第一篇：環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格淺析論文

一、民事環(huán)境公益訴訟原告資格的概念和特點(diǎn)

民事環(huán)境公益訴訟，是一定的機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)民事主體致使環(huán)境遭到或可能遭到破壞的相關(guān)違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環(huán)境公益訴訟的原告資格，是指面對(duì)環(huán)境公共利益受到侵害或?qū)⑹艿角趾ξｋU(xiǎn)時(shí)，主體有權(quán)利通過(guò)民事環(huán)境公益司法程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的救濟(jì)。

民事環(huán)境公益訴訟的宗旨在于維護(hù)公共環(huán)境權(quán)益，而不是個(gè)別民事主體的私人權(quán)利，盡管其訴訟結(jié)果存在間接維護(hù)個(gè)體利益的效能，但仍區(qū)別于保護(hù)個(gè)體本身利益的訴訟。因此它與傳統(tǒng)民事訴訟中原告的區(qū)別有兩點(diǎn):第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格;第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規(guī)也明確規(guī)定民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格。

二、環(huán)境民事公益訴訟原告主體的域外規(guī)定

(一)英美法系

1.美國(guó)：

美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度主要由公民訴訟構(gòu)成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人(不論是受到直接損害還是間接損害)有權(quán)自己對(duì)任何人提起訴訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關(guān)系。它的確立體現(xiàn)在1972年的聯(lián)邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案中“環(huán)境保護(hù)團(tuán)體”的概念，首次以“環(huán)境保護(hù)團(tuán)體”作為原告主體。同時(shí)，在2000年“地球之友訴雷德勞環(huán)境服務(wù)公司”一案中，法院對(duì)“該行為具體侵害社團(tuán)成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯(lián)邦環(huán)境法律規(guī)定的行為對(duì)其所關(guān)注的利益造成了一定的損害，法院也可承認(rèn)該啟動(dòng)要件。美國(guó)的公民訴訟模式賦予了個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟的權(quán)利，從而監(jiān)督相關(guān)環(huán)境法律得以有效實(shí)施，有效地維護(hù)了公民的環(huán)境權(quán)。

2.英國(guó)：

英國(guó)以集團(tuán)訴訟制度為主，即對(duì)于個(gè)人受到的侵害較少，使受害當(dāng)事人難以出庭，可通過(guò)此方式將受害者們成立為一個(gè)訴訟團(tuán)體，并記錄每個(gè)人的受侵害次數(shù)。20世紀(jì)60年代時(shí)集團(tuán)訴訟制度也被廣泛運(yùn)用到環(huán)境公益訴訟中。一般來(lái)說(shuō)，公民起初不具備提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，只能通過(guò)檢察長(zhǎng)的名義就違法行為向檢察長(zhǎng)請(qǐng)求并提起訴訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經(jīng)檢查長(zhǎng)同意，某些社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)等也具有了提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。

(二)大陸法系

1.法國(guó)：

法國(guó)1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)的權(quán)利，突出表現(xiàn)在涉及國(guó)家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經(jīng)政府認(rèn)可具有訴權(quán)的社會(huì)團(tuán)體也能參與到民事訴訟程序中。

2.德國(guó)：

德國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟一般是團(tuán)體訴訟制度，就是使得某一些行業(yè)團(tuán)體有權(quán)實(shí)施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格限制了團(tuán)體訴訟的原告資格:其一，社會(huì)團(tuán)體必須是合法性組織，并且事先成立;其二，團(tuán)體應(yīng)有一定規(guī)模;其三，團(tuán)體須有以維護(hù)某種公共利益為目的固定章程。

三、我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點(diǎn)

根據(jù)《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》及部分省市的暫行辦法的相關(guān)規(guī)定以及各派學(xué)者觀點(diǎn)，我國(guó)在司法領(lǐng)域中提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政部門(mén)、環(huán)保組織以及公民個(gè)人。這四類(lèi)原告主體都具有各自的利弊。

(一)檢察機(jī)關(guān)

作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，在物質(zhì)條件和法律能力上都具備先天性的優(yōu)勢(shì)，但國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)其提起環(huán)境民事公益訴訟提出了疑問(wèn)。其一，我國(guó)尚無(wú)明確法律規(guī)定其可作為環(huán)境民事公益訴訟的原告提起訴訟。其二，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，以監(jiān)督法律在民事領(lǐng)域的實(shí)施為目的，若其一旦作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟則在身份上成了實(shí)施法律者，具有矛盾性，這將會(huì)破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。其三，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)不一定具有具備相關(guān)知識(shí)的人員。因此，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)只能通過(guò)行使上訴權(quán)、申請(qǐng)?jiān)賹彽葯?quán)利尋求法院的裁決。

此外，有的學(xué)者提認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點(diǎn)仍被認(rèn)為其不能提起環(huán)境民事公益訴訟。

(二)環(huán)保行政部門(mén)

環(huán)保行政部門(mén)作為環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)，在環(huán)境污染類(lèi)事件中是最具專(zhuān)業(yè)化的，但一些學(xué)者認(rèn)為，其一旦擁有環(huán)境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環(huán)保部門(mén)本應(yīng)處于社會(huì)公務(wù)事務(wù)管理者的地位積極行使其法定的公權(quán)力，對(duì)環(huán)境污染事件進(jìn)行干預(yù)，發(fā)生環(huán)境侵權(quán)事件后依法處罰環(huán)境違法行為，但當(dāng)其作為原告具有訴訟權(quán)利時(shí)，就會(huì)有利用司法掩蓋其應(yīng)盡行政職責(zé)的嫌疑，這不利于社會(huì)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力效力的影響，也會(huì)造成環(huán)保部門(mén)工作的懈怠。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保部門(mén)提起環(huán)境民事公益訴訟很可能是自身的確無(wú)法行使，并非怠于行使行政職權(quán)。

(三)環(huán)保組織

環(huán)保組織作為致力于環(huán)境保護(hù)的人們自發(fā)組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個(gè)人有一定的優(yōu)勢(shì)，但由于我國(guó)過(guò)多數(shù)量的社會(huì)團(tuán)體以及訴訟的泛濫，環(huán)保組織的主體資格應(yīng)當(dāng)被制約。除了需具有固定的章程和一定的經(jīng)費(fèi)資助外，應(yīng)當(dāng)限制其成立年限，且應(yīng)有完備的高職業(yè)化的法律人員。

(四)公民個(gè)人

按傳統(tǒng)訴權(quán)理論的觀點(diǎn)，公民個(gè)人是環(huán)境污染事件中直接的受害者，理應(yīng)具有合理的訴權(quán)。然而現(xiàn)階段學(xué)者卻多數(shù)反對(duì)。其一，從新《民事訴訟法》第55條關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定能夠看出我國(guó)對(duì)公民作為適格原告的立法態(tài)度是反對(duì)的，2014年的《環(huán)境保護(hù)法》也沒(méi)有將公民個(gè)人納入到環(huán)境公益訴訟的原告資格范疇內(nèi)，這可能是基于三個(gè)方面的考慮：一是公民個(gè)人欠缺訴訟能力;二是過(guò)高的個(gè)人訴訟成本及成本與收益失調(diào);三是可能會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)泛濫。綜上，基于目前我國(guó)的整體司法環(huán)境，該制度的缺乏一定操作性。

四、對(duì)我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議

(一)對(duì)新民事訴訟法進(jìn)行司法解釋

新《民事訴訟法》第55條有關(guān)原告主體的規(guī)定太抽象，有必要進(jìn)行探討并在法律條文中羅列出來(lái)。“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)和專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)，后者如環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)和環(huán)境資源保護(hù)部門(mén);“有關(guān)組織”應(yīng)當(dāng)是環(huán)保組織等專(zhuān)門(mén)社會(huì)團(tuán)體。

(二)建立有層次性的民事公益訴訟主體制度

參考國(guó)內(nèi)外民事公益訴訟主體制度與我國(guó)現(xiàn)階段的法律環(huán)境，筆者認(rèn)為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類(lèi)型之間起訴的順位問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)以社會(huì)組織為第一序列的原告主體，行政機(jī)關(guān)緊隨其后，將檢察機(jī)關(guān)作為最后的門(mén)檻，摒棄公民個(gè)人的原告主體資格。

1.社會(huì)組織：

將社會(huì)組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現(xiàn)了民事訴訟中的私法自治。相比作為國(guó)家公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，社會(huì)組織在私法領(lǐng)域出現(xiàn)與私法自治所倡導(dǎo)的更為契合。民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的社會(huì)組織以環(huán)保組織為主要，因其自身的法定職能與專(zhuān)業(yè)性，環(huán)保組織在解決民事環(huán)境公益訴訟問(wèn)題上有著不可比擬的優(yōu)越性。然而現(xiàn)階段環(huán)保組織的資格應(yīng)當(dāng)受到制約否則后果就是社會(huì)組織越來(lái)越多，訴訟成災(zāi)。

2.行政機(jī)關(guān)：

民事環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)主要指環(huán)保機(jī)關(guān)。雖環(huán)保機(jī)關(guān)具有行政權(quán)，可以處罰侵害環(huán)境的行為，但此行為有時(shí)并不利于環(huán)境公共利益，因此應(yīng)當(dāng)賦予其提起民事環(huán)境公益訴訟的權(quán)利去解決行政處罰亟待解決的問(wèn)題。當(dāng)侵害環(huán)境行為出現(xiàn)時(shí)，若其行政處罰對(duì)于環(huán)境利益并無(wú)益處時(shí)，便可將環(huán)保組織列為共同原告進(jìn)行起訴，需要注意的是，環(huán)保機(jī)關(guān)可以自己提起訴訟的唯一情況就是，環(huán)保組織遲遲未起訴。

3.檢察機(jī)關(guān)：

檢察機(jī)關(guān)作為民事環(huán)境公益訴訟適格原告在我國(guó)并無(wú)太多爭(zhēng)議。然而檢察機(jī)關(guān)的原告訴訟資格同樣需被制約。我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督法律的實(shí)施情況的機(jī)關(guān)，一旦有了侵害環(huán)境的行為，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是督促環(huán)保組織與相關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)及時(shí)提起公益訴訟，只有在二者都不提起訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才作為原告適格主體進(jìn)行訴訟。

4.公民個(gè)人：

由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定表明在我國(guó)現(xiàn)階段的立法中公民個(gè)人并無(wú)民事公益訴訟的原告資格。公民個(gè)人想對(duì)侵害環(huán)境的行為提起訴訟的唯一辦法就是:環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)代替其提起民事環(huán)境公益訴訟。

五、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展加劇了環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題的發(fā)生，與其相關(guān)的環(huán)境公益訴訟制度就至關(guān)重要。而明確民事環(huán)境公益訴訟的原告主體資格則成為環(huán)境公益訴訟的重中之重。目前，我國(guó)只在法律中明確規(guī)定社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟的原告是不夠的。界定環(huán)境民事公益訴訟的原告主體范圍并適度擴(kuò)大已被更多學(xué)者贊同。然而完善民事環(huán)境公益訴訟適格原告制度只是最基本的步驟，我們更需要對(duì)受案范圍、審判制度以及執(zhí)行制度等進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃。探索符合中國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟之路將成為立法者與司法機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。

第二篇：環(huán)境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點(diǎn)，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒(méi)有明確。本文試圖從我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展，通過(guò)對(duì)美國(guó)、德國(guó)的比較法考察，借鑒他國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格作出設(shè)想，提出將公權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公益團(tuán)體及公民個(gè)人賦予原告資格，并形成以公權(quán)力機(jī)關(guān)為第一選擇，與公民及社會(huì)公益團(tuán)體相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

[關(guān)鍵字]：環(huán)境 公益訴訟 原告資格

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題，但是我國(guó)環(huán)境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點(diǎn)，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒(méi)有明確，而這是我國(guó)發(fā)展環(huán)境公益訴訟急需解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

公益訴訟在我國(guó)的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標(biāo)準(zhǔn)資費(fèi)收取電話費(fèi)，多收取了其6毛錢(qián)，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴(yán)格意義上的公益訴訟，但以本案為開(kāi)端，引起了公眾對(duì)公益訴訟的關(guān)注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢(qián)如廁費(fèi)狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車(chē)票漲價(jià)狀告鐵道部，這一個(gè)個(gè)鮮明的個(gè)案無(wú)形中推動(dòng)了我國(guó)公益訴訟的發(fā)展。

而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題也日益嚴(yán)重，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到環(huán)境的保護(hù)與人類(lèi)的發(fā)展息息相關(guān)，保環(huán)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟越來(lái)越引起理論及實(shí)務(wù)界的重視，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，推動(dòng)公益訴訟的研究發(fā)展，2010年最高人民法院《人民法院工作報(bào)告》提到'環(huán)境公共利益受損時(shí)的代表主體缺位問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快得到解決'。各地方對(duì)這一新型訴訟類(lèi)型紛紛進(jìn)行探索嘗試。如2008年無(wú)錫市出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為國(guó)內(nèi)第一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定，規(guī)定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關(guān)單位或者個(gè)人起訴；2012年江蘇試行環(huán)保案件集中審判推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，環(huán)保案件'三審合一'，將涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的刑事、民事、行政類(lèi)案件進(jìn)行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭；貴陽(yáng)市2010年3月2日施行的《貴陽(yáng)市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院2010年3月1日施行《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》；2008年云南昆明頒布《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》。

但是即便各地對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒(méi)有改變我國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟無(wú)法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開(kāi)啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規(guī)定較為模糊，對(duì)于'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織'的范圍界定依然不明了，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展

我國(guó)對(duì)于原告資格理論一直秉持著傳統(tǒng)當(dāng)事人理論，無(wú)論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對(duì)原告資格的限制，都嚴(yán)格依據(jù)'直接利害關(guān)系'原則，即只有與案件有直接利害關(guān)系的人或單位才能提起訴訟，'救濟(jì)是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)，其余任何人在法律面前都沒(méi)有這種必要的資格。'在此種語(yǔ)境下，提起訴訟的原告須滿足三點(diǎn)條件:第一,法律確認(rèn)了其享有相應(yīng)的實(shí)體權(quán)利;第二、該項(xiàng)實(shí)體權(quán)利專(zhuān)屬于起訴人；第三,起訴人的合法權(quán)益與被訴行為的訴訟結(jié)果息息相關(guān)。堅(jiān)持'直接利害關(guān)系'原則有利于對(duì)起訴人形成篩選,限制濫訴，節(jié)約司法資源，有其正當(dāng)性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因?yàn)橐粍t我國(guó)立法沒(méi)有哪一條'確認(rèn)'了'公共利益'的含義或類(lèi)型;二則公共利益屬于一國(guó)全體公民,而絕不'專(zhuān)屬于'某一個(gè)體,任何個(gè)人都無(wú)法滿足這一條件代表全國(guó)公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對(duì)象。如此一來(lái)，就把環(huán)境公益訴訟排除在司法救濟(jì)之外，這也是我國(guó)公益訴訟發(fā)展中的一大桎梏。

如果說(shuō)'直接利害關(guān)系'原則發(fā)端于羅馬法時(shí)代,彼時(shí)訴訟法并未獨(dú)立發(fā)展,而包含于實(shí)體法之中, 故訴訟中請(qǐng)求權(quán)和訴權(quán)尚未分化，并導(dǎo)致長(zhǎng)久以來(lái)重實(shí)體輕程序的傾向，學(xué)者也漸漸發(fā)現(xiàn)，這樣的傳統(tǒng)理論有其局限性，并不能應(yīng)對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的新情況新問(wèn)題，特別是社會(huì)的發(fā)展使得新類(lèi)型的訴訟產(chǎn)生，這些現(xiàn)代型的訴訟'所涉及的利害關(guān)系或利益分布呈現(xiàn)集團(tuán)性或擴(kuò)散性，當(dāng)事人在訴訟中往往提出新的權(quán)利要求或試圖改變現(xiàn)有的利益分布格局'，環(huán)境公益訴訟即為一例。傳統(tǒng)的原告資格理論將環(huán)境公益訴訟排斥在外，因環(huán)境污染遭受權(quán)益侵害的公共利益卻缺乏相應(yīng)的司法程序予以救濟(jì)。與此同時(shí)，訴訟理論有了新的發(fā)展，程序開(kāi)始具備獨(dú)立的價(jià)值，'這時(shí)訴權(quán)的內(nèi)涵就具有了雙重性，即程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。而且隨著'公害'的泛濫，現(xiàn)代訴訟法允許訴權(quán)的實(shí)體內(nèi)涵和程序內(nèi)涵在特定情況下分離，即賦予非實(shí)體爭(zhēng)議的第三人以程序內(nèi)涵的訴權(quán)來(lái)維護(hù)實(shí)體爭(zhēng)議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴訟主體范圍，加大保護(hù)社會(huì)公共利益的強(qiáng)度。同時(shí)為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實(shí)施訴訟的基礎(chǔ)。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時(shí)的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認(rèn)為這種利益存在而作出主張)面臨危險(xiǎn)和不安時(shí), 為了祛除這種危險(xiǎn)和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實(shí)體利益現(xiàn)實(shí)地陷入危險(xiǎn)和不安時(shí)才得以產(chǎn)生。'在此理論發(fā)展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關(guān)系，也不再要求起訴者必須具備實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，即只要具備訴的利益，在起訴時(shí)符合程序要求的人就可以成為原告，這無(wú)疑是程序脫離實(shí)體后具備獨(dú)立價(jià)值的體現(xiàn)，同時(shí)客觀上大大擴(kuò)展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國(guó)的告發(fā)人訴訟

美國(guó)一直走在環(huán)境公益訴訟的前端，其告發(fā)人訴訟制度特點(diǎn)鮮明，對(duì)各國(guó)都具有借鑒作用。告發(fā)人訴訟由指美國(guó)賦予公民為了其個(gè)人以及美國(guó)政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個(gè)人起訴前必須先向政府相關(guān)部門(mén)報(bào)告，具體做法是告發(fā)人在起訴前首將起訴書(shū)及相關(guān)證據(jù)材料提交給政府相關(guān)部門(mén)，這些材料必須保密六十天以上，在這段時(shí)間中，由相關(guān)政府部門(mén)決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會(huì)產(chǎn)生兩種決定結(jié)果：一是政府選擇加入并承擔(dān)訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時(shí)告發(fā)人個(gè)人有權(quán)單獨(dú)起訴。

在告發(fā)人利益方面，美國(guó)采取賠償金支付及訴訟費(fèi)（包括律師費(fèi)）承擔(dān)的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發(fā)人對(duì)訴訟的貢獻(xiàn)程度，酌情支付告發(fā)人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認(rèn)為案件的審理主要建立在公開(kāi)披露的信息，而告發(fā)人對(duì)訴訟并無(wú)實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，則告發(fā)任獲得不超過(guò)百分之十的賠償金。如果政府沒(méi)有介入訴訟,告發(fā)人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認(rèn)為合理的必要費(fèi)用、律師費(fèi)等均由被告承擔(dān)。

告發(fā)人行為限制方面也有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。主要包括：如果政府部門(mén)參與訴訟則告發(fā)人有服從義務(wù)，告發(fā)人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據(jù)證明告發(fā)人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發(fā)人的訴訟行為，并且如果此時(shí)被告勝訴的，則由告發(fā)人承擔(dān)被告的合理費(fèi)用，包括律師費(fèi)。如果政府沒(méi)有參與訴訟，政府仍有權(quán)利要求告發(fā)人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點(diǎn)是告發(fā)人必須依靠公開(kāi)披露信息以外的消息和證據(jù)起訴，所謂公開(kāi)披露信息以外的消息是指不能在公開(kāi)場(chǎng)合獲得，或一般公眾通過(guò)通常手段即可獲得的信息，如新聞報(bào)道、政府報(bào)告、聯(lián)邦訴訟。

2、德國(guó)的團(tuán)體訴訟

德國(guó)作為大陸法系的代表性國(guó)家，以嚴(yán)謹(jǐn)著稱(chēng)，其受'傳統(tǒng)當(dāng)事人理論'影響也較深，但隨著環(huán)境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要，德國(guó)對(duì)直接利害關(guān)系人理論作了修正，明確規(guī)定了具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定:'一個(gè)根據(jù)第 59 條聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全認(rèn)可或根據(jù)第 60 條州認(rèn)可的組織, 可以根據(jù)《行政程序法》提起關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、生物圈保護(hù)區(qū)和其他環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責(zé)許可以及規(guī)劃許可或項(xiàng)目批準(zhǔn)等提起訴訟。'但德國(guó)的團(tuán)體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)方可適用，同時(shí)對(duì)公益團(tuán)體的訴訟設(shè)置了限制條件：首先該團(tuán)體具有特定性，必須經(jīng)合法注冊(cè)

且經(jīng)過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)的選定認(rèn)可，同時(shí)該社會(huì)團(tuán)體不得有營(yíng)利等私利。其次公益團(tuán)體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認(rèn)可的公益團(tuán)體必須先經(jīng)過(guò)訴訟前的行政程序，在行政救濟(jì)手段無(wú)效后方可提起公益訴訟。德國(guó)的團(tuán)體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會(huì)團(tuán)體以一定的訴權(quán)，由這些特定的社會(huì)團(tuán)體以自己的名義代替因環(huán)境破壞而遭受損害的個(gè)人提起訴訟，且如果公益團(tuán)體敗訴后，個(gè)人仍可以以其主觀權(quán)利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí),能夠比較有效地實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)進(jìn)而克服受害人自己?jiǎn)为?dú)的進(jìn)行環(huán)境訴訟而面臨的各種舉證方面和經(jīng)濟(jì)方面等困難。'

3、小結(jié)

以上兩個(gè)典型國(guó)家雖然在法系、法律傳統(tǒng)、司法體制方面存在較大差異，但兩個(gè)國(guó)家在環(huán)境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環(huán)境公益訴訟制度的考察來(lái)看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴(yán)格的直接利害關(guān)系理論，而是作適當(dāng)?shù)姆艑挘黄浯危瑹o(wú)論是允許公民個(gè)人參與訴訟，還是由社會(huì)團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)直接參加訴訟，都涉及公權(quán)力的介入（美國(guó)的告發(fā)人訴訟政府可決定是否介入，德國(guó)團(tuán)體訴訟須先經(jīng)過(guò)行政救濟(jì)手段），即環(huán)境公益訴訟的發(fā)起不可完全脫離公權(quán)力。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建

原告資格問(wèn)題是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的核心問(wèn)題，擴(kuò)大公益訴訟的原告資格范圍、對(duì)傳統(tǒng)當(dāng)事人理論實(shí)現(xiàn)一定的突破是各國(guó)發(fā)展公益訴訟中達(dá)成的共識(shí)。2012年修改的《民事訴訟法》明確規(guī)定了'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)'和'有關(guān)組織'可就污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無(wú)疑是應(yīng)當(dāng)肯定的。但何謂'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)'和'有關(guān)組織'暫時(shí)沒(méi)有更具權(quán)威性的界定。筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而結(jié)合我國(guó)本土特色。具體而言：

1、公民個(gè)人作為原告

'人類(lèi)有在尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等的適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。'環(huán)境利益是典型的公共利益，每個(gè)公民都有權(quán)享受這一權(quán)益，人類(lèi)的福祉是最高的法律，環(huán)境公共利益最終屬于每一個(gè)實(shí)實(shí)在在的公民。而相反的，一旦環(huán)境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環(huán)境受到威脅，所以，'公眾群體中的個(gè)人和成員式關(guān)于許多環(huán)境問(wèn)題的成因和解決方法的最好的知識(shí)來(lái)源，因而公民個(gè)人應(yīng)該是環(huán)境公益訴訟權(quán)的最終行使者'所以應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。公民參與公益訴訟有如下優(yōu)點(diǎn)：

1、有利于第一時(shí)間取證，公民分布在社會(huì)生活的各個(gè)角落，能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為；

2、可督促公權(quán)力及時(shí)介入，也能對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產(chǎn)生濫訴浪費(fèi)司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環(huán)境污染者或違法的公權(quán)力機(jī)關(guān)形成對(duì)抗。

2、社會(huì)團(tuán)體作為原告

環(huán)境公益社團(tuán)是環(huán)境保護(hù)中的重要力量，在國(guó)外先進(jìn)的公益訴訟經(jīng)驗(yàn)中，多有將社會(huì)團(tuán)體納入原告范圍的立法例，事實(shí)上社團(tuán)成為環(huán)境公益訴訟的原告有諸多優(yōu)勢(shì)，社會(huì)團(tuán)體公益性的本質(zhì)、專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)人員及良好的群眾基礎(chǔ)使得社團(tuán)具備承擔(dān)環(huán)境公益訴訟原告的能力，'基于環(huán)保團(tuán)體本身的特性，由依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保民間團(tuán)體來(lái)提起訴訟，特別適合于環(huán)境公益訴訟中常常出現(xiàn)的受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會(huì)團(tuán)體作為原告也有一定的劣勢(shì)，如我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體發(fā)展不成熟。

3、公權(quán)力機(jī)關(guān)作為原告

這里討論的公權(quán)力機(jī)關(guān)既包括行政部門(mén)，也包括檢察院。從比較法的考察來(lái)看，各國(guó)的環(huán)境公益訴訟均有公權(quán)力的干涉，從公權(quán)力的權(quán)能來(lái)看，其設(shè)立的目的即為維護(hù)社會(huì)公共利益，公權(quán)力機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優(yōu)勢(shì)，如訴訟資源較充足，能夠承擔(dān)公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規(guī)定行政部門(mén)和檢察院均有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格。誠(chéng)然，我國(guó)各地對(duì)公益訴訟的探索中，行政部門(mén)及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽(yáng)市'兩湖一庫(kù)管理局'訴貴州天峰化工有限責(zé)任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂(lè)陵市金鑫化工廠環(huán)境污染案。筆者認(rèn)為，沒(méi)有必要將行政部門(mén)及監(jiān)察院同時(shí)劃入環(huán)境公益訴訟的主體范疇，因?yàn)閮烧呔枪珯?quán)力機(jī)關(guān)，其手中的資源優(yōu)勢(shì)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構(gòu)建復(fù)雜化，也不利于各原告主體的權(quán)責(zé)劃分，一旦施行，難免會(huì)產(chǎn)生互相推諉、扯皮的現(xiàn)象。

必須指出的是，無(wú)論是公民個(gè)人、社會(huì)公益團(tuán)體還是公權(quán)力機(jī)關(guān)都無(wú)法單獨(dú)承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟原告的重任，三主體均應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的原告范疇，同時(shí)明確權(quán)責(zé)、相互配合。從美國(guó)的告發(fā)人訴訟和德國(guó)的團(tuán)體訴訟看，均承認(rèn)公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)成為解決環(huán)境公益問(wèn)題的第一選擇。（美國(guó)告發(fā)人制度規(guī)定了六十天以上的通報(bào)期，有公權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否介入，德國(guó)的團(tuán)體訴訟須經(jīng)過(guò)訴訟前的行政程序）考慮到我國(guó)公權(quán)力力量較強(qiáng)，而公民個(gè)人能力較弱及社會(huì)公益團(tuán)體還有待進(jìn)一步壯大的情況下，應(yīng)當(dāng)肯定在今后環(huán)境公益訴訟的原告資格構(gòu)建中，將公權(quán)力機(jī)關(guān)作為第一選擇，與公民及社會(huì)公益團(tuán)體相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可參照美國(guó)及德國(guó)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在公民就社會(huì)公益團(tuán)體提起公益訴訟時(shí)應(yīng)規(guī)定一定期限的通報(bào)期，由公權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否以自己名義介入訴訟，在公權(quán)力機(jī)關(guān)決定不介入，或者公權(quán)力機(jī)關(guān)本身因違法行政、行政不作為成為環(huán)境公益訴訟的被告時(shí)，公民及公益團(tuán)體可以自己名義參與訴訟。）

第三篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益繁榮，逐漸完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也帶來(lái)了許多價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。以往不被人們重視的如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共工程建設(shè)等問(wèn)題也越來(lái)越受到人們的關(guān)注。似乎不知從何時(shí)起只顧自我溫飽的中國(guó)人也開(kāi)始關(guān)心身邊的一切與自己似有似無(wú)的事了，并且也為此感到快樂(lè)幸福了。“公益”漸漸的成為了一個(gè)閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會(huì)的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關(guān)制度在中國(guó)當(dāng)下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時(shí)期。羅馬法最早進(jìn)行了私益訴訟和公益訴訟的區(qū)別，據(jù)其規(guī)定，以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護(hù)社會(huì)利益為目的，除特別規(guī)定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據(jù)被訴當(dāng)事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的一種訴訟。對(duì)于我國(guó)行政公益訴訟的建立來(lái)講，仍需要進(jìn)一步的探討和規(guī)范。在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的行政公益訴訟制度學(xué)習(xí)和比較之后，才能結(jié)合我國(guó)的復(fù)雜國(guó)情制定相關(guān)的規(guī)范。然而，無(wú)原告即無(wú)訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問(wèn)題是原告資格的確定。

二、國(guó)外理論

（一）利害關(guān)系學(xué)說(shuō)。利害關(guān)系說(shuō)是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當(dāng)政府侵犯了法律上的利益，利害關(guān)系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護(hù)的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”。利益解釋的擴(kuò)大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴(kuò)大了。其中特別注重的是經(jīng)濟(jì)利益的損害，而無(wú)論制定法是否明確保護(hù)之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認(rèn)為非屬私人的水、空氣等自然資源和財(cái)政稅收是國(guó)民共同財(cái)產(chǎn)，國(guó)民通過(guò)委托方式由政府管理這些財(cái)產(chǎn)，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會(huì)中國(guó)民將部分權(quán)利讓渡給了國(guó)家，以此檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長(zhǎng)之名提起公益訴訟。在美國(guó)國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，國(guó)會(huì)也有權(quán)以法律決定其他當(dāng)事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關(guān)系說(shuō)使與被訴行政行為有直接、間接利益關(guān)系的人可以取得原告資格，然而對(duì)于其他沒(méi)有利害關(guān)系的當(dāng)事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個(gè)很好的補(bǔ)充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對(duì)我國(guó)行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺(jué)得在制定我國(guó)行政公益訴訟原告制度之前需要進(jìn)一步了解和分析我國(guó)的國(guó)情。任何一個(gè)好的制度都是一般性與特殊性相統(tǒng)一的。首先我們是一個(gè)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，東西部地區(qū)差異大。其次，導(dǎo)致了我國(guó)的法治建設(shè)也是不成熟的，尤其體現(xiàn)在公民意識(shí)的嚴(yán)重缺乏。再次，對(duì)于我國(guó)的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。

（一）檢察機(jī)關(guān)

在中國(guó)當(dāng)下的大環(huán)境中檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調(diào)。一方面我國(guó)憲法第129條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)自然有義務(wù)對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為進(jìn)行起訴。另一方面，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格的最大優(yōu)點(diǎn)在于，檢察機(jī)關(guān)能以國(guó)家機(jī)關(guān)的特有身份在訴訟過(guò)程中更好地與被訴的行政機(jī)關(guān)抗衡。這樣既節(jié)省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監(jiān)督。但是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面應(yīng)主動(dòng)還是被動(dòng)仍存在爭(zhēng)議。本人覺(jué)得檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行行政公益訴訟，因?yàn)檫@個(gè)過(guò)程本身就包含其積極履行法律監(jiān)督的義務(wù)。僅僅是檢察機(jī)關(guān)顯然不能涵蓋所有的熱愛(ài)公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非盈利性質(zhì)的法人如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、興業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強(qiáng)大力量，在未來(lái)的公益訴訟發(fā)展道路上會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無(wú)法替代的一些優(yōu)勢(shì)：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。畢竟個(gè)人的能力、精力及知識(shí)是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當(dāng)事人過(guò)多及公民濫用訴權(quán)，從而減少了司法資源的浪費(fèi)。再次，由于公益組織具有專(zhuān)門(mén)的人才和一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以能保證訴訟的順利進(jìn)行。公益組織的組建和發(fā)展一定程度上也促進(jìn)了公民意識(shí)的進(jìn)步。

（三）公民個(gè)人

丹寧勛爵曾說(shuō)“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用法律，致使數(shù)千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。”可見(jiàn)賦予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格是一種應(yīng)有的權(quán)利需求。對(duì)于那些持否定態(tài)度的人，無(wú)非認(rèn)為公民個(gè)人獲得行政公益訴訟原告資格會(huì)導(dǎo)致濫用訴權(quán)、浪費(fèi)司法資源、降低司法效率。本人認(rèn)為公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格應(yīng)該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個(gè)體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經(jīng)歷了一個(gè)“從嚴(yán)”到“放寬”的發(fā)展過(guò)程。而且我國(guó)公益訴訟發(fā)展過(guò)程中缺少的公民公益意識(shí)也需建立在公民個(gè)人的司法實(shí)踐基礎(chǔ)上。

綜上所訴，作為改革開(kāi)放的中國(guó)，必須逐步適應(yīng)全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創(chuàng)建問(wèn)題上，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，全面結(jié)合我國(guó)的時(shí)空特點(diǎn)不斷發(fā)展創(chuàng)新，展望中國(guó)公益訴訟的美好未來(lái)。

第四篇：檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告的資格認(rèn)定

【核心期刊網(wǎng)】——中國(guó)權(quán)威論文發(fā)表平臺(tái)，我們?yōu)槟峁?zhuān)業(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告的資格認(rèn)定

周倩

摘 要 檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的主體的正當(dāng)性是有待商榷的，金沙縣檢察院訴金沙縣環(huán)保局行政不作為一案作為我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟第一案即發(fā)生再這樣的背景下。本文通過(guò)對(duì)本案案情及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，探討檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 環(huán)境行政公益訴訟 原告資格

一、案例概述

2013年四川省瀘州市佳樂(lè)建筑安裝工程有限公司在建修宏圓大廈期間共欠繳噪音排污費(fèi)12.1萬(wàn)余元（2013年3月至2014年10月）。在此期間，金沙縣環(huán)保局曾多次催繳排污費(fèi)，直至2014年10月3日佳樂(lè)公司繳納12.1萬(wàn)余元。按照規(guī)定，企業(yè)未按時(shí)繳納排污費(fèi)時(shí)，環(huán)保局應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，但佳樂(lè)公司環(huán)保局并未對(duì)佳樂(lè)公司進(jìn)行處罰。

金沙縣檢察院認(rèn)為佳樂(lè)公司長(zhǎng)期拖欠排污費(fèi)，損害了國(guó)有財(cái)政資金的安全，因而應(yīng)當(dāng)受到處罰。于2014年10月20日以金沙縣環(huán)保局“怠于處罰”污染企業(yè)為由，以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環(huán)保局訴至仁懷市法院。請(qǐng)求判令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。

本案結(jié)果：2014年10月27日，仁懷市法院立案受理。10月29日金沙縣環(huán)保局收到《應(yīng)訴通知書(shū)》等文件，經(jīng)分析認(rèn)為佳樂(lè)公司逾期拒不繳納排污費(fèi)的行為違反了《環(huán)境噪聲污染防治法》第十六條 的規(guī)定，立即決定依法定程序?qū)褬?lè)公司處以警告處罰，并及時(shí)將處罰決定告知金沙縣檢察院。后檢察院撤訴。

二、本案涉及的法律問(wèn)題

（一）本案的主要爭(zhēng)點(diǎn)

在當(dāng)前法律體系下，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟？

（二）法律規(guī)定和相關(guān)解讀

環(huán)境公益訴訟（environment public interest litigation），是一種允許與爭(zhēng)議案件無(wú)直接利害關(guān)系的原告出于保護(hù)環(huán)境公益的目的、以行政機(jī)關(guān)或者環(huán)境利用行為人為被告向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。由于公益訴訟本身為保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境公共利益，與民事訴訟中以保護(hù)個(gè)人利益不受侵害的原則不同，在原告的資格的要求方面也不同于一般民事訴訟。在一般民事案件中，訴訟主體要求為有直接利害關(guān)系的主體；在環(huán)境公益訴訟中，與案件無(wú)直接利害關(guān)系的主體也可提起訴訟。但范圍擴(kuò)大至無(wú)直接利害關(guān)系的主體可能會(huì)引發(fā)“濫訴”，因而法律對(duì)于原告主體的資格的限制、做出了明確的規(guī)定。也就是說(shuō)，環(huán)境公益訴訟雖然不要求當(dāng)事人與本案有事實(shí)上的利害關(guān)系但要有法律上的“利害關(guān)系”。而本案作為我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟第一案是缺少這種法律上的利害關(guān)系的。

2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條、最高人民法院頒布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》）盡管對(duì)于環(huán)境公益訴訟有所規(guī)定和授權(quán)，但只是針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟。也就是說(shuō)，盡管《解釋》第十一條賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但只能提起民事公益訴訟而非行政公益訴訟。值得注意的是，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條其中表述為“提起訴訟”而非“提起民事訴訟”，這就意味著符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟。但是這里授權(quán)的主體并不是檢察機(jī)關(guān)而是符合條件的社會(huì)組織。而《行政訴訟法》方面，盡管其在修訂過(guò)程中均將“行政公益訴訟”列入修改內(nèi)容，但在三次審議中均未明確行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的原告資格。而且最終公布的《行政訴訟法》也并未涉及行政公益訴訟的內(nèi)容。

（三）相關(guān)評(píng)析

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本案中最重要的在于檢察院原告主體資格的確認(rèn)。在起訴時(shí)，金沙縣檢察院在訴訟中援引了《憲法》第一百二十九條、《民事訴訟法》第五十五條、《人民檢察院組織法》第四條、《檢察官法》第六條等法律法規(guī)，以及貴州省高級(jí)人民法院《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》第十二條、第十三條 等指導(dǎo)性法律文件。法院據(jù)此認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具備行政公益訴訟的主體資格。本案發(fā)生后，關(guān)于“檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中原告資格是否于法有據(jù)”的問(wèn)題引發(fā)了學(xué)界的廣泛爭(zhēng)論，支持和反對(duì)的聲音此起彼伏。

檢察機(jī)關(guān)援引的貴州省高級(jí)人民法院頒布的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》指導(dǎo)性文件，并不屬于我國(guó)環(huán)境法的淵源。“對(duì)法的適用具有普遍意義的有權(quán)解釋”只包括由全國(guó)人大常委會(huì)、最高法、最高檢及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)有權(quán)做出，省高級(jí)人民法院的指導(dǎo)性文件并不具有普遍的指導(dǎo)意義，因而其做出的指導(dǎo)性規(guī)定不能作為檢察機(jī)關(guān)向由原告資格的依據(jù)。對(duì)貴州省的地方司法意見(jiàn)同樣持反對(duì)看法的學(xué)者認(rèn)為：“這種以地方立法以及地方法院的司法意見(jiàn)的形式修改或者說(shuō)彌補(bǔ)《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等國(guó)家立法的相關(guān)內(nèi)容的方式??有破壞國(guó)家法制統(tǒng)一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作為授權(quán)和執(zhí)行的基礎(chǔ)。

而本案之所以會(huì)引起巨大的關(guān)注，更多是響應(yīng)了黨的政策。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督”；十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。同時(shí)提出“探索建立監(jiān)察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，在最高檢的主導(dǎo)下各地機(jī)關(guān)紛紛展開(kāi)了對(duì)公益訴訟的實(shí)踐，畢節(jié)市也開(kāi)始探索行政公益訴訟。

盡管缺少法律依據(jù)，但為了維護(hù)社會(huì)公共利益我國(guó)在不斷探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這條道路。在面對(duì)“公益訴訟都敗訴了，敗在了法庭，勝在了輿論”這種局面時(shí)，2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)北京等十三個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)工作。而本案所涉及的貴州省也在試點(diǎn)范圍內(nèi)，但這份《試點(diǎn)方案》只是給檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟賦予了法律的“適當(dāng)性”，并不具有原告主體資格的正當(dāng)性。此外還有兩點(diǎn)需要提起注意：首先是本案發(fā)生的時(shí)間。本案發(fā)生在2014年，人大常委會(huì)尚未作出《試點(diǎn)方案》。也就是說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)甚至不具備提起環(huán)境行政公益訴訟的適當(dāng)性。其次，即便本案發(fā)生在《試點(diǎn)方案》出臺(tái)后。但根據(jù)其中規(guī)定的“訴前程序”的要求：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。”為了節(jié)約有限的司法資源也充分考慮到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，前置程序的設(shè)置都是極為必要的，也就是在窮盡其他除司法救濟(jì)之外的救濟(jì)手段仍不能達(dá)到效果時(shí)，再由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。而在本案中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“環(huán)保局對(duì)污染企業(yè)的違規(guī)行為不處罰”的行政不作為并未事先按照前置程序的要求直接提出檢察建議，也違反了《試點(diǎn)方案》的規(guī)定。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的法律框架內(nèi)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是缺少法律正當(dāng)性的。

三、本案未決的問(wèn)題

就本案產(chǎn)生的意義而言，有學(xué)者認(rèn)為本案更大的意義在于通過(guò)司法實(shí)踐“倒逼”立法，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的介入彌補(bǔ)了公眾在訴訟政府信息公開(kāi)時(shí)的不足，實(shí)現(xiàn)依法行政，應(yīng)當(dāng)向西方資本主義國(guó)家學(xué)習(xí)其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和完善的理論架構(gòu)。然而筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)公益訴訟的原告，其資格仍有待商榷，中西方國(guó)情的差異并不允許我們直接進(jìn)行法律移植。

檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和法律地位差異大。資本主義國(guó)家按照三權(quán)分立的理論原則，將國(guó)家機(jī)構(gòu)分為立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法審判機(jī)構(gòu)。這樣，檢察機(jī)構(gòu)就隸屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。也就【核心期刊網(wǎng)】——中國(guó)權(quán)威論文發(fā)表平臺(tái)，我們?yōu)槟峁?zhuān)業(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!【核心期刊網(wǎng)】——中國(guó)權(quán)威論文發(fā)表平臺(tái)，我們?yōu)槟峁?zhuān)業(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!是說(shuō)，在施行三權(quán)分立的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)是政府的組成部分，行使行政權(quán)。這樣，在三權(quán)分立的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政體制中，行政權(quán)力正是通過(guò)檢察機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督和制約司法審判權(quán)的。所以西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是政府的代表，是公共利益的維護(hù)者。反觀我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)：從我國(guó)《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)地位的規(guī)定，《憲法》第一百二十九條規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第一百三十一條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。我們得出這樣的結(jié)論：檢察機(jī)關(guān)是與行政機(jī)關(guān)并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)且檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)和監(jiān)督下監(jiān)督法律實(shí)施。也就是說(shuō)，在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不僅不屬于行政機(jī)關(guān)，而且還是其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，二者相互獨(dú)立。再回到公益訴訟本身的特點(diǎn)，其本質(zhì)是為了維護(hù)受損害的公共利益，那么能提起公益訴訟的主體就是有權(quán)代表社會(huì)公共利益的主體。無(wú)論國(guó)內(nèi)外，政府都代表國(guó)家行使權(quán)力，因而當(dāng)然有權(quán)為維護(hù)受損的公共利益提起公益訴訟。但是，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)并無(wú)隸屬關(guān)系，因而從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)而言，并不具備直接移植國(guó)外法律的條件。

其次，檢察機(jī)關(guān)由于其自身的特殊的地位和能力，其接入環(huán)境行政公益訴訟可能會(huì)破壞訴訟雙方當(dāng)事人處于平等的法律地位的基礎(chǔ)。

綜上所述，盡管檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)等方面的確發(fā)揮著舉足輕重的作用，也起了良好的社會(huì)效果。但是筆者要強(qiáng)調(diào)的是不能因其積極意義而過(guò)分夸大檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境行政公益訴訟的作用。在當(dāng)前的形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訴訟的原告是大勢(shì)所趨，國(guó)家的試點(diǎn)工作也在如火如荼的開(kāi)展，獲得明確的法律授權(quán)指日可待。但是我們?cè)谠圏c(diǎn)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)的國(guó)情，有選擇性的借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)情況的環(huán)境行政公益訴訟制度。

注釋?zhuān)?/p>

《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第十六條：產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行治理，并按照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)必須用于污染的防治，不得挪作他用。

《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》第十三條第一項(xiàng)：人民檢察院是公益訴訟的主體。

汪勁.環(huán)境法學(xué).北京：北京大學(xué)出版社.2014.29-31.羅麗.檢察院提起環(huán)境公益行政訴訟的若干思考.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2015（5）.101-105.參考文獻(xiàn)：

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第五篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學(xué)專(zhuān)業(yè)學(xué)生周穎昕 指導(dǎo)教師楊欽 摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和法制進(jìn)程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實(shí)務(wù)和理論研討越來(lái)越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問(wèn)題逐漸成為其中的熱點(diǎn)之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國(guó)外兩大不同法系中美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國(guó)行政公益訴訟原告資格的缺失現(xiàn)狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機(jī)關(guān)；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

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Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和工業(yè)化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國(guó)政府的公共職能不斷加強(qiáng),行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)迅速擴(kuò)張。行政在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共工程建設(shè)、協(xié)調(diào)各種利益沖突和促進(jìn)社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。與此同時(shí),行政亂作為、不作為或不當(dāng)作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來(lái)越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權(quán)力的司法監(jiān)控體系,已經(jīng)成為我國(guó)法學(xué)界的熱門(mén)話題。然而,無(wú)原告即無(wú)訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問(wèn)題是如何確定其原告,即由誰(shuí)啟動(dòng)行政公益訴訟程序,這是一個(gè)理論性和實(shí)踐性都較強(qiáng)的學(xué)術(shù)問(wèn)題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋?zhuān)尜Y格是指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有司法爭(zhēng)端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭(zhēng)端的權(quán)力。原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒(méi)有直接關(guān)系。[1] 以此經(jīng)典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對(duì)于這一概念，學(xué)者們的理解各不相同：羅豪才教授認(rèn)為：“原告資格是指?jìng)€(gè)人或組織請(qǐng)求法院保護(hù)自己的合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件。” [2] 張樹(shù)義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當(dāng)行政訴訟原告所應(yīng)具備的條件。” [3]還有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟原告資格是指具有獨(dú)立承擔(dān)行政法權(quán)利義務(wù)的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的行政行為之間存在的利害關(guān)系。[4]雖然學(xué)者們對(duì)原告資格理解的角度與側(cè)重點(diǎn)不一，但有一點(diǎn)是達(dá)成共識(shí)的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權(quán)以保護(hù)公民權(quán)益和維護(hù)公共利益。[6]根據(jù)上面的論述，我們可以對(duì)行政公益訴訟原告資格這樣進(jìn)行表述：在涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政訴訟中，某人或某團(tuán)體享有的將該行政爭(zhēng)端訴諸司法、啟動(dòng)訴訟程序以尋求司法救濟(jì)的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價(jià)值

當(dāng)今世界許多國(guó)家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護(hù)公共利益不受侵害,而原告資格是引發(fā)行政公益訴訟的關(guān)鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進(jìn)行。羅馬法有一句法諺“沒(méi)有原告就沒(méi)有法官”，很清楚的說(shuō)明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實(shí)質(zhì)上決定了行政訴訟對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)程度。

“行政法的歷史就是行政權(quán)不斷擴(kuò)張的歷史” [7],行政權(quán)的擴(kuò)大, 適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要,同時(shí),也在不時(shí)地侵蝕著公共利益和個(gè)人利益。“每個(gè)有權(quán)力的人都趨向于濫用權(quán)力,而且還趨向于把權(quán)力用至極限,這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。” [8]若沒(méi)有有效的制約機(jī)制,原來(lái)膨脹的行政權(quán)力將會(huì)更加失控、愈發(fā)強(qiáng)大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價(jià)值就在于可以對(duì)行政權(quán)的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)實(shí)意義 在轟動(dòng)全國(guó)的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時(shí)機(jī)還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國(guó)各級(jí)法院下發(fā) 406 號(hào)通知，要求各級(jí)法院暫不受理相關(guān)訴訟。[9]浙江臺(tái)州畫(huà)家嚴(yán)正學(xué)對(duì)設(shè)在臨近小學(xué)的色情娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行多次舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為。椒江區(qū)法院以嚴(yán)正學(xué)不是受害者為理由判決嚴(yán)正學(xué)敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺(tái)案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門(mén)多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國(guó)旗有誤”案等相關(guān)的公益訴訟案例，法院多以“法無(wú)明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或者以當(dāng)事人訴請(qǐng)的事項(xiàng)“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營(yíng)、侵害消費(fèi)者權(quán)益等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公共利益，但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后，導(dǎo)致受害者無(wú)法通過(guò)訴訟途徑有效地保護(hù)自己的利益。

“面對(duì)公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現(xiàn)行訴訟法規(guī)定,只有行為的直接利害關(guān)系人才有起訴的權(quán)利。”這是很多法官,提起個(gè)人公益訴訟時(shí)十分無(wú)奈的表態(tài)。公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟(jì)己經(jīng)成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象,嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護(hù)社會(huì)公共利益,沒(méi)有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現(xiàn)實(shí)的。

二、國(guó)外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國(guó)家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國(guó)行政公益訴訟原告資格

在美國(guó)，依傳統(tǒng)，對(duì)原告資格的審查實(shí)行法定利益標(biāo)準(zhǔn)，即只有在某種法定利益受到損害時(shí)始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)，非單純經(jīng)濟(jì)上的利益即使受損也無(wú)法取得原告資格。這種標(biāo)準(zhǔn)后來(lái)不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過(guò)判例承認(rèn)了包括環(huán)境、審美、娛樂(lè)等利益在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟(jì)的非經(jīng)濟(jì)的利益。正如伯納德·施瓦茨所說(shuō)：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展。盡管憲法包含了有關(guān)原告資格的規(guī)定，國(guó)會(huì)仍可以為某個(gè)人或某種人規(guī)定他們本來(lái)所沒(méi)有的原告資格。即便有關(guān)個(gè)人沒(méi)有通常所要求的那種直接的個(gè)人利害關(guān)系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國(guó)會(huì)可以通過(guò)制定法律授權(quán)某個(gè)原本沒(méi)有起訴資格的公民或公民團(tuán)體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創(chuàng)設(shè)新的私法權(quán)利，其目的在于保護(hù)有關(guān)的公共利益。被授權(quán)提起訴訟的私方當(dāng)事人雖然與該訴訟沒(méi)有切身的經(jīng)濟(jì)或其他利害關(guān)系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長(zhǎng)。” [14] 美國(guó)司法審查訴訟中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對(duì)人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益。2．英國(guó)行政公益訴訟原告資格

傳統(tǒng)上，英國(guó)法律對(duì)于公益的司法救濟(jì)相對(duì)保守。在公益訴訟方面，英國(guó)公民只有在他能證明他“對(duì)申訴的相關(guān)事件有充分的利益”時(shí)，才能在當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。為證明充分利益，傳統(tǒng)上，原告需要證明他對(duì)所反對(duì)的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當(dāng)代行政的發(fā)展，在當(dāng)事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。[16]當(dāng)事人在司法審查中不論申請(qǐng)任何救濟(jì)手段都取決于對(duì)申訴事項(xiàng)是否有足夠利益，不像過(guò)去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請(qǐng)救濟(jì)手段，這是對(duì)以往起訴資格的一個(gè)改進(jìn)。英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉?韋德在談及訴訟資格問(wèn)題時(shí)曾作過(guò)這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì)，這歷來(lái)是獲取救濟(jì)的重要限制。??因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)。??在公法中，只有這個(gè)原則還不夠，因?yàn)樗雎粤斯怖娴囊幻妗??隨著政府權(quán)力與公務(wù)的增加和公共利益壓倒私人權(quán)利而日益突出，也就出現(xiàn)了更多自由的原則。特別是特別救濟(jì)顯示了它的價(jià)值，因?yàn)樗粌H為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，又稱(chēng)為“檢舉人訴訟”。按照英國(guó)法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒(méi)有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查，即檢察總長(zhǎng)是原告，公民為告發(fā)人。私人原告（包括私人團(tuán)體、組織）若以檢察總長(zhǎng)的名義提起訴訟，即檢察總長(zhǎng)把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問(wèn)題。如果檢察總長(zhǎng)允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟(jì)即公法救濟(jì)。對(duì)于涉及社會(huì)公益的救濟(jì)，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國(guó)家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國(guó)行政公益訴訟原告資格 作為法國(guó)最具特色的公益訴訟，當(dāng)屬以公共利益為基礎(chǔ)的越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷(xiāo)違法的行政決定的救濟(jì)手段。20 世紀(jì)以來(lái)，越權(quán)之訴的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，這表現(xiàn)在，對(duì)于違反法律的行政決定提起越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害。越權(quán)之訴是一般的訴訟救濟(jì)手段，申訴人不需要法律明文規(guī)定，根據(jù)法的一般原則，當(dāng)然享有這種權(quán)利。最高行政法院認(rèn)為，法律中規(guī)定排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。越權(quán)之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當(dāng)事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權(quán)之訴的當(dāng)事人。法人解散后，在提起越權(quán)之訴所必要的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。沒(méi)有取得法人資格的團(tuán)體，不能以團(tuán)體名義進(jìn)行訴訟，但可委托代表進(jìn)行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷(xiāo)行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規(guī)定，是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟。”日本的民眾訴訟，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟或者當(dāng)選訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團(tuán)體的長(zhǎng)官等進(jìn)行了違法或者不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏?cái)產(chǎn)的管理處分時(shí)，居民在經(jīng)過(guò)對(duì)監(jiān)察委員進(jìn)行監(jiān)察請(qǐng)求后提起的訴訟，對(duì)于地方行政的民主化、公開(kāi)化發(fā)揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護(hù)的客觀的法秩序的目的來(lái)看，當(dāng)為行政公益訴訟的一種形態(tài)。根據(jù)該法第 5 條的規(guī)定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個(gè)人的私益無(wú)關(guān)，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格。在維護(hù)公益方面，對(duì)原告資格的要求是比較松的。

（三）國(guó)外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國(guó)外的行政公益訴訟原告資格的相關(guān)情況，不難發(fā)現(xiàn)：盡管各國(guó)行政公益訴訟的表現(xiàn)形式和名稱(chēng)不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經(jīng)歷一個(gè)由窄到寬的發(fā)展進(jìn)程,“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”和“無(wú)直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”最終得以確立。所謂的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟。“無(wú)直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無(wú)直接利害關(guān)系，只要侵害了國(guó)家、社會(huì)公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護(hù)公共利益。

三、我國(guó)行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國(guó)行政公益訴訟原告資格缺失的現(xiàn)狀 首先，我國(guó)憲法幾經(jīng)修正，至今仍然未有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定。[20]《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”這些規(guī)定可以看作是公民受到行政侵害時(shí)可以適用的救濟(jì)途徑，但與公民行政公益訴權(quán)的意義還相差甚遠(yuǎn)。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒(méi)有行政公益訴權(quán)的規(guī)定。具體到我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定雖然不同，但其共同點(diǎn)是原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國(guó)訴訟法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)存在的一個(gè)重要障礙，認(rèn)為只有自己合法權(quán)益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關(guān)閉了對(duì)公共利益的救濟(jì)之門(mén)。根據(jù)《行政訴訟法》第 2 條的規(guī)定，行政訴訟的原告只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關(guān)系，而與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的個(gè)人或組織則無(wú)權(quán)向人民法院提起訴訟。而在現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對(duì)危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒(méi)有關(guān)于公益訴訟的蹤跡，無(wú)法對(duì)損害公益的行為進(jìn)行法律追究。

（二）我國(guó)行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統(tǒng)原告資格理論的限制 由于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)限制，我國(guó)憲法幾經(jīng)修正，至今仍然沒(méi)有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定，行政訴訟法規(guī)也沒(méi)有關(guān)于行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出判決的必要性和實(shí)效性。必要性是指法院有無(wú)必要通過(guò)判決來(lái)解決當(dāng)事人之間的糾紛；實(shí)效性是指法院能否通過(guò)判決實(shí)際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān)系”，否則就不享有起訴權(quán)。傳統(tǒng)的原告資格理論是建立在合理的政策基礎(chǔ)之上的。但是，其先決條件是，人民意識(shí)到其權(quán)利，并具有對(duì)抗侵犯其權(quán)利的財(cái)力。盡管傳統(tǒng)的“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”理論能夠保證真正的爭(zhēng)議進(jìn)入法院，使司法程序發(fā)揮其應(yīng)有的功能，但它也實(shí)際阻礙了司法對(duì)公共利益的保護(hù)，[22]從這個(gè)意義上說(shuō)，傳統(tǒng)的原告資格理論是有與生俱來(lái)的缺陷的。我國(guó)的《憲法》關(guān)于公民訴訟權(quán)的規(guī)定是建立在“無(wú)利益即無(wú)訴權(quán)”的理論基礎(chǔ)上的，它規(guī)定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關(guān)系的才具備原告資格。因此，現(xiàn)行《憲法》根本沒(méi)有行政公益訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定。《行政訴訟法》也同樣受這種傳統(tǒng)理論的影響，并且在這種理論的基礎(chǔ)上發(fā)展了“法律上利害關(guān)系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”來(lái)規(guī)定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規(guī)定使立法的發(fā)展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權(quán)自然得不到保護(hù)。

2、司法拘泥于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn) 傳統(tǒng)的“原告資格問(wèn)題的核心是，請(qǐng)求救濟(jì)的當(dāng)事人所主張的事項(xiàng)是否是有關(guān)個(gè)人利益的爭(zhēng)執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實(shí)際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的，因?yàn)榉ㄔ褐饕菫榱私鉀Q這些棘手的問(wèn)題而存在的”。[23]但在現(xiàn)實(shí)中，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來(lái)解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問(wèn)題有時(shí)是不充分的，特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。受益者對(duì)致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現(xiàn)行司法又不允許第三人啟動(dòng)司法程序，致使社會(huì)群體的公共利益出于無(wú)人保護(hù)的境地。而隨著時(shí)代的發(fā)展，公民的法律意識(shí)也在日益地更新，法律部門(mén)的司法觀念也應(yīng)該隨之更新。傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)雖已施行多年，但傳統(tǒng)是要發(fā)展的，理念也要隨著時(shí)代而革新。社會(huì)時(shí)刻都在變化，司法制度每一天都在進(jìn)步，傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應(yīng)該拘泥于傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，建立新型的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是符合時(shí)代發(fā)展潮流，尊重客觀規(guī)律，順應(yīng)民心之舉。

四、對(duì)我國(guó)行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報(bào)道的行政公益訴訟案件來(lái)看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問(wèn)題。由于司法權(quán)具有被動(dòng)性的特點(diǎn)，具體的訴訟程序必須有合格的當(dāng)事人才能夠啟動(dòng)，所以，誰(shuí)有資格提起行政公益訴訟成為最為關(guān)鍵的問(wèn)題。在現(xiàn)存的各種理論當(dāng)中，有的學(xué)者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應(yīng)當(dāng)建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來(lái)提起公益訴訟。[25]還有人強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體在行政訴訟中的作用，提出由一些類(lèi)似消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益團(tuán)體享有公益訴訟的起訴權(quán)。[26]意見(jiàn)存在分歧的主要原因在于沒(méi)有確定行政公益訴訟原告資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)

1、維護(hù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價(jià)值取向,并進(jìn)而影響行政訴訟原告資格的確認(rèn)。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對(duì)行政訴訟的原告的界定起著一定的影響。” [27] 因此,構(gòu)建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現(xiàn)代社會(huì)為了維護(hù)社會(huì)公共利益出現(xiàn)的一種新型的、現(xiàn)代的訴訟類(lèi)型,現(xiàn)在學(xué)界公認(rèn)維護(hù)社會(huì)公共利益是行政公益訴訟最本質(zhì)、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據(jù)其目的,最大限度的保護(hù)公共利益。

2、監(jiān)督依法行政標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)傳統(tǒng)的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現(xiàn)實(shí)中,僅僅依靠直接利害關(guān)系人來(lái)解決社會(huì)所面臨的問(wèn)題有時(shí)是不充分的,特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。在某一特定問(wèn)題上,有直接利害關(guān)系的人并不一定代表全社會(huì)的利益。這就造成了對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行政行為缺乏有效的監(jiān)督,產(chǎn)生了公共利益領(lǐng)域的法治盲區(qū)。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時(shí),必須考慮監(jiān)督依法行政這一標(biāo)準(zhǔn)。

3、有效性標(biāo)準(zhǔn)

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時(shí),必須考慮所確定的原告能否主動(dòng)地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對(duì)抗相對(duì)的行政機(jī)關(guān),是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達(dá)到維護(hù)公共利益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。由于各國(guó)的法治水平不同,公民的法律意識(shí)差異,代表社會(huì)公共利益的團(tuán)體建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時(shí),必須從本國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā),充分考慮有效性標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)現(xiàn)行的憲政體制和司法體制下,考慮我國(guó)的法治發(fā)展水平、司法機(jī)關(guān)的建設(shè)以及公民的法律意識(shí),結(jié)合以上標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大利益保護(hù)范圍, 允許公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓嬖V訟，并賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告資格

英美法系國(guó)家認(rèn)為“行政法是控制政府權(quán)力的法” [28]，“它規(guī)范行政權(quán)力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救” [29]，檢察機(jī)關(guān)擁有提起行政訴訟的權(quán)力，它的總檢察長(zhǎng)職權(quán)具有雙重性，他代表國(guó)家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動(dòng)。這可以為我們?cè)O(shè)定由檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國(guó)目前還沒(méi)有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)公共利益的守護(hù)者，理應(yīng)而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、憲政基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職能在于監(jiān)督對(duì)國(guó)家法律的執(zhí)行和實(shí)施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監(jiān)督對(duì)象的廣泛性、監(jiān)督方式的全面性的特點(diǎn)。根據(jù)憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政行為理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了或者可能侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的時(shí)候，在其他如內(nèi)部監(jiān)督無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)利益進(jìn)行有效保護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政訴訟，通過(guò)司法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為的合法性進(jìn)行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)自始至終的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，不僅包括對(duì)生效裁判提出抗訴的事后監(jiān)督，而且包括對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程的事中監(jiān)督，還應(yīng)包括在特定情況下的事前監(jiān)督（主要指對(duì)起訴活動(dòng)的監(jiān)督）。“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中，最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理的過(guò)程以及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。” [30]

2、權(quán)益主體。檢察機(jī)關(guān)的職能決定其應(yīng)作為社會(huì)公益的代表。源于前蘇聯(lián)的檢察理論賦予了檢察機(jī)關(guān)特別的地位和特殊的優(yōu)勢(shì)，代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察制度產(chǎn)生以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和公共利益的權(quán)威代表的面目出現(xiàn)。保障國(guó)家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對(duì)違法行為予以糾正，是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告資格，理所當(dāng)然，同時(shí)，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機(jī)關(guān)作為原告更有利于對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對(duì)獨(dú)立，則在訴訟過(guò)程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發(fā)揮。我國(guó)憲法第 131 條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”依據(jù)這一獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的憲法地位，對(duì)于其對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)的監(jiān)督職能的有效實(shí)現(xiàn)提供了必要的保障。與此相比，西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)在組織上大多隸屬于行政機(jī)關(guān)，如英國(guó)的檢察總長(zhǎng)是政府官員、美國(guó)的檢察總長(zhǎng)是內(nèi)閣成員、德國(guó)公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們?cè)趯?duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)施監(jiān)督職能時(shí)便會(huì)有多少不等的限制。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)背后有國(guó)家機(jī)器這一強(qiáng)大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會(huì)團(tuán)體都具備更大的優(yōu)勢(shì)。

4、資源優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)擁有一支受過(guò)專(zhuān)門(mén)法律知識(shí)教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊(duì)伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對(duì)公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過(guò)程中，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。這樣既實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，另一方面也在實(shí)際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無(wú)謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結(jié)語(yǔ)

“公益訴訟的推進(jìn)必須有一個(gè)過(guò)程,無(wú)論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實(shí)際地位來(lái)看,目前不可能有較大的冒進(jìn),而只能是穩(wěn)步推進(jìn)。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發(fā)展趨勢(shì),而對(duì)公益訴訟的盲目樂(lè)觀也不切實(shí)際。我們應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài),穩(wěn)妥地推動(dòng)公益訴訟的健康發(fā)展。” [32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復(fù)雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構(gòu)建我國(guó)的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),更應(yīng)關(guān)注本國(guó)的行政法律制度實(shí)施的本土資源,不應(yīng)當(dāng)只是用概念法學(xué)的邏輯演繹方法閉門(mén)造車(chē)。” [33]不顧本國(guó)國(guó)情盲目地進(jìn)行制度移植,是不會(huì)結(jié)出預(yù)期的碩果的。因此,要想成功創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的制度,必須結(jié)合本國(guó)的國(guó)情進(jìn)行科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì),對(duì)現(xiàn)行行政訴訟制度進(jìn)行根本性的改造。建立以檢察機(jī)關(guān)為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的完善,也依賴于國(guó)家的法治環(huán)境,包括立法機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟制度的認(rèn)知程度和對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任程度。社會(huì)在前進(jìn),時(shí)代在發(fā)展,隨著行政法學(xué)研究的深入和社會(huì)各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會(huì)建立符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動(dòng)我國(guó)民主法治的進(jìn)程中發(fā)揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫(xiě)作過(guò)程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導(dǎo)和幫助。他們的每一句鼓勵(lì)的話語(yǔ)，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導(dǎo)??點(diǎn)點(diǎn)滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠(chéng)摯的謝意。參考文獻(xiàn)：

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