第一篇：我省首例行政公益訴訟案宣判

我省首例行政公益訴訟案宣判? ? ? 浙江

日報

我省首例行政公益訴訟案宣判

記者 吳振宇

本報景寧6月22日電（記者 吳振宇）6月22日，景寧畬族自治縣人民法院開庭審理的一起案件引發關注，該案是我省檢察機關提起的首例行政公益訴訟案，被告為景寧縣國土資源局。法院經審理后當庭宣判：景寧縣國土資源局未依法履行對國有建設用地使用權出讓合同監管職責的行政行為違法。

2017年7月，景寧縣檢察院在履職過程中發現，景寧華途置業有限公司欠繳土地出讓金1616萬元及違約金，該縣國土資源局未采取有效措施依法進行催繳。

景寧縣檢察院于2017年8月向該縣國土資源局發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其履行法定職責，采取有效措施向華途置業催繳土地出讓金、相應違約金或者按照法律規定收回國有建設用地使用權，以免造成國有資產流失。

該縣國土資源局在收到檢察建議后，多次向華途置業進行書面催繳，并于2017年9月回函縣檢察院：若華途置業未在2017年11月30日之前繳清1616萬元土地出讓金，便啟動解除合同程序。但該縣國土資源局和華途置業并未按期履行建議要求。

今年4月12日，景寧縣檢察院就本案向云和縣法院提起行政公益訴訟。經麗水市中級人民法院指定管轄，由景寧縣法院立案審理。

記者從省檢察院獲悉，今年1月至5月，全省各級檢察機關共收集公益訴訟案件線索601件，立案448件，啟動訴前程序案件345件。在所立案件中行政公益訴訟案件397件，占88.6%。

第二篇：國外行政公益訴訟

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發展的相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進經驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經設定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規則卻不得而知。

（二）美國

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格?！?可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟.它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為

自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤為廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。

（四）德國

設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（五）日本

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規定時，限于法律規定者，才能夠提起”，可以準用抗告訴訟、當事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。

誤區之一：行政公益訴訟是國外通例，在當下有關中國行政公益訴訟制度建構理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治發達國家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進經驗證明了中國建立行政公益訴訟的可行性。其實，深入考察西方法治發達國家在行政訴訟客觀化過程中所建立的相關訴訟制度，不難發現，“行政公益訴訟是國外通例”是一個典型的偽命題，其間反映了我國學者對西方國家有關制度的誤解甚至曲解。

第一，德國的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國的公益代表人——無論是設在聯邦行政法院的檢察官還是設在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務在于維護“公益”，且所代表的只能是州或州的行政機關這一層級以上的公共利益。到目前為止，德國僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個州運用授權設立了公益代表人。至于鄉鎮及其他實體利益的代表，則尚未引起重視?？梢?，德國的公益代表人制度僅具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據我國臺灣學者蔡志方先生的考證，德國公益代表人的職責主要包括四項：協助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學術情報、協助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經驗之

不足、擔保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數，從法律秩序之維護，以保護大眾之法律利益；減輕法院負擔，協助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序；對機關提供各項法律情報與咨詢意見。從實際擔負的職責上看，這一制度與國內學者所言的為了維護公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大相徑庭。

第二法國的越權之訴并不是簡單地為了維護公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對事不對人的客觀訴訟”，但是，越權之訴在當代越來越具有主觀因素，因為申訴人必須在利益受到損害時才能提起越權之訴，越權之訴同樣具有保護申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權之訴要求撤銷行政決定的利益來看，既包括集體利益和公共利益，也包括個人利益。就后者而言，實際上是一個純粹的個人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實際上是一種類似于“集團訴訟”及“機關訴訟”的訴訟形態。

第三，日本的民眾訴訟與機關訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結果。根據日本現行《行政訴訟法》第42條的規定，只有“法律上有特別規定”的情況下，方能提起民眾訴訟及機關訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機關訴訟的目的在于解決“國家或公共團體機關相互間的職權紛爭”，本質上屬于行政權內部的糾葛，并無多少公共利益的成分。正如有的學者所言：“這些訴訟并不當然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權來解決更為合理、更為妥當時，在有法律予以承認的范圍內，才例外地允許提起訴訟?！?/p>

第三篇：行政公益訴訟制度構建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關于對公益訴訟的定義，學界存在著很大的爭議，主要有以下幾種觀點：韓志紅和阮大強教授主張：任何組織和個人都可以根據法律授權，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動。蘇家成和明軍教授則認為：公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的行為規范。學者趙許明則主張公益訴訟是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院的依法審理，追究責任，回復社會公共利益的訴訟制度。

通過以上觀點可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機制來維護和實現公共利益的活動。依據被訴對象的不同，公益訴訟可以區分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會組織以及特定的國家機關，針對國家行政機關或其他社會公共部門不依法履行法律規定的職責而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當事人同被訴的行政行為沒有直接的利害關系。傳統的訴訟法觀點認為，訴訟當事人應當是權利被侵害或者發生爭議的利害關系人，從而排除不適格的當事人，避免無意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會組織并不是法律上的利害關系人。

第二，公益訴訟的對象是公共權力部門即行政機關或者其他公共機構實際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護公共利益。與傳統訴訟立足于個案救濟不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預防性質。行政公益訴訟并不需要侵害的實際性為要件，這里指的是對公益的侵害不需要顯示的發生，只要求根據合理的情況判斷其具有發生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數人中的某個人或者某些人。從這個層面來說，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎

1、憲法基礎

從人民主權角度來看，我國的憲法明確表示：中華人民共和國一切權利屬于人民。人民將自己的權利讓渡出一部分交給政府來行使，那么政府必須對全體的民眾來負責；另外一方面來講，人民在享受政府提供的各種便利時，也應當體現主人翁地位。積極地參加到國家和社會公共事務的管理中來。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進人民主權的實現。在一個行政法膨脹的年代，由于公民和行政權相比，公民處于被支配的弱勢地位。行政訴權的擴張對當今的時代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權利有效而無遺漏的救濟，也吻合了憲法保障人權的主旨。

2、訴訟法基礎

根據修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！边@里作為支持起訴的主體包含了機關、社會團體、企事業單位并非不一定是權益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護國家，集體和個人的利益來支持特定的受損單位和個人來向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國外基本規定以及對我國啟示

（一）美國的相關規定

美國的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯邦委員會的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對于聯邦委員會頒發給另一家無線電廣播站營業執照的行為異議。聯邦委員會則主張原告沒有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營業執照的廣播站是競爭對手關系。所以，其權利本質上受到傷害。就起訴資格一說，充分發揮了私人檢察總長理論，賦予了私人基于維護公共利益提起訴訟的權利。

私人檢察長理論就是指為了防止公務員從事違反法律所賦予的權限或者范圍的行為，聯邦議會可以根據憲法將此類案件的起訴權授予檢查總長等公務員。聯邦議會還可以不指名檢察總長或者其他公務員進行此類訴訟的提起人。根據憲法，以立法的形式來賦予非公務員的個人或者非公務員的組織訴訟提起的權利。

（二）日本的相關規定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機關訴訟；二是抗告訴訟；三是當事人訴訟；四是民眾訴訟?？垢嬖V訟和當事人訴訟的主旨在于保護公民個人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機關訴訟的目的的主旨在于維護法律客觀的秩序?！八^的民眾訴訟是指：糾正國家或者公共團體機關不符合法律法規行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒有法律上的利害關系的資格來提起訴訟?！?/p>

在司法實踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請求營業許可無效的訴訟。如這一個案例：一位浴室經營者起訴行政機構?；谛姓C構頒發給了其附近的競爭者營業執照。違反了浴室設置的距離必須保持250米以上的規定。日本最高法院采納了原告的觀點：承認與依該營業許可成立的新澡堂營業者有競爭關系的當事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開了六次座談會，而這幾次座談會的費用支出非常大。當地的居然就去法院起訴該縣的教育長官。訴由是這樣沒有意義的座談會的開支造成了政府巨大的浪費。當地法院對此作出了判決：責令被告將超過規定的開支歸還給縣政府?？梢娙毡咎崞鹪V訟的主體資格也得到了應有的擴張。

（三）法國的相關規定

在法國，行政訴訟有越權之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對越權行為的本身，而不在于誰提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權力良好的運行和良好的行政秩序，而不限于保護起訴人的主觀權利。越權之訴的判決發生對事的效果，不以申訴人為限。法國的最高法院認為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當事人提起訴訟的權利。僅僅只有在法律明確規定當事人不得提起越權之訴的前提下，當事人的訴求才能收到限制。而法國為了鼓勵人們提起這一訴訟，來維護公共利益。

對于違反行政決定提起的越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對人可以提起越權之訴。而且，第三人因為基于違法的行政行為受到侵害時，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質利益，還包括精神上的利益。如個人尊嚴、榮譽感等。第三，申訴人的利益不局限于現實利益。如果將來的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權之訴。

（四）各國公益訴訟對我國的啟示

第一，行政公益訴訟的出現源自于維護公共利益的需要，反映了現代行政法治對公民權益不斷深化和對實質平等的不懈追求。傳統訴訟作為私益救濟的手段，其往往具有必須受到實質的經濟的侵害為前提。同時也是事后并且被動的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴大參與行政過程的利害關系人范圍是當今行政法學發展的重要趨勢之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴寬，為了防止濫訴的發生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規定時，方能夠提起；美國的公民訴訟則是通過設置前置程序來防止可能出現的濫訴行為。法律規定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應當首先將書面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機關。

第四，受案范圍的不斷擴大。行政訴訟法已經不只局限在對人身權利或者財產權利的保護，而是延展到對環境、生態等大多數人共同享有的利益的保護。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國在《聯邦行政法院法》中規定，對于那些不屬于憲法范圍內的公法爭議，如果聯邦法院并沒有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對于公共利益的法律界定，歷來是法學中的一個難題。何為公共利益、誰又有權來認定公共利益，這些問題也是我國法學界近年來重點討論的問題。遺憾的是, 這些討論并沒有產生一個讓我們滿意的結果。在學者們的討論中：國家主權、個人的平等、自由、社會安全、經濟發展、環境保護等都可以成為公共利益的內容；國家、社會、自治團體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無法給公共利益一個明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無法對行政行為是否違反公共利益進行實質性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關系到法院司法審查權對行政權力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設立目標的實現。中國《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒有行政公益訴訟原告資格的相關規定。

《行政訴訟法》中關于原告資格的規則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關于行政訴訟的司法解釋將這些規則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”最高院這一司法解釋使得中國行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對方起訴的“合法權益標準”擴大到與被訴行政行為有利害關系的第三人、相鄰權人、公平競爭人的“法律上的利害關系”標準。雖然這樣的解釋已經大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關系應當理解為切身的利害關系、現實的利害關系、直接的利害關系”其訴訟的性質依然是私益訴訟。對于公共利益遭受到的損害，我國法律尚未賦予公民權利對其加以防范與制止。這就形成中國構建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環境當中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大小。對于行政公益訴訟，一個關鍵性的問題是依據現有的法律，法院是否可以受理。

依照中國《行政訴訟法》有關行政訴訟受案范圍的規定，最高院有關行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規則進一步具體化，其通過列舉的方式明確排除了“對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，即只有當行政行為對相對人的權利、義務發生實際影響時方可成為法院的受理對象。法院無權受理那些尚未實際損害環境公益但卻有損害之危險的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經發生?？梢?，這一規定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對特殊的矛盾。那就是訴權的濫用與保障問題。權利容易被濫用，這是一個無法回避的問題。行政行為往往關系到多個利害關系人的實際利益，如果放開訴訟權利，允許利害關系人隨意地提起公益訴訟，必然會導致訴權的濫用。特別是在相互競爭的企業中，這種權利的濫用是可以預見的。例如甲、乙兩企業存在競爭關系，甲企業獲得了行政機關的某項許可，在競爭中取得了有利的地位。乙企業則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業順利地獲得行政許可并實際生產。在訴權濫用的情形下，公益訴訟制度會變成為一種方便且有效地競爭手段。

四、建構行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當擴寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據我國現行憲法和法律為基礎確定公民對行政機關及工作人員享有廣泛的監督權力為依據，來不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因為這種廣泛的權利本身就包括了對侵犯公共利益的行政行為起訴權；同時對利害關系以及行政行為對起訴人的權益損害進一步拓展，使其只要具備事實上的損害關系就可以認定為其有利害關系，進而擁有原告資格。

2、具有公益性質的團體和組織

“為防止可能出現的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，行政公益訴訟必須依據法律的規定才能提起”。社會組織具有一定的經濟實力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進行。賦予社會組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優點外，其最大的優點在于可以避免公民個人提起行政公益訴訟時因訴訟費用和受到的壓力等高昂成本，從而發揮社會組織在維護公共利益方面的優勢。

3、檢察機關

鑒于我國檢察機關法律監督機關的憲法定位和基本職能，絕大多數學者主張應賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力。關于由檢察機關代表國家提起行政公益訴訟的理由，農工黨中央在十屆五次政協會議上的提案比較有代表性，認為主要有三：其一，檢察機關是直接對人大負責的司法機關，由其代表國家提起訴訟有法可依；其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍。

根據上述考慮，我們認為，行政公益訴訟提起權應由檢察機關和特定的公益社團共同享有。與檢察機關提起行政公益訴訟不同，公益社團提起行政公益訴訟不是當然的，而是需要有法律法規依據的。而公民、法人或者其他組織發現行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請上述兩個主體提起。賦予公民針對檢察機關的申請起訴權，建立檢察機關對公民起訴申請的審查反饋機制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負有法定義務行政機關，在應當并且可能履行義務的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴重破壞市場經濟秩序并且影響廣泛的行為。對于社會影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業排污的行為。在上述案件中經過當事人舉報，但是行政機關任然不查處。則舉報人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機關通過損害公共利益，使得涉及的行政相對人從中獲取利益。由于在這種情況下沒有特定受害人，受益人自身獲益更加不會提起訴訟，就會造成無人起訴的情況。因此，出于對公共利益的保護，此類行為應當被規定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經濟效益或者所謂的政績，在批準建設用地、開發利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權，對一些重度污染但是可以帶來稅收等經濟利益的企業，違反相關法律，頒發生產經營的許可證，過度發放砍伐林木的許可證以及開采礦產資源的許可證，進行城市規劃時，沒有經過合理地論證，破壞了自然環境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導致稅收收入的減少，不利于國家公共項目的建設支出，損害了公眾的利益，理應被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權，將國有資產以不合理的低價進行轉讓甚至無償轉讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發展的必然的結果。由于抽象行政行為的針對對象不特定性和反復適用性。因此相對行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯系。所以相對行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國行政訴訟的發展還是構建行政公益訴訟制度的需要，都應當將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機關的級別來作為衡量標準之一。縣級人民政府及其所屬職能部門做被告的，應由中級人民法院管轄；地市級、省級人民政府及其職能部門做被告的，應由高級人民法院審理。另外，如果檢察機關作為訴訟的原告，要與法院的級別一一對應。

這樣的程序設置有以下好處：首先，提高審級能夠免受當地政府的不當干預，形成檢察機關敢于提起訴訟、法院敢于審理的環境，更好地實現司法公正；然后，相對于低一級的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業務素質普遍較高，審判經驗更加豐富，能夠更好地認定案件事實，最終準確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個人起訴，而是為了公眾。這就要求，當事人不能自由地處分公眾的權利，同時，法官有責任確保當事人的程序行為是并且在整個訴訟程序中皆保持為公共事業的“勝利捍衛者”。當起訴主體是檢察機關時，因為其自身具有法定的監督職責，一旦提起訴訟要對其撤訴進行限制。但是社會團體提起行政公益訴訟，本身并不能增進原告的私人利益。如果在進入訴訟以后，對其撤訴進行過多限制，可能會打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當社會團體向法院申請撤訴時，如果被告尚沒有進行實體答辯，法院應當裁定準許。

（五）訴前審查

英美法系國家主要采取前置審查的方式來限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應該首先通知主管此項事務的機關，主管機關在規定的期限內進行處理。如果公共利益的損害是主管機關在這項事務上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機關可以憑借其行政職權及時制止，迅速解決問題。

在行政公益訴訟中設立前置審查程序，當檢察機關提起行政公益訴訟時，應當向擬起訴的行政機關提出法律意見；公民或者社會團體起訴時，則應當向有關的行政機關提出申訴或者建議，行政機關在法定期限內沒有進行回復或者具有原告資格的主體認為行政機關的處理不當時，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費用

根據2007 年實施的《訴訟費用交納辦法》，我們可以得出訴訟費用由案件受理費、申請費和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時產生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼組成的。在我國，訴訟費用一般按照訴訟標的來收取，由原告預交，最后由敗訴方承擔。

從國外的行政公益訴訟實踐來看，訴訟費用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環境、稅收、審計、專家論證等非常復雜的專業知識，如果這些費用由原告來預交，勢必會挫傷普通公民、社會團體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時可以不繳納訴訟費用，當原告敗訴時，只需繳納較低的費用。

行政公益訴訟制度是一項非常復雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學者們進一步加大研究，更深層次地解決理論問題；還需要立法機關提高對這一制度的認知度，以立法的形式對這一制度加以確立；更加需要良好的法治環境，為這一制度的順利實施提供良好的外部環境?，F階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發展的眼光來看待這一問題。社會在不斷前進，人們的素質也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會在我國建立。

第四篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國經濟的不斷發展，社會生活的日益復雜，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件總有發生，行政機關超越職權、濫用職權、不履行職責，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見不鮮。公民或社會組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會因為不具有法律上的原告資格而不被立案或駁回起訴。這對于公共利益的保護是極為不利的。因此，確認行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項關鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點

行政公益訴訟是指以保護公共利益為目的，當行政機關的違法行為或可能的違法行為已經損害公共利益或將要損害公共利益時，即使該行為與自己沒有直接的利害關系，也可以向法院起訴，請求法院按照司法程序對行政機關的行為進行司法審查的訴訟類型。

從行政公益訴訟的定義出發，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個特點：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒有直接侵害到原告的利益。傳統的行政訴訟旨在對私益的保護，當私人利益遭受到侵害時，公民通常會積極主動地向法院尋求司法救濟。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對公益的保護，即使其中可能會涉及到個別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時是出于“公心”而非“私心”。傳統的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害(潛在的損害)，但有損害發生的可能性，這一點與任何一種訴訟類型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發生的現實的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預防性，不需要公共利益受到損害這種結果的現實發生，只需要根據情況能夠合理地判斷有發生損害的潛在可能性即可。這樣做的優勢是顯而易見，最有效地保護了國家利益和社會公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產生無法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規定必須是與具體行政行為有直接利害關系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒有直接的成立利害關系，他們只是通過法律的授權，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當行政行為侵害了國家、社會的利益時，使得社會不特定多數人的利益受損時，即使是與行政行為并無直接利害關系的檢查機關、社會組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來維護社會公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當事人。行政機關的行政行為往往是對社會不特定多數人都產生影響的，就會出現不特定的多數人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當事人，還可以惠及沒有直接參加訴訟的其他當事人。

二、案例分析

隨著我們國家的飛速發展，社會的不斷變革，在我們的身邊總是會發生一些行政機關侵犯公共利益的事情。大多數人是抱著一種圍觀的心態，多一事不如少一事，不愿意對行政機關提起訴訟。但是，我們同樣會看到，還是會有那么一些充滿正能量的公民、社會團體組織出于對公共利益的保護，以行政機關為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機關違法作為或不作為對公共利益的侵害，以此來維護社會不特定多數人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環境污染狀告石家莊環保局

【案件簡介】 2014年2月20日9時，石家莊空氣質量指數337，嚴重污染，健康建議：老年人、病人應留在室內，減少體力消耗，一般人避免少戶外活動。對于許多石家莊市民來說，面對300多的空氣污染指數，大多已經麻木，畢竟空氣報表的現象已不罕見。但是，石家莊市新華區的李貴欣卻做出了不一樣的舉動，他拿著行政訴訟狀到裕華區人民法院申請立案。訴狀中的被告是石家莊市環保局，李貴欣的訴訟請求是不僅是要石家莊市環保局依法履行治理大氣污染的職責，還要求石家莊市環保局對其因大氣污染所造成的損失進行1萬元的賠償，并且訴訟費用由被告承擔。

【案件結局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時，裕華區人民法院接受了他的訴訟材料，之后進行初步審查，七個工作日以內答復是否受理。但是，在距離全國兩會召開還有兩天時，李貴欣主動撤訴了。“作為一個守法的公民，別給國家添堵了”。

2、北京市豐臺區源頭愛好者研究所訴福建省林業廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發許可證案 【案件簡介】北京市豐臺區源頭愛好者研究所通過信息公開途徑獲悉了福建省林業廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發了《野生動物馴養繁殖許可證》和《野生動物經營加工許可證》，因為持有這兩個許可證，歸真堂得以合法經營。該所認為福建省林業廳向歸真堂頒發許可證的行為，違法了《中華人民共和國野生動物保護法》等相關法律的規定，遂

于2012年12月28號，以福建省林業廳為被申請人向國家林業局提起了行政復議申請，要求撤銷向歸真堂頒發的《野生動物馴養繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對《經營加工許可證》直接向福州市中級法院提請行政訴訟，要求撤銷向歸真堂頒發的《野生動物經營加工許可證》。

【案件結局】2013年4月8號，原告方律師臧云收到了國家林業局寄來的復議決定書（林復字【2013】3號），該決定認為福建省林業廳向歸真堂頒發許可證的行為，與申請人北京市豐臺區源頭愛好者研究所無利害關系，駁回行政復議申請人的復議申請。而針對《經營加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復是原告主體資格法律依據不足。

從以上兩個案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因為不具備原告資格而不被立案。在我國，行政訴訟的原告是指與行政機關的具體行政行為有直接利害關系的公民、法人或社會組織。雖然上述的兩個案例中提起行政訴訟的公民和社會組織與行政行為之間沒有直接的利害關系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實是被社會不特定多數人所享有的，社會上的每一個公民都是公共利益的享有者。所以，當公民或社會組織認為行政行為侵犯了社會公共利益的時候，他們是可以提起行政訴訟的。因為我國行政訴訟法對原告資格的限制，所以，在法律實務上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認原告資格對于行政公益訴訟制度的建立是十分關鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國家的行政公益訴訟制度發展的比較先進，我們可以取其精華，去其糟粕，再結合我國實際國情與環境的基礎上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經驗

1、英美法系國家行政公益訴訟原告資格（1）美國的私人檢察總長理論

在現代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統的國家，也是現代公益訴訟制度比較健全的國家。作為現代公益訴訟的初始國和已形成健全的公益訴訟制度的國家，美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會案和1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案中發展處私人檢查總長制度，也就是行政公益訴訟，即當違法最為危害公共利益時，國會可以通過制定法律，授權私人或者團體針對行政主體及其公務員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權的人即相當于私人檢察總長。

“私人檢察總長”是指當政府怠于保護公共利益時，通過法律授權提起訴訟的方式來保護公共利益的私人。Frank大法官：“既然國會可以授權檢查總長代表公共利益，也可以通過立法的方式，授權任何非公共官員的個人，或者指定的團體來提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護公共利益。這樣的人，一旦獲得授權，就是所謂的私人檢察長?！?/p>

“私人檢察總長”理論即為了保護公共利益，國會可以授權檢察總長對行政行為申請司法審查，也有權以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長”，主張公共利益。就是說，對于行政機關及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長的名義提起行政訴訟，而不管事實上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關系存在。這是與傳統的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護社會公共利益，提起公益訴訟是符合社會發展潮流和能夠體現法律精神的。

與美國同屬于英美法系的英國也在公民提起行政公益訴訟領 域內規定了相類似的“檢察長理論”。

2、大陸法系國家行政公益訴訟原告資格（1）法國的越權之訴

法國的行政公益訴訟表現為越權之訴。所謂的越權之訴是向所有的行為相對人敞開的一種訴訟渠道，旨在撤銷行政機關違法的行政行為，這是法國在公法領域最古老的訴訟類型。在漫長的歷史發展過程中它不斷地發展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對人。開放的，而且是不需要法律明文承認，沒有法律條文規定誰有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權之訴的判決發生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。法國的越權之訴有著自己的制度特色。越權之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機關的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進行審查。二是越權之訴是有關公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權之訴主要體現出法國司法權對于行政權的牽制和約束。這種訴訟的出發點主要是維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發展方面，更多地體現了大陸法系模式的特點，并且概念界定較為清晰，相關制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和改正機關訴訟四種形式。民眾訴訟實質上就是行政公益訴訟，它不限于救濟起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請國家或求糾正公團機關違法的訴訟，作為行政救濟案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關于過街橋設置可能權妨害道路通行證權、侵害環境權并損害健康，認可原告請求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代中期，又發生了針對政府機關招待費、接待費的訴訟。

四、我國行政公益訴訟原告資格問題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問題

因為我國沒有行政公益訴訟制度，所以按照現有的行政訴訟法，與具體行政行為沒有直接利害關系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國憲法第四十一條規定中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關機關提出維護、控告、或者檢舉的權利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護公民實體權利的必然要求，雖然行政權力所侵害的公共利益不屬于任何某個公民的個人私益，但毫無疑問的一點是，行政權利的違法行為已經侵害了公民的實體權益，公民已經具備了訴的理由。而且面對越來越多的政府侵害社會公共利益的行為，我們不可以在無動于衷。所以，擴大原告資格的范圍至越來越多的利害關系人，是符合憲法的，也是符合社會發展的。

2、社會組織在行政公益訴訟中原告資格問題

首先，社會團體設立往往基于一個特定的宗旨，代表的是這個區域里多數人的共同利益。社會團體本身的公益性團體優勢，使得其在行使訴權時，能夠充分從國家和社會公共利益的角度出發，理論聯系實際地考慮相關問題，而不至于產生一些偏激的想法。

其次，社會團體一般具有其自己特有的專業知識，對本團體內相關事務十分了解，這有助于推動訴訟的進行。在行政公益訴訟中，當要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關系等一系列復雜性問題時，具備一些專業上的知識確實可以在證明過程中起到很大的幫助作用。

最后，社會團體作原告代表著多數人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動后進行不正當的干擾。

3、檢察機關在行政公益訴訟中原告資格問題

近年來關于檢察機關可以作為原告提起行政公益訴訟的爭論不斷，筆者對此持認可態度。

首先，我國憲法第一百二十九條也明確規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，對行政機關的行為合法性的監督室其職責所在，是憲法賦予其的一項重要的權力和義務，任何人和組織都無權剝奪。而且檢察機關的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會的發展，行政權力不斷地擴張和膨脹并涉及和影響到社會生活的每一個角落，而不再僅僅是社會和國家的“守夜人”的角色。那么檢察機關作為國家和社會公共利益的身份來提起行政公益訴訟行使監督權也就順理成章了。這樣可以有效地監督行政機關的行為，起到限制行政權的作用。

結論

改革開放以來，我國發生了繁天覆地的變化，經濟地快速發展，生環境地日益惡化，社會矛盾地不斷激化，社會公共利益受到侵害而得不到救濟的情況時有發生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構建起來絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經驗的同時，還要結合我國的國情。雖然這個過程會很艱辛，但是我們應該對未來充滿信心，我們國家一定會建立起符合我國國情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發揮法律賦予的權利，來保護公共利益。

第五篇：行政公益訴訟的特點

行政公益訴訟的特點

如果社會生活中存在亂排污水、濫伐森林損害生態環境安全、森林安全等公共利益的現象，而這些侵權行為又沒有侵害特定公民的個人利益，在這種情況下如果具有法定職責的行政機關沒有履行監督和管理職責，那么該如何啟動法律程序懲處違法行為，保護公共利益呢？

文章從案件來源、起訴主體、被告、訴訟請求、訴前程序等方面闡述行政公益訴訟的訴訟特點。

案件來源：一般行政公益訴訟案件，是在人民檢察院履行職責過程中發現的。人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等等。

公益訴訟的起訴主體，只限于檢察機關。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第五十三條第一款賦予地方各級人民檢察院行政公益訴訟起訴權，但是檢察院提起公益訴訟，需要層報最高人民檢察院審查批準。但是最高人民檢察院將提起公益訴訟案件的審批權下放至省級檢察院的除外。

被告：在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責而違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織都可以成為行政公益訴訟的被告。如：國土資源局、環境保護局、水利局、林業局、草原監督管理局、森林公安局、生態文明建設局等等。訴訟請求：人民檢察院可以向法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為，并可以責令被訴行政機關重新作出行政行為；確認行政行為違法或者確認無效，并可以同時責令行政機關采取補救措施；責令行政機關在一定期限內履行法定職責。

訴前程序：檢察機關在提起行政公益訴訟之前，應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察院。經過訴前程序，行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，由于國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態，檢察院可以提起行政公益訴訟。

行政公益訴訟制度的推行，對全社會都是有益的，既可以維護國家利益、社會公共利益，又可以保障行政機關依法履行行政職責，也能很好得維護公共安全，讓大家生活在一個青山綠水、樹木成蔭、和諧健康的環境中。