第一篇：淺析行政公益訴訟制度

淺析行政公益訴訟制度

摘要：行政公益訴訟作為維護(hù)公共利益和保證社會(huì)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)的一項(xiàng)重要法律制度，已成為我國(guó)當(dāng)前法學(xué)界一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。但這一制度尚未在我國(guó)建立，使得許多公共利益遭受相關(guān)侵害時(shí)，因沒(méi)有人起訴及缺乏相關(guān)法律依據(jù)而不能得到有效的救濟(jì)。本文簡(jiǎn)要介紹行政公益訴訟的涵義和主要特點(diǎn)，分析了行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)，并從原告資格角度提出了建構(gòu)我國(guó)行政公益訴訟的設(shè)想。

關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)

早在古羅馬時(shí)期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見(jiàn)，在古羅馬時(shí)期市民為維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國(guó)家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國(guó)家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無(wú)直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)?guó)家和社會(huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國(guó)家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對(duì)于行政公益訴訟制度，各國(guó)雖然在稱(chēng)呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。由此可見(jiàn)，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國(guó)，行政公益訴訟被稱(chēng)為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類(lèi)。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院做出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國(guó)的“越權(quán)訴訟”、德國(guó)的“公益代表人制度”、英國(guó)的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國(guó)對(duì)公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟(jì)層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來(lái)在行政訴訟上對(duì)原告資格的要求大大降低了：從直接相對(duì)人到間接相對(duì)人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗(yàn)證了“行政法的任何方面都沒(méi)有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來(lái)說(shuō)，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會(huì)公共權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開(kāi)法律作用的發(fā)揮。法律的制定過(guò)程，實(shí)際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過(guò)程。然而，僅有制度根據(jù)沒(méi)有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體權(quán)利必須有切實(shí)有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實(shí)為實(shí)質(zhì)權(quán)利。就我國(guó)而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問(wèn)題。”

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施方是一個(gè)最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性，或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來(lái)說(shuō)，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)。”

2、私人力量對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來(lái)傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對(duì)社會(huì)公共性利益造成損害，對(duì)人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個(gè)人沒(méi)有資格對(duì)此提起訴訟，從而使這類(lèi)損害無(wú)法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國(guó)家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機(jī)制在理論上是很好的，并經(jīng)過(guò)很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機(jī)制也需要有一個(gè)前提條件，即分權(quán)和制衡下的國(guó)家機(jī)關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形色色的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，運(yùn)作效率愈來(lái)愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；同時(shí)也堵塞了公民管理國(guó)家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。私人因公益妨

害和私益妨害的劃分而無(wú)權(quán)就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。由此也在實(shí)踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個(gè)必然需要，也即通過(guò)動(dòng)用私人的力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)直接使個(gè)人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個(gè)人更愿意坐享別人對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車(chē)”的心理使得個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時(shí)，由它代表國(guó)家、社會(huì)或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機(jī)關(guān)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國(guó)學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國(guó)家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，處于公訴人的地位。第三種觀點(diǎn)更符合我國(guó)法律邏輯，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動(dòng)該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機(jī)關(guān)起訴的目的在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告起訴通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒(méi)有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時(shí)，它還有責(zé)任對(duì)該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是起訴者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非營(yíng)利性質(zhì)的法人，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢(shì)：現(xiàn)在美國(guó)法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國(guó)家還有德國(guó)、日本和英國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實(shí)施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的全面提高，法治水平對(duì)立法提出了新的要求，維權(quán)意識(shí)和社會(huì)公益意識(shí)也越來(lái)越受到全社會(huì)的普遍關(guān)注。建立行政公益訴訟制度一來(lái)有利于我國(guó)法制的完善，二來(lái)有利于保護(hù)我國(guó)的公共利益。但該制度的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的工作，對(duì)于哪些領(lǐng)域適用公益訴訟制度，哪些主體適合代表提起公益訴訟，還有待我們繼續(xù)探討。

第二篇：行政公益訴訟制度構(gòu)建

第五專(zhuān)題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關(guān)于對(duì)公益訴訟的定義，學(xué)界存在著很大的爭(zhēng)議，主要有以下幾種觀點(diǎn)：韓志紅和阮大強(qiáng)教授主張：任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動(dòng)。蘇家成和明軍教授則認(rèn)為：公益訴訟制度是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責(zé)任的行為規(guī)范。學(xué)者趙許明則主張公益訴訟是指國(guó)家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人以原告的訴訟主體資格，對(duì)侵犯社會(huì)的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過(guò)法院的依法審理，追究責(zé)任，回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度。

通過(guò)以上觀點(diǎn)可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機(jī)制來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)。依據(jù)被訴對(duì)象的不同，公益訴訟可以區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會(huì)組織以及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)公共部門(mén)不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當(dāng)事人同被訴的行政行為沒(méi)有直接的利害關(guān)系。傳統(tǒng)的訴訟法觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是權(quán)利被侵害或者發(fā)生爭(zhēng)議的利害關(guān)系人，從而排除不適格的當(dāng)事人，避免無(wú)意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會(huì)組織并不是法律上的利害關(guān)系人。

第二，公益訴訟的對(duì)象是公共權(quán)力部門(mén)即行政機(jī)關(guān)或者其他公共機(jī)構(gòu)實(shí)際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權(quán)力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對(duì)公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益。與傳統(tǒng)訴訟立足于個(gè)案救濟(jì)不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個(gè)人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預(yù)防性質(zhì)。行政公益訴訟并不需要侵害的實(shí)際性為要件，這里指的是對(duì)公益的侵害不需要顯示的發(fā)生，只要求根據(jù)合理的情況判斷其具有發(fā)生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當(dāng)事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數(shù)人中的某個(gè)人或者某些人。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時(shí)還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎(chǔ)

1、憲法基礎(chǔ)

從人民主權(quán)角度來(lái)看，我國(guó)的憲法明確表示：中華人民共和國(guó)一切權(quán)利屬于人民。人民將自己的權(quán)利讓渡出一部分交給政府來(lái)行使，那么政府必須對(duì)全體的民眾來(lái)負(fù)責(zé)；另外一方面來(lái)講，人民在享受政府提供的各種便利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)主人翁地位。積極地參加到國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理中來(lái)。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進(jìn)人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在一個(gè)行政法膨脹的年代，由于公民和行政權(quán)相比，公民處于被支配的弱勢(shì)地位。行政訴權(quán)的擴(kuò)張對(duì)當(dāng)今的時(shí)代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類(lèi)型，更加保障了公民權(quán)利有效而無(wú)遺漏的救濟(jì)，也吻合了憲法保障人權(quán)的主旨。

2、訴訟法基礎(chǔ)

根據(jù)修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”這里作為支持起訴的主體包含了機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位并非不一定是權(quán)益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護(hù)國(guó)家，集體和個(gè)人的利益來(lái)支持特定的受損單位和個(gè)人來(lái)向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國(guó)外基本規(guī)定以及對(duì)我國(guó)啟示

（一）美國(guó)的相關(guān)規(guī)定

美國(guó)的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀(jì)的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯(lián)邦委員會(huì)的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對(duì)于聯(lián)邦委員會(huì)頒發(fā)給另一家無(wú)線電廣播站營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為異議。聯(lián)邦委員會(huì)則主張?jiān)鏇](méi)有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護(hù)。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營(yíng)業(yè)執(zhí)照的廣播站是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手關(guān)系。所以，其權(quán)利本質(zhì)上受到傷害。就起訴資格一說(shuō)，充分發(fā)揮了私人檢察總長(zhǎng)理論，賦予了私人基于維護(hù)公共利益提起訴訟的權(quán)利。

私人檢察長(zhǎng)理論就是指為了防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限或者范圍的行為，聯(lián)邦議會(huì)可以根據(jù)憲法將此類(lèi)案件的起訴權(quán)授予檢查總長(zhǎng)等公務(wù)員。聯(lián)邦議會(huì)還可以不指名檢察總長(zhǎng)或者其他公務(wù)員進(jìn)行此類(lèi)訴訟的提起人。根據(jù)憲法，以立法的形式來(lái)賦予非公務(wù)員的個(gè)人或者非公務(wù)員的組織訴訟提起的權(quán)利。

（二）日本的相關(guān)規(guī)定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類(lèi)：一是機(jī)關(guān)訴訟；二是抗告訴訟；三是當(dāng)事人訴訟；四是民眾訴訟。抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟的主旨在于保護(hù)公民個(gè)人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟的目的的主旨在于維護(hù)法律客觀的秩序。“所謂的民眾訴訟是指：糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法律法規(guī)行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒(méi)有法律上的利害關(guān)系的資格來(lái)提起訴訟。”

在司法實(shí)踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請(qǐng)求營(yíng)業(yè)許可無(wú)效的訴訟。如這一個(gè)案例：一位浴室經(jīng)營(yíng)者起訴行政機(jī)構(gòu)。基于行政機(jī)構(gòu)頒發(fā)給了其附近的競(jìng)爭(zhēng)者營(yíng)業(yè)執(zhí)照。違反了浴室設(shè)置的距離必須保持250米以上的規(guī)定。日本最高法院采納了原告的觀點(diǎn)：承認(rèn)與依該營(yíng)業(yè)許可成立的新澡堂營(yíng)業(yè)者有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的當(dāng)事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開(kāi)了六次座談會(huì)，而這幾次座談會(huì)的費(fèi)用支出非常大。當(dāng)?shù)氐木尤痪腿シㄔ浩鹪V該縣的教育長(zhǎng)官。訴由是這樣沒(méi)有意義的座談會(huì)的開(kāi)支造成了政府巨大的浪費(fèi)。當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?duì)此作出了判決：責(zé)令被告將超過(guò)規(guī)定的開(kāi)支歸還給縣政府。可見(jiàn)日本提起訴訟的主體資格也得到了應(yīng)有的擴(kuò)張。

（三）法國(guó)的相關(guān)規(guī)定

在法國(guó)，行政訴訟有越權(quán)之訴和完全管轄之訴這兩種類(lèi)型。其中，越權(quán)之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對(duì)越權(quán)行為的本身，而不在于誰(shuí)提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權(quán)力良好的運(yùn)行和良好的行政秩序，而不限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對(duì)事的效果，不以申訴人為限。法國(guó)的最高法院認(rèn)為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。僅僅只有在法律明確規(guī)定當(dāng)事人不得提起越權(quán)之訴的前提下，當(dāng)事人的訴求才能收到限制。而法國(guó)為了鼓勵(lì)人們提起這一訴訟，來(lái)維護(hù)公共利益。

對(duì)于違反行政決定提起的越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權(quán)之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對(duì)人可以提起越權(quán)之訴。而且，第三人因?yàn)榛谶`法的行政行為受到侵害時(shí)，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)利益，還包括精神上的利益。如個(gè)人尊嚴(yán)、榮譽(yù)感等。第三，申訴人的利益不局限于現(xiàn)實(shí)利益。如果將來(lái)的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權(quán)之訴。

（四）各國(guó)公益訴訟對(duì)我國(guó)的啟示

第一，行政公益訴訟的出現(xiàn)源自于維護(hù)公共利益的需要，反映了現(xiàn)代行政法治對(duì)公民權(quán)益不斷深化和對(duì)實(shí)質(zhì)平等的不懈追求。傳統(tǒng)訴訟作為私益救濟(jì)的手段，其往往具有必須受到實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)的侵害為前提。同時(shí)也是事后并且被動(dòng)的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國(guó)公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴(kuò)大參與行政過(guò)程的利害關(guān)系人范圍是當(dāng)今行政法學(xué)發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對(duì)人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對(duì)人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴(kuò)寬，為了防止濫訴的發(fā)生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規(guī)定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規(guī)定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規(guī)定時(shí)，方能夠提起；美國(guó)的公民訴訟則是通過(guò)設(shè)置前置程序來(lái)防止可能出現(xiàn)的濫訴行為。法律規(guī)定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先將書(shū)面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機(jī)關(guān)。

第四，受案范圍的不斷擴(kuò)大。行政訴訟法已經(jīng)不只局限在對(duì)人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，而是延展到對(duì)環(huán)境、生態(tài)等大多數(shù)人共同享有的利益的保護(hù)。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國(guó)在《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定，對(duì)于那些不屬于憲法范圍內(nèi)的公法爭(zhēng)議，如果聯(lián)邦法院并沒(méi)有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無(wú)法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對(duì)于公共利益的法律界定，歷來(lái)是法學(xué)中的一個(gè)難題。何為公共利益、誰(shuí)又有權(quán)來(lái)認(rèn)定公共利益，這些問(wèn)題也是我國(guó)法學(xué)界近年來(lái)重點(diǎn)討論的問(wèn)題。遺憾的是, 這些討論并沒(méi)有產(chǎn)生一個(gè)讓我們滿(mǎn)意的結(jié)果。在學(xué)者們的討論中：國(guó)家主權(quán)、個(gè)人的平等、自由、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等都可以成為公共利益的內(nèi)容；國(guó)家、社會(huì)、自治團(tuán)體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無(wú)法給公共利益一個(gè)明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無(wú)法對(duì)行政行為是否違反公共利益進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問(wèn)題直接關(guān)系到法院司法審查權(quán)對(duì)行政權(quán)力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒(méi)有行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。

《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格的規(guī)則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關(guān)于行政訴訟的司法解釋將這些規(guī)則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”最高院這一司法解釋使得中國(guó)行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對(duì)方起訴的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到與被訴行政行為有利害關(guān)系的第三人、相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)人的“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。雖然這樣的解釋已經(jīng)大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為切身的利害關(guān)系、現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系、直接的利害關(guān)系”其訴訟的性質(zhì)依然是私益訴訟。對(duì)于公共利益遭受到的損害，我國(guó)法律尚未賦予公民權(quán)利對(duì)其加以防范與制止。這就形成中國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現(xiàn)行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內(nèi)。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環(huán)境當(dāng)中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大小。對(duì)于行政公益訴訟，一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題是依據(jù)現(xiàn)有的法律，法院是否可以受理。

依照中國(guó)《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，最高院有關(guān)行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規(guī)則進(jìn)一步具體化，其通過(guò)列舉的方式明確排除了“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，即只有當(dāng)行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響時(shí)方可成為法院的受理對(duì)象。法院無(wú)權(quán)受理那些尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險(xiǎn)的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經(jīng)發(fā)生。可見(jiàn)，這一規(guī)定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權(quán)，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對(duì)特殊的矛盾。那就是訴權(quán)的濫用與保障問(wèn)題。權(quán)利容易被濫用，這是一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。行政行為往往關(guān)系到多個(gè)利害關(guān)系人的實(shí)際利益，如果放開(kāi)訴訟權(quán)利，允許利害關(guān)系人隨意地提起公益訴訟，必然會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)的濫用。特別是在相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)中，這種權(quán)利的濫用是可以預(yù)見(jiàn)的。例如甲、乙兩企業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，甲企業(yè)獲得了行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)許可，在競(jìng)爭(zhēng)中取得了有利的地位。乙企業(yè)則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業(yè)順利地獲得行政許可并實(shí)際生產(chǎn)。在訴權(quán)濫用的情形下，公益訴訟制度會(huì)變成為一種方便且有效地競(jìng)爭(zhēng)手段。

四、建構(gòu)行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國(guó)行政公益訴訟必須將原告資格的類(lèi)型適當(dāng)擴(kuò)寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律為基礎(chǔ)確定公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員享有廣泛的監(jiān)督權(quán)力為依據(jù)，來(lái)不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因?yàn)檫@種廣泛的權(quán)利本身就包括了對(duì)侵犯公共利益的行政行為起訴權(quán)；同時(shí)對(duì)利害關(guān)系以及行政行為對(duì)起訴人的權(quán)益損害進(jìn)一步拓展，使其只要具備事實(shí)上的損害關(guān)系就可以認(rèn)定為其有利害關(guān)系，進(jìn)而擁有原告資格。

2、具有公益性質(zhì)的團(tuán)體和組織

“為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起”。社會(huì)組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進(jìn)行。賦予社會(huì)組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)外，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個(gè)人提起行政公益訴訟時(shí)因訴訟費(fèi)用和受到的壓力等高昂成本，從而發(fā)揮社會(huì)組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢(shì)。

3、檢察機(jī)關(guān)

鑒于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和基本職能，絕大多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟的理由，農(nóng)工黨中央在十屆五次政協(xié)會(huì)議上的提案比較有代表性，認(rèn)為主要有三：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國(guó)家提起訴訟有法可依；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。

根據(jù)上述考慮，我們認(rèn)為，行政公益訴訟提起權(quán)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)和特定的公益社團(tuán)共同享有。與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不同，公益社團(tuán)提起行政公益訴訟不是當(dāng)然的，而是需要有法律法規(guī)依據(jù)的。而公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請(qǐng)上述兩個(gè)主體提起。賦予公民針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民起訴申請(qǐng)的審查反饋機(jī)制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無(wú)特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負(fù)有法定義務(wù)行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)并且可能履行義務(wù)的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序并且影響廣泛的行為。對(duì)于社會(huì)影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業(yè)排污的行為。在上述案件中經(jīng)過(guò)當(dāng)事人舉報(bào)，但是行政機(jī)關(guān)任然不查處。則舉報(bào)人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無(wú)特定受害主體的行政作為行為。在這類(lèi)案件中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)損害公共利益，使得涉及的行政相對(duì)人從中獲取利益。由于在這種情況下沒(méi)有特定受害人，受益人自身獲益更加不會(huì)提起訴訟，就會(huì)造成無(wú)人起訴的情況。因此，出于對(duì)公共利益的保護(hù)，此類(lèi)行為應(yīng)當(dāng)被規(guī)定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環(huán)境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經(jīng)濟(jì)效益或者所謂的政績(jī)，在批準(zhǔn)建設(shè)用地、開(kāi)發(fā)利用有限的土地資源時(shí)，違法出讓土地的使用權(quán)，對(duì)一些重度污染但是可以帶來(lái)稅收等經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，違反相關(guān)法律，頒發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可證，過(guò)度發(fā)放砍伐林木的許可證以及開(kāi)采礦產(chǎn)資源的許可證，進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)合理地論證，破壞了自然環(huán)境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要組成部分，是公共財(cái)政支出的來(lái)源。行政主體的違法行為，導(dǎo)致稅收收入的減少，不利于國(guó)家公共項(xiàng)目的建設(shè)支出，損害了公眾的利益，理應(yīng)被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權(quán)，將國(guó)有資產(chǎn)以不合理的低價(jià)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發(fā)展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發(fā)展的必然的結(jié)果。由于抽象行政行為的針對(duì)對(duì)象不特定性和反復(fù)適用性。因此相對(duì)行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系。所以相對(duì)行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國(guó)行政訴訟的發(fā)展還是構(gòu)建行政公益訴訟制度的需要，都應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機(jī)關(guān)的級(jí)別來(lái)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。縣級(jí)人民政府及其所屬職能部門(mén)做被告的，應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄；地市級(jí)、省級(jí)人民政府及其職能部門(mén)做被告的，應(yīng)由高級(jí)人民法院審理。另外，如果檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告，要與法院的級(jí)別一一對(duì)應(yīng)。

這樣的程序設(shè)置有以下好處：首先，提高審級(jí)能夠免受當(dāng)?shù)卣牟划?dāng)干預(yù)，形成檢察機(jī)關(guān)敢于提起訴訟、法院敢于審理的環(huán)境，更好地實(shí)現(xiàn)司法公正；然后，相對(duì)于低一級(jí)的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較高，審判經(jīng)驗(yàn)更加豐富，能夠更好地認(rèn)定案件事實(shí)，最終準(zhǔn)確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級(jí)管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個(gè)人起訴，而是為了公眾。這就要求，當(dāng)事人不能自由地處分公眾的權(quán)利，同時(shí)，法官有責(zé)任確保當(dāng)事人的程序行為是并且在整個(gè)訴訟程序中皆保持為公共事業(yè)的“勝利捍衛(wèi)者”。當(dāng)起訴主體是檢察機(jī)關(guān)時(shí)，因?yàn)槠渥陨砭哂蟹ǘǖ谋O(jiān)督職責(zé)，一旦提起訴訟要對(duì)其撤訴進(jìn)行限制。但是社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟，本身并不能增進(jìn)原告的私人利益。如果在進(jìn)入訴訟以后，對(duì)其撤訴進(jìn)行過(guò)多限制，可能會(huì)打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當(dāng)社會(huì)團(tuán)體向法院申請(qǐng)撤訴時(shí)，如果被告尚沒(méi)有進(jìn)行實(shí)體答辯，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。

（五）訴前審查

英美法系國(guó)家主要采取前置審查的方式來(lái)限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應(yīng)該首先通知主管此項(xiàng)事務(wù)的機(jī)關(guān)，主管機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行處理。如果公共利益的損害是主管機(jī)關(guān)在這項(xiàng)事務(wù)上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權(quán)；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機(jī)關(guān)可以憑借其行政職權(quán)及時(shí)制止，迅速解決問(wèn)題。

在行政公益訴訟中設(shè)立前置審查程序，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)向擬起訴的行政機(jī)關(guān)提出法律意見(jiàn)；公民或者社會(huì)團(tuán)體起訴時(shí)，則應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出申訴或者建議，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行回復(fù)或者具有原告資格的主體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的處理不當(dāng)時(shí)，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費(fèi)用

根據(jù)2007 年實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，我們可以得出訴訟費(fèi)用由案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時(shí)產(chǎn)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼組成的。在我國(guó)，訴訟費(fèi)用一般按照訴訟標(biāo)的來(lái)收取，由原告預(yù)交，最后由敗訴方承擔(dān)。

從國(guó)外的行政公益訴訟實(shí)踐來(lái)看，訴訟費(fèi)用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環(huán)境、稅收、審計(jì)、專(zhuān)家論證等非常復(fù)雜的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，如果這些費(fèi)用由原告來(lái)預(yù)交，勢(shì)必會(huì)挫傷普通公民、社會(huì)團(tuán)體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時(shí)可以不繳納訴訟費(fèi)用，當(dāng)原告敗訴時(shí)，只需繳納較低的費(fèi)用。

行政公益訴訟制度是一項(xiàng)非常復(fù)雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學(xué)者們進(jìn)一步加大研究，更深層次地解決理論問(wèn)題；還需要立法機(jī)關(guān)提高對(duì)這一制度的認(rèn)知度，以立法的形式對(duì)這一制度加以確立；更加需要良好的法治環(huán)境，為這一制度的順利實(shí)施提供良好的外部環(huán)境。現(xiàn)階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發(fā)展的眼光來(lái)看待這一問(wèn)題。社會(huì)在不斷前進(jìn)，人們的素質(zhì)也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會(huì)在我國(guó)建立。

第三篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)生活的日益復(fù)雜，侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件總有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行職責(zé)，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見(jiàn)不鮮。公民或社會(huì)組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會(huì)因?yàn)椴痪哂蟹缮系脑尜Y格而不被立案或駁回起訴。這對(duì)于公共利益的保護(hù)是極為不利的。因此，確認(rèn)行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項(xiàng)關(guān)鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點(diǎn)

行政公益訴訟是指以保護(hù)公共利益為目的，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或可能的違法行為已經(jīng)損害公共利益或?qū)⒁獡p害公共利益時(shí)，即使該行為與自己沒(méi)有直接的利害關(guān)系，也可以向法院起訴，請(qǐng)求法院按照司法程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行為進(jìn)行司法審查的訴訟類(lèi)型。

從行政公益訴訟的定義出發(fā)，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個(gè)特點(diǎn)：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒(méi)有直接侵害到原告的利益。傳統(tǒng)的行政訴訟旨在對(duì)私益的保護(hù)，當(dāng)私人利益遭受到侵害時(shí)，公民通常會(huì)積極主動(dòng)地向法院尋求司法救濟(jì)。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對(duì)公益的保護(hù)，即使其中可能會(huì)涉及到個(gè)別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時(shí)是出于“公心”而非“私心”。傳統(tǒng)的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預(yù)防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)的損害(潛在的損害)，但有損害發(fā)生的可能性，這一點(diǎn)與任何一種訴訟類(lèi)型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結(jié)果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預(yù)防性，不需要公共利益受到損害這種結(jié)果的現(xiàn)實(shí)發(fā)生，只需要根據(jù)情況能夠合理地判斷有發(fā)生損害的潛在可能性即可。這樣做的優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)，最有效地保護(hù)了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產(chǎn)生無(wú)法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規(guī)定必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒(méi)有直接的成立利害關(guān)系，他們只是通過(guò)法律的授權(quán)，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當(dāng)行政行為侵害了國(guó)家、社會(huì)的利益時(shí)，使得社會(huì)不特定多數(shù)人的利益受損時(shí)，即使是與行政行為并無(wú)直接利害關(guān)系的檢查機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當(dāng)事人。行政機(jī)關(guān)的行政行為往往是對(duì)社會(huì)不特定多數(shù)人都產(chǎn)生影響的，就會(huì)出現(xiàn)不特定的多數(shù)人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當(dāng)事人，還可以惠及沒(méi)有直接參加訴訟的其他當(dāng)事人。

二、案例分析

隨著我們國(guó)家的飛速發(fā)展，社會(huì)的不斷變革，在我們的身邊總是會(huì)發(fā)生一些行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的事情。大多數(shù)人是抱著一種圍觀的心態(tài)，多一事不如少一事，不愿意對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟。但是，我們同樣會(huì)看到，還是會(huì)有那么一些充滿(mǎn)正能量的公民、社會(huì)團(tuán)體組織出于對(duì)公共利益的保護(hù)，以行政機(jī)關(guān)為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為對(duì)公共利益的侵害，以此來(lái)維護(hù)社會(huì)不特定多數(shù)人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環(huán)境污染狀告石家莊環(huán)保局

【案件簡(jiǎn)介】 2014年2月20日9時(shí)，石家莊空氣質(zhì)量指數(shù)337，嚴(yán)重污染，健康建議：老年人、病人應(yīng)留在室內(nèi)，減少體力消耗，一般人避免少戶(hù)外活動(dòng)。對(duì)于許多石家莊市民來(lái)說(shuō)，面對(duì)300多的空氣污染指數(shù)，大多已經(jīng)麻木，畢竟空氣報(bào)表的現(xiàn)象已不罕見(jiàn)。但是，石家莊市新華區(qū)的李貴欣卻做出了不一樣的舉動(dòng)，他拿著行政訴訟狀到裕華區(qū)人民法院申請(qǐng)立案。訴狀中的被告是石家莊市環(huán)保局，李貴欣的訴訟請(qǐng)求是不僅是要石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責(zé)，還要求石家莊市環(huán)保局對(duì)其因大氣污染所造成的損失進(jìn)行1萬(wàn)元的賠償，并且訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。

【案件結(jié)局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時(shí)，裕華區(qū)人民法院接受了他的訴訟材料，之后進(jìn)行初步審查，七個(gè)工作日以?xún)?nèi)答復(fù)是否受理。但是，在距離全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)還有兩天時(shí)，李貴欣主動(dòng)撤訴了。“作為一個(gè)守法的公民，別給國(guó)家添堵了”。

2、北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛(ài)好者研究所訴福建省林業(yè)廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發(fā)許可證案 【案件簡(jiǎn)介】北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛(ài)好者研究所通過(guò)信息公開(kāi)途徑獲悉了福建省林業(yè)廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發(fā)了《野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證》和《野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)加工許可證》，因?yàn)槌钟羞@兩個(gè)許可證，歸真堂得以合法經(jīng)營(yíng)。該所認(rèn)為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，違法了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，遂

于2012年12月28號(hào)，以福建省林業(yè)廳為被申請(qǐng)人向國(guó)家林業(yè)局提起了行政復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)向歸真堂頒發(fā)的《野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對(duì)《經(jīng)營(yíng)加工許可證》直接向福州市中級(jí)法院提請(qǐng)行政訴訟，要求撤銷(xiāo)向歸真堂頒發(fā)的《野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)加工許可證》。

【案件結(jié)局】2013年4月8號(hào)，原告方律師臧云收到了國(guó)家林業(yè)局寄來(lái)的復(fù)議決定書(shū)（林復(fù)字【2013】3號(hào)），該決定認(rèn)為福建省林業(yè)廳向歸真堂頒發(fā)許可證的行為，與申請(qǐng)人北京市豐臺(tái)區(qū)源頭愛(ài)好者研究所無(wú)利害關(guān)系，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)。而針對(duì)《經(jīng)營(yíng)加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復(fù)是原告主體資格法律依據(jù)不足。

從以上兩個(gè)案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因?yàn)椴痪邆湓尜Y格而不被立案。在我國(guó)，行政訴訟的原告是指與行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或社會(huì)組織。雖然上述的兩個(gè)案例中提起行政訴訟的公民和社會(huì)組織與行政行為之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實(shí)是被社會(huì)不特定多數(shù)人所享有的，社會(huì)上的每一個(gè)公民都是公共利益的享有者。所以，當(dāng)公民或社會(huì)組織認(rèn)為行政行為侵犯了社會(huì)公共利益的時(shí)候，他們是可以提起行政訴訟的。因?yàn)槲覈?guó)行政訴訟法對(duì)原告資格的限制，所以，在法律實(shí)務(wù)上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認(rèn)原告資格對(duì)于行政公益訴訟制度的建立是十分關(guān)鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國(guó)家的行政公益訴訟制度發(fā)展的比較先進(jìn)，我們可以取其精華，去其糟粕，再結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情與環(huán)境的基礎(chǔ)上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經(jīng)驗(yàn)

1、英美法系國(guó)家行政公益訴訟原告資格（1）美國(guó)的私人檢察總長(zhǎng)理論

在現(xiàn)代法制中，美國(guó)是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統(tǒng)的國(guó)家，也是現(xiàn)代公益訴訟制度比較健全的國(guó)家。作為現(xiàn)代公益訴訟的初始國(guó)和已形成健全的公益訴訟制度的國(guó)家，美國(guó)從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)案和1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案中發(fā)展處私人檢查總長(zhǎng)制度，也就是行政公益訴訟，即當(dāng)違法最為危害公共利益時(shí)，國(guó)會(huì)可以通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或者團(tuán)體針對(duì)行政主體及其公務(wù)員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權(quán)的人即相當(dāng)于私人檢察總長(zhǎng)。

“私人檢察總長(zhǎng)”是指當(dāng)政府怠于保護(hù)公共利益時(shí)，通過(guò)法律授權(quán)提起訴訟的方式來(lái)保護(hù)公共利益的私人。Frank大法官：“既然國(guó)會(huì)可以授權(quán)檢查總長(zhǎng)代表公共利益，也可以通過(guò)立法的方式，授權(quán)任何非公共官員的個(gè)人，或者指定的團(tuán)體來(lái)提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護(hù)公共利益。這樣的人，一旦獲得授權(quán)，就是所謂的私人檢察長(zhǎng)。”

“私人檢察總長(zhǎng)”理論即為了保護(hù)公共利益，國(guó)會(huì)可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政行為申請(qǐng)司法審查，也有權(quán)以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長(zhǎng)”，主張公共利益。就是說(shuō)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長(zhǎng)的名義提起行政訴訟，而不管事實(shí)上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關(guān)系存在。這是與傳統(tǒng)的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護(hù)社會(huì)公共利益，提起公益訴訟是符合社會(huì)發(fā)展潮流和能夠體現(xiàn)法律精神的。

與美國(guó)同屬于英美法系的英國(guó)也在公民提起行政公益訴訟領(lǐng) 域內(nèi)規(guī)定了相類(lèi)似的“檢察長(zhǎng)理論”。

2、大陸法系國(guó)家行政公益訴訟原告資格（1）法國(guó)的越權(quán)之訴

法國(guó)的行政公益訴訟表現(xiàn)為越權(quán)之訴。所謂的越權(quán)之訴是向所有的行為相對(duì)人敞開(kāi)的一種訴訟渠道，旨在撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)違法的行政行為，這是法國(guó)在公法領(lǐng)域最古老的訴訟類(lèi)型。在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展過(guò)程中它不斷地發(fā)展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對(duì)人。開(kāi)放的，而且是不需要法律明文承認(rèn)，沒(méi)有法律條文規(guī)定誰(shuí)有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權(quán)之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對(duì)事的效果，而不以申訴人為限。法國(guó)最高法院認(rèn)為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí)，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。法國(guó)的越權(quán)之訴有著自己的制度特色。越權(quán)之訴有三個(gè)特點(diǎn)，一是公民通過(guò)起訴來(lái)反對(duì)行政機(jī)關(guān)的某個(gè)行政行為，法官主要是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。二是越權(quán)之訴是有關(guān)公共利益的起訴，此類(lèi)訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對(duì)起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權(quán)之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權(quán)之訴主要體現(xiàn)出法國(guó)司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的牽制和約束。這種訴訟的出發(fā)點(diǎn)主要是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時(shí)期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發(fā)展方面，更多地體現(xiàn)了大陸法系模式的特點(diǎn)，并且概念界定較為清晰，相關(guān)制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和改正機(jī)關(guān)訴訟四種形式。民眾訴訟實(shí)質(zhì)上就是行政公益訴訟，它不限于救濟(jì)起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請(qǐng)國(guó)家或求糾正公團(tuán)機(jī)關(guān)違法的訴訟，作為行政救濟(jì)案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關(guān)于過(guò)街橋設(shè)置可能權(quán)妨害道路通行證權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康，認(rèn)可原告請(qǐng)求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類(lèi)以納稅人身份提起的要求公開(kāi)交際費(fèi)開(kāi)支的訴訟。90年代初，日本興起一類(lèi)以納稅人身份提起的要求公開(kāi)交際費(fèi)開(kāi)支的訴訟。90年代中期，又發(fā)生了針對(duì)政府機(jī)關(guān)招待費(fèi)、接待費(fèi)的訴訟。

四、我國(guó)行政公益訴訟原告資格問(wèn)題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問(wèn)題

因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有行政公益訴訟制度，所以按照現(xiàn)有的行政訴訟法，與具體行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國(guó)憲法第四十一條規(guī)定中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出維護(hù)、控告、或者檢舉的權(quán)利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護(hù)公民實(shí)體權(quán)利的必然要求，雖然行政權(quán)力所侵害的公共利益不屬于任何某個(gè)公民的個(gè)人私益，但毫無(wú)疑問(wèn)的一點(diǎn)是，行政權(quán)利的違法行為已經(jīng)侵害了公民的實(shí)體權(quán)益，公民已經(jīng)具備了訴的理由。而且面對(duì)越來(lái)越多的政府侵害社會(huì)公共利益的行為，我們不可以在無(wú)動(dòng)于衷。所以，擴(kuò)大原告資格的范圍至越來(lái)越多的利害關(guān)系人，是符合憲法的，也是符合社會(huì)發(fā)展的。

2、社會(huì)組織在行政公益訴訟中原告資格問(wèn)題

首先，社會(huì)團(tuán)體設(shè)立往往基于一個(gè)特定的宗旨，代表的是這個(gè)區(qū)域里多數(shù)人的共同利益。社會(huì)團(tuán)體本身的公益性團(tuán)體優(yōu)勢(shì)，使得其在行使訴權(quán)時(shí)，能夠充分從國(guó)家和社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際地考慮相關(guān)問(wèn)題，而不至于產(chǎn)生一些偏激的想法。

其次，社會(huì)團(tuán)體一般具有其自己特有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)本團(tuán)體內(nèi)相關(guān)事務(wù)十分了解，這有助于推動(dòng)訴訟的進(jìn)行。在行政公益訴訟中，當(dāng)要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關(guān)系等一系列復(fù)雜性問(wèn)題時(shí)，具備一些專(zhuān)業(yè)上的知識(shí)確實(shí)可以在證明過(guò)程中起到很大的幫助作用。

最后，社會(huì)團(tuán)體作原告代表著多數(shù)人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買(mǎi)，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動(dòng)后進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母蓴_。

3、檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中原告資格問(wèn)題

近年來(lái)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起行政公益訴訟的爭(zhēng)論不斷，筆者對(duì)此持認(rèn)可態(tài)度。

首先，我國(guó)憲法第一百二十九條也明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為合法性的監(jiān)督室其職責(zé)所在，是憲法賦予其的一項(xiàng)重要的權(quán)力和義務(wù)，任何人和組織都無(wú)權(quán)剝奪。而且檢察機(jī)關(guān)的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)力不斷地?cái)U(kuò)張和膨脹并涉及和影響到社會(huì)生活的每一個(gè)角落，而不再僅僅是社會(huì)和國(guó)家的“守夜人”的角色。那么檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家和社會(huì)公共利益的身份來(lái)提起行政公益訴訟行使監(jiān)督權(quán)也就順理成章了。這樣可以有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，起到限制行政權(quán)的作用。

結(jié)論

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了繁天覆地的變化，經(jīng)濟(jì)地快速發(fā)展，生環(huán)境地日益惡化，社會(huì)矛盾地不斷激化，社會(huì)公共利益受到侵害而得不到救濟(jì)的情況時(shí)有發(fā)生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構(gòu)建起來(lái)絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情。雖然這個(gè)過(guò)程會(huì)很艱辛，但是我們應(yīng)該對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)信心，我們國(guó)家一定會(huì)建立起符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發(fā)揮法律賦予的權(quán)利，來(lái)保護(hù)公共利益。

第四篇：國(guó)外行政公益訴訟

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展的相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱(chēng)呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。通過(guò)對(duì)海外各發(fā)達(dá)法治國(guó)家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國(guó)建立這一制度提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并同時(shí)證明在我國(guó)建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國(guó)

行政公益訴訟在英國(guó)被稱(chēng)為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長(zhǎng)在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國(guó)法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長(zhǎng)卻是只應(yīng)請(qǐng)求人的請(qǐng)求而動(dòng)。而且，檢察總長(zhǎng)一旦賦予請(qǐng)求人必要的起訴資格后，對(duì)公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。在此過(guò)程中，檢察總長(zhǎng)只是把他的名字出借給請(qǐng)求人而已。

但英國(guó)這一訴訟制度的不足是：檢察總長(zhǎng)是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經(jīng)設(shè)定，如果檢察總長(zhǎng)拒絕同意請(qǐng)求人，法院便不能對(duì)他行使自由裁量權(quán)提出質(zhì)疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長(zhǎng)判斷時(shí)到底遵循什么規(guī)則卻不得而知。

（二）美國(guó)

“行政公益訴訟”是美國(guó)司法審查制度的重要組成部分。但美國(guó)作為典型的普通法系國(guó)家，并不將該類(lèi)訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也即，在美國(guó)所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。在美國(guó)的司法實(shí)踐中，原告的資格經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到現(xiàn)在的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對(duì)人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他如審美的、娛樂(lè)的、環(huán)境的利益等。正如美國(guó)最高法院法官布盧南所說(shuō)“如果原告證明他請(qǐng)求審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格。” 可見(jiàn)在美國(guó)，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國(guó)

法國(guó)的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國(guó)最重要也是最具特色的訴訟制度，性質(zhì)上屬于客觀訴訟.它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷(xiāo)的救濟(jì)手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會(huì)秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為

自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個(gè)人利益有直接利害關(guān)系。如果利益是集體的，或是公共利益時(shí)，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在實(shí)踐中各種團(tuán)體的作用尤為廣泛和活躍，當(dāng)他們的集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)，一般以自己的名義提起越權(quán)之訴。另外，在法國(guó)越權(quán)之訴可以免去律師代理，事先無(wú)需繳納訴訟費(fèi)用。

（四）德國(guó)

設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國(guó)行政公訴的一大特點(diǎn)。德國(guó)十分注意在行政訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)。因?yàn)榈聡?guó)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國(guó)1960年頒布的《德國(guó)法院法》專(zhuān)門(mén)確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（五）日本

在日本，行政公益訴訟被稱(chēng)為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國(guó)民請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無(wú)關(guān)的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規(guī)定時(shí)，限于法律規(guī)定者，才能夠提起”，可以準(zhǔn)用抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國(guó)民個(gè)人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國(guó)民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實(shí)務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無(wú)效訴訟、當(dāng)選無(wú)效訴訟以及居民訴訟等。

誤區(qū)之一：行政公益訴訟是國(guó)外通例，在當(dāng)下有關(guān)中國(guó)行政公益訴訟制度建構(gòu)理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治發(fā)達(dá)國(guó)家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)證明了中國(guó)建立行政公益訴訟的可行性。其實(shí)，深入考察西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家在行政訴訟客觀化過(guò)程中所建立的相關(guān)訴訟制度，不難發(fā)現(xiàn)，“行政公益訴訟是國(guó)外通例”是一個(gè)典型的偽命題，其間反映了我國(guó)學(xué)者對(duì)西方國(guó)家有關(guān)制度的誤解甚至曲解。

第一，德國(guó)的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國(guó)的公益代表人——無(wú)論是設(shè)在聯(lián)邦行政法院的檢察官還是設(shè)在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務(wù)在于維護(hù)“公益”，且所代表的只能是州或州的行政機(jī)關(guān)這一層級(jí)以上的公共利益。到目前為止，德國(guó)僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個(gè)州運(yùn)用授權(quán)設(shè)立了公益代表人。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他實(shí)體利益的代表，則尚未引起重視。可見(jiàn)，德國(guó)的公益代表人制度僅具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者蔡志方先生的考證，德國(guó)公益代表人的職責(zé)主要包括四項(xiàng)：協(xié)助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學(xué)術(shù)情報(bào)、協(xié)助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補(bǔ)法院經(jīng)驗(yàn)之

不足、擔(dān)保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數(shù)，從法律秩序之維護(hù)，以保護(hù)大眾之法律利益；減輕法院負(fù)擔(dān)，協(xié)助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費(fèi)程序；對(duì)機(jī)關(guān)提供各項(xiàng)法律情報(bào)與咨詢(xún)意見(jiàn)。從實(shí)際擔(dān)負(fù)的職責(zé)上看，這一制度與國(guó)內(nèi)學(xué)者所言的為了維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大相徑庭。

第二法國(guó)的越權(quán)之訴并不是簡(jiǎn)單地為了維護(hù)公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權(quán)之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對(duì)事不對(duì)人的客觀訴訟”，但是，越權(quán)之訴在當(dāng)代越來(lái)越具有主觀因素，因?yàn)樯暝V人必須在利益受到損害時(shí)才能提起越權(quán)之訴，越權(quán)之訴同樣具有保護(hù)申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權(quán)之訴要求撤銷(xiāo)行政決定的利益來(lái)看，既包括集體利益和公共利益，也包括個(gè)人利益。就后者而言，實(shí)際上是一個(gè)純粹的個(gè)人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實(shí)際上是一種類(lèi)似于“集團(tuán)訴訟”及“機(jī)關(guān)訴訟”的訴訟形態(tài)。

第三，日本的民眾訴訟與機(jī)關(guān)訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結(jié)果。根據(jù)日本現(xiàn)行《行政訴訟法》第42條的規(guī)定，只有“法律上有特別規(guī)定”的情況下，方能提起民眾訴訟及機(jī)關(guān)訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實(shí)際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機(jī)關(guān)訴訟的目的在于解決“國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)相互間的職權(quán)紛爭(zhēng)”，本質(zhì)上屬于行政權(quán)內(nèi)部的糾葛，并無(wú)多少公共利益的成分。正如有的學(xué)者所言：“這些訴訟并不當(dāng)然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權(quán)來(lái)解決更為合理、更為妥當(dāng)時(shí)，在有法律予以承認(rèn)的范圍內(nèi)，才例外地允許提起訴訟。”

第五篇：關(guān)于構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的探討

世界各國(guó)大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來(lái)越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無(wú)法通過(guò)司法手段監(jiān)督行政行為，來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國(guó)建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國(guó)所推崇，國(guó)外通常則稱(chēng)為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)界定：第一，原告與所訴的行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒(méi)有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱(chēng)為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟。”日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國(guó)，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類(lèi)。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。”另外，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家也都建立了類(lèi)似的行政公益訴訟制度。從各國(guó)行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國(guó)建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒(méi)有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說(shuō)我國(guó)立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類(lèi)型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國(guó)的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國(guó)目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國(guó)加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入了新階段，我國(guó)將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國(guó)的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對(duì)法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒(méi)有對(duì)“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見(jiàn)WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法并沒(méi)有賦予相對(duì)人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國(guó)《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個(gè)，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門(mén)法的終極宗旨，但若行政機(jī)關(guān)不依法行政，對(duì)私權(quán)益的侵害和威脅就無(wú)處不在。因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個(gè)私權(quán)益，但其實(shí)際上害及的是更多的私權(quán)益，個(gè)別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對(duì)行政法治的破壞。可見(jiàn)確保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價(jià)值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對(duì)公益的保護(hù)與對(duì)私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個(gè)行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多行政機(jī)關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改制之名恣意侵害國(guó)有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價(jià)格、違法招標(biāo)等。若在行政訴訟中仍對(duì)利害關(guān)系作簡(jiǎn)

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已不相宜，也就是說(shuō)仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進(jìn)入司法程序，會(huì)后患無(wú)窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個(gè)沒(méi)有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個(gè)體戶(hù)？誠(chéng)然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時(shí)就容許民眾提起訴訟，由法院來(lái)審查它的合法與否及承包人有無(wú)相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價(jià)？再以開(kāi)發(fā)土地問(wèn)題為例，原福建廈門(mén)某領(lǐng)導(dǎo)以開(kāi)發(fā)土地的名義圈起上萬(wàn)畝良田，給其子用以開(kāi)辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過(guò)司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費(fèi)？另外，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見(jiàn)不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國(guó)那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國(guó)行政訴訟原告范圍的的擴(kuò)大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋?zhuān)?2條規(guī)定（見(jiàn)上文）對(duì)原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果，因此進(jìn)一步擴(kuò)大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)的。也許有人會(huì)認(rèn)為，放寬訴訟資格可能會(huì)出現(xiàn)濫訴或干擾行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂(yōu)慮應(yīng)該說(shuō)是多余的。在中國(guó)即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會(huì)門(mén)庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為樂(lè)的情況畢竟少見(jiàn)。建立行政公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大原告資格的問(wèn)題，既然我國(guó)的行政訴訟對(duì)原告的資格的規(guī)定呈越來(lái)越擴(kuò)大的趨勢(shì)，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會(huì)法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學(xué)法、用法的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，他們不僅拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護(hù)公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個(gè)案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺(tái)，對(duì)此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學(xué)兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷(xiāo)對(duì)“觀景臺(tái)”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因?yàn)榈侥车胤蕉悇?wù)局兩次舉報(bào)王某某等三人偷逃個(gè)人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責(zé)，稽查其所舉報(bào)之案，并給予答復(fù)；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因?yàn)槠湎蚰硡^(qū)工商局舉報(bào)一企業(yè)銷(xiāo)售“三無(wú)”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責(zé)。諸如此類(lèi)的案例越來(lái)越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說(shuō)明，廣大群眾已充分意識(shí)到公共利益是與每一個(gè)人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實(shí)踐中會(huì)得到充分的發(fā)揮。建立我國(guó)特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國(guó)的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索。就說(shuō)“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個(gè)多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問(wèn)題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個(gè)主要方面作些粗淺設(shè)想。

一、行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭(zhēng)議。筆者贊同從以下三個(gè)方面把握：其一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害公共利益而無(wú)人起訴的；其二，只有受益人沒(méi)有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開(kāi)放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，先在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時(shí)，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時(shí)才能受理。當(dāng)然，對(duì)所有涉及到危害國(guó)家利益和其他公共利益的行政行為無(wú)利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過(guò)程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國(guó)家和公共利益遭受到侵害的組織和個(gè)人提起訴訟的權(quán)利。可根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，做以下三種分類(lèi)：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無(wú)直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會(huì)受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時(shí)被訴行政行為損害或威脅到社會(huì)公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門(mén)對(duì)其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來(lái)保護(hù)公益在我國(guó)是必要的。有人提出讓檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的當(dāng)然主體，對(duì)此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時(shí)取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機(jī)關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實(shí)際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過(guò)多的限制和不正當(dāng)干預(yù)。此外，我國(guó)的國(guó)家體制意味著包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機(jī)關(guān)能夠勝任。英美國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)也并非與中國(guó)一樣的屬于司法機(jī)關(guān)，而是政府部門(mén)的一個(gè)機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實(shí)踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會(huì)使行政審判機(jī)關(guān)處于被動(dòng)的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥住＜丛谠嫦蚍ㄔ浩鹪V之時(shí)，須對(duì)被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰(shuí)負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺(jué)得對(duì)有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡?dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在起訴時(shí)都是由原告先行預(yù)付。對(duì)于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測(cè)、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門(mén)成立的專(zhuān)門(mén)基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門(mén)承擔(dān)。如此會(huì)促進(jìn)廣大民眾對(duì)公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

六、對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，有時(shí)甚至與私人利益毫無(wú)關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢(qián)。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，因此政府部門(mén)似乎也有必要建立專(zhuān)門(mén)的獎(jiǎng)勵(lì)基金。另外，對(duì)原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時(shí)，其本身利益不受侵犯