第一篇：試論行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定

第1章 行政公益訴訟及其原告資格

1.1行政公益訴訟的概述

1.1.1行政公益訴訟的概念及特點(diǎn)

公益即公共利益，世界上最早出現(xiàn)以保護(hù)公共利益為目的且由特定的人將侵害公共利益的主體提起訴訟的是羅馬的程式訴訟法。目前我國(guó)對(duì)公共利益的法律救濟(jì)制度尚不完善，單就行政公益訴訟而言，在我國(guó)司法界尚沒有一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的釋義。

我認(rèn)為，所謂行政公益訴訟即由特定的人，包括公民、法人或其他組織，對(duì)行政主體的違法行為且已造成對(duì)公共利益的實(shí)際損害的或有實(shí)際的損害危險(xiǎn)的，能夠以自己的名義向具有管轄權(quán)的法院依法提起行政訴訟。

與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，行政公益訴訟有以下非常鮮明的特點(diǎn)：（1）行政公益訴訟是以保護(hù)公共利益為目的的，是最大程度上對(duì)公共利益免遭行政違法行為的司法救濟(jì)手段；而在非一般行政訴訟中通常只為維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。（2）行政公益訴訟的原告與被訴行政行為間可能不具有法律上的利害關(guān)系。（3）在行政公益訴訟中，被訴的違法的行政行為須是已對(duì)公共利益造成了實(shí)際的損害或有實(shí)際損害的危險(xiǎn)。

1.1.2我國(guó)對(duì)行政公益訴訟的規(guī)定

行政公益訴訟作為一種新興訴訟形式，我國(guó)學(xué)術(shù)理論各界都曾對(duì)其有過大大小小探究，更是有不少學(xué)者呼吁我國(guó)應(yīng)盡快構(gòu)建科學(xué)的行政公益訴訟制度；在我國(guó)司法實(shí)踐中，以保護(hù)公共利益為目的而將行政主體告上法庭的案件更是屢見不鮮，但就我國(guó)目前的司法體系而言，我國(guó)對(duì)行政公益訴訟制度并沒有認(rèn)可。尤其是對(duì)行政公益訴訟的原告資格認(rèn)定更是一紙空白，即對(duì)于某些特定的主體能否取得行政公益訴訟中的原告資格既沒有明確的禁止，又沒有任何的法律支持。筆者在這里認(rèn)為，構(gòu)建行政公益訴訟中原告資格的認(rèn)定制度是構(gòu)建整個(gè)行政公益訴訟制度的重中之重，是最基礎(chǔ)最關(guān)鍵的一步。因此，我國(guó)行政公益訴訟及其原告資格認(rèn)定制度的構(gòu)建應(yīng)盡快提到日程上來。1.1.3我國(guó)行政公益訴訟制度構(gòu)建的必要性與困境

時(shí)下，行政公益訴訟之所以能在我國(guó)的司法實(shí)踐以及學(xué)術(shù)理論的探究中占據(jù)

了相當(dāng)重要的地位，不僅僅是因?yàn)樾姓嬖V訟制度其本身的先進(jìn)性和科學(xué)性；還因?yàn)樾姓嬖V訟制度以保護(hù)公共利益為目的符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的的客觀要求、有利于我國(guó)司法體系的建立健全推進(jìn)我國(guó)法治化進(jìn)程；且行政公益訴訟制度的構(gòu)建在司法實(shí)踐中有非常高的可行性，既能解決實(shí)際問題又能維護(hù)良好的社會(huì)秩序；同時(shí)，行政公益訴訟制度的建立也順應(yīng)國(guó)際社會(huì)訴訟法律制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。由此可見，行政公益訴訟制度的建立有相當(dāng)?shù)谋匾浴Ｄ敲矗鳛樵撝贫葮?gòu)建的最為關(guān)鍵一步即對(duì)行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定，其必要性自然不可小覷。

不過，就我國(guó)的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、現(xiàn)階段的法制體系以及司法資源配置進(jìn)行客觀分析，我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建仍存在著一定程度的困難。從宏觀上看，首先我國(guó)的法制機(jī)制還不夠健全，行政公益訴訟制度的立法支持較少；其次公民、法人或其他組織在我國(guó)長(zhǎng)期的司法訴訟體制中通常是側(cè)重其個(gè)人私益的保護(hù)，對(duì)公共利益保護(hù)意識(shí)還有待提升；再次，受我國(guó)的司法救濟(jì)制度承載壓力及司法資源的限制，行政公益訴訟制度的構(gòu)建需要進(jìn)行長(zhǎng)期的探索。而單就行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度來講，基于原告與被訴行政行為利害關(guān)系的不確定性，該制度構(gòu)建的最大困難即是對(duì)原告資格認(rèn)定的法律依據(jù)。

1.2行政公益訴訟原告資格的概述及特點(diǎn)

就一般的非行政公益訴訟而言，其原告資格的認(rèn)定是非常容易的。一般行政訴訟的原告即是指認(rèn)為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，而向具有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的個(gè)人或者組織［1］；其法定認(rèn)定條件有三：（1）將原告定位于行政相對(duì)人，（2）原告的合法權(quán)益必認(rèn)為是由該被訴具體行政行為所侵害即與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，（3）原告必須向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。對(duì)比之下，行政公益訴訟中的原告其在內(nèi)涵、背景與資格認(rèn)定條件上都與一般的非行政公益訴訟有著非常大的區(qū)別。

首先，我認(rèn)為，所謂行政公益訴訟中的原告即是指認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行政行為對(duì)公共利益已經(jīng)造成了實(shí)際的損害或具有實(shí)際損害危險(xiǎn)的，且能夠以自己的名義向具有管轄權(quán)的法院提請(qǐng)?jiān)V訟的公民、法人或其他組織。其次，基于行政公益訴訟的特殊性，行政公益訴訟的原告主體與被訴的違法行政行為間可以不具有“法律上的利害關(guān)系”。行政公益訴訟原告的認(rèn)定一直以來都是行政 2

公益訴訟制度構(gòu)建的重要課題。在我國(guó)的司法體制和各學(xué)術(shù)理論中，具有訴訟原告資格的主體通常是與被訴的對(duì)象或者被侵害的客體(權(quán)益)有直接利害關(guān)系的。而行政公益訴訟這種新興的訴訟方式使得在對(duì)其原告資格認(rèn)定上頗具困難，因?yàn)閷?duì)該類原告資格的認(rèn)定打破了我國(guó)現(xiàn)階段的立法司法體制以及各理論學(xué)說在這方面的既設(shè)規(guī)定，在一定程度上勢(shì)必會(huì)造成體制的繁冗與混亂。因此，對(duì)于構(gòu)建科學(xué)的行政公益訴訟及其原告資格認(rèn)定制度需要我們進(jìn)行長(zhǎng)的探索，更重要的是有科學(xué)的立法支持與創(chuàng)新的司法體制體系。

綜上,我們能夠總結(jié)出行政公益訴訟原告資格的特點(diǎn)：（1）原告不單單只定位于行政相對(duì)人，亦可以是未受違法行政行為直接影響的主體（2）原告與被訴的行政行為在法律上的利害關(guān)系存在與否不影響其行政公益訴訟原告資格的成立，即“法律上的利害關(guān)系”不能作為判定行政公益訴訟原告資格的法律依據(jù)（3）行政公益訴訟的原告可以以自己的名義或者是法律賦予的某種權(quán)利向具有管轄權(quán)的法院提起訴訟。

第2章 行政公益訴訟原告資格的域外探索

行政公益訴訟雖在我國(guó)常被視為一種新興的訴訟方式，但在一些西方發(fā)達(dá)的法治國(guó)家，行政公益訴訟相關(guān)制度的構(gòu)建已經(jīng)非常成熟。在這些已經(jīng)確立行政公益訴訟制度的國(guó)家里，通常以判例法或成文法的形式明確地規(guī)定了行政公益訴訟及其原告資格的認(rèn)定制度，內(nèi)容大致是：允許公民、社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)社會(huì)公共利益對(duì)政府的違法行政行為提起訴訟。從其內(nèi)容中我們不難看出，行政公益訴訟原告主體主要以公民和團(tuán)體為主，且是以維護(hù)社會(huì)公共利益為目的。各個(gè)國(guó)家及地區(qū)對(duì)此類行政公益訴訟制度的內(nèi)涵大致是相同，而在具體稱謂方面具體的包括“民眾訴訟”、“公民訴訟”、“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等。對(duì)海外發(fā)達(dá)法治國(guó)家的行政公益訴訟制度進(jìn)行研討和比較，不僅能使中國(guó)的行政訴訟制度逐步走向完善與健全，同時(shí)也對(duì)能夠盡快在中國(guó)建立科學(xué)的行政公益訴訟制度提供先進(jìn)的立法司法經(jīng)驗(yàn)，能夠更好地解決諸如在行政公益訴訟中原告資格的認(rèn)定等相關(guān)問題；接下來我們通過進(jìn)一步介紹海外各國(guó)家及地區(qū)具體的行政公益訴訟制度及其對(duì)公益訴訟原告資格的認(rèn)定，為我國(guó)在這方面相關(guān)制度的構(gòu)建提供借鑒。

2.1法國(guó)

法國(guó)的行政公益訴訟制度是比較完善的。法國(guó)的行政公益訴訟制度分別有完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴這四個(gè)種類；其中越權(quán)之訴是法國(guó)最重要也是最具特色的行政公益訴訟制度。越權(quán)之訴最主要的特色集中體現(xiàn)在其對(duì)原告資格的認(rèn)定上，“在行政訴訟中，當(dāng)事人如果認(rèn)為他的利益因行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，則可以請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定［2］”。筆者在這里認(rèn)為，首先法國(guó)對(duì)其行政公益的原告以“當(dāng)事人”而論，是對(duì)于原告資格的認(rèn)定進(jìn)一步的擴(kuò)大化的體現(xiàn)；其次，越權(quán)之訴的訴訟理由為“認(rèn)為他的利益因行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害”，巧妙的解答了原告資格的取得與是否應(yīng)具有“法律上的利害關(guān)系”的難題；同時(shí)在越權(quán)之訴的規(guī)定中，原告主體可以要求特定機(jī)關(guān)對(duì)該被訴行政決定的合法性進(jìn)行審查著重體現(xiàn)了法國(guó)對(duì)原告主體（越權(quán)）監(jiān)督權(quán)的賦予。具此，我國(guó)從法國(guó)行政公益訴訟制度及其原告資格認(rèn)定制度中得到了新的啟發(fā)。

2.2日本

日本，在其《行政案件訴訟法》中規(guī)定了民眾訴訟。故日本的行政公益訴訟制度已得到初步的建立。民眾訴訟即是指：“國(guó)民請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟［3］”。從該項(xiàng)規(guī)定我們不難發(fā)現(xiàn)，在日本行政公益訴訟制度的構(gòu)建中，對(duì)原告資格的認(rèn)定是不需要考慮其與被訴違法行政行為間是否具有“法律上的利害關(guān)系”的，即是否與被訴行政行為間存在“法律上的利害關(guān)系”不會(huì)影響行政公益訴訟原告資格的成立，且在該項(xiàng)規(guī)定中明確指出“以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起訴訟。”

對(duì)比我國(guó)，在我國(guó)的整個(gè)司法體系中，對(duì)于訴訟原告主體的認(rèn)定，“法律上的利害關(guān)系”一直是一個(gè)非常重要的條件。但就行政公益訴訟這種新興的訴訟方式而言我們必須認(rèn)清楚它的特殊性，特別是在構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告認(rèn)定制度中，我們不應(yīng)該將一般原告資格認(rèn)定的條件照搬照抄，應(yīng)該根據(jù)行政公益訴訟的特殊性具體分析。

2.3德國(guó)

德國(guó)在訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)是非常注重的。具此，德國(guó)在《行政法院法》專門確立了公益代表人制度。即由公益代表人作為一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)始終享有并承擔(dān)在公益訴訟中作為原告資格而產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。

德國(guó)這項(xiàng)制度突破了傳統(tǒng)的公益訴訟原告認(rèn)定模式，即單獨(dú)設(shè)置一個(gè)“公益訴訟代表人”作為專門的機(jī)構(gòu)與行政主體危害公共利益的違法行為進(jìn)行訴訟對(duì)抗。對(duì)比其他國(guó)家的行政公益訴訟，該項(xiàng)制度不僅有一個(gè)明確的原告資格認(rèn)定條件，而且還解決了“法律上的利害關(guān)系”這一復(fù)雜的問題。這種先進(jìn)的制度體系也是非常值得我國(guó)借鑒的，在今后對(duì)我國(guó)行政公益訴訟的司法探索中，我們可以將我國(guó)的一些公益組織，如：慈善總會(huì)、婦女兒童聯(lián)合會(huì)、環(huán)保組織等與“公益訴訟代表人”聯(lián)系起來，為我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的探究提供了新的發(fā)展方向。

2.4美國(guó)

對(duì)美國(guó)而言，行政公益訴訟制度的構(gòu)建已經(jīng)相當(dāng)成熟，該項(xiàng)制度起源于美國(guó)在司法審查。在美國(guó)，公民享有廣泛的訴的利益，進(jìn)一步從其對(duì)原告資格認(rèn)定來看，美國(guó)法院根據(jù)“私人檢察總長(zhǎng)”[4]理論，在司法審查中進(jìn)一步確立了“事實(shí)不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，且不論這種利益是否具有特定法律的直接規(guī)定即只要其認(rèn)為權(quán)益受到了被指控的行政行為的“不利影響”，就具有了原告資格。正如美國(guó)最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請(qǐng)求審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格

［5］

。”

對(duì)比我國(guó)，在我國(guó)的司法制度體系中歷來便沒有司法的審查制度，因此行政公益訴訟制度對(duì)于我們來說是一種新興的訴訟方式。我們接受并構(gòu)建該制度體系是需要長(zhǎng)時(shí)間不斷的探究；其次，考慮到我國(guó)現(xiàn)實(shí)的法制體系承載力、我國(guó)的國(guó)情社情，我國(guó)司法體系中訴的利益更側(cè)重體現(xiàn)在對(duì)個(gè)人合法的私益救濟(jì)，因此在對(duì)于我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定則必須考慮我國(guó)的實(shí)際情況，而不能片面得去追求公民廣泛的訴的利益。不過，我們?nèi)阅軓拿绹?guó)相關(guān)行政公益訴訟制度體系的建立中得到許許多多重要的啟示與思考，為我國(guó)在今后逐步完善行政訴訟制度以及訴的利益的逐步擴(kuò)大化提供了寶貴的借鑒。

2.5英國(guó)

行政公益訴訟制度在英國(guó)已經(jīng)是發(fā)展的非常完善了，其另一個(gè)名稱即被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”制度。英國(guó)作為英美法系的典型代表，且是一個(gè)主要以判例作為基本法律的國(guó)家，因此，我們不難推測(cè)，英國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建是基于一個(gè)又一個(gè)判例慢慢確立起來的。“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系的或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個(gè)位置，以便防止政府內(nèi)部的行為，否則便沒有人能夠有資格反對(duì)這種不法行為［6］。”從這項(xiàng)規(guī)定，我們可以看出，英國(guó)明確指出即使與被訴行政行為不存在“法律上的利害關(guān)系”的主體也應(yīng)當(dāng)具有行政公益訴訟的原告資格；這為我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的構(gòu)建定提供了很好的借鑒。

2.6我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也有行政公益訴訟的相關(guān)制度。其制度內(nèi)涵如下:在司法實(shí)踐中，例如當(dāng)一個(gè)違法的行政處分已經(jīng)非常明顯地侵犯了公共利益時(shí)，作為該案被涉及的直接權(quán)益受損者可以作為原告起訴該項(xiàng)違法的行政行為，若不明或不便、不能夠提起行政訴訟時(shí)，法律是可以允許由第三者為維護(hù)公益向該違法行政行為提起訴訟。其中規(guī)定的“法律是可以允許由第三者為維護(hù)公益向該違法行政行為提起訴訟”即體現(xiàn)了我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)對(duì)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定的態(tài)度。

縱觀各海內(nèi)外法治發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的行政公益訴訟及其原告資格認(rèn)定制度的規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)它們有著許多共同的法律特征：（1）原告的起訴資格不斷放寬（2）不法行政行為須致公共利益實(shí)際受損或有實(shí)際受損的可能（3）在各國(guó)行政公益訴訟制度規(guī)定中，對(duì)于原告主體向法院提起訴訟的行政行為未明確規(guī)定是具體的行政行為還是抽象的行政行為（4）為防止濫訴，對(duì)于行政公益訴訟類案件原告認(rèn)定和受案理由有明確、統(tǒng)一的法律規(guī)定。

第3章 對(duì)我國(guó)的行政公益訴訟原告資格的探索

3.1我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定概述

3.1.1 我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的現(xiàn)狀、困境及其必要性

翻閱《布萊克法律大辭典》，其中有一個(gè)對(duì)原告資格問題非常經(jīng)典的釋義，“原告資格即是指某人（法律上的人）在司法爭(zhēng)端中所享有的能將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠利益，其中心課題是確定司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否夠充分，從而能使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告［7］。”目前我國(guó)對(duì)于行政公益訴訟及其原告資格的認(rèn)定尚沒有明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，一直是處于空白階段。相較于我國(guó)在立法方面對(duì)行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定的長(zhǎng)期留白，在我國(guó)的司法實(shí)踐以及學(xué)術(shù)理論領(lǐng)域，行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定已不再是一個(gè)新鮮的議題。

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，由于行政主體違法行政行為而導(dǎo)致對(duì)公共利益的實(shí)際損害也已經(jīng)變得屢見不鮮，而對(duì)于這一類違法的行為卻沒能有相應(yīng)的司法救濟(jì)渠道。即使有的公民、法人或其他組織以自己的名義對(duì)這種違法的行政行為向法院提訴訟，最終也因?yàn)槿鄙僮鳛樵V訟原告應(yīng)具備的“法律上的利害關(guān)系”被駁回了起訴，或是不了了之。縱觀我國(guó)的學(xué)術(shù)理論觀點(diǎn)，對(duì)于行政公益訴訟原告資格認(rèn)定更是各方觀點(diǎn)百花齊放：（1）利害關(guān)系說，即認(rèn)為對(duì)行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定應(yīng)該與非行政公益訴訟的原告資格認(rèn)定條件一致，原告主體應(yīng)當(dāng)與被訴行政行為存在“法律上的利害關(guān)系”。（2）普遍原告資格說，即認(rèn)為只要是以保護(hù)公共利益為目的，與行政違法行為進(jìn)行訴訟對(duì)抗的公民、法人或其他組織都應(yīng)具有行政公益訴訟的原告資格。（3）權(quán)力監(jiān)督說，即認(rèn)為對(duì)于行政主體行使的行政行為，法律應(yīng)是將監(jiān)督的權(quán)利交給公民（個(gè)人、納稅人）、法人（納稅人）或其他組織的；據(jù)此，行政主體行使的行政行為導(dǎo)致公共利益的實(shí)際損害或有實(shí)際損害危險(xiǎn)存在的，負(fù)有監(jiān)督權(quán)利主體即享有對(duì)該違法行政行為訴訟的原告資格。

雖然有不少人期待我國(guó)行政公益訴訟及其原告資格認(rèn)定制度能盡快構(gòu)建起來，但就我國(guó)的客觀實(shí)際，對(duì)于原告資格認(rèn)定依然存在許多困難，主要包括（1）立法方面：對(duì)于行政公益訴訟原告資格認(rèn)定并沒有一個(gè)法定的統(tǒng)一的依據(jù)；且受到一般非公益行政訴訟中對(duì)原告資格認(rèn)定條件的影響即原告與被訴行政行為是否具有“法律上的利害關(guān)系”也一直成為行政公益訴訟中某些特定主體是否能享有

原告資格的最大爭(zhēng)議點(diǎn)。（2）司法（現(xiàn)實(shí)操作）方面：行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定實(shí)質(zhì)上是一種授權(quán)行為，而對(duì)于權(quán)利的授予在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐不僅僅要考慮到我國(guó)司法制度體系的承載能力，同時(shí)也需要對(duì)制度的構(gòu)建進(jìn)行長(zhǎng)期的探索與磨合。

行政公益訴訟原告資格認(rèn)定對(duì)整個(gè)行政公益訴訟制度的建立扮演著至關(guān)重要的角色。在各類訴訟案件中，訴訟當(dāng)事人是訴訟參加人當(dāng)中的核心主體，而當(dāng)事人即主要包括原告人，被告人及第三人；在行政公益訴訟類案件中被告是不需要特別認(rèn)定的，即始終是做出危害公共利益的行政違法行為的行政機(jī)關(guān)及其工作人員；因此對(duì)于行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定即成為整個(gè)行政公益訴訟核心主體構(gòu)建乃至整個(gè)行政公益訴訟制度構(gòu)建的關(guān)鍵。

3.1.2 構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的理論基礎(chǔ)

在我國(guó)的長(zhǎng)期司法實(shí)踐中以及學(xué)術(shù)各界對(duì)行政公益訴訟的長(zhǎng)期探究，對(duì)我國(guó)在行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度建立提供了相當(dāng)堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。我在這里著重以民法和憲法為主，祥述我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定的相關(guān)理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)。

在民法方面：我國(guó)民法規(guī)定的“公序良俗原則”，《民法通則》第七條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)公德，不得損害社會(huì)公共利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序［8］。”從這條法律規(guī)定中首先我們不難看出我國(guó)對(duì)公共利益的保護(hù)，這項(xiàng)規(guī)定雖然是民事方面的，但其所表達(dá)的內(nèi)涵不僅非常深刻且能更加出色地運(yùn)用于我國(guó)行政訴訟制度里，而這正是行政訴訟制度現(xiàn)今較為缺乏的，即對(duì)違法行政行為致使公共利益受損或有損害危險(xiǎn)的司法救濟(jì)手段。因此，若是將民法中“公序良俗原則”這類原則性的規(guī)定運(yùn)用在行政公益訴訟的立法之中則能夠更好地為行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定給予強(qiáng)而有力理論依據(jù)，同時(shí)也完善了我國(guó)行政訴訟法律制度體系，科學(xué)的解決了法律滯后的難題，順應(yīng)了我國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

在憲法理論方面：我國(guó)憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告、檢舉并依法取得賠償?shù)臋?quán)利，但不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害［9］。”即公民的監(jiān)督權(quán)。據(jù) 9

此，在行政公益訴訟中，公民的原告資格得到了憲法自然的賦予，是行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度最為重要的的法律依據(jù)與理論基礎(chǔ)，但由于我國(guó)在司法制度運(yùn)行中并沒有違憲審查相關(guān)制度，且行政公益訴訟制度完全構(gòu)建的時(shí)機(jī)還沒有成熟，相關(guān)法律規(guī)定還處于不明朗化的階段，因此這一重要的法律依據(jù)還未能走進(jìn)司法實(shí)踐中。但這一法律規(guī)定為我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的構(gòu)建指明了準(zhǔn)確的方向，我們應(yīng)該努力在朝這一大方向前進(jìn)，進(jìn)行深刻的探究與改革。

3.2 我國(guó)行政公益訴訟原告的資格認(rèn)定

3.2.1 公民（個(gè)人）或其他組織（法人）

公民（個(gè)人）或其他組織（法人）應(yīng)當(dāng)享有行政公益訴訟原告資格。正如前文的闡述，我認(rèn)為，基于對(duì)公共利益的保護(hù)，這一類主體可以單獨(dú)以自己的名義對(duì)行政主體的違法行為提出訴訟，且這類主體大部分同時(shí)也具有納稅人的身份，對(duì)這類主體原告資格的認(rèn)定既是實(shí)現(xiàn)了憲法的公民的監(jiān)督權(quán)利又實(shí)現(xiàn)了其作為納稅人的權(quán)利。但值得注意的是，公民（個(gè)人）或其他組織（法人）與該被訴行政行為間在法律上的利害關(guān)系是可能存在也可能不存在，是具有不確定性的。因此，不能單就“法律上的利害關(guān)系”來判定行政公益訴訟的原告資格。3.2.2 特定的社會(huì)團(tuán)體（公益組織）等

特定的社會(huì)團(tuán)體（公益組織）應(yīng)當(dāng)享有在行政公益訴訟中的原告資格。且這一類主體應(yīng)當(dāng)是符合一般非行政公益訴訟原告主體資格中“應(yīng)具有法律上的利害關(guān)系”這一條件的；其原因在于，特定的社會(huì)團(tuán)體如公益組織如慈善總會(huì)、婦女兒童聯(lián)合會(huì)、環(huán)保組織等通常是以維護(hù)公共利益為宗旨的，而當(dāng)行政主體作出的不法的行政行為致使實(shí)際的公共利益損害或有實(shí)際損害危險(xiǎn)的存在時(shí)，則勢(shì)必對(duì)該特定的社會(huì)團(tuán)體（公益組織）的預(yù)期期望和正常運(yùn)行在客觀上帶來了一定程度的侵害，即被認(rèn)為是侵害了其合法權(quán)益，是直接受害者。因此，對(duì)于這一類主體在享有行政公益訴訟中的原告資格是毋庸置疑的，和一般非公益訴訟的行政訴訟原告認(rèn)定條件是一樣的。3.2.3 檢察機(jī)關(guān)

筆者在這里認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)特殊的司法機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是對(duì)法律監(jiān)督，那么檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟也應(yīng)當(dāng)具有原告資格。雖然我國(guó)目前還沒有 10

司法審查制度，但我們必須承認(rèn)該項(xiàng)司法審查制度的先進(jìn)去與科學(xué)性。我國(guó)憲法第 129 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政主體實(shí)施行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。作為國(guó)家法律監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān), 其主要任務(wù)不僅在于保障國(guó)家法律統(tǒng)一，維護(hù)司法的公正, 還在于保護(hù)公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)具有行政公益訴訟的原告資格我們當(dāng)然應(yīng)持贊同的態(tài)度，且應(yīng)注意的是檢察機(jī)關(guān)是確定的與被訴行政行為之間不具有“法律上的利害關(guān)系”的。

3.2.4 我國(guó)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的立法建議

建立健全的行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度需要我們不斷的進(jìn)行探索與改革，同時(shí)，對(duì)于原告資格的認(rèn)定必須給予科學(xué)、統(tǒng)一的立法支持并須結(jié)合我國(guó)的客觀實(shí)際：

（1）對(duì)于行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)具體化法律化。即對(duì)與原告資格的取得須由最高立法機(jī)關(guān)制定出統(tǒng)一且權(quán)威的法律規(guī)定，并對(duì)原告資格認(rèn)定條件進(jìn)行具體的闡述；其次對(duì)原告的基本權(quán)利義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，使其有法可依。將原告資格的認(rèn)定條件及其權(quán)利和義務(wù)都一一進(jìn)行明確的規(guī)定是最基礎(chǔ)和最根本的。這樣，每一位法律主體都可以非常明確得從相關(guān)法律條文規(guī)定中知道自己的權(quán)利與義務(wù)所在，從而能更好地參與到司法實(shí)踐活動(dòng)。

（2）為防止原告資格權(quán)利的濫用，應(yīng)當(dāng)在立法中明文規(guī)定相應(yīng)的法律條款，明確規(guī)定濫用行政公益訴訟原告資格權(quán)利的主體須承擔(dān)法律責(zé)任。防微杜漸，在行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度構(gòu)建的同時(shí)應(yīng)該全面地考慮到一些不良的法律主體可能會(huì)憑借司法制度賦予其的原告資格權(quán)利進(jìn)行諸如誣告陷害、打擊報(bào)復(fù)等違法活動(dòng)而浪費(fèi)了寶貴的司法資源。因此應(yīng)當(dāng)明確因?yàn)E用行政公益訴訟原告資格而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，捍衛(wèi)司法的威嚴(yán)。

（3）針對(duì)行政訴訟制度本身的特殊性即原被告主體地位的不平等，以及能更有效的懲治行政違法行為，應(yīng)當(dāng)增加對(duì)于行政公益訴訟中原告的保護(hù)制度。應(yīng)當(dāng)在法律條文中明確規(guī)定作為行政公益訴訟原告主體應(yīng)當(dāng)具有的法律權(quán)利，且當(dāng)該項(xiàng)權(quán)利被剝奪侵害時(shí)應(yīng)當(dāng)有完善的救濟(jì)手段。

（4）增加關(guān)于行政公益訴訟原告的繼承、轉(zhuǎn)移、不適格或者是原告重復(fù)的相關(guān)法律規(guī)定。這條建議有利于緩解因行政公益訴訟而對(duì)整個(gè)司法系統(tǒng)的承載壓力，從而更有效率地懲治行政違法行。

行政公益訴訟及其相關(guān)制度的構(gòu)建既是順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展需要，又是我國(guó)法治化建設(shè)在制度上的偉大革新；而對(duì)于認(rèn)定行政公益訴訟原告資格更是構(gòu)建行政公益訴訟制度的重中之重。行政公益訴訟原告資格的構(gòu)建既是基礎(chǔ)也是關(guān)鍵，它不僅關(guān)系到行政公益訴訟制度體系在主體上的構(gòu)建，同時(shí)也是我國(guó)司法界對(duì)原告資格認(rèn)定這一重要課題的理論革新。本文就對(duì)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定制度的概況，域外的探究經(jīng)驗(yàn)及其相關(guān)法律理論基礎(chǔ)進(jìn)行初探，綜合考慮我國(guó)實(shí)際國(guó)情，法制體系等等提出相關(guān)建議。希望能夠?yàn)槲覈?guó)行政公益訴訟及其原告資格認(rèn)定制度的構(gòu)建略盡綿力，同時(shí)也希望能夠在最大程度上保護(hù)我國(guó)的公共利益免遭違法行政行為的侵害，并進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)行政訴訟制度乃至整個(gè)司法體系的建立健全，加快我國(guó)法治社會(huì)進(jìn)程的步伐,構(gòu)建和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的日益繁榮，逐漸完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也帶來了許多價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變。以往不被人們重視的如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共工程建設(shè)等問題也越來越受到人們的關(guān)注。似乎不知從何時(shí)起只顧自我溫飽的中國(guó)人也開始關(guān)心身邊的一切與自己似有似無的事了，并且也為此感到快樂幸福了。“公益”漸漸的成為了一個(gè)閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會(huì)的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關(guān)制度在中國(guó)當(dāng)下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時(shí)期。羅馬法最早進(jìn)行了私益訴訟和公益訴訟的區(qū)別，據(jù)其規(guī)定，以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護(hù)社會(huì)利益為目的，除特別規(guī)定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據(jù)被訴當(dāng)事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的一種訴訟。對(duì)于我國(guó)行政公益訴訟的建立來講，仍需要進(jìn)一步的探討和規(guī)范。在對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的行政公益訴訟制度學(xué)習(xí)和比較之后，才能結(jié)合我國(guó)的復(fù)雜國(guó)情制定相關(guān)的規(guī)范。然而，無原告即無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是原告資格的確定。

二、國(guó)外理論

（一）利害關(guān)系學(xué)說。利害關(guān)系說是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當(dāng)政府侵犯了法律上的利益，利害關(guān)系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護(hù)的利益”和“法律上值得保護(hù)的利益”。利益解釋的擴(kuò)大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴(kuò)大了。其中特別注重的是經(jīng)濟(jì)利益的損害，而無論制定法是否明確保護(hù)之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認(rèn)為非屬私人的水、空氣等自然資源和財(cái)政稅收是國(guó)民共同財(cái)產(chǎn)，國(guó)民通過委托方式由政府管理這些財(cái)產(chǎn)，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會(huì)中國(guó)民將部分權(quán)利讓渡給了國(guó)家，以此檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長(zhǎng)之名提起公益訴訟。在美國(guó)國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查，國(guó)會(huì)也有權(quán)以法律決定其他當(dāng)事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關(guān)系說使與被訴行政行為有直接、間接利益關(guān)系的人可以取得原告資格，然而對(duì)于其他沒有利害關(guān)系的當(dāng)事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個(gè)很好的補(bǔ)充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對(duì)我國(guó)行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺得在制定我國(guó)行政公益訴訟原告制度之前需要進(jìn)一步了解和分析我國(guó)的國(guó)情。任何一個(gè)好的制度都是一般性與特殊性相統(tǒng)一的。首先我們是一個(gè)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，東西部地區(qū)差異大。其次，導(dǎo)致了我國(guó)的法治建設(shè)也是不成熟的，尤其體現(xiàn)在公民意識(shí)的嚴(yán)重缺乏。再次，對(duì)于我國(guó)的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。

（一）檢察機(jī)關(guān)

在中國(guó)當(dāng)下的大環(huán)境中檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調(diào)。一方面我國(guó)憲法第129條規(guī)定“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)自然有義務(wù)對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行為進(jìn)行起訴。另一方面，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格的最大優(yōu)點(diǎn)在于，檢察機(jī)關(guān)能以國(guó)家機(jī)關(guān)的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機(jī)關(guān)抗衡。這樣既節(jié)省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監(jiān)督。但是檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面應(yīng)主動(dòng)還是被動(dòng)仍存在爭(zhēng)議。本人覺得檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行行政公益訴訟，因?yàn)檫@個(gè)過程本身就包含其積極履行法律監(jiān)督的義務(wù)。僅僅是檢察機(jī)關(guān)顯然不能涵蓋所有的熱愛公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非盈利性質(zhì)的法人如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、興業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強(qiáng)大力量，在未來的公益訴訟發(fā)展道路上會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無法替代的一些優(yōu)勢(shì)：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。畢竟個(gè)人的能力、精力及知識(shí)是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當(dāng)事人過多及公民濫用訴權(quán)，從而減少了司法資源的浪費(fèi)。再次，由于公益組織具有專門的人才和一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以能保證訴訟的順利進(jìn)行。公益組織的組建和發(fā)展一定程度上也促進(jìn)了公民意識(shí)的進(jìn)步。

（三）公民個(gè)人

丹寧勛爵曾說“如果有充分的證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用法律，致使數(shù)千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。”可見賦予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格是一種應(yīng)有的權(quán)利需求。對(duì)于那些持否定態(tài)度的人，無非認(rèn)為公民個(gè)人獲得行政公益訴訟原告資格會(huì)導(dǎo)致濫用訴權(quán)、浪費(fèi)司法資源、降低司法效率。本人認(rèn)為公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格應(yīng)該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個(gè)體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經(jīng)歷了一個(gè)“從嚴(yán)”到“放寬”的發(fā)展過程。而且我國(guó)公益訴訟發(fā)展過程中缺少的公民公益意識(shí)也需建立在公民個(gè)人的司法實(shí)踐基礎(chǔ)上。

綜上所訴，作為改革開放的中國(guó)，必須逐步適應(yīng)全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創(chuàng)建問題上，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，全面結(jié)合我國(guó)的時(shí)空特點(diǎn)不斷發(fā)展創(chuàng)新，展望中國(guó)公益訴訟的美好未來。

第三篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學(xué)專業(yè)學(xué)生周穎昕 指導(dǎo)教師楊欽 摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和法制進(jìn)程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實(shí)務(wù)和理論研討越來越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問題逐漸成為其中的熱點(diǎn)之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國(guó)外兩大不同法系中美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國(guó)行政公益訴訟原告資格的缺失現(xiàn)狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機(jī)關(guān)；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和工業(yè)化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國(guó)政府的公共職能不斷加強(qiáng),行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)迅速擴(kuò)張。行政在環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公共工程建設(shè)、協(xié)調(diào)各種利益沖突和促進(jìn)社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時(shí),行政亂作為、不作為或不當(dāng)作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權(quán)力的司法監(jiān)控體系,已經(jīng)成為我國(guó)法學(xué)界的熱門話題。然而,無原告即無訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定其原告,即由誰啟動(dòng)行政公益訴訟程序,這是一個(gè)理論性和實(shí)踐性都較強(qiáng)的學(xué)術(shù)問題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項(xiàng)要求，具有司法爭(zhēng)端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)的、實(shí)實(shí)在在的利益。原告資格的另一個(gè)作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭(zhēng)端的權(quán)力。原告資格與起訴人實(shí)體訴訟請(qǐng)求的是非曲直沒有直接關(guān)系。[1] 以此經(jīng)典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對(duì)于這一概念，學(xué)者們的理解各不相同：羅豪才教授認(rèn)為：“原告資格是指?jìng)€(gè)人或組織請(qǐng)求法院保護(hù)自己的合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件。” [2] 張樹義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當(dāng)行政訴訟原告所應(yīng)具備的條件。” [3]還有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟原告資格是指具有獨(dú)立承擔(dān)行政法權(quán)利義務(wù)的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內(nèi)行政爭(zhēng)議的行政行為之間存在的利害關(guān)系。[4]雖然學(xué)者們對(duì)原告資格理解的角度與側(cè)重點(diǎn)不一，但有一點(diǎn)是達(dá)成共識(shí)的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權(quán)以保護(hù)公民權(quán)益和維護(hù)公共利益。[6]根據(jù)上面的論述，我們可以對(duì)行政公益訴訟原告資格這樣進(jìn)行表述：在涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政訴訟中，某人或某團(tuán)體享有的將該行政爭(zhēng)端訴諸司法、啟動(dòng)訴訟程序以尋求司法救濟(jì)的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價(jià)值

當(dāng)今世界許多國(guó)家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護(hù)公共利益不受侵害,而原告資格是引發(fā)行政公益訴訟的關(guān)鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進(jìn)行。羅馬法有一句法諺“沒有原告就沒有法官”，很清楚的說明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實(shí)質(zhì)上決定了行政訴訟對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)程度。

“行政法的歷史就是行政權(quán)不斷擴(kuò)張的歷史” [7],行政權(quán)的擴(kuò)大, 適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要,同時(shí),也在不時(shí)地侵蝕著公共利益和個(gè)人利益。“每個(gè)有權(quán)力的人都趨向于濫用權(quán)力,而且還趨向于把權(quán)力用至極限,這是一條萬古不變的經(jīng)驗(yàn)。” [8]若沒有有效的制約機(jī)制,原來膨脹的行政權(quán)力將會(huì)更加失控、愈發(fā)強(qiáng)大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價(jià)值就在于可以對(duì)行政權(quán)的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)實(shí)意義 在轟動(dòng)全國(guó)的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時(shí)機(jī)還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國(guó)各級(jí)法院下發(fā) 406 號(hào)通知，要求各級(jí)法院暫不受理相關(guān)訴訟。[9]浙江臺(tái)州畫家嚴(yán)正學(xué)對(duì)設(shè)在臨近小學(xué)的色情娛樂場(chǎng)所進(jìn)行多次舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為。椒江區(qū)法院以嚴(yán)正學(xué)不是受害者為理由判決嚴(yán)正學(xué)敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺(tái)案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國(guó)旗有誤”案等相關(guān)的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或者以當(dāng)事人訴請(qǐng)的事項(xiàng)“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營(yíng)、侵害消費(fèi)者權(quán)益等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公共利益，但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后，導(dǎo)致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護(hù)自己的利益。

“面對(duì)公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現(xiàn)行訴訟法規(guī)定,只有行為的直接利害關(guān)系人才有起訴的權(quán)利。”這是很多法官,提起個(gè)人公益訴訟時(shí)十分無奈的表態(tài)。公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟(jì)己經(jīng)成為普遍的社會(huì)現(xiàn)象,嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護(hù)社會(huì)公共利益,沒有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現(xiàn)實(shí)的。

二、國(guó)外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國(guó)家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國(guó)行政公益訴訟原告資格

在美國(guó)，依傳統(tǒng)，對(duì)原告資格的審查實(shí)行法定利益標(biāo)準(zhǔn)，即只有在某種法定利益受到損害時(shí)始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)，非單純經(jīng)濟(jì)上的利益即使受損也無法取得原告資格。這種標(biāo)準(zhǔn)后來不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過判例承認(rèn)了包括環(huán)境、審美、娛樂等利益在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟(jì)的非經(jīng)濟(jì)的利益。正如伯納德·施瓦茨所說：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展。盡管憲法包含了有關(guān)原告資格的規(guī)定，國(guó)會(huì)仍可以為某個(gè)人或某種人規(guī)定他們本來所沒有的原告資格。即便有關(guān)個(gè)人沒有通常所要求的那種直接的個(gè)人利害關(guān)系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國(guó)會(huì)可以通過制定法律授權(quán)某個(gè)原本沒有起訴資格的公民或公民團(tuán)體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創(chuàng)設(shè)新的私法權(quán)利，其目的在于保護(hù)有關(guān)的公共利益。被授權(quán)提起訴訟的私方當(dāng)事人雖然與該訴訟沒有切身的經(jīng)濟(jì)或其他利害關(guān)系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長(zhǎng)。” [14] 美國(guó)司法審查訴訟中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對(duì)人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益。2．英國(guó)行政公益訴訟原告資格

傳統(tǒng)上，英國(guó)法律對(duì)于公益的司法救濟(jì)相對(duì)保守。在公益訴訟方面，英國(guó)公民只有在他能證明他“對(duì)申訴的相關(guān)事件有充分的利益”時(shí)，才能在當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。為證明充分利益，傳統(tǒng)上，原告需要證明他對(duì)所反對(duì)的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當(dāng)代行政的發(fā)展，在當(dāng)事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟(jì)手段的發(fā)展趨勢(shì)總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進(jìn)的。[16]當(dāng)事人在司法審查中不論申請(qǐng)任何救濟(jì)手段都取決于對(duì)申訴事項(xiàng)是否有足夠利益，不像過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請(qǐng)救濟(jì)手段，這是對(duì)以往起訴資格的一個(gè)改進(jìn)。英國(guó)著名行政法學(xué)家威廉?韋德在談及訴訟資格問題時(shí)曾作過這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟(jì)，這歷來是獲取救濟(jì)的重要限制。??因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)。??在公法中，只有這個(gè)原則還不夠，因?yàn)樗雎粤斯怖娴囊幻妗??隨著政府權(quán)力與公務(wù)的增加和公共利益壓倒私人權(quán)利而日益突出，也就出現(xiàn)了更多自由的原則。特別是特別救濟(jì)顯示了它的價(jià)值，因?yàn)樗粌H為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，又稱為“檢舉人訴訟”。按照英國(guó)法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查，即檢察總長(zhǎng)是原告，公民為告發(fā)人。私人原告（包括私人團(tuán)體、組織）若以檢察總長(zhǎng)的名義提起訴訟，即檢察總長(zhǎng)把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問題。如果檢察總長(zhǎng)允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟(jì)即公法救濟(jì)。對(duì)于涉及社會(huì)公益的救濟(jì)，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國(guó)家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國(guó)行政公益訴訟原告資格 作為法國(guó)最具特色的公益訴訟，當(dāng)屬以公共利益為基礎(chǔ)的越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。20 世紀(jì)以來，越權(quán)之訴的范圍繼續(xù)擴(kuò)大，這表現(xiàn)在，對(duì)于違反法律的行政決定提起越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害。越權(quán)之訴是一般的訴訟救濟(jì)手段，申訴人不需要法律明文規(guī)定，根據(jù)法的一般原則，當(dāng)然享有這種權(quán)利。最高行政法院認(rèn)為，法律中規(guī)定排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。越權(quán)之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當(dāng)事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權(quán)之訴的當(dāng)事人。法人解散后，在提起越權(quán)之訴所必要的時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在。沒有取得法人資格的團(tuán)體，不能以團(tuán)體名義進(jìn)行訴訟，但可委托代表進(jìn)行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規(guī)定，是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟。”日本的民眾訴訟，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟或者當(dāng)選訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團(tuán)體的長(zhǎng)官等進(jìn)行了違法或者不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏?cái)產(chǎn)的管理處分時(shí)，居民在經(jīng)過對(duì)監(jiān)察委員進(jìn)行監(jiān)察請(qǐng)求后提起的訴訟，對(duì)于地方行政的民主化、公開化發(fā)揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護(hù)的客觀的法秩序的目的來看，當(dāng)為行政公益訴訟的一種形態(tài)。根據(jù)該法第 5 條的規(guī)定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個(gè)人的私益無關(guān)，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格。在維護(hù)公益方面，對(duì)原告資格的要求是比較松的。

（三）國(guó)外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國(guó)外的行政公益訴訟原告資格的相關(guān)情況，不難發(fā)現(xiàn)：盡管各國(guó)行政公益訴訟的表現(xiàn)形式和名稱不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經(jīng)歷一個(gè)由窄到寬的發(fā)展進(jìn)程,“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”和“無直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”最終得以確立。所謂的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟。“無直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無直接利害關(guān)系，只要侵害了國(guó)家、社會(huì)公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護(hù)公共利益。

三、我國(guó)行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國(guó)行政公益訴訟原告資格缺失的現(xiàn)狀 首先，我國(guó)憲法幾經(jīng)修正，至今仍然未有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定。[20]《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”“由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”這些規(guī)定可以看作是公民受到行政侵害時(shí)可以適用的救濟(jì)途徑，但與公民行政公益訴權(quán)的意義還相差甚遠(yuǎn)。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒有行政公益訴權(quán)的規(guī)定。具體到我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定雖然不同，但其共同點(diǎn)是原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國(guó)訴訟法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來存在的一個(gè)重要障礙，認(rèn)為只有自己合法權(quán)益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關(guān)閉了對(duì)公共利益的救濟(jì)之門。根據(jù)《行政訴訟法》第 2 條的規(guī)定，行政訴訟的原告只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關(guān)系，而與案件沒有直接利害關(guān)系的個(gè)人或組織則無權(quán)向人民法院提起訴訟。而在現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對(duì)危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒有關(guān)于公益訴訟的蹤跡，無法對(duì)損害公益的行為進(jìn)行法律追究。

（二）我國(guó)行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統(tǒng)原告資格理論的限制 由于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)限制，我國(guó)憲法幾經(jīng)修正，至今仍然沒有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定，行政訴訟法規(guī)也沒有關(guān)于行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無利益即無訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進(jìn)行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出判決的必要性和實(shí)效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當(dāng)事人之間的糾紛；實(shí)效性是指法院能否通過判決實(shí)際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān)系”，否則就不享有起訴權(quán)。傳統(tǒng)的原告資格理論是建立在合理的政策基礎(chǔ)之上的。但是，其先決條件是，人民意識(shí)到其權(quán)利，并具有對(duì)抗侵犯其權(quán)利的財(cái)力。盡管傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”理論能夠保證真正的爭(zhēng)議進(jìn)入法院，使司法程序發(fā)揮其應(yīng)有的功能，但它也實(shí)際阻礙了司法對(duì)公共利益的保護(hù)，[22]從這個(gè)意義上說，傳統(tǒng)的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國(guó)的《憲法》關(guān)于公民訴訟權(quán)的規(guī)定是建立在“無利益即無訴權(quán)”的理論基礎(chǔ)上的，它規(guī)定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關(guān)系的才具備原告資格。因此，現(xiàn)行《憲法》根本沒有行政公益訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定。《行政訴訟法》也同樣受這種傳統(tǒng)理論的影響，并且在這種理論的基礎(chǔ)上發(fā)展了“法律上利害關(guān)系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”來規(guī)定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規(guī)定使立法的發(fā)展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權(quán)自然得不到保護(hù)。

2、司法拘泥于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn) 傳統(tǒng)的“原告資格問題的核心是，請(qǐng)求救濟(jì)的當(dāng)事人所主張的事項(xiàng)是否是有關(guān)個(gè)人利益的爭(zhēng)執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實(shí)際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的，因?yàn)榉ㄔ褐饕菫榱私鉀Q這些棘手的問題而存在的”。[23]但在現(xiàn)實(shí)中，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問題有時(shí)是不充分的，特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。受益者對(duì)致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現(xiàn)行司法又不允許第三人啟動(dòng)司法程序，致使社會(huì)群體的公共利益出于無人保護(hù)的境地。而隨著時(shí)代的發(fā)展，公民的法律意識(shí)也在日益地更新，法律部門的司法觀念也應(yīng)該隨之更新。傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)雖已施行多年，但傳統(tǒng)是要發(fā)展的，理念也要隨著時(shí)代而革新。社會(huì)時(shí)刻都在變化，司法制度每一天都在進(jìn)步，傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治社會(huì)的發(fā)展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應(yīng)該拘泥于傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，建立新型的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是符合時(shí)代發(fā)展潮流，尊重客觀規(guī)律，順應(yīng)民心之舉。

四、對(duì)我國(guó)行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報(bào)道的行政公益訴訟案件來看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問題。由于司法權(quán)具有被動(dòng)性的特點(diǎn)，具體的訴訟程序必須有合格的當(dāng)事人才能夠啟動(dòng)，所以，誰有資格提起行政公益訴訟成為最為關(guān)鍵的問題。在現(xiàn)存的各種理論當(dāng)中，有的學(xué)者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應(yīng)當(dāng)建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟。[25]還有人強(qiáng)調(diào)社會(huì)團(tuán)體在行政訴訟中的作用，提出由一些類似消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公益團(tuán)體享有公益訴訟的起訴權(quán)。[26]意見存在分歧的主要原因在于沒有確定行政公益訴訟原告資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)

1、維護(hù)公共利益標(biāo)準(zhǔn)

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價(jià)值取向,并進(jìn)而影響行政訴訟原告資格的確認(rèn)。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對(duì)行政訴訟的原告的界定起著一定的影響。” [27] 因此,構(gòu)建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現(xiàn)代社會(huì)為了維護(hù)社會(huì)公共利益出現(xiàn)的一種新型的、現(xiàn)代的訴訟類型,現(xiàn)在學(xué)界公認(rèn)維護(hù)社會(huì)公共利益是行政公益訴訟最本質(zhì)、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據(jù)其目的,最大限度的保護(hù)公共利益。

2、監(jiān)督依法行政標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)傳統(tǒng)的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現(xiàn)實(shí)中,僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會(huì)所面臨的問題有時(shí)是不充分的,特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。在某一特定問題上,有直接利害關(guān)系的人并不一定代表全社會(huì)的利益。這就造成了對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行政行為缺乏有效的監(jiān)督,產(chǎn)生了公共利益領(lǐng)域的法治盲區(qū)。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時(shí),必須考慮監(jiān)督依法行政這一標(biāo)準(zhǔn)。

3、有效性標(biāo)準(zhǔn)

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時(shí),必須考慮所確定的原告能否主動(dòng)地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對(duì)抗相對(duì)的行政機(jī)關(guān),是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達(dá)到維護(hù)公共利益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。由于各國(guó)的法治水平不同,公民的法律意識(shí)差異,代表社會(huì)公共利益的團(tuán)體建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時(shí),必須從本國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā),充分考慮有效性標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)現(xiàn)行的憲政體制和司法體制下,考慮我國(guó)的法治發(fā)展水平、司法機(jī)關(guān)的建設(shè)以及公民的法律意識(shí),結(jié)合以上標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大利益保護(hù)范圍, 允許公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓嬖V訟，并賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告資格

英美法系國(guó)家認(rèn)為“行政法是控制政府權(quán)力的法” [28]，“它規(guī)范行政權(quán)力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補(bǔ)救” [29]，檢察機(jī)關(guān)擁有提起行政訴訟的權(quán)力，它的總檢察長(zhǎng)職權(quán)具有雙重性，他代表國(guó)家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動(dòng)。這可以為我們?cè)O(shè)定由檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國(guó)目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)公共利益的守護(hù)者，理應(yīng)而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、憲政基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職能在于監(jiān)督對(duì)國(guó)家法律的執(zhí)行和實(shí)施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監(jiān)督對(duì)象的廣泛性、監(jiān)督方式的全面性的特點(diǎn)。根據(jù)憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政行為理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了或者可能侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的時(shí)候，在其他如內(nèi)部監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)利益進(jìn)行有效保護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政訴訟，通過司法對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為的合法性進(jìn)行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟活動(dòng)自始至終的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，不僅包括對(duì)生效裁判提出抗訴的事后監(jiān)督，而且包括對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行過程的事中監(jiān)督，還應(yīng)包括在特定情況下的事前監(jiān)督（主要指對(duì)起訴活動(dòng)的監(jiān)督）。“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中，最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理的過程以及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。” [30]

2、權(quán)益主體。檢察機(jī)關(guān)的職能決定其應(yīng)作為社會(huì)公益的代表。源于前蘇聯(lián)的檢察理論賦予了檢察機(jī)關(guān)特別的地位和特殊的優(yōu)勢(shì)，代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和公共利益的權(quán)威代表的面目出現(xiàn)。保障國(guó)家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對(duì)違法行為予以糾正，是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告資格，理所當(dāng)然，同時(shí)，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機(jī)關(guān)作為原告更有利于對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對(duì)獨(dú)立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發(fā)揮。我國(guó)憲法第 131 條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”依據(jù)這一獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的憲法地位，對(duì)于其對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)的監(jiān)督職能的有效實(shí)現(xiàn)提供了必要的保障。與此相比，西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)在組織上大多隸屬于行政機(jī)關(guān)，如英國(guó)的檢察總長(zhǎng)是政府官員、美國(guó)的檢察總長(zhǎng)是內(nèi)閣成員、德國(guó)公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們?cè)趯?duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為實(shí)施監(jiān)督職能時(shí)便會(huì)有多少不等的限制。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)背后有國(guó)家機(jī)器這一強(qiáng)大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會(huì)團(tuán)體都具備更大的優(yōu)勢(shì)。

4、資源優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)擁有一支受過專門法律知識(shí)教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊(duì)伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對(duì)公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運(yùn)用法律手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。這樣既實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，另一方面也在實(shí)際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結(jié)語

“公益訴訟的推進(jìn)必須有一個(gè)過程,無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實(shí)際地位來看,目前不可能有較大的冒進(jìn),而只能是穩(wěn)步推進(jìn)。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發(fā)展趨勢(shì),而對(duì)公益訴訟的盲目樂觀也不切實(shí)際。我們應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài),穩(wěn)妥地推動(dòng)公益訴訟的健康發(fā)展。” [32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復(fù)雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構(gòu)建我國(guó)的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),更應(yīng)關(guān)注本國(guó)的行政法律制度實(shí)施的本土資源,不應(yīng)當(dāng)只是用概念法學(xué)的邏輯演繹方法閉門造車。” [33]不顧本國(guó)國(guó)情盲目地進(jìn)行制度移植,是不會(huì)結(jié)出預(yù)期的碩果的。因此,要想成功創(chuàng)設(shè)一個(gè)新的制度,必須結(jié)合本國(guó)的國(guó)情進(jìn)行科學(xué)、合理的制度設(shè)計(jì),對(duì)現(xiàn)行行政訴訟制度進(jìn)行根本性的改造。建立以檢察機(jī)關(guān)為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的完善,也依賴于國(guó)家的法治環(huán)境,包括立法機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟制度的認(rèn)知程度和對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任程度。社會(huì)在前進(jìn),時(shí)代在發(fā)展,隨著行政法學(xué)研究的深入和社會(huì)各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會(huì)建立符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動(dòng)我國(guó)民主法治的進(jìn)程中發(fā)揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫作過程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導(dǎo)和幫助。他們的每一句鼓勵(lì)的話語，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導(dǎo)??點(diǎn)點(diǎn)滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠(chéng)摯的謝意。參考文獻(xiàn)：

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第四篇：檢察機(jī)關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告的資格認(rèn)定

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周倩

摘 要 檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的主體的正當(dāng)性是有待商榷的，金沙縣檢察院訴金沙縣環(huán)保局行政不作為一案作為我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟第一案即發(fā)生再這樣的背景下。本文通過對(duì)本案案情及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，探討檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格問題。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 環(huán)境行政公益訴訟 原告資格

一、案例概述

2013年四川省瀘州市佳樂建筑安裝工程有限公司在建修宏圓大廈期間共欠繳噪音排污費(fèi)12.1萬余元（2013年3月至2014年10月）。在此期間，金沙縣環(huán)保局曾多次催繳排污費(fèi)，直至2014年10月3日佳樂公司繳納12.1萬余元。按照規(guī)定，企業(yè)未按時(shí)繳納排污費(fèi)時(shí)，環(huán)保局應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，但佳樂公司環(huán)保局并未對(duì)佳樂公司進(jìn)行處罰。

金沙縣檢察院認(rèn)為佳樂公司長(zhǎng)期拖欠排污費(fèi)，損害了國(guó)有財(cái)政資金的安全，因而應(yīng)當(dāng)受到處罰。于2014年10月20日以金沙縣環(huán)保局“怠于處罰”污染企業(yè)為由，以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環(huán)保局訴至仁懷市法院。請(qǐng)求判令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。

本案結(jié)果：2014年10月27日，仁懷市法院立案受理。10月29日金沙縣環(huán)保局收到《應(yīng)訴通知書》等文件，經(jīng)分析認(rèn)為佳樂公司逾期拒不繳納排污費(fèi)的行為違反了《環(huán)境噪聲污染防治法》第十六條 的規(guī)定，立即決定依法定程序?qū)褬饭咎幰跃嫣幜P，并及時(shí)將處罰決定告知金沙縣檢察院。后檢察院撤訴。

二、本案涉及的法律問題

（一）本案的主要爭(zhēng)點(diǎn)

在當(dāng)前法律體系下，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟？

（二）法律規(guī)定和相關(guān)解讀

環(huán)境公益訴訟（environment public interest litigation），是一種允許與爭(zhēng)議案件無直接利害關(guān)系的原告出于保護(hù)環(huán)境公益的目的、以行政機(jī)關(guān)或者環(huán)境利用行為人為被告向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。由于公益訴訟本身為保護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境公共利益，與民事訴訟中以保護(hù)個(gè)人利益不受侵害的原則不同，在原告的資格的要求方面也不同于一般民事訴訟。在一般民事案件中，訴訟主體要求為有直接利害關(guān)系的主體；在環(huán)境公益訴訟中，與案件無直接利害關(guān)系的主體也可提起訴訟。但范圍擴(kuò)大至無直接利害關(guān)系的主體可能會(huì)引發(fā)“濫訴”，因而法律對(duì)于原告主體的資格的限制、做出了明確的規(guī)定。也就是說，環(huán)境公益訴訟雖然不要求當(dāng)事人與本案有事實(shí)上的利害關(guān)系但要有法律上的“利害關(guān)系”。而本案作為我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟第一案是缺少這種法律上的利害關(guān)系的。

2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條、最高人民法院頒布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）盡管對(duì)于環(huán)境公益訴訟有所規(guī)定和授權(quán)，但只是針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟。也就是說，盡管《解釋》第十一條賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但只能提起民事公益訴訟而非行政公益訴訟。值得注意的是，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條其中表述為“提起訴訟”而非“提起民事訴訟”，這就意味著符合條件的社會(huì)組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟。但是這里授權(quán)的主體并不是檢察機(jī)關(guān)而是符合條件的社會(huì)組織。而《行政訴訟法》方面，盡管其在修訂過程中均將“行政公益訴訟”列入修改內(nèi)容，但在三次審議中均未明確行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的原告資格。而且最終公布的《行政訴訟法》也并未涉及行政公益訴訟的內(nèi)容。

（三）相關(guān)評(píng)析

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本案中最重要的在于檢察院原告主體資格的確認(rèn)。在起訴時(shí)，金沙縣檢察院在訴訟中援引了《憲法》第一百二十九條、《民事訴訟法》第五十五條、《人民檢察院組織法》第四條、《檢察官法》第六條等法律法規(guī)，以及貴州省高級(jí)人民法院《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》第十二條、第十三條 等指導(dǎo)性法律文件。法院據(jù)此認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具備行政公益訴訟的主體資格。本案發(fā)生后，關(guān)于“檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中原告資格是否于法有據(jù)”的問題引發(fā)了學(xué)界的廣泛爭(zhēng)論，支持和反對(duì)的聲音此起彼伏。

檢察機(jī)關(guān)援引的貴州省高級(jí)人民法院頒布的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》指導(dǎo)性文件，并不屬于我國(guó)環(huán)境法的淵源。“對(duì)法的適用具有普遍意義的有權(quán)解釋”只包括由全國(guó)人大常委會(huì)、最高法、最高檢及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)做出，省高級(jí)人民法院的指導(dǎo)性文件并不具有普遍的指導(dǎo)意義，因而其做出的指導(dǎo)性規(guī)定不能作為檢察機(jī)關(guān)向由原告資格的依據(jù)。對(duì)貴州省的地方司法意見同樣持反對(duì)看法的學(xué)者認(rèn)為：“這種以地方立法以及地方法院的司法意見的形式修改或者說彌補(bǔ)《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等國(guó)家立法的相關(guān)內(nèi)容的方式??有破壞國(guó)家法制統(tǒng)一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作為授權(quán)和執(zhí)行的基礎(chǔ)。

而本案之所以會(huì)引起巨大的關(guān)注，更多是響應(yīng)了黨的政策。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督”；十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。同時(shí)提出“探索建立監(jiān)察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，在最高檢的主導(dǎo)下各地機(jī)關(guān)紛紛展開了對(duì)公益訴訟的實(shí)踐，畢節(jié)市也開始探索行政公益訴訟。

盡管缺少法律依據(jù)，但為了維護(hù)社會(huì)公共利益我國(guó)在不斷探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這條道路。在面對(duì)“公益訴訟都敗訴了，敗在了法庭，勝在了輿論”這種局面時(shí)，2015年7月1日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)北京等十三個(gè)省市檢察機(jī)關(guān)開展提起公益訴訟試點(diǎn)工作。而本案所涉及的貴州省也在試點(diǎn)范圍內(nèi)，但這份《試點(diǎn)方案》只是給檢察機(jī)關(guān)作為原告提起行政公益訴訟賦予了法律的“適當(dāng)性”，并不具有原告主體資格的正當(dāng)性。此外還有兩點(diǎn)需要提起注意：首先是本案發(fā)生的時(shí)間。本案發(fā)生在2014年，人大常委會(huì)尚未作出《試點(diǎn)方案》。也就是說，檢察機(jī)關(guān)甚至不具備提起環(huán)境行政公益訴訟的適當(dāng)性。其次，即便本案發(fā)生在《試點(diǎn)方案》出臺(tái)后。但根據(jù)其中規(guī)定的“訴前程序”的要求：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。”為了節(jié)約有限的司法資源也充分考慮到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，前置程序的設(shè)置都是極為必要的，也就是在窮盡其他除司法救濟(jì)之外的救濟(jì)手段仍不能達(dá)到效果時(shí)，再由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟。而在本案中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于“環(huán)保局對(duì)污染企業(yè)的違規(guī)行為不處罰”的行政不作為并未事先按照前置程序的要求直接提出檢察建議，也違反了《試點(diǎn)方案》的規(guī)定。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的法律框架內(nèi)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是缺少法律正當(dāng)性的。

三、本案未決的問題

就本案產(chǎn)生的意義而言，有學(xué)者認(rèn)為本案更大的意義在于通過司法實(shí)踐“倒逼”立法，通過檢察機(jī)關(guān)的介入彌補(bǔ)了公眾在訴訟政府信息公開時(shí)的不足，實(shí)現(xiàn)依法行政，應(yīng)當(dāng)向西方資本主義國(guó)家學(xué)習(xí)其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和完善的理論架構(gòu)。然而筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)公益訴訟的原告，其資格仍有待商榷，中西方國(guó)情的差異并不允許我們直接進(jìn)行法律移植。

檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和法律地位差異大。資本主義國(guó)家按照三權(quán)分立的理論原則，將國(guó)家機(jī)構(gòu)分為立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法審判機(jī)構(gòu)。這樣，檢察機(jī)構(gòu)就隸屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。也就【核心期刊網(wǎng)】——中國(guó)權(quán)威論文發(fā)表平臺(tái)，我們?yōu)槟峁I(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!【核心期刊網(wǎng)】——中國(guó)權(quán)威論文發(fā)表平臺(tái)，我們?yōu)槟峁I(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!是說，在施行三權(quán)分立的國(guó)家檢察機(jī)關(guān)是政府的組成部分，行使行政權(quán)。這樣，在三權(quán)分立的資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家政體制中，行政權(quán)力正是通過檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督和制約司法審判權(quán)的。所以西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是政府的代表，是公共利益的維護(hù)者。反觀我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)：從我國(guó)《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)地位的規(guī)定，《憲法》第一百二十九條規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。第一百三十一條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。我們得出這樣的結(jié)論：檢察機(jī)關(guān)是與行政機(jī)關(guān)并列的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)且檢察機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)和監(jiān)督下監(jiān)督法律實(shí)施。也就是說，在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)不僅不屬于行政機(jī)關(guān)，而且還是其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，二者相互獨(dú)立。再回到公益訴訟本身的特點(diǎn)，其本質(zhì)是為了維護(hù)受損害的公共利益，那么能提起公益訴訟的主體就是有權(quán)代表社會(huì)公共利益的主體。無論國(guó)內(nèi)外，政府都代表國(guó)家行使權(quán)力，因而當(dāng)然有權(quán)為維護(hù)受損的公共利益提起公益訴訟。但是，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)并無隸屬關(guān)系，因而從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)而言，并不具備直接移植國(guó)外法律的條件。

其次，檢察機(jī)關(guān)由于其自身的特殊的地位和能力，其接入環(huán)境行政公益訴訟可能會(huì)破壞訴訟雙方當(dāng)事人處于平等的法律地位的基礎(chǔ)。

綜上所述，盡管檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)等方面的確發(fā)揮著舉足輕重的作用，也起了良好的社會(huì)效果。但是筆者要強(qiáng)調(diào)的是不能因其積極意義而過分夸大檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境行政公益訴訟的作用。在當(dāng)前的形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訴訟的原告是大勢(shì)所趨，國(guó)家的試點(diǎn)工作也在如火如荼的開展，獲得明確的法律授權(quán)指日可待。但是我們?cè)谠圏c(diǎn)的過程中應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)的國(guó)情，有選擇性的借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)情況的環(huán)境行政公益訴訟制度。

注釋：

《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》第十六條：產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施進(jìn)行治理，并按照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)。征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)必須用于污染的防治，不得挪作他用。

《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)審判機(jī)制推動(dòng)我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》第十三條第一項(xiàng)：人民檢察院是公益訴訟的主體。

汪勁.環(huán)境法學(xué).北京：北京大學(xué)出版社.2014.29-31.羅麗.檢察院提起環(huán)境公益行政訴訟的若干思考.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2015（5）.101-105.參考文獻(xiàn)：

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第五篇：環(huán)境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點(diǎn)，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展，通過對(duì)美國(guó)、德國(guó)的比較法考察，借鑒他國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格作出設(shè)想，提出將公權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公益團(tuán)體及公民個(gè)人賦予原告資格，并形成以公權(quán)力機(jī)關(guān)為第一選擇，與公民及社會(huì)公益團(tuán)體相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

[關(guān)鍵字]：環(huán)境 公益訴訟 原告資格

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題，但是我國(guó)環(huán)境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點(diǎn)，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國(guó)發(fā)展環(huán)境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

公益訴訟在我國(guó)的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標(biāo)準(zhǔn)資費(fèi)收取電話費(fèi)，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴(yán)格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對(duì)公益訴訟的關(guān)注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費(fèi)狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價(jià)狀告鐵道部，這一個(gè)個(gè)鮮明的個(gè)案無形中推動(dòng)了我國(guó)公益訴訟的發(fā)展。

而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也日益嚴(yán)重，人們?cè)絹碓缴羁痰卣J(rèn)識(shí)到環(huán)境的保護(hù)與人類的發(fā)展息息相關(guān)，保環(huán)意識(shí)也越來越強(qiáng)烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟越來越引起理論及實(shí)務(wù)界的重視，2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，推動(dòng)公益訴訟的研究發(fā)展，2010年最高人民法院《人民法院工作報(bào)告》提到'環(huán)境公共利益受損時(shí)的代表主體缺位問題應(yīng)當(dāng)盡快得到解決'。各地方對(duì)這一新型訴訟類型紛紛進(jìn)行探索嘗試。如2008年無錫市出臺(tái)《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為國(guó)內(nèi)第一項(xiàng)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定，規(guī)定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關(guān)單位或者個(gè)人起訴；2012年江蘇試行環(huán)保案件集中審判推動(dòng)環(huán)境公益訴訟，環(huán)保案件'三審合一'，將涉及環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的刑事、民事、行政類案件進(jìn)行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，貴陽市中級(jí)人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院2010年3月1日施行《關(guān)于大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》；2008年云南昆明頒布《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》。

但是即便各地對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國(guó)對(duì)于環(huán)境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規(guī)定較為模糊，對(duì)于'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織'的范圍界定依然不明了，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實(shí)踐中缺乏可操作性。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展

我國(guó)對(duì)于原告資格理論一直秉持著傳統(tǒng)當(dāng)事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對(duì)原告資格的限制，都嚴(yán)格依據(jù)'直接利害關(guān)系'原則，即只有與案件有直接利害關(guān)系的人或單位才能提起訴訟，'救濟(jì)是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟(jì)，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點(diǎn)條件:第一,法律確認(rèn)了其享有相應(yīng)的實(shí)體權(quán)利;第二、該項(xiàng)實(shí)體權(quán)利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權(quán)益與被訴行為的訴訟結(jié)果息息相關(guān)。堅(jiān)持'直接利害關(guān)系'原則有利于對(duì)起訴人形成篩選,限制濫訴，節(jié)約司法資源，有其正當(dāng)性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因?yàn)橐粍t我國(guó)立法沒有哪一條'確認(rèn)'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國(guó)全體公民,而絕不'專屬于'某一個(gè)體,任何個(gè)人都無法滿足這一條件代表全國(guó)公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對(duì)象。如此一來，就把環(huán)境公益訴訟排除在司法救濟(jì)之外，這也是我國(guó)公益訴訟發(fā)展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關(guān)系'原則發(fā)端于羅馬法時(shí)代,彼時(shí)訴訟法并未獨(dú)立發(fā)展,而包含于實(shí)體法之中, 故訴訟中請(qǐng)求權(quán)和訴權(quán)尚未分化，并導(dǎo)致長(zhǎng)久以來重實(shí)體輕程序的傾向，學(xué)者也漸漸發(fā)現(xiàn)，這樣的傳統(tǒng)理論有其局限性，并不能應(yīng)對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的新情況新問題，特別是社會(huì)的發(fā)展使得新類型的訴訟產(chǎn)生，這些現(xiàn)代型的訴訟'所涉及的利害關(guān)系或利益分布呈現(xiàn)集團(tuán)性或擴(kuò)散性，當(dāng)事人在訴訟中往往提出新的權(quán)利要求或試圖改變現(xiàn)有的利益分布格局'，環(huán)境公益訴訟即為一例。傳統(tǒng)的原告資格理論將環(huán)境公益訴訟排斥在外，因環(huán)境污染遭受權(quán)益侵害的公共利益卻缺乏相應(yīng)的司法程序予以救濟(jì)。與此同時(shí)，訴訟理論有了新的發(fā)展，程序開始具備獨(dú)立的價(jià)值，'這時(shí)訴權(quán)的內(nèi)涵就具有了雙重性，即程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。而且隨著'公害'的泛濫，現(xiàn)代訴訟法允許訴權(quán)的實(shí)體內(nèi)涵和程序內(nèi)涵在特定情況下分離，即賦予非實(shí)體爭(zhēng)議的第三人以程序內(nèi)涵的訴權(quán)來維護(hù)實(shí)體爭(zhēng)議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴訟主體范圍，加大保護(hù)社會(huì)公共利益的強(qiáng)度。同時(shí)為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實(shí)施訴訟的基礎(chǔ)。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時(shí)的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認(rèn)為這種利益存在而作出主張)面臨危險(xiǎn)和不安時(shí), 為了祛除這種危險(xiǎn)和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實(shí)體利益現(xiàn)實(shí)地陷入危險(xiǎn)和不安時(shí)才得以產(chǎn)生。'在此理論發(fā)展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關(guān)系，也不再要求起訴者必須具備實(shí)體請(qǐng)求權(quán)，即只要具備訴的利益，在起訴時(shí)符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實(shí)體后具備獨(dú)立價(jià)值的體現(xiàn)，同時(shí)客觀上大大擴(kuò)展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國(guó)的告發(fā)人訴訟

美國(guó)一直走在環(huán)境公益訴訟的前端，其告發(fā)人訴訟制度特點(diǎn)鮮明，對(duì)各國(guó)都具有借鑒作用。告發(fā)人訴訟由指美國(guó)賦予公民為了其個(gè)人以及美國(guó)政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個(gè)人起訴前必須先向政府相關(guān)部門報(bào)告，具體做法是告發(fā)人在起訴前首將起訴書及相關(guān)證據(jù)材料提交給政府相關(guān)部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時(shí)間中，由相關(guān)政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會(huì)產(chǎn)生兩種決定結(jié)果：一是政府選擇加入并承擔(dān)訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時(shí)告發(fā)人個(gè)人有權(quán)單獨(dú)起訴。

在告發(fā)人利益方面，美國(guó)采取賠償金支付及訴訟費(fèi)（包括律師費(fèi)）承擔(dān)的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發(fā)人對(duì)訴訟的貢獻(xiàn)程度，酌情支付告發(fā)人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認(rèn)為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發(fā)人對(duì)訴訟并無實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，則告發(fā)任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發(fā)人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認(rèn)為合理的必要費(fèi)用、律師費(fèi)等均由被告承擔(dān)。

告發(fā)人行為限制方面也有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發(fā)人有服從義務(wù)，告發(fā)人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據(jù)證明告發(fā)人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發(fā)人的訴訟行為，并且如果此時(shí)被告勝訴的，則由告發(fā)人承擔(dān)被告的合理費(fèi)用，包括律師費(fèi)。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權(quán)利要求告發(fā)人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點(diǎn)是告發(fā)人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據(jù)起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場(chǎng)合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報(bào)道、政府報(bào)告、聯(lián)邦訴訟。

2、德國(guó)的團(tuán)體訴訟

德國(guó)作為大陸法系的代表性國(guó)家，以嚴(yán)謹(jǐn)著稱，其受'傳統(tǒng)當(dāng)事人理論'影響也較深，但隨著環(huán)境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要，德國(guó)對(duì)直接利害關(guān)系人理論作了修正，明確規(guī)定了具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定:'一個(gè)根據(jù)第 59 條聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全認(rèn)可或根據(jù)第 60 條州認(rèn)可的組織, 可以根據(jù)《行政程序法》提起關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、生物圈保護(hù)區(qū)和其他環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責(zé)許可以及規(guī)劃許可或項(xiàng)目批準(zhǔn)等提起訴訟。'但德國(guó)的團(tuán)體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領(lǐng)域如環(huán)境保護(hù)方可適用，同時(shí)對(duì)公益團(tuán)體的訴訟設(shè)置了限制條件：首先該團(tuán)體具有特定性，必須經(jīng)合法注冊(cè)

且經(jīng)過國(guó)家機(jī)關(guān)的選定認(rèn)可，同時(shí)該社會(huì)團(tuán)體不得有營(yíng)利等私利。其次公益團(tuán)體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認(rèn)可的公益團(tuán)體必須先經(jīng)過訴訟前的行政程序，在行政救濟(jì)手段無效后方可提起公益訴訟。德國(guó)的團(tuán)體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會(huì)團(tuán)體以一定的訴權(quán)，由這些特定的社會(huì)團(tuán)體以自己的名義代替因環(huán)境破壞而遭受損害的個(gè)人提起訴訟，且如果公益團(tuán)體敗訴后，個(gè)人仍可以以其主觀權(quán)利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí),能夠比較有效地實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)進(jìn)而克服受害人自己?jiǎn)为?dú)的進(jìn)行環(huán)境訴訟而面臨的各種舉證方面和經(jīng)濟(jì)方面等困難。'

3、小結(jié)

以上兩個(gè)典型國(guó)家雖然在法系、法律傳統(tǒng)、司法體制方面存在較大差異，但兩個(gè)國(guó)家在環(huán)境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環(huán)境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴(yán)格的直接利害關(guān)系理論，而是作適當(dāng)?shù)姆艑挘黄浯危瑹o論是允許公民個(gè)人參與訴訟，還是由社會(huì)團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)直接參加訴訟，都涉及公權(quán)力的介入（美國(guó)的告發(fā)人訴訟政府可決定是否介入，德國(guó)團(tuán)體訴訟須先經(jīng)過行政救濟(jì)手段），即環(huán)境公益訴訟的發(fā)起不可完全脫離公權(quán)力。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建

原告資格問題是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的核心問題，擴(kuò)大公益訴訟的原告資格范圍、對(duì)傳統(tǒng)當(dāng)事人理論實(shí)現(xiàn)一定的突破是各國(guó)發(fā)展公益訴訟中達(dá)成的共識(shí)。2012年修改的《民事訴訟法》明確規(guī)定了'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)'和'有關(guān)組織'可就污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應(yīng)當(dāng)肯定的。但何謂'法律規(guī)定的機(jī)關(guān)'和'有關(guān)組織'暫時(shí)沒有更具權(quán)威性的界定。筆者認(rèn)為，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而結(jié)合我國(guó)本土特色。具體而言：

1、公民個(gè)人作為原告

'人類有在尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等的適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。'環(huán)境利益是典型的公共利益，每個(gè)公民都有權(quán)享受這一權(quán)益，人類的福祉是最高的法律，環(huán)境公共利益最終屬于每一個(gè)實(shí)實(shí)在在的公民。而相反的，一旦環(huán)境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環(huán)境受到威脅，所以，'公眾群體中的個(gè)人和成員式關(guān)于許多環(huán)境問題的成因和解決方法的最好的知識(shí)來源，因而公民個(gè)人應(yīng)該是環(huán)境公益訴訟權(quán)的最終行使者'所以應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。公民參與公益訴訟有如下優(yōu)點(diǎn)：

1、有利于第一時(shí)間取證，公民分布在社會(huì)生活的各個(gè)角落，能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為；

2、可督促公權(quán)力及時(shí)介入，也能對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產(chǎn)生濫訴浪費(fèi)司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環(huán)境污染者或違法的公權(quán)力機(jī)關(guān)形成對(duì)抗。

2、社會(huì)團(tuán)體作為原告

環(huán)境公益社團(tuán)是環(huán)境保護(hù)中的重要力量，在國(guó)外先進(jìn)的公益訴訟經(jīng)驗(yàn)中，多有將社會(huì)團(tuán)體納入原告范圍的立法例，事實(shí)上社團(tuán)成為環(huán)境公益訴訟的原告有諸多優(yōu)勢(shì)，社會(huì)團(tuán)體公益性的本質(zhì)、專業(yè)的機(jī)構(gòu)人員及良好的群眾基礎(chǔ)使得社團(tuán)具備承擔(dān)環(huán)境公益訴訟原告的能力，'基于環(huán)保團(tuán)體本身的特性，由依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保民間團(tuán)體來提起訴訟，特別適合于環(huán)境公益訴訟中常常出現(xiàn)的受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會(huì)團(tuán)體作為原告也有一定的劣勢(shì)，如我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體發(fā)展不成熟。

3、公權(quán)力機(jī)關(guān)作為原告

這里討論的公權(quán)力機(jī)關(guān)既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國(guó)的環(huán)境公益訴訟均有公權(quán)力的干涉，從公權(quán)力的權(quán)能來看，其設(shè)立的目的即為維護(hù)社會(huì)公共利益，公權(quán)力機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優(yōu)勢(shì)，如訴訟資源較充足，能夠承擔(dān)公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規(guī)定行政部門和檢察院均有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格。誠(chéng)然，我國(guó)各地對(duì)公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責(zé)任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環(huán)境污染案。筆者認(rèn)為，沒有必要將行政部門及監(jiān)察院同時(shí)劃入環(huán)境公益訴訟的主體范疇，因?yàn)閮烧呔枪珯?quán)力機(jī)關(guān)，其手中的資源優(yōu)勢(shì)并無本質(zhì)區(qū)別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構(gòu)建復(fù)雜化，也不利于各原告主體的權(quán)責(zé)劃分，一旦施行，難免會(huì)產(chǎn)生互相推諉、扯皮的現(xiàn)象。

必須指出的是，無論是公民個(gè)人、社會(huì)公益團(tuán)體還是公權(quán)力機(jī)關(guān)都無法單獨(dú)承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟原告的重任，三主體均應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的原告范疇，同時(shí)明確權(quán)責(zé)、相互配合。從美國(guó)的告發(fā)人訴訟和德國(guó)的團(tuán)體訴訟看，均承認(rèn)公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)成為解決環(huán)境公益問題的第一選擇。（美國(guó)告發(fā)人制度規(guī)定了六十天以上的通報(bào)期，有公權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否介入，德國(guó)的團(tuán)體訴訟須經(jīng)過訴訟前的行政程序）考慮到我國(guó)公權(quán)力力量較強(qiáng)，而公民個(gè)人能力較弱及社會(huì)公益團(tuán)體還有待進(jìn)一步壯大的情況下，應(yīng)當(dāng)肯定在今后環(huán)境公益訴訟的原告資格構(gòu)建中，將公權(quán)力機(jī)關(guān)作為第一選擇，與公民及社會(huì)公益團(tuán)體相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可參照美國(guó)及德國(guó)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在公民就社會(huì)公益團(tuán)體提起公益訴訟時(shí)應(yīng)規(guī)定一定期限的通報(bào)期，由公權(quán)力機(jī)關(guān)決定是否以自己名義介入訴訟，在公權(quán)力機(jī)關(guān)決定不介入，或者公權(quán)力機(jī)關(guān)本身因違法行政、行政不作為成為環(huán)境公益訴訟的被告時(shí)，公民及公益團(tuán)體可以自己名義參與訴訟。）