第一篇：行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟

行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟

內容摘要：在《行政訴訟法》制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據，但在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，已經不適用今天我國行政法治的現實需要了。因此，修改《行政訴訟法》，增加關于檢察監督的具體條文，進一步明確檢察監督的對象、方式和手段是非常必要的。

關鍵詞：行政訴訟 檢察監督 行政公益訴訟

_____________________________________________________________________ 《行政訴訟法》總則第10條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。這一規定確立的檢察監督的范圍是非常寬泛的，其涉及的監督對象可以包括人民法院、人民法院的審判人員、行政訴訟所有參加人、參與人，甚至可以包括與被訴行政行為有關的其他任何行政機關、組織和個人；其監督方式可以包括檢察機關為實現監督目的能夠和應該采取的任何方式，如主動提起公訴，支持原告起訴，出席法庭審理和在法庭審理中提出糾正違法的意見，依上訴審程序提出抗訴，依審判監督程序提出抗訴，以及查處審判人員在行政審判中徇私舞弊、枉法裁判的行為等；其監督手段可以包括為實現監督目的能夠和應該采取的任何監督手段，如接受當事人和其他公民、組織的申訴、控告、檢舉，聽取與案件有關的利害關系人的陳述、申辯，調閱法院案卷材料，向有關行政機關以及公民、組織了解情況、調取證據，以及必要時委托有關鑒定機構進行鑒定，等等。

當然，這只是對《行政訴訟法》總則第10條規定的字面理解，《行政訴訟法》的具體條文對檢察監督并沒有規定這么廣泛的監督對象、監督方式和監督手段。《行政訴訟法》的具體條文關于檢察監督的規定僅有一條，即第64條。該條規定，“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴”。根據這一規定，行政訴訟中檢察監督的范圍非常狹窄，其涉及的監督對象僅僅包括人民法院的判決、裁定；其監督方式僅僅包括依審判監督程序提出抗訴；監督手段則更沒有具體規定。可見，《行政訴訟法》總則確定的檢察監督的基本原則在該法具體條文中并沒有得到很好的落實，或者說，落實得很不好。當然，法律總則確定的基本原則在以具體條文具體化的過程中總是要受到一定具體時空條件的限制，具體條文對于基本原則總會留有余地，因為基本原則需要適用更廣泛的時空。但是，就《行政訴訟法》總則確立的檢察監督基本原則與其具體化的具體條文的關系來說，在1989年全國人大通過的《行政訴訟法》中，二者太不成比例了，太不協調了。如果說，在16年前，在《行政訴訟法》制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據的話，那么，在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，完全不適用今天我國行政法治的現實需要了。

因此，修改《行政訴訟法》，增加關于檢察監督的具體條文，進一步明確[1]檢察監督的對象、方式和手段是非常必要的。由于時間的關系，這里不討論行政訴訟中檢察監督的所有問題，而只探討行政訴訟中檢察機關提起公益訴訟的必要性和可行性的問題。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的必要性問題，可以從以下三個方面考察：

其一，行政主觀訴訟對維護國家和社會公共利益的局限性

行政主觀訴訟對維護國家和社會公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主觀訴訟而言，法律只允許本人主觀權利受到行政行為侵犯的行政相對人提起訴訟，對于與本人特定權益無涉的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權起訴。然而，在現代社會，行政侵權行為侵犯非特定行政相對人的非特定權益的現象卻越來越多，例如，國企主管行政機關在國有企業轉制過程中非法處置國有資產，導致國有資產流失；國土資源主管行政機關非法轉讓國有土地使用權或國有礦產資源采礦權，導致國家財產損失；環境主管行政機關不作為，放任企業排放廢水、廢氣、廢渣，污染環境；林業主管行政機關違法頒發森林采伐許可證，造成森林大面積被濫伐和導致生態破壞；政府違法制定、修改或廢止城市、鄉鎮規劃，導致國家重要歷史文化遺產遭受破壞，等等。其次，根據行政主觀訴訟的規則，即使行政相對人本人權益受到侵犯，其他人的權益以及國家和社會公共利益也同時被侵犯，如果被侵權人不能證明自己被侵犯的權益有不同于他人權益以及國家和社會公共利益的特別之處，也同樣不能提起行政訴訟。此外，被侵權的政相對人即使能證明自己被侵犯的權益有不同于他人權益以及國家和社會公共利益的特別之處，其起訴被法院受理，法院也只對相對人被侵犯的權益予以救濟，而不會同時對受到侵犯的國家和社會公共利益給予救濟，或同時追究侵犯國家和社會公共利益的行政行為的行政責任。

其二，現行監督制度對維護國家和社會公共利益的局限性 有人認為，對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），可以通過我們現行監督機制予以監督和查處，而無需通過檢察機關提起行政公益訴訟進行監督和救濟。誠然，我國現行監督機制對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）確實能發揮重大監督作用。但是，這種作用也是有很大局限性的。首先，就人大對行政的監督而言，其監督對象主要是行政立法和抽象行政行為，一般不及于具體行政行為，而侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）大多是具體行政行為。其次，就行政監察對行政的監督而言，其職責主要是檢查行政機關執行法律、法規和政府的決定命令中的問題；受理對行政機關和行政公職人員違反政紀的控告、檢舉；查處行政機關和行政公職人員違反政紀的行為。[2] 這種監督對于追究違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為的機關和個人的責任是有作用的，但對于及時和有效維護和保障違法侵犯國家和社會公共利益的作用卻有很大的局限性。此外，就檢察機關提起刑事公訴對行政可能產生的監督作用而言，一是其監督的重點是行政公職人員貪污、受賄及瀆職的犯罪行為，而很難及于行政機關侵犯國家和社會公共利益的一般違法行政行為（作為或不作為），二是此種監督因屬事后監督，從而很難及時和有效地維護和保障國家和社會公共利益。

其三，行政主體維護國家和社會公共利益的局限性

有人認為，對于行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題，可以通過行政系統內部的層級監督和專門監督解決，而無需通過檢察機關提起行政公益訴訟進行監督和救濟。誠然，行政系統內部的層級監督和專門監督

對于解決行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題可以發揮重要的作用。但是，這種作用也是有局限性的：首先，就層級監督而言，上下級行政機關因各種因素的緣故，可能構成利益共同體，下級行政機關的行為有時事前即請示過上級，有時甚至是奉上級指示而為，在這種情況下，下級行政機關的違法行為很難企望通過上級機關的監督得到糾正。其次，就專門監督而言，例如，國資局對一般行政機關違法處置國有資產的監督，環保局對一般行政機關違法行政行為導致環境污染、生態破壞的監督，其監督作用有可能還不如層級監督。因為，其一，專門機關對同級行政機關的監督，不如上級機關有權威性；其二，專門行政機關的監督要受到同級人民政府的制約，政府和政府部門首長如果不高興，專門機關很難采取有效處置措施；其三，專門行政機關（如國資局、環保局）自己即具有實施違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）的機會與可能，它們如果自己違法，更難于得到及時有效的監督。綜上，筆者認為，在我國，建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是必要的。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的可能性問題，則可以從以下五個方面考察：

其一，憲法確立的檢察機關的法律地位為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據

《中華人民共和國憲法》第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。既然是法律監督機關，對于行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施監督。至于監督的方式，則取決于監督目的，哪一種監督方式能有效地實現監督目的，法律就應確立該種方式。國內外的經驗證明，檢察機關提起行政公益訴訟的方式對于監督、制約行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為，維護國家和社會公共利益是有效的，因此，法律就不僅可能，而且應該確立這種方式。

其二，《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了法律基礎

《行政訴訟法》第1 條確立的立法目的是：保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使職權。行政公益訴訟，顧名思義，是涉及公共利益的行政訴訟（特別是環境公益訴訟），當然是與實現保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權的立法目的相一致的。《行政訴訟法》第10條確立的行政訴訟基本原則之一是：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。從字面上考察，這一原則賦予檢察機關的法律監督權是沒有限制的（當然從法理上講，則應該有限制），從而，無論是監督對象，還是監督方式和監督手段，《行政訴訟法》的具體條文都可以根據實現監督目的的需要而賦予檢察機關以廣泛的范圍。因此，在修改《行政訴訟法》時，立法者在抗訴方式之外增設檢察機關提起行政公益訴訟的監督方式就完全沒有任何法律障礙。

其三，行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了制度的事實前提

有人認為，訴權是涉及當事人“意思自治”的權利，只能由利害關系人自己行

使，而不能由他人代行。這種觀點雖然有其正確性，但其正確性只是部分的，片面的。從法理上講，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的訴權，法律才賦予當事人完全“意思自治”，而對于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如絕大部分刑事訴訟）的訴權，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益訴訟和行政公益訴訟）的訴權，幾乎任何國家的法律都不會完全賦予當事人“意思自治”，國家對涉及公共利益的案件予以干預是天經地義的事情。行政公益訴訟不是一般的行政訴訟，而是僅僅涉及“公益”，或者雖然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的訴訟。正是行政公益訴訟的“公益”性，為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了事實前提。

其四，我國法治的發展進步和正在進行的司法改革為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了條件

市場經濟體制的建立和發展，私域和公域的區分，“私益”和“公益”的對立統一，為確立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一個國家，要建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度，還需要這個國家法治的發展進步。在一個法律很不完善，法律制度、機構、設施很不健全，國民和政府官員法治觀念很淡薄的國度，要建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是不可想象的。而我國自改革開放20多年來，法律已日臻完善，法律制度、機構、設施都已逐步健全，國民和政府官員的法治觀念都在不斷提高，所有這些，加上目前正進行的司法改革，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了相當充分的條件。

其五，我國法學研究的前沿成果，特別是關于檢察監督和公益訴訟（包括國外檢察監督和公益訴訟）的研究成果為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

人們要建立任何一項制度，要在該制度建立后保障其良性運轉，要通過該制度良性運轉發揮其對社會的預設功能和作用，都必須事前對相應制度進行充分的理論研究，把握該制度的性質、特征，熟悉該制度的功能、作用，掌握該制度運作所需的環境，明了該制度功能、作用發揮所需的條件，了解該制度在國外、境外運作的實際情況、其產生的正面和負面的效果，各國、各地區運用該制度成敗得失的經驗、教訓，等等。人們如果沒有相應的理論準備，匆忙地建立起一項制度，該制度很可能在建立后難以正常運作，難以發揮其應有的作用，有時甚至不僅不能發揮其正面作用，還可能產生負面作用。這方面我們過去有過深重的教訓。正是因為我們有過去的教訓，我們今天對于建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是非常慎重的，是非常重視理論準備的。早在制定《行政訴訟法》的十幾年前，法學界就開始了行政公益訴訟的研究，到現在應該說已經取得了相當豐碩的研究成果。正是這些研究成果，包括關于一般檢察監督和一般公益訴訟（民事公益訴訟和行政公益訴訟）的研究成果、關于國外檢察監督和公益訴訟的研究成果，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

[1] 對于現行《行政訴訟法》確立的檢察監督的基本原則來說，檢察監督的對象、方式和手段只需要“明確”，因為立法者已經賦予其廣泛的內涵；但對于現行《行政訴訟法》關于檢察監督的具體條文來說，檢察監督的對象、方式和手段則不是“明確”不“明確”的問題，而是必須“擴大”和“增加”的問題。

[2] 參見《中華人民共和國行政監察法》第18條。

第二篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國經濟的不斷發展，社會生活的日益復雜，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件總有發生，行政機關超越職權、濫用職權、不履行職責，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見不鮮。公民或社會組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會因為不具有法律上的原告資格而不被立案或駁回起訴。這對于公共利益的保護是極為不利的。因此，確認行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項關鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點

行政公益訴訟是指以保護公共利益為目的，當行政機關的違法行為或可能的違法行為已經損害公共利益或將要損害公共利益時，即使該行為與自己沒有直接的利害關系，也可以向法院起訴，請求法院按照司法程序對行政機關的行為進行司法審查的訴訟類型。

從行政公益訴訟的定義出發，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個特點：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒有直接侵害到原告的利益。傳統的行政訴訟旨在對私益的保護，當私人利益遭受到侵害時，公民通常會積極主動地向法院尋求司法救濟。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對公益的保護，即使其中可能會涉及到個別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時是出于“公心”而非“私心”。傳統的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害(潛在的損害)，但有損害發生的可能性，這一點與任何一種訴訟類型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發生的現實的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預防性，不需要公共利益受到損害這種結果的現實發生，只需要根據情況能夠合理地判斷有發生損害的潛在可能性即可。這樣做的優勢是顯而易見，最有效地保護了國家利益和社會公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產生無法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規定必須是與具體行政行為有直接利害關系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒有直接的成立利害關系，他們只是通過法律的授權，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當行政行為侵害了國家、社會的利益時，使得社會不特定多數人的利益受損時，即使是與行政行為并無直接利害關系的檢查機關、社會組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來維護社會公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當事人。行政機關的行政行為往往是對社會不特定多數人都產生影響的，就會出現不特定的多數人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當事人，還可以惠及沒有直接參加訴訟的其他當事人。

二、案例分析

隨著我們國家的飛速發展，社會的不斷變革，在我們的身邊總是會發生一些行政機關侵犯公共利益的事情。大多數人是抱著一種圍觀的心態，多一事不如少一事，不愿意對行政機關提起訴訟。但是，我們同樣會看到，還是會有那么一些充滿正能量的公民、社會團體組織出于對公共利益的保護，以行政機關為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機關違法作為或不作為對公共利益的侵害，以此來維護社會不特定多數人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環境污染狀告石家莊環保局

【案件簡介】 2014年2月20日9時，石家莊空氣質量指數337，嚴重污染，健康建議：老年人、病人應留在室內，減少體力消耗，一般人避免少戶外活動。對于許多石家莊市民來說，面對300多的空氣污染指數，大多已經麻木，畢竟空氣報表的現象已不罕見。但是，石家莊市新華區的李貴欣卻做出了不一樣的舉動，他拿著行政訴訟狀到裕華區人民法院申請立案。訴狀中的被告是石家莊市環保局，李貴欣的訴訟請求是不僅是要石家莊市環保局依法履行治理大氣污染的職責，還要求石家莊市環保局對其因大氣污染所造成的損失進行1萬元的賠償，并且訴訟費用由被告承擔。

【案件結局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時，裕華區人民法院接受了他的訴訟材料，之后進行初步審查，七個工作日以內答復是否受理。但是，在距離全國兩會召開還有兩天時，李貴欣主動撤訴了。“作為一個守法的公民，別給國家添堵了”。

2、北京市豐臺區源頭愛好者研究所訴福建省林業廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發許可證案 【案件簡介】北京市豐臺區源頭愛好者研究所通過信息公開途徑獲悉了福建省林業廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發了《野生動物馴養繁殖許可證》和《野生動物經營加工許可證》，因為持有這兩個許可證，歸真堂得以合法經營。該所認為福建省林業廳向歸真堂頒發許可證的行為，違法了《中華人民共和國野生動物保護法》等相關法律的規定，遂

于2012年12月28號，以福建省林業廳為被申請人向國家林業局提起了行政復議申請，要求撤銷向歸真堂頒發的《野生動物馴養繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對《經營加工許可證》直接向福州市中級法院提請行政訴訟，要求撤銷向歸真堂頒發的《野生動物經營加工許可證》。

【案件結局】2013年4月8號，原告方律師臧云收到了國家林業局寄來的復議決定書（林復字【2013】3號），該決定認為福建省林業廳向歸真堂頒發許可證的行為，與申請人北京市豐臺區源頭愛好者研究所無利害關系，駁回行政復議申請人的復議申請。而針對《經營加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復是原告主體資格法律依據不足。

從以上兩個案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因為不具備原告資格而不被立案。在我國，行政訴訟的原告是指與行政機關的具體行政行為有直接利害關系的公民、法人或社會組織。雖然上述的兩個案例中提起行政訴訟的公民和社會組織與行政行為之間沒有直接的利害關系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實是被社會不特定多數人所享有的，社會上的每一個公民都是公共利益的享有者。所以，當公民或社會組織認為行政行為侵犯了社會公共利益的時候，他們是可以提起行政訴訟的。因為我國行政訴訟法對原告資格的限制，所以，在法律實務上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認原告資格對于行政公益訴訟制度的建立是十分關鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國家的行政公益訴訟制度發展的比較先進，我們可以取其精華，去其糟粕，再結合我國實際國情與環境的基礎上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經驗

1、英美法系國家行政公益訴訟原告資格（1）美國的私人檢察總長理論

在現代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統的國家，也是現代公益訴訟制度比較健全的國家。作為現代公益訴訟的初始國和已形成健全的公益訴訟制度的國家，美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會案和1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案中發展處私人檢查總長制度，也就是行政公益訴訟，即當違法最為危害公共利益時，國會可以通過制定法律，授權私人或者團體針對行政主體及其公務員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權的人即相當于私人檢察總長。

“私人檢察總長”是指當政府怠于保護公共利益時，通過法律授權提起訴訟的方式來保護公共利益的私人。Frank大法官：“既然國會可以授權檢查總長代表公共利益，也可以通過立法的方式，授權任何非公共官員的個人，或者指定的團體來提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護公共利益。這樣的人，一旦獲得授權，就是所謂的私人檢察長。”

“私人檢察總長”理論即為了保護公共利益，國會可以授權檢察總長對行政行為申請司法審查，也有權以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長”，主張公共利益。就是說，對于行政機關及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長的名義提起行政訴訟，而不管事實上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關系存在。這是與傳統的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護社會公共利益，提起公益訴訟是符合社會發展潮流和能夠體現法律精神的。

與美國同屬于英美法系的英國也在公民提起行政公益訴訟領 域內規定了相類似的“檢察長理論”。

2、大陸法系國家行政公益訴訟原告資格（1）法國的越權之訴

法國的行政公益訴訟表現為越權之訴。所謂的越權之訴是向所有的行為相對人敞開的一種訴訟渠道，旨在撤銷行政機關違法的行政行為，這是法國在公法領域最古老的訴訟類型。在漫長的歷史發展過程中它不斷地發展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對人。開放的，而且是不需要法律明文承認，沒有法律條文規定誰有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權之訴的判決發生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。法國的越權之訴有著自己的制度特色。越權之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機關的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進行審查。二是越權之訴是有關公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權之訴主要體現出法國司法權對于行政權的牽制和約束。這種訴訟的出發點主要是維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發展方面，更多地體現了大陸法系模式的特點，并且概念界定較為清晰，相關制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和改正機關訴訟四種形式。民眾訴訟實質上就是行政公益訴訟，它不限于救濟起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請國家或求糾正公團機關違法的訴訟，作為行政救濟案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關于過街橋設置可能權妨害道路通行證權、侵害環境權并損害健康，認可原告請求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代中期，又發生了針對政府機關招待費、接待費的訴訟。

四、我國行政公益訴訟原告資格問題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問題

因為我國沒有行政公益訴訟制度，所以按照現有的行政訴訟法，與具體行政行為沒有直接利害關系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國憲法第四十一條規定中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關機關提出維護、控告、或者檢舉的權利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護公民實體權利的必然要求，雖然行政權力所侵害的公共利益不屬于任何某個公民的個人私益，但毫無疑問的一點是，行政權利的違法行為已經侵害了公民的實體權益，公民已經具備了訴的理由。而且面對越來越多的政府侵害社會公共利益的行為，我們不可以在無動于衷。所以，擴大原告資格的范圍至越來越多的利害關系人，是符合憲法的，也是符合社會發展的。

2、社會組織在行政公益訴訟中原告資格問題

首先，社會團體設立往往基于一個特定的宗旨，代表的是這個區域里多數人的共同利益。社會團體本身的公益性團體優勢，使得其在行使訴權時，能夠充分從國家和社會公共利益的角度出發，理論聯系實際地考慮相關問題，而不至于產生一些偏激的想法。

其次，社會團體一般具有其自己特有的專業知識，對本團體內相關事務十分了解，這有助于推動訴訟的進行。在行政公益訴訟中，當要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關系等一系列復雜性問題時，具備一些專業上的知識確實可以在證明過程中起到很大的幫助作用。

最后，社會團體作原告代表著多數人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動后進行不正當的干擾。

3、檢察機關在行政公益訴訟中原告資格問題

近年來關于檢察機關可以作為原告提起行政公益訴訟的爭論不斷，筆者對此持認可態度。

首先，我國憲法第一百二十九條也明確規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，對行政機關的行為合法性的監督室其職責所在，是憲法賦予其的一項重要的權力和義務，任何人和組織都無權剝奪。而且檢察機關的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會的發展，行政權力不斷地擴張和膨脹并涉及和影響到社會生活的每一個角落，而不再僅僅是社會和國家的“守夜人”的角色。那么檢察機關作為國家和社會公共利益的身份來提起行政公益訴訟行使監督權也就順理成章了。這樣可以有效地監督行政機關的行為，起到限制行政權的作用。

結論

改革開放以來，我國發生了繁天覆地的變化，經濟地快速發展，生環境地日益惡化，社會矛盾地不斷激化，社會公共利益受到侵害而得不到救濟的情況時有發生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構建起來絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經驗的同時，還要結合我國的國情。雖然這個過程會很艱辛，但是我們應該對未來充滿信心，我們國家一定會建立起符合我國國情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發揮法律賦予的權利，來保護公共利益。

第三篇：國外行政公益訴訟

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發展的相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進經驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經設定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規則卻不得而知。

（二）美國

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格。” 可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟.它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為

自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤為廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。

（四）德國

設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（五）日本

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規定時，限于法律規定者，才能夠提起”，可以準用抗告訴訟、當事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。

誤區之一：行政公益訴訟是國外通例，在當下有關中國行政公益訴訟制度建構理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治發達國家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進經驗證明了中國建立行政公益訴訟的可行性。其實，深入考察西方法治發達國家在行政訴訟客觀化過程中所建立的相關訴訟制度，不難發現，“行政公益訴訟是國外通例”是一個典型的偽命題，其間反映了我國學者對西方國家有關制度的誤解甚至曲解。

第一，德國的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國的公益代表人——無論是設在聯邦行政法院的檢察官還是設在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務在于維護“公益”，且所代表的只能是州或州的行政機關這一層級以上的公共利益。到目前為止，德國僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個州運用授權設立了公益代表人。至于鄉鎮及其他實體利益的代表，則尚未引起重視。可見，德國的公益代表人制度僅具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據我國臺灣學者蔡志方先生的考證，德國公益代表人的職責主要包括四項：協助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學術情報、協助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經驗之

不足、擔保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數，從法律秩序之維護，以保護大眾之法律利益；減輕法院負擔，協助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序；對機關提供各項法律情報與咨詢意見。從實際擔負的職責上看，這一制度與國內學者所言的為了維護公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大相徑庭。

第二法國的越權之訴并不是簡單地為了維護公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對事不對人的客觀訴訟”，但是，越權之訴在當代越來越具有主觀因素，因為申訴人必須在利益受到損害時才能提起越權之訴，越權之訴同樣具有保護申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權之訴要求撤銷行政決定的利益來看，既包括集體利益和公共利益，也包括個人利益。就后者而言，實際上是一個純粹的個人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實際上是一種類似于“集團訴訟”及“機關訴訟”的訴訟形態。

第三，日本的民眾訴訟與機關訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結果。根據日本現行《行政訴訟法》第42條的規定，只有“法律上有特別規定”的情況下，方能提起民眾訴訟及機關訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機關訴訟的目的在于解決“國家或公共團體機關相互間的職權紛爭”，本質上屬于行政權內部的糾葛，并無多少公共利益的成分。正如有的學者所言：“這些訴訟并不當然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權來解決更為合理、更為妥當時，在有法律予以承認的范圍內，才例外地允許提起訴訟。”

第四篇：淺談行政公益訴訟下強制拆除行為的檢察監督

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會的召開和新《行政訴訟法》的施行，都明確指出檢察院作為法律監督機關，有權對行政違法行為進行監督，監督的方式包括抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等，至此，行政檢察監督作為一項制度被確立。而強制拆除行為作為行政強制執行中典型的行為，檢察院對此進行檢察監督具有現實上的可行性與優越性。

（一）調研情況

**年7月1日，全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在廣東等13個省（區、市）就生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展公益訴訟試點，從此確立人民檢察院能夠提起行政公益訴訟與民事公益訴訟的制度，這也是檢察院作為監督機關實施行政檢察監督的開始。本文以西安市**區人民檢察院為調研對象，對檢察機關的行政檢察監督工作進行實地調研，在調研中發現**區人民檢察院在調查觀光農業園的環評案件的過程中，發現觀光農業園中違建，變相占用土地，擅自改變土地使用性質，造成國家和公共利益造成損害。檢察院作為監督機關，對此有權進行行政檢察監督，對不履行法定職責的行政機關發出檢察建議、提起公益訴訟。但是，在這一類案件中，責任主體的認定、行政檢察監督權授權不充分等影響檢察機關工作的開展。以下具體分析檢察機關在這一類案件中存在的問題。

（二）行政公益訴訟下強制拆除行為的檢察監督存在的問題

《中華人民共和國行政強制法》第44條規定：“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”一般來說，行政機關按照本條規定實施強制拆除行為，其他具體的問題依據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《土地管理法》等法律法規中規定即可，但是，有法可依并不等于能夠執行好法律。行政機關在強制拆除案件中，存在不履行法定職責等侵犯公共利益的行為，[[1]]檢察機關作為行政機關行為的監督者，能夠依法對其違法行為進行檢察監督，并提起行政公益訴訟。但是，檢察機關在此過程行使檢察監督權時，存在一定的問題，具體表現如下：

1.責任主體不明確

在《行政強制法》中第44條規定行政機關享有強制拆除權。但是，對于該條存在兩種相反理解，一是認為任何有權做出限期拆除違法建筑決定的行政機關，僅根據該條規定就可以享有強制拆除執行權；

反對觀點認為強制拆除屬于典型的直接強制執行，應當遵循行政強制法第13條關于行政強制執行由法律設定的規定，單行法律沒有明確規定由行政機關自行強制拆除的，行政機關應當申請法院強制拆除。[[2]]在實踐中，強制拆除權根據第二種觀點確定，具體的強制拆除主體在《城鄉規劃法》與《土地管理法》分別確定。《城鄉規劃法》第65條、第68條規定了三個主體：城鄉主管部門、建設工程所在地的縣級以上地方人民政府、被責成的各個主管部門。《土地管理法》確定的強制拆除主體是法院。該法第83條明確規定，建設單位或者個人對責令限期拆除決定不起訴又不自行拆除的，作出處罰決定的機關依法申請法院強制執行。[[3]]

檢察院在實施檢察監督時，需要對強制拆除主體進行明確之后，才能追責。但是因適用法律上的不同導致強制拆除主體的不同，因此檢察院在行使檢察監督權時，對認定責任主體上必須準確根據適用的法律確定責任主體，如何認定就是檢察工作的一大障礙。

2.行政公益訴訟下強制拆除行為中公共利益的不確定

無論是在哪個法律中，“公共利益”都能一直如影相隨，但是對于公益都沒有一個明確的界定，行政法中亦是如此。在當前推進的公益訴訟中，也使用“公共利益”這一詞，“公共利益”是檢察院提起行政公益訴訟的標準。但由于公共利益中利益主體和利益內容的雙重不確定性，使得檢察機關在提起行政公益訴訟過程中面臨著公益認定的難題。在強制拆除行為中的表現也很明顯，檢察院很難判斷強制拆除行為是否侵害了公共利益；

而檢察院認為侵害公共利益，但法院不認為侵犯公共利益而不予立案。這些問題的存在限制著在強制拆除行為中行政公益訴訟的推進。

3.缺乏剛性手段

檢察機關在開展檢察監督工作時，所采取的手段不具有強制性，影響檢察監督權的行使。當前，行政機關存在違法行使強制拆除行為時，檢察機關進行檢察監督所采取的調查手段、發出的檢察建議等不具有強制性，導致行政機關的不重視，檢察機關的工作也難以進行。而最有利的手段就是提起行政公益訴訟，但是在行政公益訴訟啟動及開展過程中，檢察機關所采取的手段大多是調閱、復制相關行政執法卷宗、詢問相關人員等，然而這些方式既無強制保障也無救濟方式，僅僅靠行政機關的配合，限制了檢察機關開展檢察監督的工作。

二、行政公益訴訟下強制拆除行為監督上的困境的原因分析

（一）強制拆除行為中行為主體的多樣化

強制拆除行為在性質上屬于行政強制執行行為。我國目前實行的是以申請法院執行為原則，行政機關自己執行之例外的制度，除有法律法規規定的特別規定之外，一般都需申請法院執行。[[4]]但是，無論誰有權進行強制執行，前提在于行政機關必須履行一定的法定職責。比如：法院執行的強制拆除行為，前提在于行政機關對違法建筑的所有人作出限期強制拆除決定，當事人不予拆除的，申請法院強制執行，如果不申請執行導致國家和社會公共利益的損害，檢察機關可以對其進行監督。而且《行政強制法》中已經明確強制拆除行為屬于行政強制執行行為，行政強制行為中的基礎行為與執行行為相分離，但是兩者之間在程序上的主體相同，申請法院強制執行或者行政機關自己強制執行的主體與作出基礎行為的主體相聯系。所以必須明確行政機關的基礎行為的主體，進而才能找出其申請執行或者自己執行的主體。

強制拆除行為中的基礎行為則是限期作出拆除違法建筑的決定，規定在《土地管理法》與《城鄉規劃法》中，這兩部法律對適用對象的不同導致規定的主體也是不同的，所以，就必須準確適用法律作出基礎行為。從適用對象上來看，《土地管理法》和《城鄉規劃法》的立法目的各有不同，由此決定了適用范圍及對象的不同，《土地管理法》施行的目的是維護土地利用總體規劃、合理利用土地、切實保護耕地、促進社會經濟的可持續發展，因此《土地管理法》的適用范圍圍繞土地的利用和保護而展開，針對的對象是違反土地利用總體規劃的行為，包括將農用地改為建設用地的建設行為、非法占用土地建造住宅的行為；

《城鄉規劃法》施行的目的是加強城鄉規劃管理、協調城鄉空間布局，因此其適用范圍是城鄉規劃管理，根據該法作出的限期拆違決定針對的是違反建筑規劃的違法建造行為。[[5]]明確了限期強制拆除違建的適用對象后，促使行政機關在強制拆除行為中正確適用法律，檢察機關也能夠根據適用對象找出職權主體。限期拆除違建在適用法律上的不同時導致作出的主體也是不同的。《土地管理法》中規定具有土地管理職權的是各級人民政府土地行政主管部門，作出限期拆除違建的主體也是各級人民政府的土地行政主管部門。而《城鄉規劃法》中規定的主體是各級政府城鄉規劃主管部門，有權作出限期拆除違建決定的行政機關則是城鄉規劃主管部門。需要注意的是，《城鄉規劃法》還規定了鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設，有鄉、鎮人民政府作出限期拆除違建決定。所以《城鄉規劃法》中涉及的主體就包括鄉、鎮人民政府及城鄉規劃主管部門。

《土地管理法》中第83條規定了作出處罰決定的機關依法申請法院強制執行，適用《土地管理法》作出限期拆除違建決定的主體是各級人民政府土地行政主管部門，那么申請法院強制執行的主體則是各級政府土地行政主管部門。毫無疑問，檢察機關在認定強制拆除案件的主體時，認為適用《土地管理法》追究責任的主體是各級政府土地行政主管部門。《城鄉規劃法》則比較特殊，上述已經講了它涉及三個主體，這三個主體的分工不同。各級政府的城鄉規劃部門是作出限期拆除違建決定這一基礎行為的主體；

縣級以上地方人民政府組織強制拆除的實施并承擔強制執行的法律責任，其責成行為屬于對基礎行為的執行行為，在性質上應當是《行政強制法》第37條所指的強制執行決定，不能將其簡單視為上下級機關的內部指令或內部審批等管理行為；

被責成的各個主管部門在執行階段按照人民政府的要求具體采取有關拆除措施，不具有獨立行使強制執行權的行為能力。[[6]]所以，檢察機關必須認定清楚到底屬于強制拆除中的哪個環節，追究責任的主體則是不同，如若是未作出限期拆除違建決定，則追究的主體是各級政府的城鄉規劃部門或者鄉、鎮級人民政府；

但做出限期拆除違建決定之后，未能強制執行的則追究縣級以上地方人民政府的責任。因此，檢察機關在適用《城鄉規劃法》中對于主體的確定至關重要，明確強制拆除程序中每個程序及所實施的主體，才能準確的開展公益訴訟活動，行使好檢察機關的檢察監督權。

（二）行政公益訴訟中“公共利益”的不確定性

行政公益訴訟中“公共利益”與法學中的難題“公共利益”的界定有著千絲萬縷的關系，但公共利益具有普羅米修斯的面孔，內涵與外延很難把握。而行政公益訴訟中的“公共利益”通過國家立法將其文字化，之后又借助法院和法官在個案中所涉及公益考量予以最后決定。

2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定對《行政訴訟法》作出修改，對行政公益訴訟的受案范圍采取了列舉與概括相結合的方式，該法第25條第4款規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”立法所顯示出的是在生態環境和資源保護、食品藥品安全等領域侵犯公共利益后，能夠提起行政公益訴訟。但是除了法條明確的這幾個領域中的公共利益，“等”的作用發揮有限，當下將行政公益訴訟限制在一個狹小領域的公共利益，這是否符合行政公益訴訟的發展。更要注意的是，在這些領域中，并不是所有的行政機關違法行使職權或者不作為都會致使公共利益受到侵害，究竟如何界定公共利益、侵犯多少人才屬于公共利益的損害，這些問題法律沒有明文規定，這就要檢察官、法官在個案中所涉及公益考量予以確定，但是這種考量又對適用上的不統一產生重大影響。

所以，行政公益訴訟中“公共利益”的不確定導致在強制拆除行為中公共利益確定上的靈活運用，在強制拆除行為中，只有強制拆除行為在生態環境、資源保護等領域侵害公共利益后才能提起行政公益訴訟，但是對某些拆除行為侵害的其他領域公共利益的行為很難確定。進一步來說，強制拆除行為中侵害的公共利益是否屬于大多數人的利益。這些問題的根源在于行政公益訴訟中“公共利益”的不確定，將行政公益訴訟中的公共利益以普遍性的規則確定下來，才能達到適用上的統一性。

3.調查權制度不健全

檢察機關在開展行政公益訴訟工作時，所賦予的調查取證權為了在訴訟中的舉證責任，但是當下的規定中，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第33條規定在行政公益訴訟中檢察機關的調查權。而且，檢察機關不具有查封、扣押、凍結財產等強制權，委托專業鑒定成本高昂、調查取證缺乏程序規范等因素，嚴重影響了檢察機關調查取證的實效。[[7]]在實踐中，檢察機關在實地勘察過程、查閱或復制案卷材料等工作中，行政機關不配合、拖延等情況經常發生，而檢察機關無強制權，所以導致檢察機關的調查很難進行。

在強制拆除行為中的調查權因無強制措施的保障，導致檢察機關在工作中大多采取溝通協商的方法，這種方式既浪費了人力、物力，也使案件的進展程度很難保障。因此，檢察機關調查權制度關乎在強制拆除行為中行政公益訴訟工作的順利開展，所以，建立健全調查權制度，可以保障檢察機關行使檢察監督權的手段更具有剛性。

三、充分保障強制拆除行為中檢察監督權的行使

（一）正確適用強制拆除行為中的法律法規

檢察機關在認定強制拆除行為中的責任主體時，必須正確適用法律，而要正確適用法律，則需要仔細斟酌強制拆除行為中相關法律的適用范圍、針對對象及賦予不同行政機關的職權。在第二部分中已經詳細闡述強制拆除行為中關于責任主體的法律法規問題，《土地管理法》中作出限期強制拆除行為主體的機關則是申請法院強制執行的機關，《城鄉規劃法》中的縣級以上地方人民政府組織強制拆除的實施并承擔強制執行的法律責任。所以說，涉及強制拆除行為中責任主體的問題，在兩部法律中有所不同，檢察機關在確定責任主體時，必須在查明事實情況的基礎上正確適用法律。在檢察機關確定責任主體之后，還需考慮如何追究責任主體的責任，從以下三個方面出發來推進正確適用強制行為中的法律法規問題。

首先，在適用法律過程中要正確解釋法律。有學者說，法律適用的過程就是法律解釋的過程，或者說法律解釋是法律適用的基礎。[[8]]在實踐中，由于法律的缺陷導致檢察機關在檢察工作中會出臺司法解釋來解決具體應用法律、法令的問題，而且司法解釋對檢察機關的工作具有普遍約束力、指導力。因此在強制拆除行為中確定檢察監督的對象，需要最高檢察機關出臺相關的司法解釋來解決相關的法律問題，達到適用上的統一性及正確性。

其次，在行政公益訴訟改革的大背景下推進對強制拆除行為的檢察監督。這一問題的核心在于要將行政公益訴訟的相關規定與強制拆除行為中法律法規銜接起來，才能更好的行使檢察監督權。在現行的法律法規中，強制拆除行為中責任主體的問題規定在《土地管理法》與《城鄉規劃法》中，所以在行政公益訴訟中檢察機關確定責任主體時，應先以這兩部法律為基礎。之后再確定如何追究責任主體（追究責任的程序、追究責任的職權劃分等等），這些則應在行政公益訴訟的相關規定中尋找，如《行政訴訟法》、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》等規定。將這兩方面的規定銜接起來，才能更好推進檢察機關對強制拆除行為中的檢察監督。

最后，要保障檢察機關的獨立性。正確適用法律從另一個角度來說是執行法律，在執行方面，檢察機關的獨立性就顯得尤為重要。而我國《憲法》賦予人民檢察院獨立行使檢察權的權力，檢察院不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但是，在實踐中檢察機關會政治上或其他方面的影響，導致行使檢察監督權有很多的限制。因此，保障檢察機關的獨立性尤為重要。從以下兩個方面進行：從政治上，檢察機關需要處理好黨政機關與檢察機關的關系，黨政機關發揮好思想、政治等領導，但對具體案件不能予以干涉；

從組織領導上來說，優化上下級檢察機關之間的領導關系，明確上下級之間的責任承擔問題，增強基層檢察院的辦案獨立性，由原來的上級對下級的行政化領導轉向去行政化的領導[[9]]。從這三個方面入手，保障檢察機關的獨立性，這樣才能在強制拆除行為中追究行政機關的責任，實現責任主體與責任的相統一。

（二）確定行政公益訴訟下強制拆除行為中的公益

確定行政公益訴訟下強制拆除行政中的公益，其實質在于行政公益訴訟中的公共利益。但是因公共利益很難界定，所以何種構成公益，則需要立法者在立法中確定，司法機關在個案中予以認定。在行政公益訴訟中，具體公益的維護依據法律的規定，由檢察機關選擇提起，法院判決確認，因此行政公益訴訟中公益的認定是通過立法者、檢察官和法官三者的協力來確定。所以，對于行政公益訴訟中的“公益”則要按照他們各自機關和權力的屬性，依據不同的屬性與價值標準來確定公共利益。

第一，立法者的概括性規定。立法者作為先導者，對公共利益的保護應首當其沖。如前所述，立法者也不負眾望，在《行政訴訟法》中規定了生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域侵犯公共利益的可以提起行政公益訴訟，這種列舉加概括的方式是立法者依據當前公益訴訟的現實需要而規定，也是立法者對檢察官行為的限制。立法者基于檢察機關公益訴訟的試點經驗，將侵犯公共利益最為明顯的幾個領域用法律規定下來，其實對公共利益作出限定性的規定，而之后的“等領域”爭議比較大，但是最高人民檢察院民事行政檢察廳胡衛列廳長認為應屬于

“等”外，這屬于立法者留的空間。而我國公益訴訟制度處于初創階段，存在較大的發展空間，而通過肯定式列舉出各種研究較為成熟和司法實踐中較為普遍、重要的行政公益案件，有利于引導行政公益訴訟啟動、審理與裁判。[[10]]所以，當前的條件下，對于檢察機關提起行政公益訴訟就應該限定在這四個領域，等到行政公益訴訟領域發展成熟之后，再將“等”的概況式功能發揮出來，實現行政公益訴訟的階段性發展。

第二，檢察機關的具體判斷。在行政公益訴訟中，大量實務運行過程中的“公共利益”界定應由檢察機關來行使，在處理具體案件過程中，綜合各種情況做出判斷。這種權力具有一定的自由裁量性質，是檢察機關能夠支配的一種權力。立法者將提起行政公益訴訟的領域限制在以上四個方面，檢察機關能夠運用自己的專業、職權、程序等對這四種領域侵犯公共利益的行為進行監督，但是由于檢察機關人、財、物等方面的有限性，無法對所有涉及公共利益的事項進行面面俱到的監督。因此，為了防止檢察機關在提起行政公益訴訟的過程中對“公益”的理解泛化，將監督限制在這四個領域的基礎上，再對一些重大、緊急事項需要監督開展行政公益訴訟工作。更進一步來說，也應發揮好上級檢察院的領導，上級檢察院在推進公益訴訟過程中，需要把握好“度”的程度，防止下級檢察院隨意擴大領域，但是也不能限制下級檢察機關的工作，對一些重大公益在超出立法明確的范圍時應適當擴大行政公益訴訟的適用。

第三，法院的判決確認。檢察院提起行政公益訴訟之后，法院作為判斷者加入到公益的認定中，在這過程中法院也起到了監督檢察機關的作用，但是因法院這種司法機關的屬性決定了其判斷與檢察機關的不同，所以，很有可能對于檢察機關認定侵害公益的行為法院不予認可。而法院在立法者明確保護行政公益訴訟四個領域中的公共利益時，將與具體案件中認定結合起來，綜合考慮各種因素運用自己的標準，如通過證明標準、舉證責任分配等方式來判斷是否屬于侵害公共利益的范疇。

因此，在當下行政公益訴訟工作開展的背景下，立法者已將公共利益的范圍以列舉的方式確定下來，檢察機關在適用過程中運用自己的專業知識綜合考慮具體行為，法院作為司法機關，最終決定具體案件中的公共利益。在這一邏輯關系中，三方機關同時發力，相互影響，相互制約，這樣才能維護行政公益訴訟中的公共利益，而不將公共利益隨意擴大或縮小。

（三）建立健全檢察機關的調查權制度

檢察機關的調查權在行政公益訴訟推進的過程中扮演著十分重要的角色，不僅是行政公益訴訟的開始，也是行政公益訴訟能否順利開展的保障。但是就目前而言檢察機關的調查權制度不盡人意，僅僅靠《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》一條就將這一制度確立，基本不可能。而且在強制拆除行為中檢察機關因缺乏剛性手段，導致在強大的行政機關面前，難以對其監督，所以，建立健全檢察機關的調查權制度迫在眉睫。

1.明確檢察機關調查權實施的程序

程序能夠保障正義的實現，所以為了防止檢察機關在行政公益訴訟中濫用調查權，設置必要的實施程序具有合理性，而且將強制調查權賦予檢察機關時，更應從程序上保障被調查對象的合法權益。例如：對檢察機關調查人數的規定、對調查人資格的規定、在行使強制性調查手段時向上級檢察機關申請等等，這些都應當在法律中規定，這樣才能完善檢察機關的調查權。

2.完善檢察機關調查取證的法律責任

有權必有責，在賦予檢察機關調查權的同時，對于濫用調查權的檢察官應當規定相應的法律責任。對行政機關來說，檢察機關行使調查權時必然應當有相應的配合義務，因此，在行政公益訴訟中，將行政機關的不配合需要承擔的責任以法律的形式規定下來，則可以保障檢察機關的調查權。比如：對不配合檢察機關調查的，可以發出檢察建議，情節嚴重的，則對機關負責人處分或者其他強制措施。這樣增強了檢察機關調查權的保障力，也能促進行政公益訴訟在強制拆除行為中的推進。

第五篇：行政公益訴訟的特點

行政公益訴訟的特點

如果社會生活中存在亂排污水、濫伐森林損害生態環境安全、森林安全等公共利益的現象，而這些侵權行為又沒有侵害特定公民的個人利益，在這種情況下如果具有法定職責的行政機關沒有履行監督和管理職責，那么該如何啟動法律程序懲處違法行為，保護公共利益呢？

文章從案件來源、起訴主體、被告、訴訟請求、訴前程序等方面闡述行政公益訴訟的訴訟特點。

案件來源：一般行政公益訴訟案件，是在人民檢察院履行職責過程中發現的。人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等等。

公益訴訟的起訴主體，只限于檢察機關。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第五十三條第一款賦予地方各級人民檢察院行政公益訴訟起訴權，但是檢察院提起公益訴訟，需要層報最高人民檢察院審查批準。但是最高人民檢察院將提起公益訴訟案件的審批權下放至省級檢察院的除外。

被告：在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責而違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織都可以成為行政公益訴訟的被告。如：國土資源局、環境保護局、水利局、林業局、草原監督管理局、森林公安局、生態文明建設局等等。訴訟請求：人民檢察院可以向法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為，并可以責令被訴行政機關重新作出行政行為；確認行政行為違法或者確認無效，并可以同時責令行政機關采取補救措施；責令行政機關在一定期限內履行法定職責。

訴前程序：檢察機關在提起行政公益訴訟之前，應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察院。經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，由于國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態，檢察院可以提起行政公益訴訟。

行政公益訴訟制度的推行，對全社會都是有益的，既可以維護國家利益、社會公共利益，又可以保障行政機關依法履行行政職責，也能很好得維護公共安全，讓大家生活在一個青山綠水、樹木成蔭、和諧健康的環境中。