第一篇：關于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考

關于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考

我國行政訴訟法規定了行政自訴制度與檢察機關抗訴制度，沒有規定檢察機關可以以行政訴訟原告的身份提行政訴訟。隨著社會的發展，行政職能的不斷擴張，行政機關的作為與不作為損害社會公共利益的事例層出不窮，對行政機關進行有效監督已成為司法實踐的迫切需要。但由于行政自訴制度的限制，在出現行政違法損害公共利益又不存在確定的受損害的對象而無適格原告或相對人受到違 法行政行為侵害不敢起訴、無力起訴時，違法的行政行為無法進入訴訟程序，審判機關不能對違法行政行為進行司法審查，以致社會公共利益遭受了巨大損害，社會公平正義得不到充分保障。行政訴訟的理論與實踐表明，我國應創設行政公訴制度，讓人民檢察院能以行政訴訟原告的身份提起行政訴訟，行使法律監督權，維護公共利益。

理論界對行政公訴的定義可謂是眾說紛紜，也正如新堂幸司所說的那樣：“因為何謂現代型訴訟尚不明確??所以也就沒有標準的概念?！惫P者認為，為便于界定行政自訴、行政公益訴訟、民事公訴、行政公訴和做到與刑事公訴概念相對應，可以將行政公訴制度定義為：行政公訴是指當行政機關違法行為或不作為給社會公共利益造成嚴重侵害時，由檢察機關代表公共利益依法提起訴訟或支持起訴的行政訴訟制度。

一、建立行政公益訴訟制度的現實必要性分析

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有理論基礎，而且具有緊迫的現實必要性。第一，保護環境公益的需要。

環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教育環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環境方面，據中央電視臺《今日說法》欄目2001年6月6日報道的閻正學訴椒江區文化局不履行職責一案，法院以閻正學的孩子并不在該小學讀書，利益沒有受到實際影響為由，駁回起訴。關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可行的公益訴訟制度。令人欣慰的是，2005年北京市華清嘉園綠地環境行政公益訴訟案，以和解方式成功結案，標志著我國環境公益訴訟突破了固有傳統法律模式的羈絆，可謂是開創了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規范管理企業環境侵權行為的司法實踐之先河，用事實證明了作為行政公益訴訟重要組成部分的環境公益訴訟的可行性。

第二，保護、合理開發利用有限自然資源的需要。

我國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。2008年11月11日中央電視臺《焦點訪談》欄目報道：江蘇省淮安市打著土地經營權流轉的旗號，占用數千畝耕地和農民宅基地用于生態商務旅游中心等“非農化”建設，致使上千畝土地流失，給國家公共土地資源造成了極大的危害，在社會上產生了很大反響。然而由于行政公益訴訟的缺失，受害者無法通過司法途徑追究違法違規行為者的法律責任，但如果有了行政公益訴訟，我們相信此類行為應該會得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。

第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。

政府機關在公共工程建設、土地規劃、審批、招標、發包和建設等過程中存在違法行為。在我國，大量的行政性重復建設就是經由各級政府審批出來的，許多無效工程、豆腐渣工程也是審批出來的。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，以至于釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。面對這些行為，人們大都只能通過黨紀、政紀進行處分，卻難以通過法律來追究其責任。

第四，打破不合理的政策性壟斷價格行為的需要。

我國很多行業和經濟領域仍存在非常嚴重的行業價格壟斷行為，如電信行業、鐵路部門都存在這種現象。我國的電信、鐵路、郵政、電力等壟斷性行業，帶有政策意義的行業價格壟斷，嚴重束縛了該行業的快速發展，同時也極大地損害了消費者的權益。例如，1996年1月4日因一公用電話亭未執行郵電部“夜間、節假日長話收費半價規定”，多收話費0．60元，丘建東將電信局告上法庭。此后他又分別在北京、龍巖狀告當地電信部門，索賠1．1元電話費。丘建東本人也因此被譽為“中國公益訴訟創始人”。由于我國缺乏相應的公益訴訟制度，大多數消費者只能忍氣吞聲，卻難以通過有效的司法程序來維護自己的合法權益。

第五，保護公民知情權、納稅人利益等其他公共權益的需要。在公民知情權益方面，我國不少法律法規規定政務公開制度，但有關部門拒不公開政務信息、侵害公民知情權的現象非常普遍。2006年1月10日鄭州市鐵路職工任俊杰狀告鄭州市規劃局、城建檔案館拒絕市民查閱咪表車位規劃資料“行政不作為”一案，此案以被告同意江西社會科學 2009．9查閱、原告撤訴結案。再如2006年4月3日湖南常寧市農民蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市財政局告上法庭，要求法院認定該市財政局超出年度財政預算購買兩臺小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護納稅人的合法權益，此案法院以當事人沒有原告資格為由不予受理。隨著越來越多的危害公益案件的出現，行政部門也日益表現出自身在管理上的局限性。政府并非是萬能的，面對大量的公益受損現象，同時運用行政與司法兩種手段，對傳統訴訟法理論加以突破，暢通公民提起公益訴訟的渠道，建立起能夠吸收公眾參與市場管理運作的公益訴訟機制，成為我國迫切需要解決的問題。

二、構建我國行政公益訴訟制度的設想

行政公益訴訟作為行政訴訟的一種類型，其審理程序、判決形式及執行與一般行政訴訟并無不同，但畢竟涉及的是公共利益，故其制度設計應有別于一般的行政訴訟。在借鑒國外行政公益訴訟制度相關規定的同時，結合我國國情，筆者認為，我國在建立行政公益訴訟制 度時，應著重解決好幾個方面的問題。

(一)確定行政公益訴訟受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發揮。面對國有資產流失、公共資金被濫用、環境資源遭破壞等嚴重的公共利益受損情形，法院根本無能為力。公益訴訟的目的在于保護公共利益，故行政公益訴訟受案范圍的確定應從維護公共利益的訴訟目的出發，結合立法與司法實踐擴大現行行政訴訟的受案范圍，從而使得行政公益訴訟的受案范圍得以界定。1．可采用概括式和列舉式相結合的立法方式確定受案范圍，即在行政訴訟法中有條件地確認這一訴訟類型，但在何種領域中實行行政公益訴訟則依單行法律的具體規定。我們可以借鑒其他國家和地區的立法經驗，在開放行政公益訴訟的受案范圍的同時，對其進行必要的規制，采取受案范圍、受案種類法定主義的原則，在立法上對行政公益訴訟的受案范圍作出界定。

2．逐步擴大受案范圍。盡管從理論上說，所有的公益都應得到有效的保護，但由于公益的范圍極其廣泛，涉及政治、經濟、文化等各個方面，因此為了不影響行政效率，遵守司法審查有限的原則，在行政公益訴訟的適用范圍上，我們要循序漸進，不能無限制地擴大其適用范圍。

首先，對部分抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權益的，我們應允許提起行政公益訴訟。抽象行政行為“針對不特定人或事、對后發生法律效力并且反復適用”的特征決定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失，這比具體行政行為更具有危險性和破壞力，損害公共利益的可能性更大。就目前形勢來看，我們應該把除行政立法以外的抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

其次，本文第二部分所述領域的公共權益應及早引入行政公益訴訟制度，待時機成熟后再逐步擴展到其他范圍。這樣既可以避免改革之初的法院在大量行政公益訴訟案件面前措手不及，也可以確保法院及時準確公正地審理案件，樹立司法權威。

(二)建立原告資格確認制度

如果行政公益訴訟的受案范圍得以確定，我們就必須拓寬提起訴訟的原告主體資格，因為具備原告資格是啟動訴訟程序的必要條件。目前，公益訴訟應當由什么人提起，誰具有公益訴訟的原告資格，是我們面臨的一個更為具體的問題。從理論上來講，任何損害公益的行為，都與公民或其他社會組織，存在某種形式上的利害關系，而使他們具備了原告資格。但是，到底怎樣確定提起行政公益訴訟的原告主體資格，既可使得最大范圍的公民和組織有權提起訴訟維護公共利益，又能防止濫訴 行為的發生呢? 筆者認為我國應確立以公職機關為主、社會團體和組織為輔、公民個人為補充的多元原告資格制度。

1．賦予檢察機關以原告資格，符合世界各國關于公益訴訟的立法趨勢。應該肯定，作為法律監督機關的檢察機關有依法提起行政公益訴訟的職權和職責，我國應盡快建立起行政公益訴訟制度。

2．賦予公民以原告資格。只要該公民認為存在可能損害社會公益的行為即可提起行政公益訴訟，這是公民的憲法性權利。為防止公民濫用訴權，造成司法資源的浪費并且影響行政效率，對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告，或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂其正常工作秩序而起訴的，我國應追究原告的相應法律責任。

3．賦予社會團體以原告資格。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參關于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考與和監督。賦予其原告資格，既有助于保護公共利益，支持弱勢群體，增強對抗公權力的力量，又可以簡化訴訟環節和節約訴訟資源。與公民相比，社會團體有豐富的專業經驗和人力資源。我們賦予其公益訴訟權利，有利于公共利益的切實保護，不僅能在程序上增加分量，而且能在實質上對行政機關的決策施加影響。為了最大限度地實現公益團體的宗旨和目標，更有效地保護公共利益，我國應該盡快賦予公益團體對相關案件的原告資格。

(三)明確行政公益訴訟的舉證責任和訴訟費用的分擔

1．舉證責任的分配。舉證責任的合理分配直接影響到訴訟的進行，我國的行政訴訟中一般采取舉證責任倒置的規則。筆者認為，為了實現原、被告雙方力量的均衡，行政公益訴訟的舉證，應根據提起訴訟主體實力的不同來合理分配舉證責任：(1)由于檢察機關具有公訴職能，享有偵查權，收集證據處于有利地位，由檢察機關提出的公益訴訟，其舉證責任應由公訴人負責；(2)社會團體或公民提起的公益訴訟，其舉證責任應部分倒置，即如果原告由于客觀原因不能自行收集證據，或收集證據有困難，人民法院應依法調查收集證據，同時行政機關必須能夠舉證證明自己行為的合法性，要么是有法律依據，要么是說服法官及當事人相信其行為維護或至少不會損害公益，否則將承擔敗訴后果。

2．訴訟費用的分擔。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴方當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。然而公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非?？捎^，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求權。所以我國有必要吸納其他國家的成熟經驗，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關法規中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規定。例如，法國認為公益訴訟是“當事人提起越權之訴，可以免除律師代理，事先不繳訴訟費用，敗訴時按標準收費，極為低廉，是費用少的訴訟?！惫P者認為，我國行政公益訴訟的訴訟費用制度可以采用如下做法：(1)檢察機關提起的公益訴訟，其必要的費用，由國庫統一支出。(2)由公民或社會團體提起的公益訴訟不必事先繳納訴訟費用，若敗訴可以從公益訴訟基金中支出。公益訴訟基金是專門為公益訴訟制度而設立的，其基金的來源可以從勝訴案件的罰金中提留，也可以由社會公眾捐贈”。(3)我國還要完善法律援助制度，將行政公益訴訟列入法律援助范圍。這既有利于支持和鼓勵民眾提起行政公益訴訟，又不至于因審判費用問題而加重法院負擔。此外，我國還應建立激勵機制。公益訴訟通常與私人利益并無直接利害關系，原告提起訴訟完全是為了公益，但為此要耗費大量的時間、精力和金錢。因此，我國在制度上應當設計激勵機制，如果提起行政公益訴訟的原告是公民或社會組織的，在勝訴后，可依法獲得因訴訟而支出的必要補償，并給予適當獎勵。這樣有利于鼓勵更多的公民監督行政行為，更好地維護社會公共利益。

第二篇：關于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點問題，當今世界大多數國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織，這樣當行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監督行政行為來維護社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構建該制度作了粗略的設想。指出我們必須借鑒國外成功經驗盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護社會公共利益。使我國現行的行政訴訟制度得以發展和完善，推進我國法治國家的建設進程。

【關 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學界的關注。能出現這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質的新型案件的出現息息相關的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發生，如何通過行政訴訟來保護公共利益顯得極為迫切。

當傳統訴訟法理論面對現實中出現的新型訴訟實踐或要求越來越感到力不從心時，我們需要對我國的行政訴訟理論進行深刻反思。并以此為契機，吸納國內外行政訴訟的先進理論，尋找行政訴訟法發展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發揮最大的效用。

筆者認為，從監督行政主體依法行政、維護公共利益、維持正當合理的社會公共秩序的角度出發，我國應當盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護社會公共利益所進行的訴訟，除法律有特別規定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護公共利益力量的不足而產生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學者們對其也有不同的理解。

筆者認為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機關）認為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護社會公共利益的活動。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規定者外，凡市民均可提起。ii現代法關于公共利益的保護，由公務員代表國家履行。羅馬當時的政權機構比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經存在，但真正引起廣泛關注卻是在20世紀。二戰以后，人們的法律權利觀念發生了重大的改變，人們認識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護公民的私益，又要維護社會公共利益。行政權作為國家權力的重要組成部分，維護和促進公益是其天然的職責，行政機關是接受全體公民的委托行使權力的。倘若限制公民只在權利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監督，不符合現代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創始國。早在20世紀初就有相關人訴訟、市民提起的職務履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發展到當代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護權利

權力來源于權利，權力應該服務于權利。當權利受到權力侵害時，就應該對權利進行有效的救濟。

法治社會要求法律對公民權利予以充分保障，建立完善的權利保障制度。權力的本質應當是保護權利、服務于權利。法律每宣告公民的一項權利，就等于同時宣告了國家權力的禁區。國家公權力是個人權利的最大威脅，為了限制行政權力在公共領域的濫用，就必須在這一領域對公民權利進行宣告，這才符合法治社會對公民權利保障的要求。iv

權利具體體現為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實有效的訴訟手段為依據。就我國而言，立法者往往局限于創制的層面，而忽視從將來法律實施的前瞻性角度關注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權利作了很多宣告，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。有權利就有救濟，權利受侵害者都應該享有申請救濟的資格。司法必須成為保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。總之，公民的基本權利，包括社會公共權利，都應該得到司法的保護。但由于公共權利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護公益提起訴訟的權利。

2、制約行政權

“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗?！边@是萬古不易的一條經驗。權力在運行中存在著擴張性、腐蝕性，所以必須確立權力依法行使的原則，對權力要進行有效的監督。從權力配臵的角度看，最重要的監督應該是“以權力制約權力”。西方國家實行分權制衡，比較充分的體現了“以權力制約權力”的精神。我國司法權不是建立在與行政權相區分的基礎上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關系，司法權至今仍然存在嚴重的行政化傾向。

行政訴訟實際上就是法院通過對行政權的司法審查來實現對行政權的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機關對公共利益的侵害也當然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴大受案范圍，使司法權對行政權制約力度得以加強。同時，也使得公眾可以以國家主人的姿態自覺地參與公共事務，監督政府，這也能更好的體現主權在民的憲法原則。

3、節約司法成本

“訴訟經濟是指以較小的訴訟成本，實現較大的訴訟效益，或者說為實現特定的訴訟目的，應當選擇成本最低的方法與手段。經濟的實質是訴訟的投人產出比?！眝基于對國家司法資源的有限性和當事人物力、財力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個受害個體提出訴訟為前提，這對于保護受害人和整個社會的利益都是有利的，符合訴訟經濟的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發生實質損害為要件，體現了防患于未然的預防功能，實現了社會利益的最大化,節約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發展行政公益訴訟機制，并以適當的法律規定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現代行政公益訴訟的創始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查?！狈ㄔ涸谒痉▽彶橹兄饾u確立了“事實不利影響”這一原告資格標準，即相對人只要其權益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標準，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規定，也不論這種利益是人身利益、財產利益還是其他利益。此外，國會有權以法律指令檢察長以外的其他當事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權利，可以發表爭議意見，還享有一定程度的調查權。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個一個的判例逐步確立的。

19世紀的英國，“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權利受到了侵犯或哪些財產受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴。”然而，針對日益膨脹且極易對公共利益造成損害的行政權力，傳統的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規定了一種混合程序，即用公法名義保護私權之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛私人權利的救濟轉而成了保護公共利益的公法救濟。英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護，認為對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點。德國行政法院法規定，在聯邦行政法院中設有一名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規定，根據州政府法規規定的準則，高等行政法院或行政法院內各設一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權該代表，代表州或州機關。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟手段。行政法治原則最切實的保障就是公民有權請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權之訴能夠發揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權之訴的性質出發，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規定公民在自己的主觀“法律權利”受到侵害時才能提起越權之訴，則司法權對行政機關的監督和對行政法治原則的保障也將無法實現。故現今的越權之訴既不是全民之訴，也不限制當事人須在主觀權利受到損害時才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴，并不要求是申訴人個人的利益。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據日木《行政案件訴訟法》第5條的規定：行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團體機關不符合法規的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關國家產生和發展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權力、維護公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數國家對行政公益訴訟持支持態度，這些國家的實踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發意義。

從國外行政公益訴訟的相關制度看，它所保護的權益相當廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權力的一種監督方式，作為維護和保障公共利益的一種補充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進行改造，而是在既有的法律框架內，通過審判實踐擴充相關法律條文的內涵這樣一方式來慢慢實現的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個循序漸進的過程。這一過程可能會導致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權與行政權的相互監督與協調、權力與權利的對立與統一等問題。然而，這些都是建立一項新制度必須經過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導地推進行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護社會的和諧與穩定。

當然，由于各國法制傳統、訴訟文化和經濟水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實踐經驗完全移植或照搬。而應在我國現有的行政訴訟制度基礎上，借鑒各國的成功經驗，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構

（一）國行政公益訴訟制度的現狀

完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和社會公共利益的保護。我們知道，無救濟就無權利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權利，卻沒有司法救濟作保障，公共權利就是空談。當前，我國經濟正處在快速發展階段，經濟建設中對環境的破壞、國企改革過程中的國有資產的流失等侵害公共利益的情況時有發生。但現階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時代，在很多領域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權侵犯公共利益的事件層出不窮。同時，隨著現代化程度的提高，人與人之間的關系，人與社會之間的關系日益緊密。個人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關心公共利益的維護，也需要更多的人懂得用法律來維護與自身密切相關的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉型關鍵時期，由利益關系和利益格局變化引發的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務員在市場經濟條件下有著自身的利益訴求，他們象經濟市場的經濟人一樣追求利益最大化。許多違法、不當的行政行為就是在維護公共利益的旗臶的掩護下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實，導致普通公民的合法權益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護常常因為沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實踐中，國有資產流失、公共工程招標、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業造成環境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業價格壟斷等領域，公共利益受到嚴重損害卻得不到司法救濟。如何維護貌似強大實質卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領域內建立行政公益訴訟將是維護公共利益的有效途徑。

2、控制行政權力，促進依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設社會主義法治國家過程中對行政機關提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權力的依法實現，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護公民的合法權益。依法行政是行政機關和行政官員對國家、社會、公民負責的統一。我國行政權的發展從一開始就處于極度膨脹的狀態,一旦行政主體不當或濫用權力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財產以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監督體制又先天不足，缺少專門的監督機制和有效的監督手段,也難以對行政權力的運行進行經常化的檢查。司法審查因為受案范圍、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經常出現侵害公益而又得不到法律救濟的現象。建立行政公益訴訟制度,加強司法權對行政權的監督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現,也符合現行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機關依法行政,為實現依法治國創造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據

我國憲法為了保護公共利益、確保各社會主體充分享有權利和履行義務，作出了一系列原則性的規定。例如:《憲法》第二條規定了“一切權力屬于人民”的原則。第三條第二款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負貴，受人民監督?！钡谑l規定“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產?！?/p>

我國現行的行政訴訟法中也有不少規定體現了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法?！睆牧⒎康牡慕嵌?，該條反映了立法者意圖通過訴訟方式來監督行政、維護公益的控權思想。另外，《行政訴訟法》第十條規定:“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督?！钡诹臈l規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴?！边@些規定印證了現行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因為，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護哪一個具體當事人的合法權益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權力，實質上就是要維護公共利益。所以說，建立和實行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據的。

2、司法實踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎 行政訴訟法實施之初，限于經驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權利義務受到具體行政行為影響的相關人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關系”時，不再強調起訴人的權利義務因被訴行政行為發生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權利義務產生了實際影響為標準。

日益提高的法官整體素質，也為設立行政公益訴訟創造了條件。目前我國法官的素質已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓。另外，法院對各大高校的法律專業畢業生的不斷吸納，必然會大大推動在法院內部形成有共同知識背景的職業法律家群體的進程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設想 行政公益訴訟制度是一種與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細致的理論準備和一定時期的實踐探索，且該制度創設本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責任、訴訟費用等多方面的配套改革和整體架構。筆者就以下幾個方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護獲得可訴性，不應苛求申訴人須與本案有直接的利害關系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現。如果取消對直接利害關系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權利，則無論對國家、社會而言都是一項切實有效的權益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應包括公民、社會團體和檢察機關。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護自己的權益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟。公民、社會團體和檢察機關都應該成為行政公益訴訟的原告。因此，應該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個不容回避的事實。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發達國家所規定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認為抽象行政行為可以通過其他行政方式進行監督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實際情況看，目前其他的監督機制很難有效的發揮作用。權力機關的監督由于缺乏啟動機制而始終無法真正發揮作用。上級機關的監督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監督，作用也很有限。盡管行政復議法在監督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復議監督是一種伴隨具體行政行為的審查監督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復議申請，故通過行政復議對抽象行政行為的監督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根木上扭轉大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責任的合理分配

關于行政公益訴訟舉證責任的負擔問題，我國行政法學界有過激烈的爭論。舉證責任的分配，受訴訟當事人舉證能力的制約，在現行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責任是由作為被告的行政機關來承擔的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應遵循 被告對行政行為的合法性承擔舉證責任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。

4、行政公益訴訟的費用承擔

訴訟費用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個環節。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔。實際操作中，則由原告先行預付。我國也是一向采用敗訴人承擔的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護公共利益，但是因為公益訴訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費用非?？捎^，如果不考慮社會組織、個人為行政公益訴訟負擔的訴訟成本，公益訴訟制度在實踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關法律中對訴訟費用的承擔作有利于原告的規定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費用承擔。訴訟費用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時的訴訟費用承擔。有必要設立這么一個制度:在提起公益訴訟時，不需要預先交納訴訟費用，待案件審結后，由敗訴方來承擔案件訴訟費用，并且這種收費應當是象征性的。因為原告提起訴訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護公共利益的考慮，所以國家應該對這種行為持鼓勵態度。

結 論

行政公益訴訟是憲政發展的必然產物。它的建立，使司法權對行政權的監督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進我國的法治建設，將起到非常重要的作用。

當前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統訴訟觀念的突破，進行理論的創新；另一方面，也要在實踐中不斷進行探索，從而有效地擴大訴訟的權利保護面，體現法律對公民權利、國家社會公共利益的關懷和保護。這不僅順應了訴訟制度民主化的進步趨勢，也將會極大地促進法治社會的建設。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風譯.中國政法大學出版社1994年版，第127頁。iii王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權利至上、制度設計及其運作[J].載1998年《比較法學》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發展，載《華東政法學院學報》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構 [J].載《湖南文理學院學報》2005年05期

第三篇：關于建立健全我國行政公益訴訟制度幾點思考

關于建立健全我國行政公益訴訟制度幾點思考

【摘要】如何建立健全行政公益訴訟制度，筆者認為行政公益訴訟應當由檢察院作為起訴主體、訴訟的過程要更加公開、檢察院訴權的處分要限制、受案范圍要法定、要適當。

【關鍵詞】行政公益訴訟

檢察院起訴

程序公開

訴權處分

一、關于起訴主體

行政公益訴訟的主體筆者認為選擇檢察機關比較合適，主要有如下理由：

1.由檢察機關提起行政公益訴訟符合我國中央政策的要求。習近平主席在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下稱為《說明》）指出“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設?！边@表明我國以后行政公益訴訟制度的實踐發展方向。理論研究是服務于實踐，只有理論建議不脫離我國的實際才有意義，這份《說明》就表明我國行政公益訴訟的發展方向。

2.檢察機關的性質決定的。《憲法》的第129條規定社會主義國家的檢察機關是國家的法律監督機關，從維護國家和社會公共利益的角度來說，檢察機關最適合擔當監督統一正確實施法律的任務，或者可以說，檢察機關本來就有的維護國家和社會公共利益的職能，實質上也是監督法律統一實施的職能。由此，法律監督職能中包括了維護國家和社會公益的權力和責任。我國檢察機關的性質決定了它應當擔負起對損害國家和社會公共利益案件進行行政公益訴訟的責任。在我國現實社會生活中存在著一些行政機關嚴重的損害國家利益和社會公共國利益侵害行為，需要通過賦予檢察機關行政公益起訴權加以防范和遏制。這是在實行依法治國的形勢下，所必須采取的一項重要的司法措施，也是完善我國法制建設的一項重要內容。

3.保護國家和公共利益是檢察機關的職責所在在行政公益訴訟的場合，“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。在一些情形下，起訴資格的實質問題是“申請人是否能表明一些實質性的不負責任或濫用職權，而不在于是否涉及他的個人權利或利益”。檢察機關雖同被訴行政行為之間不存在利害關系，但出于其代表國家公共利益的特殊身份，從理論上講允許其突破當事人適格理論限制，參與行政公益訴訟。為保護國家和公共利益，擴大原告資格勢在必行;行政公益訴訟與我國國情相結合，由檢察機關提起行政訴訟是從“利害關系人訴訟”向“公眾訴訟”的有益轉變。

二、行政公益訴訟過程要更加公開

西方古老的法律格言所說的：“正義不僅應當得到實現，而且應當以人們能夠看得見的方式得到實現。”行政公益訴訟過程的公開絕不僅僅限于對具體案件的監督，應該看到，正是由于廣大群眾的參與，要使廣大群眾從切身的感受中體會到，我國的司法制度是不僅僅保護個人利益也保護國家利益和公共利益，即使是行政機關違法侵害了國家公共利益也是一樣要受法律的制裁。這樣有利于能消除民眾的合理懷疑，督促檢察機關依法公正辦案，監督法院依法中立審判。

從某種程度上說，檢察機關理性地、及時地對行政公益訴訟特別是在訴訟過程中的撤訴以及和解，要書面向公眾說明理由、除涉及國家秘密、個人隱私等依法不能公開的外全部向公眾公開。這種公開的程度要比檢察機關進行的一般訴訟或者一般行政訴訟的公開范圍大和程度深，這主要是因為：1.行政公益訴訟提出起訴的主體只有檢察院一家，別無他人，如果公民、法人或其他組織向檢察院提出起訴申訴，但檢察機關不認真對待或者無視之，不然行政公益訴訟制度只存于紙面，束之高閣，全然無用，實現不了行政公益訴訟設立的目的。2.檢察機關提起行政公益訴訟是為了保護國家和公共利益。這與檢察機關的一般的偵查、審查起訴、監督法律實施職能不同，檢察機關在行政公益訴訟中主要扮演的是保護國家和公共利益。由檢察機關提起行政公益訴訟是“迫不得已”，由于與一般行政訴訟相比，檢察機關與被訴行政行為無直接利害關系，檢察機關本不是適格的起訴主體，而是在國家和公共利益在受到行政機關的侵害或侵害之虞時，其他人都不能起訴，所以只能法定由檢察機關提起行政公益訴訟來將這些行政機關的違法行為推進司法程序。

三、訴權處分權的限制

檢察機關并不是行政違法行為的直接受害者，它是以公眾代言人或公眾受托人的身份提起訴訟，與傳統訴訟相對這是特殊意義上的原告，因此檢察機關對爭議的客體只有依法維護的權利，而沒有一般意義上訴訟處分的權利，應當受到限制。

1.檢察機關需要承擔一定的訴訟責任。敗訴責任并不是說只要檢察機關一敗訴就要承擔敗訴責任，因為只要是訴訟就有敗訴的風險，如果是檢察機關依法盡責起訴，不論訴訟結果如何，就不應當承擔責任。在行政公益訴訟中，如果是檢察機關存在檢察機關惡意訴訟，濫用訴權等違法行為，侵害被告人或被害人合法權益的情況，就要承擔國家賠償責任、行政責任及刑事責任等責任。如果是被告人的合法權益受到檢察機關侵害后或在勝訴以后，仍然有就其損失申請國家賠償的權利。如果存在檢察機關惡意訴訟、消極訴訟等，損害公共利益的情況，同樣也要承擔責任。正是檢察機關有提起行政公益訴訟的權力，就應當承擔不履行或不正當履行相應職權的責任，如些才能有效促進檢察機關依法有效的維護公益利益。

2.應適當限制檢察機關的處分權。一般行政訴訟的原告依法享有對自己訴訟權利的處分權，對些種處分權，法律只是要求這種處分權行使時不損害國家利益、社會公共利益和他人利益就行。但是對于行政公益訴訟的原告的訴權處分權來說則不同，因為行政公益訴訟是針對的與原告本人無利害關系的公共利益，不涉及私利，因此檢察機關在提起行政公益訴訟后，不能像處分“自己權利”那樣來處分行政公益訴訟的訴權處分權，如不能隨意與被告自愿和解，不能隨意撤訴，在庭審中也不能適用調解原則，如果檢察機、關提出撤訴與和解，必須經法院批準，檢察機關一定要向社會公布完整的撤訴與和解的理由，以防檢察機關濫用起訴權等。

四、受案范圍的法定性、適當性

根據我國的國情，檢察機關提起行政公益訴訟應局限于對國家和社會公共利益受嚴重損害的案件，而不能任意擴大起訴范圍。筆者認為主要要考慮以下幾方面：

1.確定行政公益訴訟范圍的標準。檢察機關提起行政公益訴訟范圍不能隨意和理想化，需要遵循一定的原則加以確定：一是維護國家和社會利益原則;二是維護實體法律的正確、統一實施原則;三是維護司法權威和司法公正原則。如何更加具體的確定標準，筆者同意些標準：符合起訴的一般條件;涉及國家與社會的重大利益;無具體當事人或者當事人可能不愿提起訴訟。

2.損害國家、社會重大公共利益的案件。社會實踐中有不少雙方當事人相互串通，以合法形式掩蓋侵害和侵吞國家或社會的公共利益的非法目的的案件。比如，在我國經濟轉軌時期，在一些行政機關或者行政機關的某些人的干預或默許下，一些人以合法的形式掩蓋非法目的，在國有資產聯營、合資、簽定合同、產權交易過程中，通過各種手段侵吞國家資產、損公肥“私”，造成巨額國有資產流失，但是在這種情況下，雙方當事人有著共同的相互利益關系，他們不會主動向法院提出訴訟，這樣受損害的就只能是國家利益。

3.沒有起訴主體的案件。在我國即使有合法權益受到侵害，如果沒有法律規定的有起訴權的主體，也仍然無法向法院提起訴訟，而受害人的利益也就無法得到法律救濟。例如，對于己經破產的國有企業，在資產清算過程中因行政機關的某些違法行為的因素遺漏了債權，在無法繼續向債務人主張權利的情況下，檢察機關可以作為原告提起訴訟，代表國家向債務人主張權利。

4.其他行政機關損害公共利益的案件。這種情況必然造成社會公眾的不滿，長久下去必然會引起爭議與糾紛，對國家形象造成不良影響。按照我國現行的法律規定，對于這種案件的起訴權只有兩種情況：（1）只有極少人數享有起訴權;（2）任何公民、法人對這種行為都沒有起訴權，這種情況居多。這時，檢察機關應當作為代表公共利益的法律主體向法院起訴以保護公共利益。

參考文獻：

[1][意]莫諾?卡佩萊蒂著，劉俊祥等譯.福利國家與接近正義[M].法律出版社，2000.[2]張明華.環境公益訴訟制度芻議[J].載于法學論壇，2002.[3]楊柏林等著.檢察機關提起民事訴訟問題研究[J].載于檢察論叢，第4卷，法律出版社2002.

第四篇：關于構建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴大趨勢。我國現行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關系，這樣當行政機關違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監督行政行為，來維護社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構建該制度作了粗略的設想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認為它應包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數情況下是可區分的。行政公益訴訟就是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內涵大致相同。對行政公益訴訟應從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機關及其公務人員，接受審查的是國家機關的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不必然要求公益侵害的事實發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態，實際是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。我國臺灣地區《行政訴訟法》第九條也規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者為限。”另外，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機關的行為提起訴訟，促進了公民對行政活動的監督和合法利益的維護。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實質就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現行行政訴訟法未規定行政公益訴訟，根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產生并不是偶然的，它是當代社會政治制度和結構發生深刻變化、政治法律思想進行全面革新的必然產物。它的創立既保障了公民的基本權利（包括社會公共性權利），又可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進一步提出了建設社會主義政治文明的行動綱領，社會主義法制建設進程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿組織標志著我國對外開放進入了新階段，我國將在更大范圍內和更深程度上參與經濟全球化過程，而經濟全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因為經濟因素對法律制度發揮著重要作用。在WTO諸多協定中，對當事人提起訴訟的資格就規定為，認為受須經審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對“利”的范圍、程度等作出明確的規定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當事人只要認為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規定，筆者認為其中應包括當事人享有提起公益訴訟的權利，而我國現行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權利，應予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，二是保障行政機關依法行政。雖私權益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機關不依法行政，對私權益的侵害和威脅就無處不在。因為即使行政機關的違法行為和不作為尚未實際害及某個私權益，但其實際上害及的是更多的私權益，個別的私權益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對行政法治的破壞?？梢姶_保依法行政這一宗旨有其獨立價值，并不依附于保護私權益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應有公益之訴，對公益的保護與對私權益的保護同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴重化的需要。我國正處在經濟體制及政治體制的轉型時期，許多行政機關借發展經濟及改制之名恣意侵害國有資產、污染環境、壟斷價格、違法招標等。若在行政訴訟中仍對利害關系作簡

單化、線條化的理解和把握，與經濟社會發展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進入司法程序，會后患無窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發包，但為什么發包給了一個沒有任何建筑資質和技術的個體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發包時就容許民眾提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應資質，豈不可以防止付出如此慘重的代價？再以開發土地問題為例，原福建廈門某領導以開發土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農民有起訴的權利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費？另外，行政機關違法減免稅、違法濫發許可證和執照、違法發放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國行政訴訟原告范圍的的擴大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎。我國現行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標準使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實施的最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規定（見上文）對原告資格作了比較明確的概括式規定，第13條則列舉了司法實踐中經常遇到的情形，即相鄰權人、公平競爭權人等有權提起行政訴訟。該兩條規定比行政訴訟法第二條的關于原告資格規定要寬泛多了，因為只要和具體行政行為有法律上的利害關系就有原告資格，且在司法實踐中的確也收到了很好的效果，因此進一步擴大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規律及其發展趨勢的。也許有人會認為，放寬訴訟資格可能會出現濫訴或干擾行政機關合法行使職權的情況，這種憂慮應該說是多余的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因為訴訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實質就是擴大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規定呈越來越擴大的趨勢，那么進一步擴大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結果。

五、廣大群眾法律意識的增強，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會法制環境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學法、用法的意識進一步增強，他們不僅拿起法律武器保護自身的合法權益，也拿起法律武器保護公共利益。僅以發生在南京市的三個案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺，對此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環境的“破壞性建設”。東南大學兩名教師遂將許可此行為的南京市規劃局告上法院，要求市規劃局撤銷對“觀景臺”的規劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因為到某地方稅務局兩次舉報王某某等三人偷逃個人所得稅，某地方稅務局一直未給其回復，遂憤然向某區法院起訴，要求判令某地方稅務局依法履行職責，稽查其所舉報之案，并給予答復；

3、市民楊某某向某區法院提起訴訟，因為其向某區工商局舉報一企業銷售“三無”產品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關系，不符合行政訴訟法所規定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的，侵犯公益實際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實踐中會得到充分的發揮。建立我國特色的行政公益訴訟制度的設想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。就說“公益”，它的含義并不復雜，但將它應用到行政訴訟中，那將是一個多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責任、訴訟時效等多方面的配套改革和整體架構。筆者僅就其中的幾個主要方面作些粗淺設想。

一、行政公益訴訟制度的保護范圍。行政公益訴訟的提出應當出于維護公共利益的需要，其范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者贊同從以下三個方面把握：其一，行政機關不主動履行法定職責，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經驗，先在國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關系的組織和公民都有權提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護獲得可訴性，不應苛求起訴人須與本案有直接利害關系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權利。可根據我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權就其他機關的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環保部門對其他機關污染環境的行為提起行政訴訟的權利，這種賦予專門機構以責任的形式來保護公益在我國是必要的。有人提出讓檢察機關成為提起公益訴訟的當然主體，對此筆者不贊同。行政訴訟法規定了檢察機關有權對行政訴訟實施法律監督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時取得了原告和法律監督者的雙重身份，被告行政機關以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實際上，行政訴訟發展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當干預。此外，我國的國家體制意味著包括行政機關在內的公權力機關均是公共利益的代表，并非僅檢察機關能夠勝任。英美國家的檢察機關也并非與中國一樣的屬于司法機關，而是政府部門的一個機構。所以，認為我國檢察機關可以作為行政訴訟的原告在實踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權力結構，很會使行政審判機關處于被動的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應規定前置審查程序為妥。即在原告向法院起訴之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責任的分配。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺得對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據的相關法律法規，由被告負責提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費用的承擔。根據有關規定，訴訟費一般由敗訴當事人負擔，但在起訴時都是由原告先行預付。對于行政公益訴訟案件，可以采取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關心，也加強行政機關依法行政的高度責任感。

六、對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據其保護公益的利益大小，給予其適當的獎勵。這樣可以激起更多的公民或組織監督行政行為，維護社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。另外，對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權利及保護也應相應作出規定，讓其充分行使保護公益權利之時，其本身利益不受侵犯

第五篇：關于構建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴大趨勢。我國現行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關系，這樣當行政機關違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監督行政行為，來維護社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構建該制度作了粗略的設想。談行政公益訴

訟首先要明確什么是“公益”，現代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認為它應包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數情況下是可區分的。行政公益訴訟就是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內涵大致相同。對行政公益訴訟應從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機關及其公務人員，接受審查的是國家機關的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不必然要求公益侵害的事實發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態，實際是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。我國臺灣地區《行政訴訟法》第九條也規定：“人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政機關的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者為限。”另外，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機關的行為提起訴訟，促進了公民對行政活動的監督和合法利益的維護。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實質就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現行行政訴訟法未規定行政公益訴訟，根據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產生并不是偶然的，它是當代社會政治制度和結構發生深刻變化、政治法律思想進行全面革新的必然產物。它的創立既保障了公民的基本權利（包括社會公共性權利），又可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。自從黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進一步提出了建設社會主義政治文明的行動綱領，社會主義法制建設進程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執法、司法的實踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿組織標志著我國對外開放進入了新階段，我國將在更大范圍內和更深程度上參與經濟全球化過程，而經濟全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因為經濟因素對法律制度發揮著重要作用。在WTO諸多協定中，對當事人提起訴訟的資格就規定為，認為受須經審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對“利”的范圍、程度等作出明確的規定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當事人只要認為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規定，筆者認為其中應包括當事人享有提起公益訴訟的權利，而我國現行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權利，應予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟