第一篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學專業學生周穎昕 指導教師楊欽 摘要：隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實務和理論研討越來越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問題逐漸成為其中的熱點之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國外兩大不同法系中美國、英國、法國、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國行政公益訴訟原告資格的缺失現狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標準，并在此基礎上賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格。關鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機關；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場經濟的深入發展和工業化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國政府的公共職能不斷加強,行政權力特別是行政自由裁量權迅速擴張。行政在環境保護、社會保障、公共工程建設、協調各種利益沖突和促進社會公平競爭等方面發揮著越來越重要的作用。與此同時,行政亂作為、不作為或不當作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權力的司法監控體系,已經成為我國法學界的熱門話題。然而,無原告即無訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定其原告,即由誰啟動行政公益訴訟程序,這是一個理論性和實踐性都較強的學術問題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。[1] 以此經典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對于這一概念，學者們的理解各不相同：羅豪才教授認為：“原告資格是指個人或組織請求法院保護自己的合法權益所應具備的條件。” [2] 張樹義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當行政訴訟原告所應具備的條件。” [3]還有學者認為行政訴訟原告資格是指具有獨立承擔行政法權利義務的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內行政爭議的行政行為之間存在的利害關系。[4]雖然學者們對原告資格理解的角度與側重點不一，但有一點是達成共識的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權以保護公民權益和維護公共利益。[6]根據上面的論述，我們可以對行政公益訴訟原告資格這樣進行表述：在涉及國家和社會公共利益的行政訴訟中，某人或某團體享有的將該行政爭端訴諸司法、啟動訴訟程序以尋求司法救濟的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價值

當今世界許多國家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護公共利益不受侵害,而原告資格是引發行政公益訴訟的關鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進行。羅馬法有一句法諺“沒有原告就沒有法官”，很清楚的說明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實質上決定了行政訴訟對公民權益的保護程度。

“行政法的歷史就是行政權不斷擴張的歷史” [7],行政權的擴大, 適應了現代社會發展的需要,同時,也在不時地侵蝕著公共利益和個人利益。“每個有權力的人都趨向于濫用權力,而且還趨向于把權力用至極限,這是一條萬古不變的經驗。” [8]若沒有有效的制約機制,原來膨脹的行政權力將會更加失控、愈發強大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價值就在于可以對行政權的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現實意義 在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國各級法院下發 406 號通知，要求各級法院暫不受理相關訴訟。[9]浙江臺州畫家嚴正學對設在臨近小學的色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關未予理睬，于是起訴椒江區文體局行政不作為。椒江區法院以嚴正學不是受害者為理由判決嚴正學敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運漲價案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國旗有誤”案等相關的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規定”為由判決原告敗訴，或者以當事人訴請的事項“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環境污染、壟斷經營、侵害消費者權益等違法行為嚴重損害了社會的公共利益，但由于訴訟法領域理論和立法發展的滯后，導致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。

“面對公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現行訴訟法規定,只有行為的直接利害關系人才有起訴的權利。”這是很多法官,提起個人公益訴訟時十分無奈的表態。公共利益被侵犯卻得不到應有的救濟己經成為普遍的社會現象,嚴峻的現實呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護社會公共利益,沒有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現實的。

二、國外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國行政公益訴訟原告資格

在美國，依傳統，對原告資格的審查實行法定利益標準，即只有在某種法定利益受到損害時始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財產權，非單純經濟上的利益即使受損也無法取得原告資格。這種標準后來不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過判例承認了包括環境、審美、娛樂等利益在內的幾乎所有經濟的非經濟的利益。正如伯納德·施瓦茨所說：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。盡管憲法包含了有關原告資格的規定，國會仍可以為某個人或某種人規定他們本來所沒有的原告資格。即便有關個人沒有通常所要求的那種直接的個人利害關系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國會可以通過制定法律授權某個原本沒有起訴資格的公民或公民團體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創設新的私法權利，其目的在于保護有關的公共利益。被授權提起訴訟的私方當事人雖然與該訴訟沒有切身的經濟或其他利害關系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長。” [14] 美國司法審查訴訟中的原告資格標準實際上經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他利益。2．英國行政公益訴訟原告資格

傳統上，英國法律對于公益的司法救濟相對保守。在公益訴訟方面，英國公民只有在他能證明他“對申訴的相關事件有充分的利益”時，才能在當地法院起訴。為證明充分利益，傳統上，原告需要證明他對所反對的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當代行政的發展，在當事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發展趨勢總體上是向統一和寬大的起訴資格方向前進的。[16]當事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不像過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。英國著名行政法學家威廉?韋德在談及訴訟資格問題時曾作過這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當事人以救濟，這歷來是獲取救濟的重要限制。??因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟。??在公法中，只有這個原則還不夠，因為它忽略了公共利益的一面。??隨著政府權力與公務的增加和公共利益壓倒私人權利而日益突出，也就出現了更多自由的原則。特別是特別救濟顯示了它的價值，因為它不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護私權之訴，又稱為“檢舉人訴訟”。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查，即檢察總長是原告，公民為告發人。私人原告（包括私人團體、組織）若以檢察總長的名義提起訴訟，即檢察總長把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問題。如果檢察總長允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟即公法救濟。對于涉及社會公益的救濟，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國行政公益訴訟原告資格 作為法國最具特色的公益訴訟，當屬以公共利益為基礎的越權之訴。越權之訴是當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。20 世紀以來，越權之訴的范圍繼續擴大，這表現在，對于違反法律的行政決定提起越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害。越權之訴是一般的訴訟救濟手段，申訴人不需要法律明文規定，根據法的一般原則，當然享有這種權利。最高行政法院認為，法律中規定排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。越權之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權之訴的當事人。法人解散后，在提起越權之訴所必要的時期內繼續存在。沒有取得法人資格的團體，不能以團體名義進行訴訟，但可委托代表進行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規定，是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”日本的民眾訴訟，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟或者當選訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團體的長官等進行了違法或者不當的公款支出以及財產的管理處分時，居民在經過對監察委員進行監察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護的客觀的法秩序的目的來看，當為行政公益訴訟的一種形態。根據該法第 5 條的規定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個人的私益無關，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格。在維護公益方面，對原告資格的要求是比較松的。

（三）國外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國外的行政公益訴訟原告資格的相關情況，不難發現：盡管各國行政公益訴訟的表現形式和名稱不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經歷一個由窄到寬的發展進程,“事實不利影響標準”和“無直接利害關系標準”最終得以確立。所謂的“事實不利影響標準”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟。“無直接利害關系標準”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無直接利害關系，只要侵害了國家、社會公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護公共利益。

三、我國行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國行政公益訴訟原告資格缺失的現狀 首先，我國憲法幾經修正，至今仍然未有關于公民行政公益訴訟權的直接規定。[20]《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得國家賠償的權利。”這些規定可以看作是公民受到行政侵害時可以適用的救濟途徑，但與公民行政公益訴權的意義還相差甚遠。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒有行政公益訴權的規定。具體到我國現行的三大訴訟法中，關于起訴權的規定雖然不同，但其共同點是原告必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國訴訟法領域長期以來存在的一個重要障礙，認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關閉了對公共利益的救濟之門。根據《行政訴訟法》第 2 條的規定，行政訴訟的原告只能是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關系，而與案件沒有直接利害關系的個人或組織則無權向人民法院提起訴訟。而在現行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權檢察機關向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒有關于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進行法律追究。

（二）我國行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統原告資格理論的限制 由于傳統的原告資格標準限制，我國憲法幾經修正，至今仍然沒有關于公民行政公益訴訟權的直接規定，行政訴訟法規也沒有關于行政公益訴訟原告資格的相關規定。傳統理論認為，“無利益即無訴權”，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當事人所提起的訴中應具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要性和實效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當事人之間的糾紛；實效性是指法院能否通過判決實際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關系”，否則就不享有起訴權。傳統的原告資格理論是建立在合理的政策基礎之上的。但是，其先決條件是，人民意識到其權利，并具有對抗侵犯其權利的財力。盡管傳統的“無利益即無訴權”理論能夠保證真正的爭議進入法院，使司法程序發揮其應有的功能，但它也實際阻礙了司法對公共利益的保護，[22]從這個意義上說，傳統的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國的《憲法》關于公民訴訟權的規定是建立在“無利益即無訴權”的理論基礎上的，它規定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關系的才具備原告資格。因此，現行《憲法》根本沒有行政公益訴權的相關規定。《行政訴訟法》也同樣受這種傳統理論的影響，并且在這種理論的基礎上發展了“法律上利害關系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關系”來規定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規定使立法的發展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權自然得不到保護。

2、司法拘泥于傳統的原告資格標準 傳統的“原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的事項是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。[23]但在現實中，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現行司法又不允許第三人啟動司法程序，致使社會群體的公共利益出于無人保護的境地。而隨著時代的發展，公民的法律意識也在日益地更新，法律部門的司法觀念也應該隨之更新。傳統的原告資格標準雖已施行多年，但傳統是要發展的，理念也要隨著時代而革新。社會時刻都在變化，司法制度每一天都在進步，傳統的原告資格標準已經不適應現代法治社會的發展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應該拘泥于傳統的標準，建立新型的原告資格標準是符合時代發展潮流，尊重客觀規律，順應民心之舉。

四、對我國行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報道的行政公益訴訟案件來看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問題。由于司法權具有被動性的特點，具體的訴訟程序必須有合格的當事人才能夠啟動，所以，誰有資格提起行政公益訴訟成為最為關鍵的問題。在現存的各種理論當中，有的學者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機關作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應當建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟。[25]還有人強調社會團體在行政訴訟中的作用，提出由一些類似消費者協會的公益團體享有公益訴訟的起訴權。[26]意見存在分歧的主要原因在于沒有確定行政公益訴訟原告資格的統一標準。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標準

1、維護公共利益標準

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價值取向,并進而影響行政訴訟原告資格的確認。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對行政訴訟的原告的界定起著一定的影響。” [27] 因此,構建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現代社會為了維護社會公共利益出現的一種新型的、現代的訴訟類型,現在學界公認維護社會公共利益是行政公益訴訟最本質、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據其目的,最大限度的保護公共利益。

2、監督依法行政標準

根據傳統的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現實中,僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的問題有時是不充分的,特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。在某一特定問題上,有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。這就造成了對侵害社會公共利益的行政行為缺乏有效的監督,產生了公共利益領域的法治盲區。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須考慮監督依法行政這一標準。

3、有效性標準

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時,必須考慮所確定的原告能否主動地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對抗相對的行政機關,是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達到維護公共利益和監督行政機關依法行政的目的。由于各國的法治水平不同,公民的法律意識差異,代表社會公共利益的團體建設和發展狀況不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須從本國的實際國情出發,充分考慮有效性標準。在我國現行的憲政體制和司法體制下,考慮我國的法治發展水平、司法機關的建設以及公民的法律意識,結合以上標準,筆者認為,我國應擴大利益保護范圍, 允許公民個人和社會團體向檢察機關申請提起行政公益訴訟，并賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機關的行政公益訴訟原告資格

英美法系國家認為“行政法是控制政府權力的法” [28]，“它規范行政權力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補救” [29]，檢察機關擁有提起行政訴訟的權力，它的總檢察長職權具有雙重性，他代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動。這可以為我們設定由檢察機關作為我國行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機關作為我國公共利益的守護者，理應而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發揮其應有的作用。

1、憲政基礎。我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，其主要職能在于監督對國家法律的執行和實施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監督對象的廣泛性、監督方式的全面性的特點。根據憲法的規定，行政機關是我國權力機關的執行機關，其行政行為理應受到檢察機關的監督。當行政機關的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，在其他如內部監督無法實現對國家和社會利益進行有效保護時，檢察機關依法提起行政訴訟，通過司法對行政機關的行為的合法性進行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機關有權對行政訴訟活動自始至終的整個過程進行監督，不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監督，而且包括對訴訟活動進行過程的事中監督，還應包括在特定情況下的事前監督（主要指對起訴活動的監督）。“現代訴訟的基本理論認為，檢察機關在訴訟中，最突出、最主要的職責是代表國家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程以及裁判的結果進行監督。” [30]

2、權益主體。檢察機關的職能決定其應作為社會公益的代表。源于前蘇聯的檢察理論賦予了檢察機關特別的地位和特殊的優勢，代表國家利益和社會公共利益。檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的權威代表的面目出現。保障國家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對違法行為予以糾正，是檢察機關的職責。由檢察機關作為行政公益訴訟的原告資格，理所當然，同時，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機關代表國家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機關作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對獨立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發揮。我國憲法第 131 條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”依據這一獨立于行政機關之外的憲法地位，對于其對行政機關的行政活動的監督職能的有效實現提供了必要的保障。與此相比，西方國家的檢察機關在組織上大多隸屬于行政機關，如英國的檢察總長是政府官員、美國的檢察總長是內閣成員、德國公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們在對行政機關的行政行為實施監督職能時便會有多少不等的限制。同時，檢察機關背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的優勢。

4、資源優勢。檢察機關擁有一支受過專門法律知識教育和執法訓練的公務人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時，檢察機關工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。這樣既實現了對行政權的監督，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結語

“公益訴訟的推進必須有一個過程,無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看,目前不可能有較大的冒進,而只能是穩步推進。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發展趨勢,而對公益訴訟的盲目樂觀也不切實際。我們應當以積極的姿態,穩妥地推動公益訴訟的健康發展。” [32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構建我國的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國的經驗的同時,更應關注本國的行政法律制度實施的本土資源,不應當只是用概念法學的邏輯演繹方法閉門造車。” [33]不顧本國國情盲目地進行制度移植,是不會結出預期的碩果的。因此,要想成功創設一個新的制度,必須結合本國的國情進行科學、合理的制度設計,對現行行政訴訟制度進行根本性的改造。建立以檢察機關為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學基礎理論的完善,也依賴于國家的法治環境,包括立法機關對行政公益訴訟制度的認知程度和對司法機關的信任程度。社會在前進,時代在發展,隨著行政法學研究的深入和社會各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會建立符合我國國情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動我國民主法治的進程中發揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫作過程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導和幫助。他們的每一句鼓勵的話語，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導??點點滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠摯的謝意。參考文獻：

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第二篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國經濟建設的日益繁榮，逐漸完善的市場經濟體制也帶來了許多價值觀念的轉變。以往不被人們重視的如環境保護、社會保障、公共工程建設等問題也越來越受到人們的關注。似乎不知從何時起只顧自我溫飽的中國人也開始關心身邊的一切與自己似有似無的事了，并且也為此感到快樂幸福了。“公益”漸漸的成為了一個閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關制度在中國當下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時期。羅馬法最早進行了私益訴訟和公益訴訟的區別，據其規定，以保護個人所有權為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護社會利益為目的，除特別規定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據被訴當事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對行政機關侵犯公共利益的一種訴訟。對于我國行政公益訴訟的建立來講，仍需要進一步的探討和規范。在對發達國家成熟的行政公益訴訟制度學習和比較之后，才能結合我國的復雜國情制定相關的規范。然而，無原告即無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是原告資格的確定。

二、國外理論

（一）利害關系學說。利害關系說是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當政府侵犯了法律上的利益，利害關系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護的利益”和“法律上值得保護的利益”。利益解釋的擴大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴大了。其中特別注重的是經濟利益的損害，而無論制定法是否明確保護之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認為非屬私人的水、空氣等自然資源和財政稅收是國民共同財產，國民通過委托方式由政府管理這些財產，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會中國民將部分權利讓渡給了國家，以此檢察機關作為公共利益的代表有權就行政機關的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長之名提起公益訴訟。在美國國會為了保護公共利益可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權以法律決定其他當事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關系說使與被訴行政行為有直接、間接利益關系的人可以取得原告資格，然而對于其他沒有利害關系的當事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個很好的補充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對我國行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺得在制定我國行政公益訴訟原告制度之前需要進一步了解和分析我國的國情。任何一個好的制度都是一般性與特殊性相統一的。首先我們是一個發展極不平衡的國家，東西部地區差異大。其次，導致了我國的法治建設也是不成熟的，尤其體現在公民意識的嚴重缺乏。再次，對于我國的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對于行政機關的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護國家利益和公共利益。

（一）檢察機關

在中國當下的大環境中檢察機關作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調。一方面我國憲法第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”檢察機關作為監督機關自然有義務對行政機關侵犯公共利益的行為進行起訴。另一方面，賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格的最大優點在于，檢察機關能以國家機關的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機關抗衡。這樣既節省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監督。但是檢察機關在公益訴訟方面應主動還是被動仍存在爭議。本人覺得檢察機關應該主動進行行政公益訴訟，因為這個過程本身就包含其積極履行法律監督的義務。僅僅是檢察機關顯然不能涵蓋所有的熱愛公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非盈利性質的法人如消費者協會、興業協會、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強大力量，在未來的公益訴訟發展道路上會發揮越來越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無法替代的一些優勢：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內的公眾的意愿和利益。畢竟個人的能力、精力及知識是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當事人過多及公民濫用訴權，從而減少了司法資源的浪費。再次，由于公益組織具有專門的人才和一定的經濟基礎，所以能保證訴訟的順利進行。公益組織的組建和發展一定程度上也促進了公民意識的進步。

（三）公民個人

丹寧勛爵曾說“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用法律，致使數千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律。”可見賦予公民個人行政公益訴訟原告資格是一種應有的權利需求。對于那些持否定態度的人，無非認為公民個人獲得行政公益訴訟原告資格會導致濫用訴權、浪費司法資源、降低司法效率。本人認為公民個人的行政公益訴訟原告資格應該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經歷了一個“從嚴”到“放寬”的發展過程。而且我國公益訴訟發展過程中缺少的公民公益意識也需建立在公民個人的司法實踐基礎上。

綜上所訴，作為改革開放的中國，必須逐步適應全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創建問題上，應該借鑒發達國家的立法經驗，全面結合我國的時空特點不斷發展創新，展望中國公益訴訟的美好未來。

第三篇：環境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環境公益訴訟原告資格初探

環境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環境公益訴訟的發展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經驗，對我國環境公益訴訟原告資格作出設想，提出將公權力機關、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權力機關為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補的環境公益訴訟原告資格制度。

[關鍵字]：環境 公益訴訟 原告資格

隨著經濟的發展，環境問題日益成為公眾關注的熱點話題，但是我國環境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發展環境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國環境公益訴訟的發展

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標準資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發展。

而隨著經濟的快速發展，環境污染和生態破壞問題也日益嚴重，人們越來越深刻地認識到環境的保護與人類的發展息息相關，保環意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環境公益訴訟越來越引起理論及實務界的重視，2005年國務院發布國發〔2005〕39號文件《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到'環境公共利益受損時的代表主體缺位問題應當盡快得到解決'。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，成為國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定，規定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環保案件集中審判推動環境公益訴訟，環保案件'三審合一'，將涉及環境保護領域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設立環境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態文明建設條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮市人民法院2010年3月1日施行《關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》。

但是即便各地對環境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規定較為模糊，對于'法律規定的機關和有關組織'的范圍界定依然不明了，對于檢察機關能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

二、環境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統當事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴格依據'直接利害關系'原則，即只有與案件有直接利害關系的人或單位才能提起訴訟，'救濟是與權利相關聯的，因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認了其享有相應的實體權利;第二、該項實體權利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權益與被訴行為的訴訟結果息息相關。堅持'直接利害關系'原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節約司法資源，有其正當性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條'確認'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不'專屬于'某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關系'原則發端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權和訴權尚未分化，并導致長久以來重實體輕程序的傾向，學者也漸漸發現，這樣的傳統理論有其局限性，并不能應對實踐中產生的新情況新問題，特別是社會的發展使得新類型的訴訟產生，這些現代型的訴訟'所涉及的利害關系或利益分布呈現集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權利要求或試圖改變現有的利益分布格局'，環境公益訴訟即為一例。傳統的原告資格理論將環境公益訴訟排斥在外，因環境污染遭受權益侵害的公共利益卻缺乏相應的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發展，程序開始具備獨立的價值，'這時訴權的內涵就具有了雙重性，即程序內涵和實體內涵。而且隨著'公害'的泛濫，現代訴訟法允許訴權的實體內涵和程序內涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內涵的訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實施訴訟的基礎。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。'在此理論發展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國的告發人訴訟

美國一直走在環境公益訴訟的前端，其告發人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關部門報告，具體做法是告發人在起訴前首將起訴書及相關證據材料提交給政府相關部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產生兩種決定結果：一是政府選擇加入并承擔訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發人個人有權單獨起訴。

在告發人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發人對訴訟并無實質貢獻，則告發任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔。

告發人行為限制方面也有相應的制度設計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發人有服從義務，告發人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據證明告發人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發人承擔被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權利要求告發人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯邦訴訟。

2、德國的團體訴訟

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴謹著稱，其受'傳統當事人理論'影響也較深，但隨著環境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關系人理論作了修正，明確規定了具有公益性質的社會團體可以作為環境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯邦自然保護法》規定:'一個根據第 59 條聯邦環境、自然保護和核安全認可或根據第 60 條州認可的組織, 可以根據《行政程序法》提起關于自然保護區、國家公園、生物圈保護區和其他環境保護區內的禁令或許可的免責許可以及規劃許可或項目批準等提起訴訟。'但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領域如環境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經合法注冊

且經過國家機關的選定認可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認可的公益團體必須先經過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當環境權益受到侵害時,能夠比較有效地實現司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環境訴訟而面臨的各種舉證方面和經濟方面等困難。'

3、小結

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴格的直接利害關系理論，而是作適當的放寬；其次，無論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關直接參加訴訟，都涉及公權力的介入（美國的告發人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經過行政救濟手段），即環境公益訴訟的發起不可完全脫離公權力。

四、我國環境公益訴訟原告資格的構建

原告資格問題是構建環境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統當事人理論實現一定的突破是各國發展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規定了'法律規定的機關'和'有關組織'可就污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應當肯定的。但何謂'法律規定的機關'和'有關組織'暫時沒有更具權威性的界定。筆者認為，我國環境公益訴訟原告資格的構建應當充分吸收國外先進經驗，進而結合我國本土特色。具體而言：

1、公民個人作為原告

'人類有在尊嚴和幸福生活的環境中享受自由、平等的適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。'環境利益是典型的公共利益，每個公民都有權享受這一權益，人類的福祉是最高的法律，環境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環境受到威脅，所以，'公眾群體中的個人和成員式關于許多環境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應該是環境公益訴訟權的最終行使者'所以應當賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利。公民參與公益訴訟有如下優點：

1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發現環境違法行為；

2、可督促公權力及時介入，也能對環境違法行為進行監督，發揮預防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環境污染者或違法的公權力機關形成對抗。

2、社會團體作為原告

環境公益社團是環境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環境公益訴訟的原告有諸多優勢，社會團體公益性的本質、專業的機構人員及良好的群眾基礎使得社團具備承擔環境公益訴訟原告的能力，'基于環保團體本身的特性，由依法成立的以環保為宗旨的環保民間團體來提起訴訟，特別適合于環境公益訴訟中常常出現的受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發展不成熟。

3、公權力機關作為原告

這里討論的公權力機關既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環境公益訴訟均有公權力的干涉，從公權力的權能來看，其設立的目的即為維護社會公共利益，公權力機關作為環境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規定行政部門和檢察院均有成為環境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環境污染案。筆者認為，沒有必要將行政部門及監察院同時劃入環境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權力機關，其手中的資源優勢并無本質區別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構建復雜化，也不利于各原告主體的權責劃分，一旦施行，難免會產生互相推諉、扯皮的現象。

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權力機關都無法單獨承擔起環境公益訴訟原告的重任，三主體均應納入環境公益訴訟的原告范疇，同時明確權責、相互配合。從美國的告發人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認公權力機關應成為解決環境公益問題的第一選擇。（美國告發人制度規定了六十天以上的通報期，有公權力機關決定是否介入，德國的團體訴訟須經過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應當肯定在今后環境公益訴訟的原告資格構建中，將公權力機關作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補，可參照美國及德國的優秀經驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應規定一定期限的通報期，由公權力機關決定是否以自己名義介入訴訟，在公權力機關決定不介入，或者公權力機關本身因違法行政、行政不作為成為環境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。）

第四篇：檢察機關環境行政公益訴訟原告的資格認定

【核心期刊網】——中國權威論文發表平臺，我們為您提供專業的論文發表咨詢和論文發表輔導!檢察機關環境行政公益訴訟原告的資格認定

周倩

摘 要 檢察機關作為行政公益訴訟的主體的正當性是有待商榷的，金沙縣檢察院訴金沙縣環保局行政不作為一案作為我國環境行政公益訴訟第一案即發生再這樣的背景下。本文通過對本案案情及相關法律法規的規定，探討檢察機關提起環境行政公益訴訟的資格問題。

關鍵詞 檢察機關 環境行政公益訴訟 原告資格

一、案例概述

2013年四川省瀘州市佳樂建筑安裝工程有限公司在建修宏圓大廈期間共欠繳噪音排污費12.1萬余元（2013年3月至2014年10月）。在此期間，金沙縣環保局曾多次催繳排污費，直至2014年10月3日佳樂公司繳納12.1萬余元。按照規定，企業未按時繳納排污費時，環保局應當按照相關法律法規進行處罰，但佳樂公司環保局并未對佳樂公司進行處罰。

金沙縣檢察院認為佳樂公司長期拖欠排污費，損害了國有財政資金的安全，因而應當受到處罰。于2014年10月20日以金沙縣環保局“怠于處罰”污染企業為由，以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環保局訴至仁懷市法院。請求判令金沙縣環保局依法履行處罰職責。

本案結果：2014年10月27日，仁懷市法院立案受理。10月29日金沙縣環保局收到《應訴通知書》等文件，經分析認為佳樂公司逾期拒不繳納排污費的行為違反了《環境噪聲污染防治法》第十六條 的規定，立即決定依法定程序對佳樂公司處以警告處罰，并及時將處罰決定告知金沙縣檢察院。后檢察院撤訴。

二、本案涉及的法律問題

（一）本案的主要爭點

在當前法律體系下，檢察機關是否有權提起環境行政公益訴訟？

（二）法律規定和相關解讀

環境公益訴訟（environment public interest litigation），是一種允許與爭議案件無直接利害關系的原告出于保護環境公益的目的、以行政機關或者環境利用行為人為被告向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。由于公益訴訟本身為保護社會公眾的環境公共利益，與民事訴訟中以保護個人利益不受侵害的原則不同，在原告的資格的要求方面也不同于一般民事訴訟。在一般民事案件中，訴訟主體要求為有直接利害關系的主體；在環境公益訴訟中，與案件無直接利害關系的主體也可提起訴訟。但范圍擴大至無直接利害關系的主體可能會引發“濫訴”，因而法律對于原告主體的資格的限制、做出了明確的規定。也就是說，環境公益訴訟雖然不要求當事人與本案有事實上的利害關系但要有法律上的“利害關系”。而本案作為我國環境行政公益訴訟第一案是缺少這種法律上的利害關系的。

2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條、最高人民法院頒布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）盡管對于環境公益訴訟有所規定和授權，但只是針對環境民事公益訴訟。也就是說，盡管《解釋》第十一條賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利，但只能提起民事公益訴訟而非行政公益訴訟。值得注意的是，2014年修訂的《環境保護法》第五十八條其中表述為“提起訴訟”而非“提起民事訴訟”，這就意味著符合條件的社會組織可以提起環境行政公益訴訟。但是這里授權的主體并不是檢察機關而是符合條件的社會組織。而《行政訴訟法》方面，盡管其在修訂過程中均將“行政公益訴訟”列入修改內容，但在三次審議中均未明確行政公益訴訟中檢察機關的原告資格。而且最終公布的《行政訴訟法》也并未涉及行政公益訴訟的內容。

（三）相關評析

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本案中最重要的在于檢察院原告主體資格的確認。在起訴時，金沙縣檢察院在訴訟中援引了《憲法》第一百二十九條、《民事訴訟法》第五十五條、《人民檢察院組織法》第四條、《檢察官法》第六條等法律法規，以及貴州省高級人民法院《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》第十二條、第十三條 等指導性法律文件。法院據此認為檢察機關具備行政公益訴訟的主體資格。本案發生后，關于“檢察機關在環境行政公益訴訟中原告資格是否于法有據”的問題引發了學界的廣泛爭論，支持和反對的聲音此起彼伏。

檢察機關援引的貴州省高級人民法院頒布的《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》指導性文件，并不屬于我國環境法的淵源。“對法的適用具有普遍意義的有權解釋”只包括由全國人大常委會、最高法、最高檢及國務院有關部門有權做出，省高級人民法院的指導性文件并不具有普遍的指導意義，因而其做出的指導性規定不能作為檢察機關向由原告資格的依據。對貴州省的地方司法意見同樣持反對看法的學者認為：“這種以地方立法以及地方法院的司法意見的形式修改或者說彌補《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等國家立法的相關內容的方式??有破壞國家法制統一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作為授權和執行的基礎。

而本案之所以會引起巨大的關注，更多是響應了黨的政策。十八屆三中全會強調要“加強對行政執法的監督”；十八屆四中全會進一步提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，應該督促其糾正”。同時提出“探索建立監察機關提起公益訴訟制度”，在最高檢的主導下各地機關紛紛展開了對公益訴訟的實踐，畢節市也開始探索行政公益訴訟。

盡管缺少法律依據，但為了維護社會公共利益我國在不斷探索檢察機關提起公益訴訟這條道路。在面對“公益訴訟都敗訴了，敗在了法庭，勝在了輿論”這種局面時，2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權北京等十三個省市檢察機關開展提起公益訴訟試點工作。而本案所涉及的貴州省也在試點范圍內，但這份《試點方案》只是給檢察機關作為原告提起行政公益訴訟賦予了法律的“適當性”，并不具有原告主體資格的正當性。此外還有兩點需要提起注意：首先是本案發生的時間。本案發生在2014年，人大常委會尚未作出《試點方案》。也就是說，檢察機關甚至不具備提起環境行政公益訴訟的適當性。其次，即便本案發生在《試點方案》出臺后。但根據其中規定的“訴前程序”的要求：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。”為了節約有限的司法資源也充分考慮到環境行政公益訴訟的特殊性，前置程序的設置都是極為必要的，也就是在窮盡其他除司法救濟之外的救濟手段仍不能達到效果時，再由檢察機關提起訴訟。而在本案中，檢察機關對于“環保局對污染企業的違規行為不處罰”的行政不作為并未事先按照前置程序的要求直接提出檢察建議，也違反了《試點方案》的規定。

綜上所述，筆者認為，在當前的法律框架內檢察機關提起環境行政公益訴訟是缺少法律正當性的。

三、本案未決的問題

就本案產生的意義而言，有學者認為本案更大的意義在于通過司法實踐“倒逼”立法，通過檢察機關的介入彌補了公眾在訴訟政府信息公開時的不足，實現依法行政，應當向西方資本主義國家學習其先進的經驗和完善的理論架構。然而筆者認為檢察機關作為我國公益訴訟的原告，其資格仍有待商榷，中西方國情的差異并不允許我們直接進行法律移植。

檢察機關的性質和法律地位差異大。資本主義國家按照三權分立的理論原則，將國家機構分為立法機構、行政機構和司法審判機構。這樣，檢察機構就隸屬于國家行政機構。也就【核心期刊網】——中國權威論文發表平臺，我們為您提供專業的論文發表咨詢和論文發表輔導!【核心期刊網】——中國權威論文發表平臺，我們為您提供專業的論文發表咨詢和論文發表輔導!是說，在施行三權分立的國家檢察機關是政府的組成部分，行使行政權。這樣，在三權分立的資產階級國家政體制中，行政權力正是通過檢察機關來監督和制約司法審判權的。所以西方國家的檢察機關是政府的代表，是公共利益的維護者。反觀我國的檢察機關的性質：從我國《憲法》對檢察機關地位的規定，《憲法》第一百二十九條規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。第一百三十一條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。我們得出這樣的結論：檢察機關是與行政機關并列的法律監督機關且檢察機關在權力機關授權和監督下監督法律實施。也就是說，在我國檢察機關不僅不屬于行政機關，而且還是其法律監督機關，二者相互獨立。再回到公益訴訟本身的特點，其本質是為了維護受損害的公共利益，那么能提起公益訴訟的主體就是有權代表社會公共利益的主體。無論國內外，政府都代表國家行使權力，因而當然有權為維護受損的公共利益提起公益訴訟。但是，我國的檢察機關與行政機關并無隸屬關系，因而從我國檢察機關的性質而言，并不具備直接移植國外法律的條件。

其次，檢察機關由于其自身的特殊的地位和能力，其接入環境行政公益訴訟可能會破壞訴訟雙方當事人處于平等的法律地位的基礎。

綜上所述，盡管檢察機關在保護國有資產等方面的確發揮著舉足輕重的作用，也起了良好的社會效果。但是筆者要強調的是不能因其積極意義而過分夸大檢察機關介入環境行政公益訴訟的作用。在當前的形勢下，檢察機關作為環境行政公益訴訴訟的原告是大勢所趨，國家的試點工作也在如火如荼的開展，獲得明確的法律授權指日可待。但是我們在試點的過程中應當立足于我國的國情，有選擇性的借鑒他國經驗，建立適合我國情況的環境行政公益訴訟制度。

注釋：

《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第十六條：產生環境噪聲污染的單位，應當采取措施進行治理，并按照國家規定繳納超標準排污費。征收的超標準排污費必須用于污染的防治，不得挪作他用。

《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》第十三條第一項：人民檢察院是公益訴訟的主體。

汪勁.環境法學.北京：北京大學出版社.2014.29-31.羅麗.檢察院提起環境公益行政訴訟的若干思考.蘇州大學學報（哲學社會科學版）.2015（5）.101-105.參考文獻：

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第五篇：試論行政公益訴訟原告資格的認定

第1章 行政公益訴訟及其原告資格

1.1行政公益訴訟的概述

1.1.1行政公益訴訟的概念及特點

公益即公共利益，世界上最早出現以保護公共利益為目的且由特定的人將侵害公共利益的主體提起訴訟的是羅馬的程式訴訟法。目前我國對公共利益的法律救濟制度尚不完善，單就行政公益訴訟而言，在我國司法界尚沒有一個統一權威的釋義。

我認為，所謂行政公益訴訟即由特定的人，包括公民、法人或其他組織，對行政主體的違法行為且已造成對公共利益的實際損害的或有實際的損害危險的，能夠以自己的名義向具有管轄權的法院依法提起行政訴訟。

與傳統的行政訴訟相比，行政公益訴訟有以下非常鮮明的特點：（1）行政公益訴訟是以保護公共利益為目的的，是最大程度上對公共利益免遭行政違法行為的司法救濟手段；而在非一般行政訴訟中通常只為維護行政相對人的合法權益。（2）行政公益訴訟的原告與被訴行政行為間可能不具有法律上的利害關系。（3）在行政公益訴訟中，被訴的違法的行政行為須是已對公共利益造成了實際的損害或有實際損害的危險。

1.1.2我國對行政公益訴訟的規定

行政公益訴訟作為一種新興訴訟形式，我國學術理論各界都曾對其有過大大小小探究，更是有不少學者呼吁我國應盡快構建科學的行政公益訴訟制度；在我國司法實踐中，以保護公共利益為目的而將行政主體告上法庭的案件更是屢見不鮮，但就我國目前的司法體系而言，我國對行政公益訴訟制度并沒有認可。尤其是對行政公益訴訟的原告資格認定更是一紙空白，即對于某些特定的主體能否取得行政公益訴訟中的原告資格既沒有明確的禁止，又沒有任何的法律支持。筆者在這里認為，構建行政公益訴訟中原告資格的認定制度是構建整個行政公益訴訟制度的重中之重，是最基礎最關鍵的一步。因此，我國行政公益訴訟及其原告資格認定制度的構建應盡快提到日程上來。1.1.3我國行政公益訴訟制度構建的必要性與困境

時下，行政公益訴訟之所以能在我國的司法實踐以及學術理論的探究中占據

了相當重要的地位，不僅僅是因為行政公益訴訟制度其本身的先進性和科學性；還因為行政公益訴訟制度以保護公共利益為目的符合當前社會發展的的客觀要求、有利于我國司法體系的建立健全推進我國法治化進程；且行政公益訴訟制度的構建在司法實踐中有非常高的可行性，既能解決實際問題又能維護良好的社會秩序；同時，行政公益訴訟制度的建立也順應國際社會訴訟法律制度發展的必然趨勢。由此可見，行政公益訴訟制度的建立有相當的必要性。那么，作為該制度構建的最為關鍵一步即對行政公益訴訟原告資格的認定，其必要性自然不可小覷。

不過，就我國的社會發展現狀、現階段的法制體系以及司法資源配置進行客觀分析，我國行政公益訴訟制度的構建仍存在著一定程度的困難。從宏觀上看，首先我國的法制機制還不夠健全，行政公益訴訟制度的立法支持較少；其次公民、法人或其他組織在我國長期的司法訴訟體制中通常是側重其個人私益的保護，對公共利益保護意識還有待提升；再次，受我國的司法救濟制度承載壓力及司法資源的限制，行政公益訴訟制度的構建需要進行長期的探索。而單就行政公益訴訟原告資格認定制度來講，基于原告與被訴行政行為利害關系的不確定性，該制度構建的最大困難即是對原告資格認定的法律依據。

1.2行政公益訴訟原告資格的概述及特點

就一般的非行政公益訴訟而言，其原告資格的認定是非常容易的。一般行政訴訟的原告即是指認為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，而向具有管轄權的人民法院提起訴訟的個人或者組織［1］；其法定認定條件有三：（1）將原告定位于行政相對人，（2）原告的合法權益必認為是由該被訴具體行政行為所侵害即與被訴具體行政行為有法律上的利害關系，（3）原告必須向有管轄權的法院提起訴訟。對比之下，行政公益訴訟中的原告其在內涵、背景與資格認定條件上都與一般的非行政公益訴訟有著非常大的區別。

首先，我認為，所謂行政公益訴訟中的原告即是指認為行政機關及其工作人員的違法行政行為對公共利益已經造成了實際的損害或具有實際損害危險的，且能夠以自己的名義向具有管轄權的法院提請訴訟的公民、法人或其他組織。其次，基于行政公益訴訟的特殊性，行政公益訴訟的原告主體與被訴的違法行政行為間可以不具有“法律上的利害關系”。行政公益訴訟原告的認定一直以來都是行政 2

公益訴訟制度構建的重要課題。在我國的司法體制和各學術理論中，具有訴訟原告資格的主體通常是與被訴的對象或者被侵害的客體(權益)有直接利害關系的。而行政公益訴訟這種新興的訴訟方式使得在對其原告資格認定上頗具困難，因為對該類原告資格的認定打破了我國現階段的立法司法體制以及各理論學說在這方面的既設規定，在一定程度上勢必會造成體制的繁冗與混亂。因此，對于構建科學的行政公益訴訟及其原告資格認定制度需要我們進行長的探索，更重要的是有科學的立法支持與創新的司法體制體系。

綜上,我們能夠總結出行政公益訴訟原告資格的特點：（1）原告不單單只定位于行政相對人，亦可以是未受違法行政行為直接影響的主體（2）原告與被訴的行政行為在法律上的利害關系存在與否不影響其行政公益訴訟原告資格的成立，即“法律上的利害關系”不能作為判定行政公益訴訟原告資格的法律依據（3）行政公益訴訟的原告可以以自己的名義或者是法律賦予的某種權利向具有管轄權的法院提起訴訟。

第2章 行政公益訴訟原告資格的域外探索

行政公益訴訟雖在我國常被視為一種新興的訴訟方式，但在一些西方發達的法治國家，行政公益訴訟相關制度的構建已經非常成熟。在這些已經確立行政公益訴訟制度的國家里，通常以判例法或成文法的形式明確地規定了行政公益訴訟及其原告資格的認定制度，內容大致是：允許公民、社會團體為維護社會公共利益對政府的違法行政行為提起訴訟。從其內容中我們不難看出，行政公益訴訟原告主體主要以公民和團體為主，且是以維護社會公共利益為目的。各個國家及地區對此類行政公益訴訟制度的內涵大致是相同，而在具體稱謂方面具體的包括“民眾訴訟”、“公民訴訟”、“以公法名義保護私權之訴”等。對海外發達法治國家的行政公益訴訟制度進行研討和比較，不僅能使中國的行政訴訟制度逐步走向完善與健全，同時也對能夠盡快在中國建立科學的行政公益訴訟制度提供先進的立法司法經驗，能夠更好地解決諸如在行政公益訴訟中原告資格的認定等相關問題；接下來我們通過進一步介紹海外各國家及地區具體的行政公益訴訟制度及其對公益訴訟原告資格的認定，為我國在這方面相關制度的構建提供借鑒。

2.1法國

法國的行政公益訴訟制度是比較完善的。法國的行政公益訴訟制度分別有完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴這四個種類；其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的行政公益訴訟制度。越權之訴最主要的特色集中體現在其對原告資格的認定上，“在行政訴訟中，當事人如果認為他的利益因行政機關的決定而受到侵害，則可以請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定［2］”。筆者在這里認為，首先法國對其行政公益的原告以“當事人”而論，是對于原告資格的認定進一步的擴大化的體現；其次，越權之訴的訴訟理由為“認為他的利益因行政機關的決定而受到侵害”，巧妙的解答了原告資格的取得與是否應具有“法律上的利害關系”的難題；同時在越權之訴的規定中，原告主體可以要求特定機關對該被訴行政決定的合法性進行審查著重體現了法國對原告主體（越權）監督權的賦予。具此，我國從法國行政公益訴訟制度及其原告資格認定制度中得到了新的啟發。

2.2日本

日本，在其《行政案件訴訟法》中規定了民眾訴訟。故日本的行政公益訴訟制度已得到初步的建立。民眾訴訟即是指：“國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟［3］”。從該項規定我們不難發現，在日本行政公益訴訟制度的構建中，對原告資格的認定是不需要考慮其與被訴違法行政行為間是否具有“法律上的利害關系”的，即是否與被訴行政行為間存在“法律上的利害關系”不會影響行政公益訴訟原告資格的成立，且在該項規定中明確指出“以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起訴訟。”

對比我國，在我國的整個司法體系中，對于訴訟原告主體的認定，“法律上的利害關系”一直是一個非常重要的條件。但就行政公益訴訟這種新興的訴訟方式而言我們必須認清楚它的特殊性，特別是在構建我國行政公益訴訟原告認定制度中，我們不應該將一般原告資格認定的條件照搬照抄，應該根據行政公益訴訟的特殊性具體分析。

2.3德國

德國在訴訟中對公共利益的保護是非常注重的。具此，德國在《行政法院法》專門確立了公益代表人制度。即由公益代表人作為一個專門的機構始終享有并承擔在公益訴訟中作為原告資格而產生的權利和義務。

德國這項制度突破了傳統的公益訴訟原告認定模式，即單獨設置一個“公益訴訟代表人”作為專門的機構與行政主體危害公共利益的違法行為進行訴訟對抗。對比其他國家的行政公益訴訟，該項制度不僅有一個明確的原告資格認定條件，而且還解決了“法律上的利害關系”這一復雜的問題。這種先進的制度體系也是非常值得我國借鑒的，在今后對我國行政公益訴訟的司法探索中，我們可以將我國的一些公益組織，如：慈善總會、婦女兒童聯合會、環保組織等與“公益訴訟代表人”聯系起來，為我國行政公益訴訟原告資格認定制度的探究提供了新的發展方向。

2.4美國

對美國而言，行政公益訴訟制度的構建已經相當成熟，該項制度起源于美國在司法審查。在美國，公民享有廣泛的訴的利益，進一步從其對原告資格認定來看，美國法院根據“私人檢察總長”[4]理論，在司法審查中進一步確立了“事實不利影響”這一原告資格標準，且不論這種利益是否具有特定法律的直接規定即只要其認為權益受到了被指控的行政行為的“不利影響”，就具有了原告資格。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格

［5］

。”

對比我國，在我國的司法制度體系中歷來便沒有司法的審查制度，因此行政公益訴訟制度對于我們來說是一種新興的訴訟方式。我們接受并構建該制度體系是需要長時間不斷的探究；其次，考慮到我國現實的法制體系承載力、我國的國情社情，我國司法體系中訴的利益更側重體現在對個人合法的私益救濟，因此在對于我國行政公益訴訟原告資格認定則必須考慮我國的實際情況，而不能片面得去追求公民廣泛的訴的利益。不過，我們仍能從美國相關行政公益訴訟制度體系的建立中得到許許多多重要的啟示與思考，為我國在今后逐步完善行政訴訟制度以及訴的利益的逐步擴大化提供了寶貴的借鑒。

2.5英國

行政公益訴訟制度在英國已經是發展的非常完善了，其另一個名稱即被稱為“以公法名義保護私權之訴”制度。英國作為英美法系的典型代表，且是一個主要以判例作為基本法律的國家，因此，我們不難推測，英國行政公益訴訟制度的構建是基于一個又一個判例慢慢確立起來的。“法律必須設法給沒有利害關系的或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的行為，否則便沒有人能夠有資格反對這種不法行為［6］。”從這項規定，我們可以看出，英國明確指出即使與被訴行政行為不存在“法律上的利害關系”的主體也應當具有行政公益訴訟的原告資格；這為我國行政公益訴訟原告資格認定制度的構建定提供了很好的借鑒。

2.6我國臺灣地區

我國臺灣地區也有行政公益訴訟的相關制度。其制度內涵如下:在司法實踐中，例如當一個違法的行政處分已經非常明顯地侵犯了公共利益時，作為該案被涉及的直接權益受損者可以作為原告起訴該項違法的行政行為，若不明或不便、不能夠提起行政訴訟時，法律是可以允許由第三者為維護公益向該違法行政行為提起訴訟。其中規定的“法律是可以允許由第三者為維護公益向該違法行政行為提起訴訟”即體現了我國臺灣地區對行政公益訴訟原告資格認定的態度。

縱觀各海內外法治發達國家及地區的行政公益訴訟及其原告資格認定制度的規定，我們不難發現它們有著許多共同的法律特征：（1）原告的起訴資格不斷放寬（2）不法行政行為須致公共利益實際受損或有實際受損的可能（3）在各國行政公益訴訟制度規定中，對于原告主體向法院提起訴訟的行政行為未明確規定是具體的行政行為還是抽象的行政行為（4）為防止濫訴，對于行政公益訴訟類案件原告認定和受案理由有明確、統一的法律規定。

第3章 對我國的行政公益訴訟原告資格的探索

3.1我國行政公益訴訟原告資格認定概述

3.1.1 我國行政公益訴訟原告資格認定制度的現狀、困境及其必要性

翻閱《布萊克法律大辭典》，其中有一個對原告資格問題非常經典的釋義，“原告資格即是指某人（法律上的人）在司法爭端中所享有的能將該爭端訴諸司法程序的足夠利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否夠充分，從而能使起訴人成為本案訴訟的正當原告［7］。”目前我國對于行政公益訴訟及其原告資格的認定尚沒有明確統一的法律規定，一直是處于空白階段。相較于我國在立法方面對行政公益訴訟原告資格的認定的長期留白，在我國的司法實踐以及學術理論領域，行政公益訴訟原告資格的認定已不再是一個新鮮的議題。

在我國的司法實踐中，由于行政主體違法行政行為而導致對公共利益的實際損害也已經變得屢見不鮮，而對于這一類違法的行為卻沒能有相應的司法救濟渠道。即使有的公民、法人或其他組織以自己的名義對這種違法的行政行為向法院提訴訟，最終也因為缺少作為訴訟原告應具備的“法律上的利害關系”被駁回了起訴，或是不了了之。縱觀我國的學術理論觀點，對于行政公益訴訟原告資格認定更是各方觀點百花齊放：（1）利害關系說，即認為對行政公益訴訟原告資格的認定應該與非行政公益訴訟的原告資格認定條件一致，原告主體應當與被訴行政行為存在“法律上的利害關系”。（2）普遍原告資格說，即認為只要是以保護公共利益為目的，與行政違法行為進行訴訟對抗的公民、法人或其他組織都應具有行政公益訴訟的原告資格。（3）權力監督說，即認為對于行政主體行使的行政行為，法律應是將監督的權利交給公民（個人、納稅人）、法人（納稅人）或其他組織的；據此，行政主體行使的行政行為導致公共利益的實際損害或有實際損害危險存在的，負有監督權利主體即享有對該違法行政行為訴訟的原告資格。

雖然有不少人期待我國行政公益訴訟及其原告資格認定制度能盡快構建起來，但就我國的客觀實際，對于原告資格認定依然存在許多困難，主要包括（1）立法方面：對于行政公益訴訟原告資格認定并沒有一個法定的統一的依據；且受到一般非公益行政訴訟中對原告資格認定條件的影響即原告與被訴行政行為是否具有“法律上的利害關系”也一直成為行政公益訴訟中某些特定主體是否能享有

原告資格的最大爭議點。（2）司法（現實操作）方面：行政公益訴訟原告資格的認定實質上是一種授權行為，而對于權利的授予在現實的司法實踐不僅僅要考慮到我國司法制度體系的承載能力，同時也需要對制度的構建進行長期的探索與磨合。

行政公益訴訟原告資格認定對整個行政公益訴訟制度的建立扮演著至關重要的角色。在各類訴訟案件中，訴訟當事人是訴訟參加人當中的核心主體，而當事人即主要包括原告人，被告人及第三人；在行政公益訴訟類案件中被告是不需要特別認定的，即始終是做出危害公共利益的行政違法行為的行政機關及其工作人員；因此對于行政公益訴訟原告資格的認定即成為整個行政公益訴訟核心主體構建乃至整個行政公益訴訟制度構建的關鍵。

3.1.2 構建我國行政公益訴訟原告資格認定制度的理論基礎

在我國的長期司法實踐中以及學術各界對行政公益訴訟的長期探究，對我國在行政公益訴訟原告資格認定制度建立提供了相當堅實的理論基礎。我在這里著重以民法和憲法為主，祥述我國行政公益訴訟原告資格認定的相關理論基礎與法律依據。

在民法方面：我國民法規定的“公序良俗原則”，《民法通則》第七條規定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經濟秩序［8］。”從這條法律規定中首先我們不難看出我國對公共利益的保護，這項規定雖然是民事方面的，但其所表達的內涵不僅非常深刻且能更加出色地運用于我國行政訴訟制度里，而這正是行政訴訟制度現今較為缺乏的，即對違法行政行為致使公共利益受損或有損害危險的司法救濟手段。因此，若是將民法中“公序良俗原則”這類原則性的規定運用在行政公益訴訟的立法之中則能夠更好地為行政公益訴訟原告資格的認定給予強而有力理論依據，同時也完善了我國行政訴訟法律制度體系，科學的解決了法律滯后的難題，順應了我國社會發展的客觀要求。

在憲法理論方面：我國憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉并依法取得賠償的權利，但不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害［9］。”即公民的監督權。據 9

此，在行政公益訴訟中，公民的原告資格得到了憲法自然的賦予，是行政公益訴訟原告資格認定制度最為重要的的法律依據與理論基礎，但由于我國在司法制度運行中并沒有違憲審查相關制度，且行政公益訴訟制度完全構建的時機還沒有成熟，相關法律規定還處于不明朗化的階段，因此這一重要的法律依據還未能走進司法實踐中。但這一法律規定為我國行政公益訴訟原告資格認定制度的構建指明了準確的方向，我們應該努力在朝這一大方向前進，進行深刻的探究與改革。

3.2 我國行政公益訴訟原告的資格認定

3.2.1 公民（個人）或其他組織（法人）

公民（個人）或其他組織（法人）應當享有行政公益訴訟原告資格。正如前文的闡述，我認為，基于對公共利益的保護，這一類主體可以單獨以自己的名義對行政主體的違法行為提出訴訟，且這類主體大部分同時也具有納稅人的身份，對這類主體原告資格的認定既是實現了憲法的公民的監督權利又實現了其作為納稅人的權利。但值得注意的是，公民（個人）或其他組織（法人）與該被訴行政行為間在法律上的利害關系是可能存在也可能不存在，是具有不確定性的。因此，不能單就“法律上的利害關系”來判定行政公益訴訟的原告資格。3.2.2 特定的社會團體（公益組織）等

特定的社會團體（公益組織）應當享有在行政公益訴訟中的原告資格。且這一類主體應當是符合一般非行政公益訴訟原告主體資格中“應具有法律上的利害關系”這一條件的；其原因在于，特定的社會團體如公益組織如慈善總會、婦女兒童聯合會、環保組織等通常是以維護公共利益為宗旨的，而當行政主體作出的不法的行政行為致使實際的公共利益損害或有實際損害危險的存在時，則勢必對該特定的社會團體（公益組織）的預期期望和正常運行在客觀上帶來了一定程度的侵害，即被認為是侵害了其合法權益，是直接受害者。因此，對于這一類主體在享有行政公益訴訟中的原告資格是毋庸置疑的，和一般非公益訴訟的行政訴訟原告認定條件是一樣的。3.2.3 檢察機關

筆者在這里認為，檢察機關作為一個特殊的司法機關，其主要職責是對法律監督，那么檢察機關對行政公益訴訟也應當具有原告資格。雖然我國目前還沒有 10

司法審查制度，但我們必須承認該項司法審查制度的先進去與科學性。我國憲法第 129 條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”檢察機關作為國家專門的法律監督機關有權對行政主體實施行政行為進行檢察監督。作為國家法律監督專門機關的檢察機關, 其主要任務不僅在于保障國家法律統一，維護司法的公正, 還在于保護公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯。因此，對于檢察機關是否應具有行政公益訴訟的原告資格我們當然應持贊同的態度，且應注意的是檢察機關是確定的與被訴行政行為之間不具有“法律上的利害關系”的。

3.2.4 我國行政公益訴訟原告資格認定制度的立法建議

建立健全的行政公益訴訟原告資格認定制度需要我們不斷的進行探索與改革，同時，對于原告資格的認定必須給予科學、統一的立法支持并須結合我國的客觀實際：

（1）對于行政公益訴訟原告資格的認定應當具體化法律化。即對與原告資格的取得須由最高立法機關制定出統一且權威的法律規定，并對原告資格認定條件進行具體的闡述；其次對原告的基本權利義務進行詳細的規定，使其有法可依。將原告資格的認定條件及其權利和義務都一一進行明確的規定是最基礎和最根本的。這樣，每一位法律主體都可以非常明確得從相關法律條文規定中知道自己的權利與義務所在，從而能更好地參與到司法實踐活動。

（2）為防止原告資格權利的濫用，應當在立法中明文規定相應的法律條款，明確規定濫用行政公益訴訟原告資格權利的主體須承擔法律責任。防微杜漸，在行政公益訴訟原告資格認定制度構建的同時應該全面地考慮到一些不良的法律主體可能會憑借司法制度賦予其的原告資格權利進行諸如誣告陷害、打擊報復等違法活動而浪費了寶貴的司法資源。因此應當明確因濫用行政公益訴訟原告資格而應承擔的法律責任，捍衛司法的威嚴。

（3）針對行政訴訟制度本身的特殊性即原被告主體地位的不平等，以及能更有效的懲治行政違法行為，應當增加對于行政公益訴訟中原告的保護制度。應當在法律條文中明確規定作為行政公益訴訟原告主體應當具有的法律權利，且當該項權利被剝奪侵害時應當有完善的救濟手段。

（4）增加關于行政公益訴訟原告的繼承、轉移、不適格或者是原告重復的相關法律規定。這條建議有利于緩解因行政公益訴訟而對整個司法系統的承載壓力，從而更有效率地懲治行政違法行。

行政公益訴訟及其相關制度的構建既是順應了社會的發展需要，又是我國法治化建設在制度上的偉大革新；而對于認定行政公益訴訟原告資格更是構建行政公益訴訟制度的重中之重。行政公益訴訟原告資格的構建既是基礎也是關鍵，它不僅關系到行政公益訴訟制度體系在主體上的構建，同時也是我國司法界對原告資格認定這一重要課題的理論革新。本文就對行政公益訴訟原告資格認定制度的概況，域外的探究經驗及其相關法律理論基礎進行初探，綜合考慮我國實際國情，法制體系等等提出相關建議。希望能夠為我國行政公益訴訟及其原告資格認定制度的構建略盡綿力，同時也希望能夠在最大程度上保護我國的公共利益免遭違法行政行為的侵害，并進一步推動我國行政訴訟制度乃至整個司法體系的建立健全，加快我國法治社會進程的步伐,構建和諧社會。

參考文獻

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