第一篇：公益訴訟將有法可依

新民訴法為侵害公共利益事件受害者撐腰 司法實務人士稱

啟動主體不明朗公益訴訟或暫時不多

發布時間：2012-09-04 【我要糾錯】 19:14:33

編者按

8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關于修改民事訴訟法的決定。修改后的民事訴訟法主要圍繞完善調解與訴訟相銜接的機制；進一步保障當事人訴訟權利；完善當事人舉證制度；完善簡易程序；強化法律監督；完善審判監督程序；完善執行程序7個方面內容進行了調整。

從9月5日起,政法·司法版將連續刊發“新民事訴訟法看點”系列報道,結合基層司法實踐的試點探索情況，對修改后民訴法的新增內容進行詳細解讀。

□新民事訴訟法看點

云南曲靖鉻渣污染、渤海灣蓬萊19-3油田大面積溢油、山西近百名兒童接種高溫變質疫苗死亡??近年來，每當發生由環境污染和食品安全等問題引發的侵害公共利益事件，公益訴訟都會成為關注的焦點。

針對司法實踐中的情況，本輪民事訴訟法大修首次寫入公益訴訟內容，被視為最大亮點。“盡管一些地方已先行試水，但全國范圍內公益訴訟獲勝的案例之所以少之又少，立法缺失是重要原因。”今天接受《法制日報》記者采訪的多名司法實務界人士均表示，新規定使中國公益訴訟制度邁出了法律制度破冰的一大步。

不直接受害也能起訴

新修改的民訴法規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

2009年，江蘇省無錫市中級人民法院受理了一起粉塵污染案，該案后來被稱為“公益訴訟第一案”。當時，原告中華環保聯合會由于來自北京，主體資格遭到質疑：江蘇的港口污染和你有什么關系？ 【字體：大 默認 小】【打印】【關閉】

“事實上，這樣的質疑一直存在。”江蘇省無錫市錫山區人民法院環保合議庭負責人、曾承辦過國內首起由檢察機關提起公益訴訟的法官姚堅告訴記者，因為原民訴法規定“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，因此將大量有公益訴訟需求的主體“拒之門外”。

雖然只有“比較籠統”的法律依據，但是由于意識到“不開展公益訴訟，環境司法保護就難以取得實效”，昆明、貴陽、無錫等地的法院先后義無反顧地開始了艱難的探索。

“由于缺乏立法支持，我們遇到的最大尷尬是‘無米下鍋’。”姚堅透露，成立4年來，無錫中院環保法庭受理的公益訴訟屈指可數，且基本是由檢察機關提起；基層法院環保合議庭收案更少，如錫山法院只受理了兩起。

對于此次“公益訴訟”入法，姚堅表現得十分高興：“以往辦案只能依靠民事侵權責任法與環境保護法的零散規定，民訴法新增公益訴訟條款，無疑提供了明確的法律依據。”云南省人民檢察院民行處處長張迅也認為，“新條款雖然僅僅是制度建立的開始，但這項制度慢慢地會建立健全，民行檢察也能有更大作為。”

中華全國律師協會憲法與人權委員會秘書長李軒表示，公益訴訟入法，不僅有助于完善民事訴訟制度體系，促進社會公共利益的有效維護，遏制針對不特定多數人的相關違法侵權行為，而且有助于在消費者維權、反壟斷、食品安全、環境保護等眾多公共領域形成公民積極參與社會管理的可喜局面，進而從根本上促進現代公民社會的培育、建構和養成。

適宜主體仍是未知數

公益訴訟雖然被看做本次修法的最大亮點，但仍有不少人特別是環保界人士認為，新法對于啟動公益訴訟主體的表述依然不明確。

全國人大常委會對此的解釋是：可以在制訂相關法律時進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。這意味著，新的司法解釋出臺之前，答案還是未知數。

記者所采訪的各位司法實務界人士均認為，“法律規定的機關和有關組織”應當作狹義理解，僅指現行法律直接、明確規定可以就某一領域提起公益訴訟的機關或組織。那么，目前只有海洋環境保護法中明確規定，海洋行政主管部門可以就海洋環境污染事件提起公益訴訟。如此一來，此前業界普遍認為最為適宜提起公益訴訟的檢察機關，甚至都被排除在“法律規定的機關”之外。

“可以預見，未來5至10年內新增加的法律規定不會太多。這種限制無疑有些保守，將會使公益訴訟制度的實際功能打折。”李軒擔心，在司法解釋出臺前，甚至暫時可能出現法

官以無法律認定訴訟主體為由，拒絕檢察機關及其他組織提起公益訴訟而出現“青黃不接”的現象。

讓李軒感覺有些“意猶未盡”的還有，此次公益訴訟立法將公民個人排除在訴訟主體范圍之外。在他看來，公民個人自發參與發起公益訴訟，在較大程度上能夠起到糾正違法行為、促進依法行政、維護社會公共利益的作用。

“為了切實保障社會公共利益和培育公民社會，應開放和鼓勵公民參與公益訴訟。”李軒表示，對于有關方面擔心公民可能濫用、誤用公益訴訟的問題，可以考慮設置前置程序加以解決。

落地生根需規則跟進

此次雖然以立法形式明確承認了公益訴訟概念和制度，但是接受采訪的司法實務界人士不約而同地告訴記者：要讓這個概念真正走入司法實踐，打開公益訴訟的方便之門，還需要細化有關規范，制定配套的執行細則。

“最高法可能即將啟動相關司法解釋工作。”姚堅期望，司法解釋能夠在條款執行的落實上，進一步作出規定，以增加可操作性。

張迅則希望，司法解釋能夠明確檢察機關作為公益訴訟主體的地位。他表示，檢察機關作為法律監督機關，代表的是國家利益和社會公共利益。不僅具有較高的法律地位和獨立性，而且跟社會團體和公民個人相比，人財物等方面更有優勢，同時還沒有濫用訴權等問題，因此代表社會公益提起公益訴訟更為適宜。

李軒期待有了立法依據后，司法機關能夠以更加積極的姿態介入公益訴訟，對公權力不作為或壟斷行業濫用壟斷地位等侵犯公共利益的行為，作出相應制裁或者糾正，成為公眾權利保障的最后堡壘。

他還建議，在主體方面，最高人民法院可適當作出從寬解釋并允許各級法院進行進一步探索；在程序方面，應當在準用普通訴訟程序之外就特殊事項作出特別規定；在舉證方面，適當引入舉證責任倒置規則，合理平衡原被告之間的舉證負擔，并適當強化人民法院的調查取證義務，甚至引入“專門調查委員會”機制；在判決執行方面，應建立未起訴的利害關系人申請適用判決機制。

“公益訴訟是保護公共利益的最后途徑，并非唯一路徑和最佳路徑，社會也不宜寄予太高期望。”姚堅解釋說，事先預防才是保護環境的最佳方式，公權力機關在做出公共決策時就應該充分考慮保護公共利益。

第二篇：公益訴訟

(民訴)第五十五條 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

（消法）第四十七條 對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。

（環境保護法）第五十八條 對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

相關案例

1、被告范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名義，在樂陵市工商行政管理局以加工、銷售橡膠助劑、瀝青的名義注冊登記了“樂陵市金鑫化工廠”，并領取了營業執照，之后，范某用其在2001年3月、4月購進的石油制品加工設備以及同年7月以非法渠道購進的原料，開始煉制石油制品項目，原料以800元／噸——1300元／噸價格購進，煉制后以1800元／噸的價格出售，已經產油100余噸，銷售金額18萬余元。經取樣檢查，石油產品質量不合格，屬于非法生產，對周圍環境有嚴重影響，嚴重威脅人民的生命、財產安全。原告樂陵市人民檢察院訴稱：被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，違反法律，屬于國務院明文規定重點打擊、取締的非法小煉油項目，損害了國有資源，造成了環境污染，威脅人民健康，影響社會穩定。為此，請求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險。

被告范某辯稱：我開工生產經過批準，加工煉制石油制品原來不知道是違反國家法律規定的行為，現在準備自行拆除，今后不再繼續經營煉制石油制品項目了。

樂陵市人民法院受理本案，開庭審理之后，經過調解，雙方沒有達成協議。法院認為，被告經營的樂陵市金鑫化工廠非法經營煉制石油制品項目，造成了國有資源的浪費及環境污染的嚴重后果，且產品質量低劣，屬國家明令禁止的小煉油項目。檢察人員進行專項調查，查清上述事實，被告也對此供認不諱。人民檢察院在依法對被告的金鑫化工廠做出處罰的同時，為改善國有資源的浪費和防治環境污染，保障人民的生命、財產安全，訴至我院，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟請求，事實清楚，證據確鑿，本院予以支持。故于2003年5月9日依據《民法通則》第5條、第73條、第134條規定，判決被告范某將其所經營的金鑫化工廠，于本判決生效后的五日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險

2、泉州市飲食服務公司原經理吳英然在收受賄賂７萬元后，兩次與承租人簽訂降租協議，將飲食服務公司下屬的大眾賓館低價出租，造成國有資產大量流失。該市鯉城區檢察院經過調查，向轄區法院提交支持起訴書，支持大眾賓館提起民事訴訟。法院采納檢察院支持起訴意見，判決降租協議無效，為國家挽回損失２３０萬元。

3、自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇等省檢察機關先后以法律監督機關的身份，作為國家利益和社會公共利益的維護者，在各級政府的國有資產管理部門未能充分有效地履行保護國有資產的職能時，充分履行法律監督職責，采取法律補救措施，將國家對國有資產、社會公共利益的特殊保護政策落到實處，進行司法實踐的創新，開展公益訴訟活動嘗試并取得了成功。10月22日，江西省萍鄉市上栗縣法院對該縣檢察院代表國家作為原告起訴的一起國有資產流失案件當庭作出判決，檢察機關的訴訟請求全部獲得了支持。

4、2003年9月27日中午12時50分，他與愛人孩子一同乘坐由沈陽飛往昆明的東航云南公司的ＭＵ4682次航班，赴昆明全家旅游。

當天下午2時30分到達鄭州機場中轉。這一航班的旅客有100多人，按規定時間30分鐘后旅客重新登機。但是剛上飛機10多分鐘后，航班廣播，由于空中管制，需要旅客下機等候。于是議論紛紛的旅客只得下機回到候機大廳，沒想到這一等就是7個多小時。

100多名旅客又冷又餓已經非常難受，而且也沒人給他們合理的解釋。這群旅客中既有60歲以上的老人又有10歲以下的小孩，婦女居多，旅客中還有兩名外國游客。一名有心臟病的老人捂著胸口喊不舒服，幾名孩子開始不停地哭鬧。沈長征全家只得在機場餐廳花了200多元錢用餐。

晚9時，已經苦等了6個小時的旅客承受能力達到了極限。忍無可忍的沈長征拿出本來旅游時用的照相機對滯留的旅客進行了拍照（見圖），并請求現場的旅客簽名留證，當場有27名旅客留下了自己的手機號，其中包括一名外國旅客。直到晚10時30分，ＭＵ4682次航班旅客重新登機。沈長征說到達昆明已是次日凌晨，全家只得臨時找家旅店住下，宿費花了200元。這次航班晚點引起的不快，使得全家的旅游變得索然無味。沈長征認為是違約侵權行為，遂將東航云南公司告上沈陽東陵區法院。昨日，這起精神索賠只有一元錢的“公益官司”開庭，沈長征作為代理人與從昆明趕來的律師展開了激烈庭辯。

5、PC廠商未公布輻射信息 消費者索要知情權ChinaByte 綜述 據《四川日報》4月21日報道，成都一電腦公司員工將國家質量監督檢驗檢疫總局、11家電腦企業一起推向了法庭，目前成都市成華區法院已經正式立案原告起訴的事由是電腦生產商未提供電腦產品有關輻射的真實信息，侵犯知情權；國家質監檢驗檢疫總局未盡監督之責。因此原告訴至法院要求判令被告公開致歉，并在產品說明書上標注“顯示器輻射有害健康”或“小心輻射”字樣。這起案件由于被告身份的“顯赫”以及案由的特殊，剛一立案便引起了關注據了解，提起這場訴訟的原告是家住成華區的電腦公司員工劉剛，四川日報的報道有誤,劉剛起訴的并沒有12家電腦企業,只有11家加上國家質量檢驗檢疫總局一共12個被告。這11家電腦企業分別是:IBM、聯想、LG、三星、飛利浦、實達、日電、明基、冠捷、華冠、北京華旗。

“1996年，我買了第一臺電腦。從此，電腦成了我生活和工作中必用的工具。自從擁有電腦后，我平均每天使用電腦達2小時以上。”原告劉某在起訴狀中毫不掩飾對電腦的喜愛。2000年初以后，他先后用過IBM等12家電腦商的電腦顯示器。劉稱，自己從未意識到電腦處于運行狀態下會產生電磁波，也未意識到電磁波輻射會對人體產生危害，直至今年3月初。“我從省輻射環境管理檢測中心站電磁環境檢測室了解到，人體處于電磁輻射環境的過程中，會使血液、淋巴液和細胞原生質發生改變，這些改變可誘發癌癥和加速人體癌細胞增殖等。”

歷數電磁輻射可能帶來的種種危害后，原告認為，由于被告在電腦顯示器上沒有任何有關電磁波輻射將對人體產生危害的警示性標記，在產品說明書上也未能警告使用者采取安全防護措施，就產品對使用者不利的消息均采取封鎖的行為，已侵犯其知情權。而第一被告國家質監檢驗檢疫總局作為國家電子產品質量監督和檢測的主管職能部門，“對可能危及人體健康和人身安全的電腦顯示器產品既未制定國家標準，也不制定行業標準，連必須符合保障人身健康安全的必要要求也沒有……沒有盡到領導、組織、管理、監督責任，應承擔相關法律責任”。為此，原告“要求第一被告制定相關的政策法令，規范電腦顯示器產品行業管理，完善顯示器產品市場；其他被告在其產品說明書中有足夠內容的電磁波輻射對人體危害方面的介紹，以及如何正確防止輻射具體措施的介紹，并在其顯示器上的顯著位置標示有關輻射的警示性標記和語言”。

據了解，法院目前已以特快專遞的形式向各被告發出傳票，由于被告分布全國各地，開庭時間將延后確定。

本案的被告既有國家質量監督檢驗檢疫總局，又有12家著名的電腦廠商。被告主體的復雜，實際上把一起行政訴訟和民事訴訟混雜在一起，原告起訴國家質量監督檢驗檢疫總局不作為，“對可能危及人體健康和人身安全的電腦顯示器產品既未制定國家標準，也不制定行業標準，連必須符合保障人身健康安全的必要要求也沒有……沒有盡到領導、組織、管理、監督責任，應承擔相關法律責任”，是一起行政訴訟。一般來說國家質量監督檢驗檢疫總局一般不會作出此類具體行政行為，不應該成為被告，并即使成為被告，也不應由成都市成華區法院來管轄。因此此案中還存在嚴重的程序問題。據悉,原告劉剛已經撤回了對國家質量監督檢驗檢疫總局的起訴。

這件案子引起我們的關注，一則是被告身份的特殊性，既有國家行政機關，又有在業界“聲名顯赫”的電腦廠商；二則是消費者首次主張把電腦顯示器的輻射明白標示出來。對于這起純公益性的訴訟，原告的勝算有多大呢？會不會讓以后的電腦顯示器上再多一個類似香煙盒有個“吸煙有害健康”的標識呢？

這是一場純粹的公益訴訟。原告在經濟上沒有提出任何賠償要求，“零賠償”，僅要求被告道歉并在產品說明書上標注“顯示器輻射有害健康”或“小心輻射”等字樣。原告提起這場訴訟就是為了讓公眾對電腦輻射的危害性。

原告冀以獲勝的法律依據就是消費者的一項基本權利：知情權。知情權是國際消費者組織聯盟確定的消費者8項權利之一。知情權是消費者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。對于商家來說就是要承擔告知義務。我國《消費者權益保護法》第8條第1款規定，“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。”該法第18條還規定，“經營者……對可能危及人身、財產安全的商品和服務，應當向消費者作出真實的說明和明確的警示，并說明和表明正確使用商品或者接受服務的方法以及防止危害發生的方法。”

這起案件中原告認為商家沒有告知其“電腦輻射有害健康”，他的知情權被商家忽略了。其實電腦廠商也可以從連一個不會電腦操作的用戶都知道電腦顯示器有輻射，買了電腦就會采取各種措施來防止輻射，來主張免除自己對此的告知義務。因此，這起案件的審理難題就在于如何確定原告的認知責任和被告電腦廠商的告知義務之間的界限。誠然，原告作為電腦公司的一名員工，從2000年初就開始使用電腦，說自己不知電腦顯示器輻射有害健康，是肯定說不過去的。但消費者權益保護法的立法意圖是更傾向于保護消費者，在社會中，商家對消費者來說始終是強者，從對商家的嚴格責任要求來說，要求其履行告知義務是可取的，并且對于電腦市場的健康發展也是有利的。或許這場訴訟之后，我們在所有的電腦顯示器上都會看到“小心輻射”的標簽！

6、去年，北京一名17歲少年狀告國家煙草專賣局及24家煙草公司，請求法院判令25家被告在本單位網站主頁上注明“吸煙有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香煙”、“禁止中小學生吸煙”字樣，并以不少于10％的內容宣傳吸煙有害健康及未成年人吸煙的危害。丘建東叫板電信局

7、案例簡介：丘建東原是龍巖市新羅區質量技術監督局副局長，后辭職成為職業法律服務工作者。1996年1月4日，丘建東在當地龍川東路公用電話亭和龍巖市軍民路武裝部賓館代辦長途電話點打了兩次電話，兩個公用電話亭均未執行郵電部“夜間、節假日長途電話實行半價收費”的規定，多收話費共計0.60元，丘建東于1996年1月16日起訴龍巖市郵電局，請求雙倍賠償。此案訴訟標的僅一元二角，故稱“一塊二官司”。3月13日，法院公開開庭。鑒于龍巖市郵電局積極整改，丘建東認為已達到了訴訟目的，即當庭撤訴，案件終結。丘建東稱此舉是為了揭露、打擊服務領域的欺詐行為，以喚起更多的消費者“以法護權”。

案例評析：這是我省首例以服務欺詐為由索要雙倍賠償的消費糾紛。“一塊二”官司如今已載入教育部新版統編政治教科書高中一年級下冊，被法學界喻為中國消費者權益運動史上的啟蒙篇。1999年3月丘建東本人獲得中國消費者協會、全國總工會、共青團中央、全國婦聯四單位聯合頒發的“全國城市保護消費者權益十佳志愿者”稱號，并被各大新聞媒體稱作“中國公益訴訟創始人”。

8、劣質菌種坑農百萬

案例簡介：1998年3月14日，5位來自古田縣鶴塘鎮的農民，來到省消委會這天設在福州五一廣場的咨詢臺前，他們是代表當地菇農專程趕來投訴的。1997年他們向本鎮制種大戶余欽霖購買香菇菌種，不料種下月余，相繼變黑壞死，造成經濟損失近百萬元。他們還出具了古田縣食用菌辦公室、三明市真菌研究所的調查報告：菌筒發病是由于菌種質量不合格造成的。在省消委會的支持下，15位菇農把訴狀遞到了古田縣法院。1998年9月23日，法院作出一審判決，被告余欽霖出售的菌種均沒有合格證，也未標明生產日期和有效期限，違反了有關法規，應承當主要責任；原告由于將二級菌種分離成三級菌種，也應承擔一定的民事責任，為此判決被告賠償經濟損失10.74萬元。而后，此案訴至寧德市中院，二審判決中，菇農敗訴了，理由是證據不足。

（一）訴訟范圍

1、國有資產流失案件：國有資產，因是國家所有的財產，在我國，不僅僅包括國有法人或國家直接擁用的動產、不動產，還應包括應該歸于國家所有的知識產權、土地、礦藏、森林、草原、水流、水面等自然資源。

2、環境污染案件：不僅指因污染自然環境，所造成的損害國家利益，公共利益的案件，同時，也因包括因精神污染而造成的社會公良風俗、道德的侵害。

3、非法契約和不當得利應收歸國家的案件：即包括契約雙方串通侵害國家、公共的利益，而又無利害關系人行使損害請求權的情況，還應包括不當得利應收歸國有的案件。

4、行為能缺失及救濟案件：既應包括法人行為能力缺失及救濟的案件，如國有企業因破產而無法人資格，無法行使債權請求權和訴訟權，也應包括自然人行為能力缺失及救濟的案件，如被監護人被虐待、遺棄而無力行使其權利。

5、對犯罪案件的附帶民事訴訟：主要指對于瀆職、貪污、收受賄賂而造成的非法行政等行為而造成國家經濟、物資財產等損失的案件。

（二）相關訴訟主體

檢察機關、案件當事人、無利害關系人 我國相關做法

據了解，當前對于民事公益訴訟問題，在司法界還存在不同看法，檢察機關以原告身份直接提起民事訴訟，有的地方法院予以受理，有的不予受理。針對這種情況，福建省檢察機關民行檢察部門主動加強與法院的溝通聯系，就檢察機關支持起訴及民事公訴等相關問題進行磋商、研討。如去年３月，龍巖市檢察院與龍巖市中級法院就民事公訴的立案條件、受理范圍、檢察人員如何出席民事法庭等具體問題達成一致意見，有力地維護了國家利益和公共利益。

國外相關做法

一、公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。公益法是一個與公益訴訟直接相關的術語。但是，公益法并不是一個獨立的法律部門，使用這一術語旨在描述公益律師所服務的對象，它包含了一個寬泛的領域，涉及民權、公民自由、婦女權利、消費者權利、環境保護等。同樣，公益訴訟并不是一種單獨的訴訟形式，而是一個以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述公益律師、公益團體所進行的訴訟活動。公益訴訟是依托于社會正義的概念，以及視法律為社會變革工具的意愿，以公益律師和公益法團體為主體展開的訴訟活動。公益訴訟包括了戰略訴訟和為貧困者提供的法律援助，其特點是超越了個人利益的代表，倡導尋求法律的改變或者適用，從而影響全社會。

二、公益訴訟的形式 一是集團訴訟。集團訴訟是美國的法律專家創造出來的頗具特色的成果。其真正價值在于對大眾侵權的制約。在集團訴訟中，個人作為原告并不是為了自己，而是要求賠償集團所屬的全部成員所受的損害。比如，因輕信虛假的招股說明書而提起的證券集團訴訟，納稅人因被迫交納超額的地方稅金而提起的稅務集團訴訟，消費者因商業欺詐提起的集團訴訟等。通過這一機制，成百上千人的合法權利從理論上可以由一名義上的原告來代表，然后整個政府項目、機構或公司等都被卷入訴訟，他們運作經營的合法性在訴訟中被質疑并被裁判。集團訴訟的原告們不僅已成功地對諸如飛機失事和建筑物坍塌等“大眾事件”進行了侵權集團訴訟，而且也在那些囊括上萬人的涉及有害物質的大眾侵權案件中取得成功，如在石棉和煙草領域的集團訴訟。

集團訴訟有效地使公共利益得到了保護。在這一機制中，私人訴訟作為執行公共法律的方法之一，當涉及眾多的小額請求時，私人訴訟的目的并不在于獲得損害賠償或是對于個人權利的維護，而更多甚至全部在于使做出不當行為的人通過付出代價，從而為社會的福利作出貢獻。也就是說，震懾和改變不當行為人是其主要目標。

在歐洲，類似于美國的集團訴訟是團體訴訟，通過團體提起訴訟來保護社會利益是近年來歐盟國家的一個顯著趨向。

二是告發人訴訟。告發人訴訟是在英美法系國家實行的一種訴訟形式。這是一類允許個人或實體代表政府起訴不法行為人的訴訟。在提起告發人訴訟后，如果勝訴，則該私人告發人可獲得對賠償額的分配。

在英國，告發人訴訟是私人以總檢察長的名義提起訴訟，目的在于對諸如下列情況作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法權利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；（3）為防止某一法定罪行重復觸犯，而必須發出告誡者。

在美國，告發人訴訟自1776年實行，但直到1986年以前都很少使用。1986年，國會修訂了《錯誤索賠法》，將告發人的分配份額提高，規定最高為30%，同時，增加了告發人在起訴方面的權力，也增加了向被告施加的損害賠償和懲罰的力度。對于告發人來說，最重要的是，1986修正案規定，即使政府加入訴訟，并且“對于進行訴訟具有主要責任”，該告發人仍有權繼續作為當事人訴訟。并且，政府先前對于指控的認知并不自動阻止告發人提起告發訴訟。這樣的修改，使得公民有充分的動力提起告發訴訟。在告發人訴訟中，私人通過訴訟，有效地維護了社會公共利益。自1986年修改了關于告發人訴訟的規定后，在美國，告發人訴訟有了迅猛的增長，現在已經成為最有效、最成功的對付欺詐的手段，通過告發訴訟收回的金額已經超過了10億美元。

三是實驗案件。它是當事人為確定一項重要的法律原則、法律權利或法律的合憲性而提起的訴訟。這種案件形式在普通法國家和大陸法國家都有。從起訴權的實際獲得上看，在歐盟國家中，對于實驗案件仍然存在類似于團體訴訟中的障礙，限于某些機構，如維也納種族和排外監控中心被授權提起實驗案件。

由于大多涉及對現有法律的突破，因此，無論是在歐盟國家還是在美國，實驗案件的訴訟期限都特別長，而且它的目標非常明確，即獲得全社會的關注，從而通過訴訟來促進社會改革。在美國，某些有計劃的法律改革甚至是通過實驗案件來進行的。

三、公益訴訟與檢察機關參與民事訴訟

在美國和歐洲等國，公益訴訟與檢察官出于保護公共利益的目的而提起或參與民事訴訟自始就是兩個問題。由于公益訴訟伴隨著公益律師、公益法團體而產生，因此從其最初起，公益訴訟的主體便定位于公益律師和公益法團體。

公益律師作為公益訴訟的主體，源于律師自身在社會中具有的特定權力。在這方面，最早的公益訴訟倡導者，美國著名律師同時也是美國最高法院的大法官，路易斯·布蘭代斯在1905年的一次演講中，首先提出了律師在維護公共利益中的職責問題。布蘭代斯對當時的法律職業發出了責難，他指責“能干的律師在很大程度上把他們自己變成了大公司的附屬，因而忽略了他們應盡的義務，即為保護人民而使用他們的權力”。多元化與不信任是美國社會的典型特征，基于對政府保護人民和社會利益的不信任，美國人相信，以私人律師、團體為主體而施行的公益訴訟，應是實現社會利益的最佳方式。特別是，在水門事件中政府官員的權力濫用更進一步促動了公益律師的成長，這些新型律師的出現以及在此期間發生的政治權利分化全面塑造了公益訴訟的格局，造就了新型的私人公益律師事務所，它們抵制傳統的公司法律實務，充分調動律師的才能以便創造出更人性的、更多的社會正義。所以，盡管公益訴訟這一術語本身也是在不斷發展變化著的，但是在美國，公益訴訟至今仍保留了其最初的律師為弱勢人而戰的倫理規范，公益訴訟始終是圍繞公益律師和公益法團體而展開的訴訟活動。

在美國，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟。在這方面，總檢察長是一個非常活躍的角色。總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯邦政府和州政府機構及立法機關的法律顧問和公共利益的代表。檢察官是在聯邦（州）法院的民事和刑事訴訟中代表美國（州）政府的律師；而政府，基于國民的授權，行使著管理社會的職責，政府本身就應當是社會公共利益的維護者，因此，對于一切侵害公共利益的行為，無論是刑事的還是民事的，政府都有職責表明自己的立場，使法律得以推行。因而，檢察官的角色不僅體現在，為表明政府關于公共利益的立場而提起諸多涉及公益的訴訟，同時在那些由公益律師或公益法團體針對政府提起的、旨在督促政府履行其保護公共利益職責的訴訟中，檢察官又是作為政府律師，代表政府在法院出庭抗辯。因此，在美國法院進行的公益訴訟中，經常可以見到出現在被告席上的檢察官。

同樣，在大陸法系國家，有權代表公共利益、提起公益訴訟的主體在于團體和個人，而非代表政府的檢察機關。無論是在法國還是德國，就檢察官制度的發展歷史和現狀看，檢察官都是政府在法院的代理人，是行政權力對司法權力加以制衡的主要力量。作為政府的代理人，檢察官的地位和權力體現在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的全過程中。在刑事訴訟中，檢察官追訴刑事犯罪，保護社會利益；在民事訴訟中，檢察官實現政府維護國家的法律命令和社會利益的職責。但是在大陸法系國家，檢察官在民事訴訟中的參與十分有限，僅限于幾個領域，如婚姻無效之訴，申請禁治產案件等。在公益訴訟中，大陸法系國家仍然是通過公益律師來代理當事人進行訴訟，以增強當事人的訴訟能力，由于這些法律援助由政府來付費，因此律師們會積極地提起這樣的訴訟。而且在涉及消費者權利的案件中，也可以由消費者權利保護機構或其他形式的機構通過所謂的“私人公共檢察官”去進行訴訟。利益

馬克思：人們奮斗所所爭取的一切，都同他們的利益有關。

利益是能滿足人的某種需要的那些社會條件，是人基于自身的需要對社會條件的選取。

耶林是利益法學的代表，二、公共利益是公共產品

亞里士多德：凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物。

公益的兩層含義：一是社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益；

二是指國家的利益。

1、公共利益的含義是否明確、具體：主體是誰，內容包括哪些

是集體利益，還是國家利益？還是政論利益？

三、公益訴訟是什么

羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟，對于公益訴訟除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。公訴分為市民法公訴和大法官公訴。公益訴訟又稱為罰金訴訟、民眾訴訟。意大利法學家彼德羅.彭梵得指出：人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害（即使只是私人利益受損）的人或被公認較為適宜起訴的人具有優先權。在美國又稱為公共訴訟。

國內在學者定義為：任何組織和個人都可以根據法律授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法之活動。狹義的僅指國家機關代表國家，以國家的名義提起公益訴訟。廣義上，還包括任何個人、組織代表國家，以自己的名義提起的訴訟，即所謂的“私人檢察官”提起的訴訟。

四、大陸法系的公益訴訟

（一）羅馬法公益訴訟的特點

1、公益訴訟的原告可以是不特定的人，既可以是無利害關系的人，也可以是有利害關系的人，如果原告有多人，由法官選擇適宜的人作為原告。

2、原告起訴的目的不是為了自己的利益，而是為維護社會公共利益、維護法律的尊嚴及社會的公正。

3、原告可以起訴的違法行為范圍較寬泛，既有民事侵權行為，也有其他違法行為、犯罪行為。

4、原告在勝訴后可以受到獎勵，而不是得到賠償。

5、公益訴訟的作用是對國家機關執法的補充，而不是取代國家機關的執法。

（二）德國

1、團體訴訟。德國普遍適用團體訴訟。在德國，將具有共同利益的眾多法律主體提起的訴訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體，由該團體提起符合其章程、設立目的的訴訟。其實質是一種信托訴訟。

德國確認團體訴訟的法律不是民事訴訟，而是通過特別的經濟立法賦予有關的行業自治組織訴權的方式形成的。1908年的防止不正當競爭法，將制止不正當競爭行為的起訴權賦予業主，1965年修正后，改為消費者團體。

團體訴訟的原告，一般無權行使損害賠償請求權，團體訴訟原告一般只能提起確認之訴或變更之訴，主要是不作為請求之訴。

2、憲法訴訟。有學者稱為民眾訴訟，指公民因憲法賦予的基本權利或其他權利受到某項法律的侵犯，而向憲法法院提出訴訟，要求宣布該法律違憲而且無效的一種訴訟制度。

3、行政公益訴訟德國行政法院系統受理的典型案件是公民指控行政部門行為違法，或者實施了一項使其受到損害的行為，或者是未實施一項本來可以使其獲益的行為。

（三）日本

公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”民眾訴訟只有限于法律規定者，才能提起。主要有：與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，最常見是前三種。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。法理根據：每個納稅人有權了解政府如何支出公費的情況。

臺灣：《行政訴訟法》第9條規定：人民為了維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政主體的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者為限。

（五）英美法系的公益訴訟

1、美國

公益訴訟在美國又稱為公共訴訟。1863年，美國制定了《反欺騙政府法》，1986年修改后又規定，任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。

1890的《謝爾曼反托拉斯法案》它規定了對于違反托拉斯法案的公司，司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提出訴訟。1914年的《克萊頓法》，用來補充《謝爾曼反托拉斯法案》，并主要禁止價格歧視行為、濫用經濟優勢等破壞競爭秩序的行為，同時規定對托拉斯的行為除受害人有權起訴外，檢察官也可提起訴訟，要求法院追究違法者的民事責任、經濟責任乃至刑事責任；而且任何個人及組織都可起訴，要求違法者停止違法行為。在環境法中更有一套完備的制度。公民提起訴訟有法可依。在美國公民被視為“私人檢察官”。美國政府對這類訴訟大力援助（訴訟費用免除或合理補償、證據收集和信息獲取），向加害人適用區別于一般補償性民事賠償的高額懲罰賠償或罰金、部分提成或全部獎勵勝訴原告以此鼓勵“私人的公益訴訟”。

梁慧星《關于公益訴訟》指出：美國的公益訴訟大概有三類

一是相關人訴訟。指在私人不具有當事人資格的法域，原則上允許私人以相關人名義起訴。

二是市民提起的職務履行令請求訴訟。拽在公務員未履行其職務的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請求發布職務履行令的訴訟。

三是納稅人提起的禁止令請求訴訟。指美國各州普遍承認私人以納稅人的身份，有權請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權。

英國主要一般只有法務長官能夠代表公眾提起訴訟維護公共利益。私人可以提起請法務長官為公益提起訴訟，并可以請求讓他自己去督促訴訟。

第三篇：公益訴訟或將成為今年熱點

今天下午3時，第十二屆全國人民代表大會第二次會議舉行第三次全體會，聽取最高人民法院院長周強作最高人民法院工作報告，聽取最高人民檢察院檢察長曹建明作最高人民檢察院工作報告。新浪網獨家對話中國政法大學法學院副院長何兵，為網友解讀“兩高”報告。第一，最高人民法院受理案件11016件，審結9716件，比2012年分別上升3.2%和1.6%；地方各級人民法院受理案件1421.7萬件，審結、執結1294.7萬件，同比分別上升7.4%和

4.4%。何兵認為，這樣的數字反映出社會的矛盾繼續突出，同時也反映出通過法院釋放了大量的社會壓力。司法改革好不好，直接關系到國本。

第二，兩高報告中，第一條即提出了“依法懲治犯罪、保障人權”，同時特別強調了“尊重和保障人權，恪守罪刑法定、疑罪從無、證據裁判等原則，嚴格排除非法證據”。何兵說，目前一些案件中，人權被侵害的現象確實存在，將人權放在這樣的高度，是前所未有的。第三，“加強與律師協會的溝通，高度重視律協、律師反映的問題，尊重和保障律師依法履職。”何兵認為，這首先肯定了律師的地方和作用。近些年來引來公眾關注的一類“律師團”，介入案件類型以刑事為主，也被輿論戲稱為“死磕派”。“死磕派”律師確實解決了不少案子，既改善了律師的形象，也改善了司法的形象。但遺憾的是，一些標志性的案子，如“重慶李莊案”，依然有待解決。

第四，“深化司法公開，促進司法公正。積極推進陽光司法，全面客觀公開案件事實、定案證據以及訴辯觀點、判決理由，增進群眾對司法裁判的了解和理解，彰顯法治的文明和尊嚴。”何兵指出，一些大案要案的公開成為了去年最高法工作的最大亮點。公開的程度越高，公正的程度也就越高。在司法改革的條件尚未成熟時，將司法公開作為司法改革的突破口，是非常正確的決定。

第五，“加強人民陪審員工作。啟動人民陪審員‘倍增計劃’，增加選任人民陪審員

3.8萬人。”一直呼吁要引入陪審團制度的何兵表示，啟動人民陪審員“倍增計劃”是加強司法民主化的信號，也是進一步發展和完善人民陪審團制度。

第六，何兵同時指出，“各級法院審結一審行政訴訟案件12.1萬件”，這一數字顯示了行政訴訟案件占全國審結案件的比例還非常小，突出反映了“民告官”仍是條“荊棘路”。行政訴訟法自1990年10月1日施行以來將首次啟動大修，“民告官”路上的難題將有待破解。

第七，“審結資源開發、環境保護案件2464件，推進環境公益訴訟，促進美麗中國建設。”何兵表示，2013年可以看成是中國公益訴訟的起步之年。隨著環境問題日益突出，公益訴訟也將成為2014年的一個熱點。

第四篇：公益訴訟案例

1．廣東首例檢察機關支持起訴環保公益訴訟案開庭 兩被告被判共同承擔修復責任

2014-12-26 09:18:31 | 來源：人民法院報第四版 | 作者：楊曉梅 崔穎華

12月25日，作為廣東首例由檢察機關作為支持起訴人出庭的環保公益訴訟案件，亦是全國首例檢察機關支持中華環保聯合會作為原告提起的土壤受污公益訴訟案件在廣州市白云區人民法院開庭，并當庭宣判。因傾倒污泥給魚塘造成污染的兩被告被判決在6個月內共同修復魚塘到本次污染損害發生之前的狀態和功能（標準由環保部門審核）；逾期未修復的，由環保部門指定具有專業清污資質的機構代為修復，修復費用由兩被告共同承擔，并相互負連帶責任。

2011年，廣州市白云區鐘落潭鎮白土村村民方運雙將其向村委會承包的兩個魚塘轉租給太和鎮石湖村村民譚耀洪。從當年9月1日起，譚耀洪用車輛運送并向魚塘傾倒不明固體污泥約110車，污泥散發出陣陣惡臭，周邊村民紛紛投訴。廣州市白云區環境保護局在接到舉報后，到魚塘現場檢查取樣，經中國廣州分析測試中心和廣東省生態環境與土壤研究所分析測試中心分別對污泥和底泥進行分析，結果為參考《農用污泥中污染物控制標準》（GB4284-84），銅和鋅超過相應限值，達不到農用污泥標準，會對池塘造成污染。

2012年8月，受白云區環境保護局委托，廣州市環境保護科學研究院出具《環境污染損害評估報告》，認為池塘屬農用地，用于水產和禽類養殖，污泥排入池塘，影響了養殖功能的使用，要恢復池塘養殖功能，必須清除傾倒的污泥，并將底泥挖起清運，同時對池塘內被污染塘水進行處理，達到農用標準。該次污染損害造成的直接經濟損失為監測分析費用4660元，污染物處理費為4092432元。

事件發生后，白云區環保局向白云區人民檢察院進行了通報。白云區檢察院遂啟動民事責任追究機制，并推動中華環保聯合會提起公益訴訟。今年1月，中華環保聯合會作為原告，對上述兩被告提起訴訟。

環境資源保護專家、中山大學法學院教授、廣州市人大代表李摯萍表示，本案的判決有利于推動和完善環境保護司法體制的構建，對樹立民眾環保意識教育意義重大，任何造成污染和破壞的主體不僅要停止侵害，賠償私人利益的損失，也要救濟公共利益，承擔恢復環境的生態功能和價值的法律責任。

2．三峽重慶庫區法院受理首例民間環保公益訴訟案 2014-12-08 09:12:13 | 來源：新華網 | 作者：朱薇

在承擔著生態保護重要任務的三峽重慶庫區，萬州區法院近日正式受理首例民間環保公益訴訟案件，民間公益環保組織重慶綠色志愿者聯合會起訴湖北一礦業公司污染環境案。

據萬州區法院介紹，今年8月13日上午，巫山縣廟宇鎮千丈巖水庫的水體突然變成了灰黑色，經巫山縣環保局檢測，水庫水體受到了嚴重污染，并發現在位于水庫上游1．5公里處，湖北省恩施州建始縣業川鎮磺廠坪礦業有限公司將硫鐵礦洗選廢漿水直排到未進行防滲處理的洼地內，因洼地底部有裂隙，廢漿水又滲漏到千丈巖水庫。含有大量乙基鈉黃藥、二號起泡劑和尾渣的廢水進入水體后，會對動物和人的神經系統及肝臟等器官造成嚴重的損害。

千丈巖水庫是廟宇鎮、銅鼓鎮和紅椿土家族鄉3個鄉鎮的主要水源地，10160戶、51400人的生活用水和1．8萬畝農田的灌溉用水皆來自此處。經初步統計，此次污染事件造成的經濟損失達1954余萬元。

據法院介紹，重慶綠色志愿者聯合會從媒體報道上獲悉此事，并了解到由于該污染為跨境污染，缺少原告等原因，事件的責任方很難被追責，便決定作為發起方，提起跨境環境公益訴訟，要求磺廠坪礦業有限公司停止違法排污行為，并依法承擔恢復水質的所有費用，同時在重慶市級平面媒體上向公眾道歉。

10月20日，訴訟請求提交到萬州區人民法院。11月6日，法院工作人員前往現場查勘了污染情況。萬州區法院環境法庭近日決定正式受理此案，并擇日開庭審理。

萬州區人民法院審委會專職委員馮綱說，過去，環境治理主要依靠行政手段，民眾缺乏參與的途徑，這導致對違法排污缺乏足夠的監督，也很難讓責任人承擔起相應的責任。重慶首例由民間環保組織提起的公益訴訟被立案受理，對于推進民間環境公益訴訟有著積極的意義，將極大地激發民眾參與環保事業的熱情。3。檢察機關提起公益訴訟勢在必行

2014-11-24 08:36:27 | 來源：法制日報 | 作者：游偉

為了使檢察機關更充分地履行職責,全面承擔起公益訴訟的重任,有必要在中央頂層設計的前提下,立法先行。

在實際生活中,個別行政機關或者企業單位違反國家法律規定,嚴重侵害公共利益,造成生態環境嚴重污染和資源損害的行為時有發生,但責任單位或者個人卻常常沒有得到應有的法律追責。

公益訴訟在實踐中的探索,面臨一些困難,甚至步履維艱,已經引起社會的廣泛關注。之所以長期以來存在這種狀況,與我們的訴訟理論及法律規定的滯后存在關系。因為按照傳統的法理解釋,只有當公民、法人或者其他組織,因為自身的民事權利受到侵犯或者與他人發生民事權益糾紛時,受到損害的個人或者單位,才能以訴訟案件原告的身份向法院提出訴訟,請求依法保護其民事權益。我國原來的民事訴訟法第108條第一項就曾明確規定:“原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。而許多侵害社會公共利益的行為,卻因為找不到直接的利害關系人或者受害者,而長期逍遙法外,造成的公共利益損失也得不到賠償。

2013年1月1日生效的我國民事訴訟法(修正案),改變了這種狀況,第一次對公益訴訟問題作出了規定,確定提起公益訴訟的主體包括與損害沒有直接利害關系的“法律規定的機關”和“有關組織”。但是,法律規定依然較為原則,訴訟主體的界定不夠明確。

正因為如此,在司法實踐中,公益訴訟還是存在著“三難”問題,即立案難、取證難、勝訴難。事實上,違法必究,執法必嚴,是建設法治中國的基本要求,也是全面推進依法治國戰略目標的需要。一個法人單位、機關或者個人,只要他們實施了違法違規行為,構成了對他人或者公共利益的損害,都應當付出必要的代價,受到應有的處罰。

按照我國憲法規定,檢察機關是國家的法律監督機關,承擔著維護公共利益、保證和監督法律實施的使命,相對于一般的社會組織和機構而言,各級檢察院對違法犯罪行為提起訴訟,更能代表國家的立場和法律的尊嚴。與普通公民和社會組織不同,國家在賦予檢察機關監督權的同時,還賦予它們各種服務于法律監督的如案件偵查、批準逮捕、提起控告等權力。雖然,這些手段更多地被用于涉及貪污賄賂、瀆職侵權及其他刑事案件的辦理,但即便是現在因對民事案件判決不服而提起的抗訴,其法律效果及引起的社會關注度,也是完全不同的。當危害公共利益的重大違法事件發生之后,而普通公民或者組織不愿起訴或者由于各種原因無法訴訟時,我們的各級檢察機關應當承擔起公益訴訟的職責。正因為如此,黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出將探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這是繼上一次民事訴訟法修訂將公益訴訟納入法律規定之后,公益訴訟制度即將迎來的又一次重大改變,也是作為公共利益代表的檢察機關進一步擴大司法職能,全面維護國家和社會公共利益的一次全新探索。

為了使檢察機關更充分地履行職責,全面承擔起公益訴訟的重任,有必要在中央頂層設計的前提下,立法先行,通過現行法律的修改或者立法解釋,正式確立檢察機關介入公益訴訟的主體資格,明確其提起公益訴訟的職責范圍。同時,要通過有法律依據的體制改革,在檢察機關內部設立獨立的公益訴訟機構,配備相應的具有法律及相關專業技術能力的人才,依照法定程序行使對相關案件的調查權,通過搜集證據、發現違法事實、提起訴訟和監督執行的過程,提升對國家和社會公共利益保護的能力,有效遏制侵害社會公益行為的蔓延。

應當著力推進中央已經確定的司法體制改革方案的實施,使檢察機關在人財物體制上擺脫地方的控制和影響,使他們能夠依法獨立行使檢察權,不受干擾地對損害公共利益的違法行為展開調查、提起訴訟,并且在展開公益訴訟檢察活動的同時,及時發現行政執法機關及其工作人員,是否存在濫用審批許可職權,是否有玩忽職守甚至貪贓枉法、徇私舞弊等涉嫌違法犯罪的問題,通過全面審查,督促相關行政機關依法履行職責,進一步完善工作機制,從而使嚴重侵害社會公共利益的違法行為得到切實有效的遏制。4。聚焦環境公益訴訟：呈破冰之勢 公眾關注度將上升 2015-01-17 09:29:42 | 來源：人民日報 | 作者：劉毅

今年1月1日，新《環境保護法》生效實施當天，環保民間組織“自然之友”和“福建綠家園”針對福建南平市損壞林地的采礦主提起環境公益訴訟得到受理。這是新環保法實施后第一起被法院受理的環境公益訴訟案件。

1月7日，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》施行。這一解釋對《環境保護法》以及《民事訴訟法》中的環境公益訴訟作出了具體規定。

環境公益訴訟呈現破冰之勢，破冰之后，是否能迎來春天？

門檻降低

700多個環保民間組織符合環保法及司法解釋要求，可提起民事公益訴訟

公益訴訟是指法律規定的機關和有關組織，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟，其目的主要是為了維護社會公共利益。由于破壞環境的行為往往沒有特定受害者，環境公益訴訟的意義尤為重大，是保護環境的重要武器。

《民事訴訟法》修訂之前，法律將民事訴訟的原告限定為“直接利害關系”當事人，公益訴訟并不被認可。

根據中華環保聯合會組織開展的“環保民間組織在環境公益訴訟中的角色和作用”課題研究，我國的環境公益訴訟從2000年左右開始到2013年，大約只有50多件。提起公益訴訟的原告，絕大部分是行政機關和檢察機關；環保組織提起的公益訴訟比較少，實際上只有中華環保聯合會、自然之友、貴陽公眾環境教育中心和重慶市綠色志愿者聯合會四家組織，以原告的身份提起過訴訟，占全國7000多家環保組織的萬分之五。

2013年1月1日，修訂后的《民事訴訟法》生效，在第55條中首次設置環境公益訴訟有關條款，這被普遍認為是環境公益訴訟制度的起點。當時，樂觀者認為：公益訴訟的春天就要來了。

然而，在此后一段時間里，由于相關法律沒有明確規定究竟誰能成為環境公益訴訟原告，使得法律缺乏可操作性，環保民間組織提起的訴訟很難立案。“2013年一起案子也沒有被受理，有的先被受理后被駁回。”中華環保聯合會環境法律服務中心副主任馬勇表示。

在這一背景下，新修訂的《環境保護法》如何界定環境公益訴訟主體資格，成為社會各界關注的焦點。從2012年8月到2014年4月，全國人大常委會對環境保護法修正案草案進行了四次審議。四次審議稿中，環境公益訴訟的規定變化很大。

在草案一審稿中，并沒有環境公益訴訟制度。

草案二審稿規定：對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。環境公益訴訟主體資格被限制為由環境保護部主管的中華環保聯合會和各地的環保聯合會，引發關注和質疑。

草案三審稿對環境公益訴訟主體的規定作出了修改：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟”。滿足這一條件的社會組織，屈指可數。

在廣泛聽取社會各界意見后，四審通過的環保法明確提起環境公益訴訟的社會組織須符合4個條件：在設區的市級以上的民政部門注冊登記，專門從事環境保護公益事業，已設立5年以上，近5年內無違法記錄。

1月6日，最高法發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對修改后的《環境保護法》以及《民事訴訟法》中的環境公益訴訟進行具體規定。民政部民間組織管理局副局長廖鴻介紹，截至目前，在各級民政部門登記的生態環保類社會組織約7000個，符合環保法及司法解釋可提起環境民事公益訴訟的，大概有700多個，主要分布在野生動植物保護、水資源保護、沙漠化治理等方面。

困境改觀

從去年開始一些環境公益訴訟獲得受理，檢察機關成為原告的有力支持者

從去年開始，環境公益訴訟的困境有所改觀，一些環境公益訴訟獲得受理。在1月10日召開的2014中華環保民間組織可持續發展年會上，中華環保聯合會副秘書長謝玉紅介紹，2014年中華環保聯合會一共做了8起環境公益訴訟案件，其中有4起已經取得了勝訴的結果。

在近期立案或判決的環境公益訴訟案中，出現了一些新的變化：地方檢察機關成為原告的有力支持者。

去年12月25日，中華環保聯合會為原告提起的土壤受污染公益訴訟案件在廣州市白云區人民法院開庭，并當庭宣判被告對環境進行修復。在這一案件中，中華環保聯合會首次得到來自檢察院的支持。

去年12月30日，江蘇省泰興“天價環境污染公益訴訟案”宣判，終審判決結果在賠償數額上維持原判：6家涉事企業賠償環境修復費用合計超1.6億元。這創下全國環保公益訴訟案賠付額之最。這起案件中，泰州市環保聯合會作為民事公益訴訟原告，泰州市檢察院作為支持起訴機關，起訴6家企業。在二審中，江蘇省檢察院副檢察長發表了出庭意見，履行法律監督職責。

在今年1月1日自然之友等提起的環境公益訴訟案件中，福建南平市人民檢察院是支持起訴單位。

馬勇認為，“檢察機關成為環境公益訴訟的原告支持方，可以增強訴訟的威懾力和勝訴率。”

“環境公益訴訟能夠彌補政府執法能力的不足。”環保部政策法規司法規處副處長李靜云表示，再強大的政府，也不可能有足夠的執法人員去發現每一個角落的違法者。全國環保執法人員總共不到8萬人，平均每個執法人員要監管75家企業，即使每人每天檢查兩家企業，一家企業一年也只能被檢查7次，剩下的358天就全憑企業自覺了。開展環境公益訴訟，走群眾路線，政府和公眾合作，目的是震懾違法排污企業，提高違法成本，共同監督和遏制環境違法行為。

路還很長

公益訴訟案件會快速增長，環保民間組織面臨專業能力及資金支持等挑戰

隨著新環保法和最高法司法解釋的施行，環境公益訴訟會真的“迎來春天”嗎？

在1月6日最高人民法院召開的新聞發布會上，最高法環境資源審判庭庭長鄭學林說，在新民事訴訟法實施至2014年年底兩年的時間里，由于訴訟程序、原告資格、賠償方式等不明確，環境公益訴訟的案件量不多。但他相信，這類訴訟的數量隨著司法解釋的公布會有一定上升。

環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光表示，預計環境公益訴訟的案例將會快速增長。雖然現在還沒有太多案子出來，實際有很多正在醞釀，很多環保民間組織都在躍躍欲試。公眾對這些案子的關注度也會快速上升。

法院的大門已經敞開，但環保民間組織還面臨著專業能力以及資金支持等方面的困難。進行一場環境公益訴訟，可能要付出巨大的人力、財力，很多環保民間組織難以承受。

“新環保法生效，對環保民間組織來說，既是機遇，也是挑戰。”馬勇表示，啟動司法保護環境，成本是非常高昂的，一個訴訟可能一打就是幾年，這需要專業人才，也需要可持續的資金支持，這是環保民間組織面臨的很關鍵的問題。訴訟肯定會有敗訴的，很多環保民間組織靠項目支撐，如果沒有資金支持，一個敗訴可能就把一個環保組織打沒了。

2011年9月，自然之友、重慶市綠色志愿者聯合會共同提起環境公益訴訟，起訴云南曲靖兩家企業在生產過程中，大量外排含鉻廢渣、廢水，嚴重威脅當地環境和居民健康。如今，3年多過去了，這個案件久拖不決。自然之友在訴訟過程中，遇到了環境損害司法鑒定需要高額費用等難題。

在阿里巴巴公益基金會的支持下，自然之友近日發起成立“環境公益訴訟支持基金”，對各地發現案源并擬提環境公益訴訟的社會組織進行資助，提高民間環保組織的訴訟能力。福建南平生態破壞案是該基金支持的首起案件。“公益訴訟需要多方面資源的支持，需要專業的法律人士、環境生態評估和鑒定等等，這些都需要資金。”自然之友環境公益訴訟項目負責人葛楓說。

“環境公益訴訟的春天來了，但我們環保民間組織準備好了沒有？”馬勇說，“未來的路還很長。”

新法后首例環境公益訴訟立案 專家:不必擔心泛濫

2015-01-15 08:59:41 | 來源：中國青年報 | 作者：陳強

1月1日,在新修訂的《環境保護法》(以下簡稱新《環保法》)正式實施的當天,一起由民間環保組織提起的首例環境公益訴訟在福建省南平市中級法院立案受理。

這起案件之所以備受輿論關注,是因為過去環境公益訴訟的門檻太高了。據報道,從2000年到2013年,全國環境公益訴訟案件總計不足60起。從起訴主體看,絕大多數是行政機關和地方檢察院等公權力機關,環保組織起訴的案件很少。

為拓寬公眾參與環境監督的渠道,新《環保法》第五十八條規定,“對污染環境、破壞生態,損害社會公共利益的行為,符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟,人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。”

此次依法提起公益訴訟的原告是兩家長期從事環境保護公益活動且無違法記錄的非營利性民間環保組織——北京市朝陽區自然之友環境研究所和福建省綠家園環境友好中心,而被告則是4名福建籍和浙江籍公民。

據起訴書描述,2008年7月底,被告謝知錦、倪明香、鄭時姜未經批準,擅自從被告李名槊手中購得南平市延平區葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山的采礦權。在未依法取得占用林地許可證及辦理采礦許可延期手續的情況下,被告改變原有塘口位置從山頂剝山皮開采礦石,并將產生的棄石往山下傾倒,還在礦山塘口的下方興建磚混結構的工棚用于礦山工人居住,直至2010年年初停止開采,造成原有植被嚴重毀壞。在國土資源部門數次責令停止采礦的情況下,2011年6月被告還雇傭挖掘機到礦山邊坡處開路和擴大礦山塘口面積,又造成該處原有植被嚴重毀壞。2014年7月,延平區法院以謝知錦、倪明香、鄭時姜犯非法占用農用地罪對3人分別判處一年六個月至一年二個月不等有期徒刑,并分別處罰金5萬元。

原告認為,上述被告轉讓、開采有共同的過錯,破壞的林地不僅本身完全喪失了生態功能,而且影響到了周圍生態環境功能及整體性,尤其是山頂被破壞的林地,將會嚴重影響和改變周邊及山下動植物的生態環境,導致生態功能脆弱或喪失。原告作為環境保護的民間組織,有義務參與、督促責任者恢復林地植被,保護生態環境,故依法向法院提起訴訟。

作為該案的支持起訴單位,中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘律師介紹說,之所以選擇南平這個生態破壞類案件作為環境公益訴訟的突破口,是因為該案“污染或破壞的證據充分,能夠得到執行,且當地法院愿意受理”。他說,我們追究被告的民事責任,基于已經追究的刑事責任,證據是比較充分的;同時還要考慮被告的執行能力,是否有能力承擔民事責任,也就是進行生態修復。我們注意到,還有將近320萬元是可以用來做生態修復的。提起訴訟之前我們去了當地法院,溝通的結果是當地法院很支持,當地林業局也很支持。

劉湘認為,這個案件的意義不僅僅在于是新《環保法》實施后的首例環境公益訴訟,還在于其影響性。“當地不止這一家開礦企業,還有其他家,造成當地生態破壞。如果這個案子能夠勝訴,我們可能還會對當地其他開礦企業提起訴訟”。

環保部政策法規司法規處副處長李靜云在1月4日舉行的“新《環保法》實施首例環境公益訴訟發布會”上透露,我們的環境公益訴訟制度借鑒了美國的制度。當時美國的情況和我們現在的社會背景也很類似。需要這個制度不是為了訴訟,不是為了告狀。面對此起彼伏的環境違法,政府不可能面面俱到,政府的執法能力無法監管到每一個角落。“公益訴訟就是解決這個問題,我們走群眾路線,增大環境執法的威懾力,對企業形成威懾力。公益訴訟的目的就是監督和遏制環境違法行為”。

一同出席上述發布會的清華大學NGO研究所副教授賈西津表示,公益訴訟是法律的專業事件,是以一種理性的方式,以去敏感化的方式實現理性訴求。“走上法庭,其實是一種最理性的方式,也是在教會政府一種處理問題的有效的理性方式,實現平等的對話。如果公益訴訟能夠可持續地走下去,對中國政府而言是很好的機會學習法治的理念和治理方式”。她說,“環境問題其實是一個發展問題。在溫飽沒有解決的時候,環境問題就無足輕重了。現在大家關注環境問題,開始反思發展,反思這是我們需要的發展嗎?也開始反思人和自然的關系,反思生命存在的意義,人存在的目的是什么,背后具有很深的價值關懷。”

中華環保聯合會法律中心副主任兼督察訴訟部部長馬勇對公益訴訟之難深有感觸,2013年他所在的組織提起8起環境公益訴訟卻無一被受理。他坦言,環境公益訴訟面臨三大挑戰:一是環境公益訴訟的可復制性問題。2009年以來,我們團隊做了很多公益訴訟,其中很多沒有立案。還有的立案后被駁回。以半官方性質的中華環保聯合會為原告的案子,不一定能適用于其他組織;另一方面,在不同地方,適用性也不一樣。二是可持續性問題。有專業人才,才能做事,如何把這些人才留住,可持續發展,這是很關鍵的問題。公益組織的人一般都是以項目的方式在養人,一般一個項目執行一年,而一個訴訟可能一打就是幾年,這如何具備可持續性?環境問題的解決,需要公眾參與,需要NGO組織,尤其是當地環保組織,能夠及時地回應環境污染問題。三是敗訴的風險問題。以現有的方式運作,沒有很好的資金支持不行,敗訴后一打就沒了。

有人擔心公益訴訟一旦放開會泛濫成災,馬勇則認為,“我現在擔心的不是泛濫成災,而是誰會提起公益訴訟,誰敢提?首先是資金,誰能拿出一大筆錢為公益打一場訴訟?其次,很多環保組織都是在當地的,要考慮自身生存。如果地方公益組織敢在地方提起公益訴訟,需要很強的抗壓能力。”他強調,“不要對公益訴訟期待太高,這只是一種法律手段,需要很大的資金和時間成本,想通過司法程序去解決環境問題成本是很高的,目前最低成本的還是行政過程。所以我們對公益訴訟要保持一種理性的態度。但公益訴訟肯定會對污染企業起到很大的威懾力,尤其是大的污染企業。”

司法不“手軟”，環保才有力

2015-01-07 15:01:50 | 來源：新華每日電訊 | 作者：朱昌俊

1月1日,被稱為“史上最嚴”的新《環保法》實施,與此同時,一起與環保有關的案件引發輿論關注:貴州畢節市金沙縣檢察院將環保局告上法院,要求其履行職責,處罰一家因噪聲污染而頻遭百姓舉報的企業。這是我國首起由檢察機關直接作為原告,向環保部門提起的行政公益訴訟案。(1月6日《新京報》)

本案最值得關注之處在于,這次檢方是直接以原告的身份介入環境公益訴訟,真正開啟了檢方與地方環保部門在司法上的直接“對壘”格局。本案的首創意義不容小覷,也與十八屆四中全會提出的“探索建立檢察院提起公益訴訟制度”的規定形成呼應。

在以往,地方檢察機關一般只作為公益訴訟的支持方,而非訴訟主體。這在現實中往往是符號意義大于實質意義,對于推動環保問題的司法裁決作用有限。正因如此,在本案中檢察院向訴訟主體“轉正”,對于強化司法在環保問題中的介入作用非常有必要。

值得注意的是,在以往的公益訴訟中,被告多側重于涉事的排污企業,而指向環保部門的不作為或腐敗的行政公益訴訟少之又少。這一訴訟格局的出現,除了相關制度配套的不健全之外,也是地方環保部門和社會公益組織與公民個人之間力量對比懸殊的必然結果。較之于公益組織或個人發起訴訟,檢方主動作為原告起訴地方行政部門,其力量的“對抗”格局顯然不可相提并論。

更為重要的現實是,推動檢方在行政公益訴訟中擔任原告,也是對于當前行政訴訟與環境公益訴訟所存在的不足的一種必要補充。在行政訴訟方面,《行政訴訟法》規定:“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟”。也就是說,只有公民、法人或其他組織是民事權利的直接受侵害者,才能成為行政訴訟的主體,其他人或組織為他人利益或公共利益提起訴訟的權利被排除在外。如此一來,行政訴訟主體實質上是非常受限的。

在環境公益訴訟方面,即便在稱之為“史上最嚴”的新環保法中,環境公益訴訟主體雖有所擴大,但依然嚴格限定在“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的,專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的社會組織”范圍之內。雖然這已經由一審稿中的“中華環保聯合會”一家公益環保組織擴大為“數家”,但公益訴訟主體的范圍之窄可見一斑。

由此可見,在社會組織與公民個人參與公益訴訟的主體資格賦權遇阻的背景下,推進檢察院向行政公益訴訟主體的邁進,不僅是對訴訟力量的必要補充,也是避開阻力的優選方案。這對于加速環保問題的司法化進程,更是一種不可或缺的助力。

不過,這一改革雖直接指向環保議題,首先考驗的仍是司法環境。也就是說,通過探索與試點實踐,賦予檢察院的行政公益訴訟主體資格,其最終效果如何,還是要回到司法正義的維度上來考量。特別是,作為原告的檢察院不僅要向違規違法的排污企業進行訴訟,更要將主要精力放在監督地方環保部門方面,著重解決行政部門“手軟”的老大難問題。這樣一種“對抗”格局,若缺乏能夠真正超脫或獨立于地方行政利益掣肘的司法環境作支撐,恐怕難以走遠。

不“手軟”的司法,才是環保的最有力后盾。可以期待,隨著司法改革的進一步推進,司法系統逐步擺脫地方行政利益的束縛,檢察院擔任行政公益訴訟的主體,直接向不作為的行政部門叫板,或將逐步成為環境治理中的常態。但這項改革開啟的同時,仍需警惕的是,賦予檢察院的行政公益訴訟主體資格,并不意味著對于一般公民和社會組織的環保公益訴訟主體資格的替代,而只能是一種不可缺少的補充,落實公民與社會組織環保權利的擴大,仍不可或缺。

消費公益訴訟的界定與司法實務

2014-12-26 10:34:16 | 來源：中國法院網 | 作者：劉建梓

《民事訴訟法》（1）規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。（2）據此創設了全新的公益訴訟制度，為公益訴訟案件正式進入司法實務領域提供了法律層面上的依據。我國的公益訴訟暫分為兩種，即環境公益訴訟與消費公益訴訟。而消費公益訴訟制度的確立，則以2014年3月15日新修訂的《消費者權益保護法》（3）正式實施為標志。該法規定“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”（4）這是對《民事訴訟法》創設公益訴訟制度的積極響應，也是對消費者權益保護制度的重大突破。明確了消費者協會為提起消費公益訴訟的原告主體資格，對于保護消費者合法權益具有重大意義。消費公益訴訟制度的確立將會更好地發揮《消費者權益保護法》和消費者協會的作用，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟健康發展。（5）但《消費者權益保護法》規定的過于原則，對于除消費者協會外其他主體還能否提起消費公益訴訟，如何提起消費公益訴訟，應以誰為被告，如何準確界定消費公益訴訟的范圍，法院如何受理、審理、裁判，消費公益訴訟在訴訟程序上有哪些特別之處，均沒有明確規定。為適應消費公益訴訟即將進入司法實務領域，更好的運用好這一新的制度，從而更有利的保護消費者的合法權益，本文從法院民事審判工作實踐的角度，探析消費公益訴訟進入審判實踐中的幾個問題。

一、消費公益訴訟的當事人主體資格問題

（一）關于提起消費公益訴訟的原告主體資格

公民不是提起民事公益訴訟的主體。盡管學術界與理論界不少聲音認為公民個人應當具有提起公益訴訟的資格，但《民事訴訟法》已經明確將公民個人排除在提起公益訴訟主體資格之外。站在法院司法審判實踐的立場，筆者不再探討公民應否成為提起公益訴訟的主體問題。

《民事訴訟法》規定提起公益訴訟的主體為“法律規定的機關和有關組織”。（6）在對此解讀的過程中，對于提起公益訴訟的“機關”應由法律明確規定，沒有異議，但對于“法律規定”是否限制“有關組織”卻有不同的理解。一種觀點認為，有關組織提起民事公益訴訟，不需法律的明確規定。另一種觀點認為，“法律規定”不僅限制機關，有關組織也應有法律明確規定。民事公益訴訟的起訴主體具有法定性，只有“法律規定的機關和有關組織”才有資格提起公益訴訟，這里“法律規定的”不僅限定“機關”，還限定“有關組織”，即這兩類主體只有經法定，才可提起公益訴訟。（7）

筆者同意上述第二種觀點，即“只有法律規定的機關和法律規定的有關組織”，才能提起民事公益訴訟。鑒于《民事訴訟法》并沒有具體規定哪些國家機關和組織可以提起公益訴訟，該法實際將公益訴訟的主體問題指向其他法律。（8）《消費者權益保護法》將提起消費公益訴訟的主體明確規定為消費者協會。消費者協會是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織。（9）由消費者協會作為提起消費公益訴訟的主體可謂正當其責。《環境保護法》（10）也同樣對提起環境公益訴訟的“有關組織”進行了規定，該法規定“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄社會組織，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟。”（11）立法的實踐符合了提起民事公益訴訟的“有關組織”應為“法律規定的有關組織”的解讀。同時，筆者認為，對此處的“法律”應作狹義理解，即僅為全國人大及其常委會制定的法律。從而對提起公益訴訟的主體資格予以限制。學術上許多觀點認為，應當放寬消費公益訴訟提起的原告資格。在消費公益訴訟方面，我國可以借鑒國外公益訴訟原告多元化的做法。在民事公益訴訟領域中立法實行原告的多元化已成為近現代民事公益訴訟的基本趨勢。（12）“應進一步放寬原告資格至市縣級消協。若原告資格只限于中消協以及在省、自治區、直轄市設立的消協，那么全國有資格提起消費公益訴訟的主體不過30幾個，對真正維護全國廣大消費者的權益作用不大，賦予消協公益訴訟原告資格恐僅具有法律宣示的意義。（13）”筆者不贊同現階段過于放寬提起消費公益訴訟的原告資格。首先，公益訴訟雖然在世界上有些國家獲得蓬勃發展，但在我國仍是新生事物，司法實踐進展不大，經驗不足；其二，現在我國的私益訴訟制度較為完備，對于實際受到損害的消費者個人完全可以通過正常的私益訴訟維護自身的合法權益；其三，是我國法院的性質與職權決定的，作為國家的審判機關，法院行使審判職權是被動的，作為民事案件，“不告不理”是受理原則，結合目前我國法院面臨的案件壓力與司法公信力所呈現出的問題，對待公益訴訟，必須采取保守而審慎的態度。故目前，能夠提起消費公益訴訟的主體僅為“中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會”。

對提起消費公益訴訟“機關”資格的設想與建議。民事公益訴訟制度已誕生近兩年，相對應的主要單行法《消費者權益保護法》、《環境保護法》均進行了較大規模的修改，卻未對提起公益訴訟的機關作出明確規定，體現了立法機關對于提起民事公益訴訟的機關主體資格予以充分謹慎。筆者建議接下來的立法和法律解釋可適當將提起消費公益訴訟的原告主體資格授予檢察機關和工商行政管理部門。

我國《刑事訴訟法》中規定對于在檢察機關在提起刑事訴訟的過程中，如果發現國家財產、集體財產遭受損失的，可在提起公訴的同時，提起附帶民事訴訟。（14）盡管此規定與民事訴訟法提起公益訴訟的規定無法完全對接，但國家、集體財產受損則可理解為是社會公共利益受損，依據檢察機關的性質與職責，檢察機關應對社會公共利益的維護起到一定的作用，眾多消費者的利益也屬于社會公共利益中的一部分。筆者認為，檢察機關對于所提起的刑事公訴案件中，涉及侵害眾多消費者合法權益、構成損害社會公共利益的，如對于辦理的危害食品安全類的案件，在滿足被告主體和案件事實條件的情況下，可以附帶提起民事消費公益訴訟。

關于建議將工商行政管理部門作為提起消費公益訴訟的主體，主要是考慮工商行政管理部門是規范市場交易秩序、保護消費者合法權益的政府主管部門。同時，我國《海洋環境保護法》中規定，對破壞海洋環境造成重大損失的，行使海洋環境監督管理權的部門可以對責任者提出損害賠償要求。（15）故將工商行政管理部門作為提起消費公益訴訟的主體，有立法上的先例，可予以參考。同時工商行政管理部門對經營市場和消費領域行使行政管理的職責，對于侵害消費者合法權益的行為易于發現，便于了解情況，獲取證據能力強，對使用行政手段處理后，仍不能彌補和消除對社會公共利益所造成的損失與對眾多消費者權益造成侵害威脅時，由工商行政管理部門提起消費公益訴訟更顯得順理成章。

（二）關于消費公益訴訟的被告。

依據《民事訴訟法》的規定，起訴必須具備一定的條件。（16）對于公益訴訟而言，除起訴主體不受起訴條件的限制外，其他仍應遵循《民事訴訟法》的規定，要提起消費公益訴訟，還應有明確的被告。《消費者權益保護法》中與消費者相對應的是“經營者”，消費公益訴訟是因侵害眾多消費者合法權益損害社會公共利益的行為而提起的，目的為保護不特定的眾多消費者的合法權益，所以，消費公益訴訟的被告應為商品或者服務的“經營者”。“經營者”的范圍和種類應依《消費者權益保護法》而定，《消費者權益保護法》“爭議的解決”一章（17）中，詳盡地表述了能夠對消費者承擔責任的各類主體，具體有“商品的銷售者、生產者，服務者，使用他人營業執照的違法經營者、營業執照的持有人，展銷會的舉辦者、柜臺的出租者，網絡交易平臺提供者，虛假廣告經營者、發布者，在關系消費者生命健康的商品或者服務的虛假廣告或其他虛假宣傳中向消費者推薦商品或者服務的社會團體、其他組織或個人。”以及上述企業中因分立、合并而變更的，變更后承受其權利義務的企業。上述主體可能侵害消費者的合法權益，亦能成為侵害眾多消費者合法權益繼而損害社會公共利益的主體，當然能夠成為消費公益訴訟的被告。

二、消費公益訴訟范圍的界定

（一）消費公益訴訟的概念。消費公益訴訟即將進入法院司法實務領域，準確界定消費公益訴訟的范圍顯得尤為重要，而前提是明確消費公益訴訟的概念。對于消費公益訴訟的概念，學術界已有多種定義。如：“消費公益訴訟是指由于商品生產者、服務經營者的不法或不合理經營行為，使整個社會的正常商業秩序和消費者公眾利益遭受或者存在侵害威脅之時，國家機關、相關的消費者團體組織或者消費者個人為維護消費者公眾利益而向法院提起訴訟的制度。”（18）又如：“消費公益訴訟是指，在經營者的不法行為侵害了或者有侵害不特定消費者合法權益的可能的情況下，依據法律授權的特定的社會組織或者個人，為了維護消費者公眾利益而向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理此案件的訴訟行為。”（19）根據上文對消費公益訴訟主體的分析，筆者認為，消費公益訴訟是指，在經營者的不法或不合理行為，侵害了眾多消費者合法權益或者存在可能對眾多消費者合法權益造成侵害的威脅，繼而損害社會整個消費領域的正常秩序之時，由法律規定的機關、有關組織為維護消費者公眾利益和消費領域的正常秩序，而向人民法院提起訴訟，由人民法院依法處理的訴訟行為。

（二）“侵害眾多消費者合法權益的行為”須達到損害社會公共利益的程度。《消費者權益保護法》規定對“侵害眾多消費者合法權益的行為”，即可以向人民法院提起消費公益訴訟，（20）與《民事訴訟法》關于公益訴訟的規定并不完全符合，《民事訴訟法》規定提起民事公益訴訟所針對的行為是“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。（21）對該表述的理解，一種觀點認為，這一表述將公益訴訟案件的范圍限定為三類：一是污染環境案件，一類是侵害眾多消費者合法權益案件，一類是其他損害社會公共利益的案件。（22）另一種觀點認為，“只有污染環境、侵害眾多消費者合法權益的行為損害公共利益時，才可基于維護社會公共利益提起公益訴訟。”（23）筆者同意第二種觀點。即不管是“污染環境”還是“侵害眾多消費者合法權益”的行為，要得以提起公益訴訟，均須達到損害社會公共利益的程度。但何謂損害社會公共利益卻難以界定。“公共利益范疇的核心內容就是其公共性，基本內涵是指在特定社會歷史條件下，從私人利益中抽象出來能夠滿足共同體中全體或大多數社會成員的公共需要，經由公共程序并以政府為主導所實現的公共價值。”（24）在消費公益訴訟中，侵害眾多消費者合法權益的行為是否損害了社會公共利益，筆者認為可從以下幾個方面進行判斷：一是，該行為已經給不特定的眾多消費者造成實際損失，且如不及時制止該行為，仍有不確定的消費者必然遭受損失；二是該行為雖尚未造成眾多消費者合法權益受損，但該行為違反相關法律法規規定，對不特定的消費者權益構成潛在的威脅；三是該行為公諸于眾后，讓廣大消費者對同類商品或服務的信賴及該行業的整體信譽產生極大擔憂等不良影響。

（三）嚴格區分消費公益訴訟和一般維護受損害個體消費者權益的訴訟。公益訴訟制度在我國是新創設的制度，應與傳統私益訴訟進行嚴格區分，才能使公益訴訟制度的規范盡快確立下來，使公益訴訟制度健康發展。如果是個體消費者在購買、使用商品或者接受服務中權益受到侵害，即使是數量眾多的消費者，只要是請求保護自身受損權益的，不應是消費公益訴訟，但眾多消費者權益受損的事實理應是公共利益受損的一個證明。《民事訴訟法》規定了代表人訴訟制度，包含人數確定的代表人訴訟和人數不確定的代表人訴訟。消費者的合法權益受到實際損害，向人民法院起訴時人數確定的可以適用《民事訴訟法》第五十三條的確定的規則，（25）起訴時受損消費者人數不確定的適用《民事訴訟法》第五十四條規定的人數不確定的代表人訴訟規則。（26）代表人訴訟制度基本能夠解決眾多消費者為維護自己受損的權益而向法院提出的保護請求。因此，能夠通過代表人訴訟解決的消費糾紛，應由消費者提起傳統的民事私益訴訟，運用代表人訴訟規則，達到保護消費者個體權益并節約司法資源的目的。如果不加限制地認為侵害眾多消費者合法權益上的行為均屬公益訴訟的案件范圍，則有可能將本來可能適用代表人訴訟這一私益訴訟的案件當成了公益訴訟案件。（27）有權提起消費公益訴訟的主體依法提起消費公益訴訟與消費者提起普通消費者權益保護私益訴訟應是并行不悖的，互不影響，但法院作出的生效判決、裁定可以互相成為相關事實的確認依據。

三、消費公益訴訟司法實務中的幾個問題

（一）設立消費公益訴訟行政處理前置規則。

《消費者權益保護法》規定，發生消費者權益爭議，可以協商和解、請求消費者協會或其他依法成立的其他調解組織調解、向有關行政部門投訴、提請仲裁、向法院起訴。（28）一般來說協商和解、調解是消費者在爭議初期最常用的方式，但卻存在很大的不確定性，消費者的權益很難得到保障。如果和解、調解不成，則向有關行政部門投訴請求處理是最為及時、有效的手段。目前我國維護消費者合法權益、對商品市場秩序進行行政管理的主要為工商行政管理部門。如經營者某種行為侵害或可能侵害眾多消費者合法權益時，應先由有關行政主管部門（主要為工商行政管理部門）處理，只有當行政機關處理之后，仍無法制止公共利益繼續受損之時，法律規定的主體（目前為省級以上消費者協會）方能提起消費公益訴訟。

（二）關于消費公益訴訟的訴訟費用。

消費公益訴訟的案件受理費，不能依照一般財產案件以訴訟標的金額計算。因為消費公益訴訟的目的主要是預防性，針對經營者的“行為”進行評價，評判該行為是否為侵害眾多消費者合法權益并損害社會公共利益的行為，做出的判決也應當主要是判令經營者停止某項行為或采取某項措施防止公共利益受損。由于公益訴訟的公益性，有觀點認為公益訴訟案件可以先不讓原告預交，或給予緩交，待結案時如被告敗訴，則由被告負擔，若原告敗訴則可予以免交。筆者不贊同這種觀點，一是因為訴訟費用的緩交、免交屬于司法救助的范疇，對于提起消費公益訴訟的消費者協會等組織，不符合國務院訴訟費用交納辦法中司法救助的條件；二是交納訴訟費是訴訟程序啟動的標志，具有象征意義。鑒于消費公益訴訟的公益性，筆者認為，可以采用“按件計收”的方式，每件收取1000-5000元，立案時由原告預交，結案時如果被告敗訴，則由被告承擔訴訟費用，并負擔原告支出的律師費、鑒定評估等費用。若原告撤訴或法院經審理未支持其主張，則可對原告進行減半收取。鑒于原告提起消費公益訴訟的社會公益性，建議設立消費公益專項基金，原告所預交或負擔的費用可從該基金支付。

（三）關于消費公益訴訟的舉證責任

民事訴訟中舉證責任的一般原則是“誰主張誰舉證”。但由于現代消費日趨復雜化、專業化，某些消費產品和服務科技含量較高，消費者與經營者間存在嚴重的信息不對稱。因此，原告一方有時難以證明生產者、經營者有過錯及過錯與結果之間的因果關系，缺乏提供被告違法或者侵害消費者權益的確切證據的能力。（29）所以，對于消費公益訴訟的舉證責任的分配不能完全實行“誰主張誰舉證”，對一些情形可以實行舉證責任倒置，目前法律和相關司法解釋已有相關的具體規定。如《消費者權益保護法》中對機動車、計算機、電視機、電冰箱、空調器、洗衣機等六種耐用商品和裝飾裝修服務是否存在瑕疵進行了專門規定，規定消費者自接受商品或者服務之日起六個月內發現瑕疵發生爭議的，由經營者承擔有關瑕疵的舉證責任。（30）《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》也規定，如消費者舉證證明因食用食品或者使用藥品受到損害，只需初步證明損害與食用食品或者使用藥品存在因果關系即可，除非被告能證明損害不是因產品不符合質量標準造成的除外。（31）該司法解釋第六條規定“食品的生產者與銷售者應當對于食品符合質量標準承擔舉證責任。”（32）雖然該條只是規定了食品，但筆者認為，在消費公益訴訟領域，對于所有商品都應由經營者對商品符合質量標準承擔舉證責任，服務者對所從事的服務符合服務規范和標準承擔舉證責任。

當然，在消費公益訴訟中，原告應當對提起消費公益訴訟的條件和基本事實承擔舉證責任。如對經營者的行為已經發生、眾多消費者受到損害、經營者行為對消費者權益受損存在重大威脅等事項，應按“誰主張誰舉證”的原則，由原告承擔舉證責任。對于法律和司法解釋沒有明確規定“舉證責任倒置”，而根據公益案件的性質，又不適宜按“誰主張誰舉證”處理的，法院可能根據案件具體情況，妥善分配舉證責任。

（四）消費公益訴訟中責任承擔的類型和方式

原告提起的消費公益訴訟如果成立，則說明被告侵害了社會公共利益，應承擔廣義上的侵權責任。承擔侵權責任的方式有：停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復名譽八種。（33）通過前文分析，我國的消費公益訴訟主要是對經營者的行為進行評價，應主要為“行為禁止之訴”，主要功能在于預防，而非“損失賠償之訴”。故筆者認為，在消費公益訴訟中主要用到的是停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等。具體表現形式可以參照《消費者權益保護法》中規定的方式和措施，設立如下責任承擔形式：停止銷售、提出警示、召回商品、對商品進行無害化處理、銷毀特定商品、停止生產、停止服務、變更銷售或服務方式。（34）在適用上述這些措施時，也可同時判令被告在公共媒體、主要銷售地或主要服務地向廣大消費者賠禮道歉。另外，根據案件具體情況，可以判令被告在經營期內交納“維護消費公益保證金”，具體數額可參考相關法律中對該行為的行政罰款數額而定。

新環保法出臺滿月：全國公益訴訟立案僅3起

2015-02-02 10:36:00 | 來源：新京報 | 作者：金煜

1月1日起，新環保法生效，一周后，最高法就環境公益訴訟出臺司法解釋，符合條件的700余家社會組織都可提起環境公益訴訟。這意味著從制度層面，環保組織對污染企業提起公益訴訟的大門敞開。

至昨日，新環保法滿月，記者采訪多家環保組織，發現除少數躍躍欲試，準備從事公益訴訟之外，大多數仍處于觀望狀態。據記者統計，環保組織提起的公益訴訟，全國真正立案的僅3起。

對此，多位專家和多個環保組織表示，環保公益組織在資金、能力、人才等各方面還有很多的欠缺，“有心無力”，也有的即使有能力從事公益訴訟，但意愿并不強，環境公益訴訟的“春天”尚需時日。

一個月立案三起公益訴訟

少數民間環保組織躍躍欲試，官員稱占主體的官方環保組織熱情不高

新環保法1月1日生效，當天就有“好消息”傳來。

環保組織自然之友和福建綠家園收到了福建南平市中院立案通知書，他們就當地采礦主破壞林地的行為，提起的國內首個針對生態破壞的環境公益訴訟被立案，這是新環保法生效后立案的首例環境公益訴訟。

新環保法實施生效滿月，據記者統計，至今有三起環境公益訴訟立案：除南平案外，還有中華環保聯合會就山東東營兩起企業污染案提起的公益訴訟。

在南平案得到受理的同時，自然之友就江蘇泰州“12·19”污染案提起訴訟。該案因判污染企業賠償1.6億元，創我國環保公益訴訟賠付之最。自然之友認為，除了已被判決的污染企業之外，還有其他污染企業也同樣應受到處罰，于是繼續提出訴訟，目前該案暫未獲受理。

“我們也是想看看，同一案件，所有的變量都一樣，當地的環保聯合會可以提起訴訟，我們作為沒有官方背景的民間組織能否提起訴訟？”自然之友總干事張伯駒說，“現在看，并不是一帆風順。”

像自然之友這樣躍躍欲試的民間環保組織并非個例。但據張伯駒調查發現，只有十幾家民間環保組織“有能力”、“有意愿”開展環境公益訴訟嘗試。

據民政部統計，全國可提起公益訴訟的生態環保類社會組織有700多個。民政部民間組織管理局副局長廖鴻在接受新京報記者采訪時表示，這700多個環保組織，大部分是官辦的社團組織，很多是行業學會，提起公益訴訟的意愿不高。“我估計，打官司的不會很多。”

多家環保組織坦言無意訴訟

很多民間組織缺少資源和精力，也沒有專門法律人員

廖鴻的判斷不只適用于官方環保組織，民間環保組織亦是如此。

新環保法實施后，自然之友計劃面向全國民間組織建立合作網絡。但經過一個月的觀察，真正“有能力”且“有意愿”嘗試環境公益訴訟的“小伙伴”并不多。即使自然之友愿意提供律師資源，一家地方環保組織也還是拒絕了合作意向。這家民間組織，沒有專門的法律方面的人員，沒有足夠的資金和精力去打官司。

云南環保組織綠色昆明負責人梅念蜀也坦言，該組織一共只有五六名全職人員，缺乏資源和能力，很難從事專業的公益訴訟，“這對我們現在來講太難了，只有發展壯大以后才能考慮新的策略。”

湖北環保組織“綠色江漢”負責人運建立告訴記者，目前尚沒有打算進行環境公益訴訟。“主要是沒有合適的案例。”

“真正愿意打官司的環保組織還是很少，本來有資格的組織就少，愿意‘管閑事’的組織更少了。”中國政法大學法學教授王燦發說，目前的現狀驗證了他在此前討論新環保法修改時的觀點：公益訴訟不會出現濫訴的情況，更別說“井噴”的爆炸式增長了。

河北省去年底出臺了全國首個公眾參與環境保護的地方條例。河北省環保聯合會環境權益保護中心主任、河北省環保廳顧問馬倍戰說，他們律所沒有得到一家環保組織委托代理環境公益訴訟的請求。

據了解，河北省除了官辦的省環保聯合會，石家莊市環保聯合會和邯鄲綠色環保聯合會之外，沒有其他具備主體資格的民間環保組織。“沒有委托方，一家都沒有，不管是本地的還是外地的。”他有點無奈地表示。

“囊中羞澀”是環保組織的痛處

打一起公益訴訟可能要花幾十萬，有的組織一年預算最低僅幾萬

在南平案研討會上，中華環保聯合會法律督察中心馬勇說了這么一句話：“都在說環境公益將迎來春天，但我們NGO準備好了沒有？”

在他看來，現狀是民間環保組織在資金、能力、人才等各方面，都還準備不足。

馬勇說，起訴首先需要環保組織自己投入進行前期調查，此外，大量的環保組織是“項目養人”，如果沒有專門的法律項目的話，根本就沒有足夠的專業人才來打官司。

自然之友是少有的將法律政策列入核心業務的民間環保組織，張伯駒介紹說，即便如此，真正專職進行公益訴訟的只有三個同事，此外還加上一些實習生、志愿者和志愿律師。

據記者了解，目前很多參與環境公益訴訟的環境律師，很多是免費參與，也有的僅象征性的收取費用，但外地調查的差旅費還是需要環保組織提供。

在張伯駒看來，資金是草根組織打公益訴訟的一大痛點，如果不能立案，前期投入將血本無歸，這種不立案或敗訴的風險，使得很多環保組織沒有勇氣去打公益訴訟。

馬勇也表示，打一起公益訴訟，很可能要花幾十萬，而現在很多民間環保組織年預算多的上百萬，少的只有幾十萬甚至幾萬元，有的本來都是靠兼職志愿者撐著，根本沒這個資金實力。

NGO面臨“是否敢于起訴”考驗

很多污染企業都是當地經濟發展的重點企業，環保組織起訴需要抗壓能力

除人才財物等因素外，對NGO來說，真正的考驗是“有沒有意愿，或者敢不敢去提起訴訟。”馬勇說，很多污染企業都是當地經濟發展的重點企業，環保組織是否敢于起訴、是否有著足夠的抗壓能力，是地方民間環保組織面臨的最大考驗之一。

張伯駒同一些地方環保組織有過大量溝通，對方更愿意做一些環境宣傳、教育等較“軟工作”，并不愿意站上原告席。在他看來，“有的的確是面臨地方壓力。”

張伯駒舉例說，此前有個環保組織介入到當地一起污染事件，結果在審查年檢時遭遇了阻礙。

盡管去年以來，江蘇泰興、廣東廣州、貴州畢節等地出現了檢察機關作為支持方介入公益訴訟的案例，但是在其他地方能否復制，還要打個問號。

如果得不到官方的支持，環保組織能否成功提起公益訴訟？馬勇的態度是謹慎的。即使是官方背景的中華環保聯合會，此前曾經在海南提起一起公益訴訟，并得到當地法院的支持，當地的環保法庭十分愿意操作公益訴訟，但一個月后，“事情發生急劇的變化”，已經受理的案件又被駁回，“原因還是因為當地行政力量影響太大，地方法院扛不住。”

盡管面臨種種挑戰，但部分環保組織不是在消極應對，而是主動“練內功”，提高“實戰”能力，各種研修班、學習班、實習項目也正在火熱地組織起來。

環保組織自然大學負責人馮永峰說，該組織開始組建公益訴訟律師團，已有不少環境律師報名。王燦發的中國政法大學法律受害者援助中心今年將召開公益訴訟的律師培訓班。

“NGO自身人才、資金等方面固然需要提高，”在環境與公眾研究所主任馬軍看來，“核心仍在于地方部門，是否愿意推動司法途徑作為解決環境問題主要途徑之一。”

【新聞資料】

哪些組織可提環境公益訴訟

對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

——環保法

公益訴訟需具備“法治任性”

2015-02-02 10:40:41 | 來源：廣州日報 | 作者：王旭東

去年底，浙江省消保委認為“強制實名制購票乘車后遺失車票的消費者另行購票”規定違法，遂將上海鐵路局告上法庭，此案被稱為“公益訴訟第一案”。2015年1月30日，浙江省消保委卻接到了上海鐵路運輸法院“不予受理”的裁定書。對此，省消保委認為，裁定“與事實和法律不符”，已于當天向上海鐵路運輸中級法院提起上訴。（2月1日《現代金報》）

在法治的平臺上，消保委與“鐵老大”過招。“公益訴訟第一案”的意義在于，公益訴訟主體敢作為，用法律手段與司法路徑，向鐵路的“霸王條款”發起挑戰，以維護遺失車票群體的利益。還在于“鞭策與激勵”，新消法授權的公益訴訟主體，如果少作為，甚至懶作為，就會“消耗”法律的善意與維權功能，讓法律成為“紙老虎”。只有類似的公益訴訟進入法治“新常態”，才能激活法律，捍衛法制尊嚴，維護社會的公平正義。

浙江省消保委沒有“放棄”，提起上訴，還“趁熱打鐵”，向上海市高級人民法院發出《關于請求對全國第一例消費公益訴訟進行立案監督的報告》。當公益訴訟進入司法程序后，未必就暢通無阻，各種阻力都可能成為“擋路虎”，這既或是挑戰霸王條款的必經之路，又或是法治社會建設的“縮影”。

公益訴訟之“矛”PK霸王條款之“盾”。“矛盾”的雙方相互依存，關鍵看誰更勝一籌。很多霸王條款“不合理存在”，有其既得利益的土壤，也有部門立法時代的痕跡，公平的天平從一開始就偏離了準星。誠如有關人士所認為的，隨著時代的進步，霸王條款“拖了法治社會的后腿”，越來越成為依法治國、法治社會建設的“絆腳石”。而公益訴訟完全可以鍛造成一把鋒利的“矛”，戳中霸王條款的要害，把不公平、不合理的東西“挑于馬下”。

公益訴訟，既要按下“快進鍵”，又要具備“法治任性”。公眾期待著可以提起公益訴訟的消協組織勇于、善于維護消費者利益，“勇于”是法律責任的擔當，“善于”則內含改革創新的智慧。同時，亦期待著公益訴訟“蹄急”于法治大道上，并且在每一起公益訴訟過程中“步穩”，一步一個腳印，踏在法治建設的軌道上。也就是說，既求公益訴訟的“量”，更訴求“質”；落腳點在于，公益訴訟的“量的積累”，能夠引起法治社會“質的飛躍”。

鄭紅：立法明確檢察機關可以提起公益訴訟

2015-03-06 08:25:22 | 來源：法制日報 | 作者：周斌

環境保護是今年兩會的焦點話題，司法保護環境中，公益訴訟一直是社會關注的熱點。今年，廣東省人民檢察院檢察長鄭紅代表就準備了一份《關于建立檢察機關提起公益訴訟制度的議案》。

“民事訴訟法規定'法律規定的機關和有關組織'可以提起公益訴訟，并未明確授予檢察機關提起公益訴訟的權力，以及行政公益訴訟制度的空白，很大程度地限制了檢察機關在民事、行政訴訟領域維護公共利益的作用發揮。”3月5日，鄭紅在接受《法制日報》記者采訪時表示，亟需在立法上盡快確立檢察機關提起公益訴訟的主體地位和程序規范。

公共利益保護形勢日益嚴峻

鄭紅說，隨著經濟社會的發展，環境污染事件、食品藥品安全、國有資產流失等對公共利益造成的危害日益嚴重，而現行訴訟法律制度卻難以滿足公共利益保護需要。

他分析道，在刑事訴訟領域，作為公共利益保護的最后一道防線，刑事訴訟對危害行為的構成具有嚴格的要求，其產生的效果也以懲罰為主，補救和預防的效果較弱；

在行政訴訟領域，行政公益訴訟制度尚未確立，個別行政執法機關亂作為、不作為情況嚴重，對環境污染等損害公益的行為疏于監管或者以罰代刑，導致公共利益得不到有效保護，對行政機關本身損害公共利益的行為也缺乏強有力的監督和規制手段；

“在民事訴訟領域，很多老百姓與損害結果有直接利害關系，可以起訴，但其往往考慮訴訟成本過高、得不償失而缺乏起訴動力。” 鄭紅說，而非直接利害關系主體提起公益訴訟又受到限制，需要滿足民訴法“法律規定的機關和其他組織”的要求。

他認為，檢察機關作為國家的法律監督機關,在公民維護公共利益動力不足、一些地方政府維護公共利益失職瀆職的情況下,由檢察機關從維護法律權威、維護國家法律統一正確實施的角度,積極主動行使法律監督權維護公共利益,是全面履行檢察職能的必然要求。由檢察機關提起民事、行政公益訴訟，將有效改善目前公共利益保護薄弱的局面。

檢察公益訴訟主要涉及環保

2014年12月25日，一起因村民傾倒千余噸污泥造成環境污染的案件在廣東省廣州市白云區人民法院開庭審理，與以往不同的是，白云區人民檢察院派出檢察官出庭支持起訴。這是廣東首例由檢察機關作為支持起訴人出庭的環保公益訴訟案件。

鄭紅介紹說，近年來,廣東省檢察機關根據民事訴訟法“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為,可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”等規定,積極開展提起公益訴訟的實踐探索。2005年至今共提起民事訴訟33件，主要涉及環境污染等案件類型。

司法實踐中，廣州市檢察機關先后就多起環境污染案件提起公益訴訟，均獲得審判機關支持，判決污染企業停止侵害、恢復原狀、賠償損失等。有的檢察機關在提起公益訴訟的同時，將研究機構監測的環境數據及分析結果向當地政府通報,督促其加強對相關企業的監管和環境治理工作。司法保護生態環境效果明顯。

明確檢察有權提起公益訴訟

黨的十八屆四中全會決定明確要求，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。鄭紅認為，當前首先要立法明確檢察機關提起公益訴訟的主體資格。

他說，民訴法中“法律規定的機關和有關組織”具有開放性,建議全國人大常委會作出立法解釋，明確將檢察機關列入其中。同時，修改人民檢察院組織法，就檢察機關的職權增加“對于損害公共利益的行為提起民事、行政訴訟”的內容。

“基于國家法律監督機關的地位和公權力相互制衡的原理,檢察機關成為提起行政公益訴訟的主體毋庸置疑。” 鄭紅說，行政訴訟法不久前完成首次修改,雖然未將行政公益訴訟納入其中,但建立行政公益訴訟制度并明確檢察機關的訴訟主體資格,應當是繼續完善行政訴訟制度的重要內容。

他建議全國人大常委會在時機成熟時修改民事訴訟法、行政訴訟法，明確檢察機關提起民事、行政公益訴訟的主體地位、適用范圍、訴訟程序等事項。

第五篇：環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經濟的日益發展，出現了越來越多的新型侵權訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關的法律法規又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權行為給予相應的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環境公益訴訟制度。【關鍵詞】公益訴訟；環境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，對于環境污染和破壞生態資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統的訴訟法體制，加強環境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環境公益訴訟制度，才能為維護環境公益提供強有力的程序保障。

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關為維護環境公共利益而向國家司法機關提起訴訟的制度，它是公眾環境權益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內外的實踐看,建立環境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環境公益訴訟的種類

在現實生活中,對于環境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生，根據提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型，表現為五種具體形式

（一）環境公益訴

環境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環境利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出私人為公益的顯著特點 環境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟在具有相應制度設計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質上均屬于環境公益訴訟之范疇。環境民事公益訴訟制度是指為直接維護環境公益,任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟,要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度。

2．環境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關系的公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環境公訴

環境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關，為了保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出公權為公益的顯著特點。環境公訴，其實包括環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形 1．環境刑事公訴。即檢察院以制裁環境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環境公訴

2．環境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經濟行為，污染了環境或者破壞了生態．因而侵害公共環境利益的情形下，檢察院為了維護環境公益，以國家公訴人身份實施干預，請求法院制止和制裁環境侵害行為的訴訟。

3．環境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關的具體行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環境公益訴訟制度的基礎

（一）法律基礎

我國憲法第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第十九條規定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。上述法律法規和國家的大政方針政策都為我們構建環境公益訴訟制度提供了立法依據。

（二）法理基礎

環境公益訴訟產生的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎

隨著社會和經濟的不斷發展，出現了很多新型的需要保護的權利，而相關的法律法規對此并沒有做出相應的規定，這就需要在實踐中積累經驗來應對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術界在研究環境公益訴訟制度的同時，司法界已經進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現，人民法院已向社會敞開了環境保護公益訴訟之門。

四、我國環境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環境訴訟制度,只在《環境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規定。嚴格地說,這些規定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規定,過于籠統對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據這一條規定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯邦環境法律關于公民起訴權和司法審查的規定加上《聯邦行政程序法》的有關規定為公民或公民團體的環境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執安等州以專門的“環境權法”賦予公民保護公共環境權益的訴訟權。所有這些判例法和成文法構成了美國關于公民環境訴訟的法律依據,使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權益，而且這種侵害通常已經發生，損害已既成事實，而在環境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據我國法律的規定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關系，這就大大限制了環境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規的缺失，導致在現實中法官遇到這類案件必須有很強的專業能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導致司法更少保守性、更多創新性。而公益訴訟本身存在的創造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構環境公益訴訟制度的設想

環境公益訴訟是一類與傳統訴訟具有本質差別的新型訴訟制度，對于它的建構，我們應當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環境的生態價值，以實現公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環境公益訴訟制度加以明確規定。

（一）建立環境公益訴訟程序

目前我國的環境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應當修改我國環境保護法明，通過修改環境保護法，在實體法上確立“公眾環境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環境權”的侵權人提起環境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應該規定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應苛求起訴人必須于本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關機關對社會公共利益進行保護的權利。換言之，只要發生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關都有權提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發計劃、規劃、政策等抽象行政行為，有時對環境也會造成眼中的危害，所以在環境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環境審判庭

環境案件是我國在工業化過程中出現的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應當將環境案件從其他的案件中區分出來，成立環境案件審判庭，同時根據建立環境審判庭的需要，人民法院應當選拔一支專業水平和整體素質較高的辦案人員，開展環保專業知識培訓，保證環保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設有專門的環境審判庭來確保環境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當的獎勵。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當的獎勵。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環境公益訴訟中來，推動環境公益訴訟的發展。

（六）建立環境污染強制責任保險制度

環境責任保險最早出現于1960年代，它隨著環境污染事故的大量出現和公眾環境意識的提高應運而生。環境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環境污

[2]。染發生后，企業面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業能真正的有這種支付巨額賠償的能力，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環境侵權責任保險應運而生。環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環境污染責任保險方面，強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業都要投環境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償等方面采取強制責任保險制度。2007年國家環保部發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環境污染責任保險工作，這對加大我國環境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態文明建設具有重要意義。

六、結語

在環境糾紛越來越多的今天，建立環境公益訴訟制度具重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展。因此，我國環境公益訴訟制度的構建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

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