律和xx的行政法規、決定、命令制定發布的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經xx批準的較大的市的人民政府根據法律和xx的行政法規制定、發布的規章。”對“參照”一詞應作何界定，合法的行政規章必須具備一些什么條件，如何確定規章的合法性等，有必要作一闡述。

一、對“參照”應該如何理解筆者認為，所謂“參照”就是指行政規章從總體上說對人民法院審理行政案件不具有絕對的約束，但是，如果行政規章與法律、法規的規定相吻合，人民法院則可以將其作為裁判的依據。要界定“參照”的含義，應從以下兩個方面來理解：

1、應當從立法的意圖來理解。憲法和有關法律規定，xx各部委和省市人民政府有權依法制定規章，行政機關有權依據規章行使職權，但是規章與法律、法規的地位和效力不完全相同，甚至還會出現一些規章存在暇疵的情況。因此，人民法院審理行政案件對符合法法律、行政法規規定的規章，可以作為裁判的依據，對不符合或者不完全符合法律、行政法規原則精神的規章，可以有靈活處理的余地。

2、從規章的性質來理解“參照”的內涵。規章是特定行政機關從事行政管理活動的一種重要權能，由于國家行政機關是國家權力機關的執行機關，因此制定規章的行為在性質上仍屬于行政行為的范疇，制定規章的行為必須遵守行政行為的一定規則，必須以法律、行政法規為依據，必須在本部門的權限范圍之內。另一個方面，如果從語文學的角度來理解，“參照”應是參酌之后而決定是否依照，并非“參考”與“依照”的簡單合稱。

二、合法的行政規章必須具備的條件筆者認為，合法的行政規章必須具備三個方面的條件：一是行政規章所涉及的內容必須是在發布該規章的行政機關的權限范圍之內。嚴格意義上的權限合法的標準，應該是行政機關發布任何一個規章都必須有委任或者授權。因為就行政的性質而言，不能包括創制權，至少可以認為，制定發布規章必須以法律或者行政法規作為依據。二是行政規章的內容不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。判斷某個規章是否與法律和行政法規相抵觸的標準，主要從以下幾個方面來考慮：

1、規章所涉及的內容不得與更高層次的規范相沖突。

2、規章必須與有關的更高層次的規范的原則、精神、目的相一致。

3、行政規章的制定必須符合法定程序，規章制定程序法的重點是要解決規章制定機關同與規章有利害關系的行政管理相對方之間的關系問題，其關系的內容應包括批準制定規章的程序、事實的論證、宣傳與通告，以及與受規章調整的各方面的協商、座談、交換意見等，還包括向學術研究機構、專家的咨詢、舉行必要的聽證會或者辯論會、利害關系人提供書面材料的時機和程序、制定與發布規章的程序和方式等等。

三、如何判斷行政規章的合法性判明行政規章的合法性必須解決兩個問題，一是判斷主體，即由誰來判斷行政規章的合法性；二是通過什么程序和方式來判斷行政規章的合法性。

1、關于判斷主體問題。筆者認為，賦予人民法院以“參照”權，人民法院如果認為行政規章與法不符，即行政規章違反憲法、法律或者行政法規，有權拒絕適用。如果判斷行政規章符合憲法、法律、行政法規，有權作為裁判的依據。這種“參照”權在事實上是一種選擇適用權，或者說是一種準確認權。

2、關于確認程序和方式問題。筆者認為，應根據不同的情況采取不同的程序和方式。凡是法院和當事人雙方對案件所涉及到的行政規章的合法性的認知相同或無異議的，可以直接決定是否作為裁判的依據，凡是當事人對案件所涉及的行政規章的合法性持有異議的，但比該行政規章層次高的地方性法規、行政法規、法律以對所爭議的事項已有明確規定的，人民法院可以直接適用地方性法規、行政法規和法律等來進行裁判。凡是當事人對行政規章的合法性持有異議，而又沒有高層次地方性法規、行政法規、法律等規范或者高層次規范比較籠統、原則，需要有權機關認可或者需要制定該高層次規范的機關作出解釋的，人民法院應當中止案件的審理，分別情況如下處理：需要省、自治區、直轄市的人大常委會認可或解釋的，應當通過所隸屬的高級人民法院提請認可或解釋，需要xx或者全國人大常委會認可或解釋的，由最高人民法院報請全國人大常委會或送請xx作出認可或解釋，之后再恢復案件審理。行政審判中如何確定地方性法規與部委規章的效力等級地方性法規與部委規章發生沖突時，人民法院如何確定其效力的高低，存在著一些不同的觀點。一種觀點認為，應當根據其適用范圍的大小來確定效力等級，即部委規章適用于全國，而地方性法規僅僅在本行政區域內適用，因此部委規章的效力當然高于地方性法規。另一種觀點則認為，根據地方服從中央的原則，部委規章屬于中央立法，地方性法規屬于地方立法，因此部委規章的效力要高于方性法規。還有一種觀點認為，應根據法律的內容來確定效力等級，對于技術性、業務性強的法律規范，應優先適用部委規章。筆者認為，在地方

性法規與法律、行政法規不相抵觸的情況下，人民法院在審理行政案件中，如果發生地方性法規與部委規章沖突時，應適用地方性法規，這是因為地方性法規是人民法院的判案依據，而部委規章在行政訴訟中只是參照，而不是依據。再說制定地方性法規是各級地方人大及其常委會的職權，地方性法規是地方權力機關立法，屬于立法權的范疇，而部委規章是xx各部委制定的，屬于行政權的范疇。由于行政權的從屬性、執行性，也決定地方性法規比各部委規章的效力等級高。最后，從憲法對xx各部委制定規章與地方人大及其常委會制定地方性法規的授權表述來看，由于xx各部委制定規章必須根據法律和行政法規、決定、命令等，而地方權力機關制定地方性法規，只須不與法律和xx的行政法規相抵觸即可，說明地方性法規比部委規章的地位優越。規章之下“規范性文件”的效力及法律地位我國《行政訴訟法》對除法律、法規、規章之外的其它抽象行政行為的法律效力未加涉及，雖然最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十二條第二款規定，“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章用其它規范性文件”，從而使“規范性文件”在行政訴訟中的引用有了依據。但是，如何認定這些“規范性文件”的效力及法律地位，則成為理論界研究的一個課題，而且筆者對“規范性文件”的定義也存在異議。

一、“規范性文件”的概念概念問題是研究中首先要解決的問題，對于如何命名這些被法律遺忘的規范性文件，存在著多種不同的說法：一種觀點認為，直接用規范性文件命名，理由是抽象行政行為中，有一部分已用法律、法規、規章來命名，剩下這部分層次較低的，直接用規范性文件命名，一則可以使人一目了然，屬于抽象行政行為，二則可以說明其效力層次較低，它只屬于一種文件；另一種觀點則認為，應使用行政措施這概念，這主要是胡建淼在其所著《行政法學原理》一書中提出來的，其依據是根據我國憲法規定“xx有權規定行政措施”，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法也同樣規定“縣級以上地方人民政府有權執行上級國家機關的決議和命令，規定行政措施”。但是，筆者認為，第一種觀點固然有其可取之處，卻忽視了規范性文件是一個籠統的概念，且使用“文件”似有亦可包容具體行政行為之嫌，使得該概念模糊不清；第二種觀點，從表面上看有根有據，非常合理，然而仔細深究卻也存在缺憾：即人們常將行政措施理解為具體行政行為，用它命名一種抽象行政行為，同樣會引起理解上的混亂。因此，在羅豪才主編的《行政審判研究》一書中又提出了“普遍性行政措施”這一概念，筆者認為這一命名較為恰 當，用“普遍性”對“行政措施”加以限制，一方面保留下了法律術語行政措施，另一方面用普遍性限制了其僅指一種抽象行政行為。

二、法律效力普遍性行政措施究竟有無法律效力？回答應該是肯定的。因為普遍性行政措施是最大量的一種抽象行政行為，是對法律、法規及規章的具體執行，是各級行政機關實施行政管理活動的主要手段之一，同時也是大量具體行政行為執行的直接依據，如果不承認其效力，不僅會使大量具體行政行為處于無據狀態，而且還會使本應受約束的行政機構各行其是，破壞了法制的統一。由于普遍性行政措施主要是一種目的在于執行法律、法規和規章的抽象行政行為，因而其效力范圍應隨其制定主體的不同及其管理的事項的不同而異。一般來說，該普遍性行政措施的制定主體級別越高，職權范圍越大，其效力也就越高，反之則越低。同樣如果該普遍行政措施所管理的事項的范圍越大，其效力就越高，反之則越低。另外，從時間上考慮，普遍性行政措施的效力從屬于其所執行的法律、法規和規章，不具有溯及力。從上面的表述中我們可以看出普遍性行政措施在效力上的特征：

1、執行性。普遍性行政措施主要是對法律、法規及規章的執行，其主要目的是執行法律，而不是創制法律。

2、普遍性。普遍性行政措施是一種抽象行政行為，它在一定范圍內具有普遍約束力，在對象上是普遍的、不特定的。

3、排斥司法審查性。普遍性行政措施是一種抽象行政行為，司法機關無權對其予以撤銷或者變更，它在效力上是排斥司法審查的，如果其違法也只能由其上級行政機關或同級權力機關予以撤銷或變更。

三、法律地位普遍性行政措施的法律地位包括兩個方面，即其在執行中的地位及其在司法中的地位。普遍性行政措施在執行中的地位，是指其在行政法律體系中的地位。應該說其在行政法律體系中的地位是最低的，即低于憲法、法律、法規及規章，其地位高于具體行政行為。普遍性行政措施在司法中的法律地位，是指其在行政訴訟中的地位。對此因《行政訴訟法》未予規定，因而也存在不同觀點：一種認為，它只是對法律的執行，不屬于行政法律規范，因而其既不具有法律意義，也不具有訴訟方面的意義。另一種觀點認為，其雖屬于抽象行政行為，法院不能予以司法審查，但法院在審理與之相關的具體行政行為是否合法時，有權對其合法性進行審查，據其合法性狀況而決定是否適用。筆者認為第二種觀點較為合理，前者完全將普遍性行政措施排斥在訴訟之外，是不合理，也不現實的。其一，從目前我國的行政執法現狀來講，大量的具體行政行為的作出依據，并不是法律、法規及規章，而是普遍性行政措施。如果在審判過程中完全摒棄，會使眾多具體行政行為陷于無據狀態，而且還會打擊行政執法人員的積極性，出現消極執法現象，影響行政效率。其二，從理論上講，普遍性行政措施的制定沒有嚴格程序限制，具有很強的隨意性，因而這又決定了在訴訟中不能給予其與法律、法規、規章同等的法律地位。基于以上兩個方面的原因，對于普遍性行政措施賦予一定的法律地位是必要的，但關鍵就是在于判斷其合法性狀況的標準。筆者認為，應該從以

下幾個方面來考慮：

1、其所規定的必須是法律、法規、規章未加詳細規定的；

2、其內容必須是對有關法律、法規、規章的執行，而不能創制權利、設定義務；

3、不能與比其效力高的規范相沖突；

4、人民法院適用普遍性行政措施的前提是其必須合法有效，也就是說人民法院先對其合法性、有效性進行審查，然后再決定是否適用。

第二篇：行政訴訟中有關行政規章的幾個問題范文

法律本身的局限性及立法條件的限制，常會使立法出現疏漏和空白，而法律研究的目的就在于填補這些疏漏和空白。我國《行政訴訟法》對法律、法規、規章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照行政規章。但是，人民法院審理行政案件如何參照行政規章、地方性法規與部委規章的效力等級以及規章之下“規范文件”的概念、效力、法律地位等問題尚無明確規定，這就給行政司法帶來了一定的困難，本文擬就此問題發表管見，以供商榷。人民法院審理行政案件如何參照行政規章《行政訴訟法》第53條第一款規定，“人民法院審理行政案件，參照國務部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定發布的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、發布的規章。”對“參照”一詞應作何界定，合法的行政規章必須具備一些什么條件，如何確定規章的合法性等，有必要作一闡述。

一、對“參照”應該如何理解筆者認為，所謂“參照”就是指行政規章從總體上說對人民法院審理行政案件不具有絕對的約束，但是，如果行政規章與法律、法規的規定相吻合，人民法院則可以將其作為裁判的依據。要界定“參照”的含義，應從以下兩個方面來理解：

1、應當從立法的意圖來理解。憲法和有關法律規定，國務院各部委和省市人民政府有權依法制定規章，行政機關有權依據規章行使職權，但是規章與法律、法規的地位和效力不完全相同，甚至還會出現一些規章存在暇疵的情況。因此，人民法院審理行政案件對符合法法律、行政法規規定的規章，可以作為裁判的依據，對不符合或者不完全符合法律、行政法規原則精神的規章，可以有靈活處理的余地。

2、從規章的性質來理解“參照”的內涵。規章是特定行政機關從事行政管理活動的一種重要權能，由于國家行政機關是國家權力機關的執行機關，因此制定規章的行為在性質上仍屬于行政行為的范疇，制定規章的行為必須遵守行政行為的一定規則，必須以法律、行政法規為依據，必須在本部門的權限范圍之內。另一個方面，如果從語文學的角度來理解，“參照”應是參酌之后而決定是否依照，并非“參考”與“依照”的簡單合稱。

二、合法的行政規章必須具備的條件筆者認為，合法的行政規章必須具備三個方面的條件：一是行政規章所涉及的內容必須是在發布該規章的行政機關的權限范圍之內。嚴格意義上的權限合法的標準，應該是行政機關發布任何一個規章都必須有委任或者授權。因為就行政的性質而言，不能包括創制權，至少可以認為，制定發布規章必須以法律或者行政法規作為依據。二是行政規章的內容不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。判斷某個規章是否與法律和行政法規相抵觸的標準，主要從以下幾個方面來考慮：

1、規章所涉及的內容不得與更高層次的規范相沖突。

2、規章必須與有關的更高層次的規范的原則、精神、目的相一致。

3、行政規章的制定必須符合法定程序，規章制定程序法的重點是要解決規章制定機關同與規章有利害關系的行政管理相對方之間的關系問題，其關系的內容應包括批準制定規章的程序、事實的論證、宣傳與通告，以及與受規章調整的各方面的協商、座談、交換意見等，還包括向學術研究機構、專家的咨詢、舉行必要的聽證會或者辯論會、利害關系人提供書面材料的時機和程序、制定與發布規章的程序和方式等等。

三、如何判斷行政規章的合法性判明行政規章的合法性必須解決兩個問題，一是判斷主體，即由誰來判斷行政規章的合法性；二是通過什么程序和方式來判斷行政規章的合法性。

1、關于判斷主體問題。筆者認為，賦予人民法院以“參照”權，人民法院如果認為行政規章與法不符，即行政規章違反憲法、法律或者行政法規，有權拒絕適用。如果判斷行政規章符合憲法、法律、行政法規，有權作為裁判的依據。這種“參照”權在事實上是一種選擇適用權，或者說是一種準確認權。

2、關于確認程序和方式問題。筆者認為，應根據不同的情況采取不同的程序和方式。凡是法院和當事人雙方對案件所涉及到的行政規章的合法性的認知相同或無異議的，可以直接決定是否作為裁判的依據，凡是當事人對案件所涉及的行政規章的合法性持有異議的，但比該行政規章層次高的地方性法規、行政法規、法律以對所爭議的事項已有明確規定的，人民法院可以直接適用地方性法規、行政法規和法律等來進行裁判。凡是當事人對行政規章的合法性持有異議，而又沒有高層次地方性法規、行政法規、法律等規范或者高層次規范比較籠統、原則，需要有權機關認可或者需要制定該高層次規范的機關作出解釋的，人民法院應當中止案件的審理，分別情況如下處理：需要省、自治區、直轄市的人大常委會認可或解釋的，應當

sp;普遍性行政措施的法律地位包括兩個方面，即其在執行中的地位及其在司法中的地位。普遍性行政措施在執行中的地位，是指其在行政法律體系中的地位。應該說其在行政法律體系中的地位是最低的，即低于憲法、法律、法規及規章，其地位高于具體行政行為。普遍性行政措施在司法中的法律地位，是指其在行政訴訟中的地位。對此因《行政訴訟法》未予規定，因而也存在不同觀點：一種認為，它只是對法律的執行，不屬于行政法律規范，因而其既不具有法律意義，也不具有訴訟方面的意義。另一種觀點認為，其雖屬于抽象行政行為，法院不能予以司法審查，但法院在審理與之相關的具體行政行為是否合法時，有權對其合法性進行審查，據其合法性狀況而決定是否適用。筆者認為第二種觀點較為合理，前者完全將普遍性行政措施排斥在訴訟之外，是不合理，也不現實的。其一，從目前我國的行政執法現狀來講，大量的具體行政行為的作出依據，并不是法律、法規及規章，而是普遍性行政措施。如果在審判過程中完全摒棄，會使眾多具體行政行為陷于無據狀態，而且還會打擊行政執法人員的積極性，出現消極執法現象，影響行政效率。其二，從理論上講，普遍性行政措施的制定沒有嚴格程序限制，具有很強的隨意性，因而這又決定了在訴訟中不能給予其與法律、法規、規章同等的法律地位。基于以上兩個方面的原因，對于普遍性行政措施賦予一定的法律地位是必要的，但關鍵就是在于判斷其合法性狀況的標準。筆者認為，應該從以下幾個方面來考慮：

1、其所規定的必須是法律、法規、規章未加詳細規定的；

2、其內容必須是對有關法律、法規、規章的執行，而不能創制權利、設定義務；

3、不能與比其效力高的規范相沖突；

4、人民法院適用普遍性行政措施的前提是其必須合法有效，也就是說人民法院先對其合法性、有效性進行審查，然后再決定是否適用。

第三篇：行政管理制度規章

行政管理制度規章

第一條?總則

1.為加強公司行政事務管理，理順公司內部關系，使各項管理標準化、制度化，提高辦事效率，特制定本規定。

2.本規定所指行政事務包括檔案管理、印鑒管理、公文打印管理、辦

公及勞保用品管理、庫房管理、報刊及郵發管理等。

第二條?檔案管理

1.歸檔范圍：

公司的規劃、計劃、統計資料、科學技術、財務審計、勞動工資、經營情?況、人事檔案、會議記錄、決議、決定、委任書、協議、合同、項目方案、通?告、通知等具有參考價值的文件材料。

2.檔案管理要指定專人負責，明確責任，保證原始資料及單據齊全完

整，密級檔案必須保證安全。

3.檔案的借閱與索取：

(1)總經理、副總經理、總經理辦公室主任借閱非密級檔案可通過檔案管理人

員辦理借閱手續，直接提檔；

(2)公司其他人員需借閱檔案時，要經主管副總經理批準，并辦理借閱手續。

借閱檔案必須愛護，保持整潔，嚴禁涂改，注意安全和保密，嚴禁擅自翻?印、抄錄、轉借、遺失。如確屬工作需要摘錄和復制，凡屬密級檔案，必須由?總經理批準方可摘錄和復制；一般內部檔案經總經理辦公室主任批準方可摘錄?和復制。

4.檔案的銷毀：

(1)任何組織或個人非經允許無權隨意銷毀公司檔案材料；

(2)若按規定需要銷毀時，凡屬密級檔案須經總經理批準后方可銷毀；一般內

部檔案，須經公司辦公室主任批準后方可銷毀。

(3)經批準銷毀的公司檔案。檔案人員要認真填寫、編制銷毀清單，由專人監督銷毀。

第三條?印鑒管理

1.公司印鑒由總經理辦公室主任負責保管。

2.公司印鑒的使用一律由主管副總經理簽字許可后管理印鑒人方可蓋

章，如違反此項規定造成的后果由直接責任人員負責。

3.公司所有需要蓋印鑒的介紹信、說明及對外開出的任何公文，應統一編號登記，以備查詢、存檔。

4.公司一般不允許開具空白介紹信、證明，如因工作需要或其它特殊情況

確需開

具時，必須經主管副總經理簽字批條方可開出。持空白介紹信外出工作回來必須向公司匯報

其介紹信的用途，未使用的必須交回。

5.蓋章后出現的意外情況由批準人負責。

第四條?公文打印管理

1.公司公文的打印工作由總經理辦公室負責。

2.各部室打印的公文或其他資料須經本部門負責人簽字，交電腦部

打印，按價計費。

3.公司各部、室所有打印公文、文件，必須一式三份，交總經理辦

公室留底存檔。

第五條?辦公及勞保用品的管理

1.辦公用品的購發：

(1)每月月底前，各部、室負責人將該部門所需要的辦公用品制定計劃提交總

經理辦公室；

(2)總經理辦公室指定專人制定每月辦公用品計劃及預算，經主管副

總經理審批后負責將辦公用品購回，根據實際工作需要有計劃地分發給各個部、室，由部、室主任簽字領回

(3)除正常配給的辦公用品外，若還需用其它用品的須經總經理辦公室主任批準方可領用；

(4)公司新聘工作人員的辦公用品，辦公室根據部、室負責人提供的名單和用品

清單，負責為其配齊，以保證新聘人員的正常工作；

(5)負責購發辦公用品的人員要做到辦公用品齊全、品種對路、量足質優、庫

存合理、開支適當、用品保管好；

(6)負責購發辦公用品的人員要建立帳本，辦好入庫、出庫手續。出庫一定要

由領取人員簽字；

(7)辦公室用品管理一定要做到文明、清潔、注意安全、防火、防盜、嚴格按照

規章制度辦事，不允許非工作人員進入庫房。

2.勞保用品的購發：

勞保用品的配給，由總經理辦公室根據各部、室的實際工作需要統一購買、統?一發放。

第六條?庫房管理

1.庫房物資的存放必須按分類、品種、規格、型號分別建立帳卡。

2.采購人員購入的物品必須附有合格證及入庫單，收貨時要當面點

清數目，檢查包裝是否完好，如發現短缺或損壞，應立即拆包清點數目，如發現實物與入庫

單數量、規格不符時，庫房保管員應向交貨人提出并通知有關負責人。

3.物資入庫后，應當日填寫帳卡。

4.嚴格執行出入庫手續，物資出庫必須填寫出庫單，經公司辦公室

主任批準后方可出庫。

5.庫房物資一般不可外借，特殊情況須由總經理或副總經理批準，辦理外借手續。

6.嚴格管理帳單資料，所有帳冊、帳單要填寫整潔、清楚、計算

準確，不得隨意涂改。

7.庫房內嚴禁吸煙，禁止無關工作人員入內，庫內必須配備消防

設施，做到防火、防盜、防潮。

第八條?附則

1.本規定如有未盡事宜或隨著公司的發展有些條款不適應工作需

要的，各部門可提出修改意見交總經理辦公室研究并提請總經理批復。

2.本規定解釋權歸總經理辦公室。

3.本規定從發布之日起生效。

第四篇：行政訴訟中的級別管轄

行政訴訟中的級別管轄，是指各級人民法院在受理第一審行政案件的分工和權限。根據行政案件的性質、復雜程度和影響范圍，我國《行政訴訟法》對各級人民法院管轄的第一審行政案件的權限規定如下：

1、基層人民法院管轄的第一審行政案件

根據《行政訴訟法》第13條的規定，除了法律特別規定應由中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院管轄的第一審行政案件外，其余所有的第一審行政案件都由基層人民法院管轄。

2、中級人民法院管轄的第一審行政案件

根據《行政訴訟法》第14條的規定，由中級人民法院管轄的第一審行政案件有：

（1）確認發明專利權的案件、海關處理的案件。由于這兩類行政案件的專業技術性強，且專利、海關行政機關的設立大多與中級人民法院的管轄相吻合，因此，法律規定這兩類案件由中級人民法院管轄，有利于保證辦案質量。

（2）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民法院所作的具體行政行為提起訴訟的案件。這類案件中作為當事人一方的行政機關的級別較高，由其作出的具體行政行為的專業性、政策性強，影響大，不適合由基層人民法院管轄。

（3）本轄區內重大、復雜的行政案件。這里的“本轄區內重大、復雜的行政案件”主要是指：①經國務院有關部門或省級人民政府復議的行政案件；②有較大社會影響的共同訴訟、集團訴訟行政案件；③涉外或涉港、涉臺、涉澳且有較大社會影響的行政案件；④被告為縣級或縣級以上人民政府或地（市）及省級人民政府所屬部門的行政案件；⑤其他重大、復雜的行政案件。

3、高級人民法院管轄的第一審行政案件

高級人民法院管轄本轄區內重大、復雜的第一審行政案件。這類行政案件專指在一個省、自治區、直轄市范圍內，案情重大，涉及面廣且有重大影響的案件。

4、最高人民法院管轄的第一審行政案件

最高人民法院管轄全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件。這類案件主要是指對全國有重大影響的行政案件或在國際上有重大影響的涉外行政案件。實踐中這種行政案件極少。

第五篇：行政公益訴訟中檢察機關舉證責任問題研究

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行政公益訴訟中檢察機關舉證責任問題研究

周敏

摘 要 檢察機關提起行政公益訴訟的試點工作于2015年7月開始，為了進一步規范該試點工作，2016年3月1日最高人民法院發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。本文將以該司法解釋為依據，以檢察機關提起行政公益訴訟時的舉證責任分配問題為視角進行深入分析與研究，力圖對現有舉證責任分配制度的合理性進行論證，提出下一步舉證責任分配的程序性設計方案。

關鍵詞 行政公益訴訟 檢察機關 舉證責任

一、行政公益訴訟中檢察機關承擔舉證責任的理論依據

（一）行政公益訴訟中檢察機關承擔舉證責任的法律政策依據

行政公益訴訟指法律規定的有權提起行政公益訴訟的主體認為行政機關違法作為或者不作為的行政行為對國家和社會公共利益產生損害，或者有產生損害的危險時，依據法律的規定向法院提起的請求審查被訴行政行為合法性的一種行政訴訟。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要探索建立“檢察機關提起公益訴訟制度”，2016年3月1日，最高人民法院發布關于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》）第四十四條和第四十五條對檢察機關提起行政公益訴訟的條件資格以及舉證責任分配方面進行了細致性的規定。

（二）舉證責任分配制度在檢察機關提起行政公益訴訟中運用基礎

1.檢察權的法律監督屬性所決定。《憲法》明確規定檢察機關是國家權力機關的監督機關，這使得檢察權對行政權和立法權的監督有著堅不可摧的憲政基礎。在行政公益訴訟領域，檢察機關對行政機關的行政權行使著直接的監督，主要針對行政機關違法作為或怠于職守不作為嚴重損害了公共利益而無人起訴的情況下，檢察機關承擔著行政公益訴訟的起訴權，將此類違法的行政權納入司法審查的軌道，對行政權實施必要的監督與管控。

2.行政公益訴訟的“公益”性質所決定。公益訴訟區別于傳統訴訟的最大特征在于其公益性，行政公益訴訟的出發點必須以公共利益的實現為原則，作為國家權力機構組成部分的檢察機關，應該以維護公共利益為主要任務，行政公益訴訟的公益性質與檢察機關的法律性質是相互一致的，因此，“公益”的屬性決定了檢察機關作為國家最高監督機關在提起行政公益訴訟中堅實的事實前提。既然屬于行政公益訴訟則推倒出適用行政訴訟中關于舉證責任的分配原則問題。

二、從行政公益訴訟屬性進一步考證舉證責任分配的合理性

行政公益訴訟的目的是保障大多數行政相對人的合法權益，控制行政權以防止行政權濫用，另外一個目的是監督行政機關合法合理行使行政權，以最大化的實現公共利益。這一目的也體現在舉證責任上，這就要求行政機關為其主張合法性承擔舉證責任，證明行政機關自身作出行政行為的合法性。根據《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的規定，人民檢察院提起行政公益訴訟時應提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，意味著由檢察機關承擔初步步舉證責任，這樣有利于體現在行政公益訴訟中舉證責任分配的公平正義，因為檢察機關作為國家的公權力機關有著和行政機關同等力量的權力。同時，它也是符合行政行為公定力的要求，行政行為的公定力、確定力、執行力體現著任何行政相對人和其他國家機關都要遵守和尊重行政行為公定力的法律要求。將初步舉證責任賦予檢察機關也有利于積極推動檢察機關開展深入細致的調查研究，以確保公權力機關的權威性和嚴肅性。

三、完善檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任分配的標準

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舉證責任是指原、被告之間就爭議的主要事項應由誰負證明責任，如果負有證明責任的一方不能提出證據證明所主張的事實成立，則其就要承擔敗訴后果的訴訟制度。

我國《行政訴訟法》第三十四條規定，被告要證明作出行政行為是合法的情況時，應當將作出該行為所依據的規范性文件和作出行政行為時收集的證據一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者沒有正當理由逾期提供證據時，則可視為沒有證據。

所以我國《行政訴訟法》規定的是舉證責任倒置，由被告行政機關對所作出的行政行為的合法性提供證據進行證明。這主要是基于原被告之間的實際地位懸殊的考慮，是為了方便公民提起訴訟。

但是基于行政公益訴訟的特殊性以及檢察機關在收集證據以及參加訴訟方面的優勢，應對檢察機關提起的行政公益訴訟的舉證分配在不違背行政訴訟原則的基礎上作出特殊的規定。

（一）檢察機關承擔初步的證明責任

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》中將檢察院提起行政公益訴訟時需要提交的材料作了明確而具體的規定。司法解釋之所以會作出這樣的規定是基于行政公益訴訟的特殊性考量，防止出現因為檢察機關享有提起公益訴訟的權力就任意地干涉行政機關依法執行職務，對行政機關的行政權侵害的現象。根據《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的相關規定以及《行政訴訟法》的規定，檢察機關在不同的行政公益訴訟案件中應承擔程度不一的證明責任。

對此，可以作如下解釋：

第一，公共利益受到行政行為侵害的事實或者有被侵害的危險的事實，具體來說，原告應當對被告的不作為或者濫用職權提供一定的證據或線索來證明。

第二，對于只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，由于受益人不可能主動提供相關證據，且其與違法行政主體存在惡意串通的可能，因而取證比較困難。因此，對此類案件，原告只需要提供證據證明損害事實的客觀存在即可，從而推定被告的行政行為與該事實之間存在因果關系。

第三，檢察機關如果首先向行政機關提出了檢察建議，那么檢察機關還要對事項提起行政公益訴訟，那么，檢察機關就應當向法院提交其已經向行政機關提出了檢查建議以及行政機關不履行檢察建議的證明材料。

（二）由被告行政機關承擔主要的證明責任和說服責任

檢察機關提起的行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，所以，在行政公益訴訟中的舉證責任分配仍然實行舉證責任倒置，由被告行政機關對其作出的行政行為的合法性負證明和說服的責任。

這是因為關于被訴行政行為合法性的大多數材料都由行政機關掌握，即便是同樣作為國家機關的檢察院也不能像行政機關那樣有效地掌握，而且，如果讓原告主體檢察機關負擔主要的證明和說服責任的話，那么會很大程度地減損檢察機關提起行政公益訴訟的積極性，不利于保護社會公共利益，與行政公益訴訟的目的相違背。

被告行政機關應當對以下事項承擔主要的證明責任：

第一，被告作出該行政行為時所依據的法律法規，如果是被授權實施的組織，應當提供能夠證明該授權的相關證據材料。

第二，如果被訴行政行為是不作為的話，行政機關應當提供證據證明其已經作出了行政行為或者該事項不屬于該行政機關的職權范圍。

尤其強調的一點是，對于一些專業性、技術性、控制性較強的公害案件，檢察機關只能負有訴訟的推進責任，也就是說，檢察機關只要能夠證明損害已經發生即可完成舉證責任。至于該損害后果與行政機關怠于職守之間是否存在必然的因果關系的舉證責任則要由行政中國論文榜--------論文發表論文榜第一的專業職稱論文發表網 中國論文榜--------論文發表論文榜第一的專業職稱論文發表網

機關來承擔。

四、結語

檢察機關提起行政公益訴訟作為一種新的訴訟制度，這次在法律層面被規定進去，而且隨著行政權力的膨脹，行政機關侵害社會公共利益的現象也越來越多，所以要想通過行政公益訴訟的方式將行政機關違法侵害社會公共利益的行為納入司法審查的范圍，就必須對有關行政公益訴訟的相關法律問題要進行更為詳細的規定，這樣才能保證行政公益訴訟發揮出它應有的訴訟價值。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的出臺，解決了檢察機關提起行政公益訴訟的一系列問題，使得檢察機關提起行政公益訴訟有了法律依據，而且該司法解釋對相關程序性問題也都進行了規定，相對減少了行政公益訴訟在司法實踐中實施的阻力，但是我們也應該認識到，行政公益訴訟要想在司法實踐中真正發揮出它應有的價值，還需要對行政公益訴訟的相關問題進行更為細致的規定，如舉證責任的分配問題，證據調取的問題等，防止出現因為檢察機關因為沒有法律規定而濫用職權的現象。

注釋：

最高人民法院發布關于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四十四條第二款規定：人民檢察院提起行政公益訴訟時應提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。第四十五條規定：人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔舉證責任：

（一）證明起訴符合法定條件；

（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；

（三）其他應當由人民檢察院承擔舉證責任的事項。參見人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法.檢察日報.2016年1月7日.《行政訴訟法》第三十四條規定：被告對作出的行政行為的合法性負舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者沒有正當理由逾期提供的，視為沒有證據。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》規定：人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交下列材料：第一，行政公益訴訟起訴狀，并按照被告人數提出副本； 第二，被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；第三，人民檢察院已經履行向相關行政機關提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責的訴前程序的證明材料。

周小梅.行政公益訴訟的理論與制度建構.蘇州大學2004年碩士論文.參考文獻：

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