第一篇：試論我國建立行政公益訴訟制度之構(gòu)想

試論我國建立行政公益訴訟制度之構(gòu)想

行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，目前，行政公益訴訟形式在我國尚未為法律所認(rèn)可。但是，從對西方法治國家行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)和法理思考，以及目前我國國內(nèi)出現(xiàn)的眾多具有行政公益訴訟性質(zhì)的案件和民眾對行政行為進(jìn)行深層次監(jiān)督的呼聲日益高漲的形勢來看，在我國建立行政公益訴訟制度既有理論基礎(chǔ)，又是現(xiàn)實(shí)需要，并將成為我國下一步行政立法工作的重要議題。本文僅對我國行政公益訴訟制度的建立提出一些淺略的構(gòu)想。

一、行政公益訴訟的法理淵源

(一)行政公益訴訟的概念

行政公益訴訟，簡稱行政公訴，是指長期居住在該國行政管轄范圍內(nèi)的自然人、法人或其他組織(一說認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是公民、法人或其他組織)認(rèn)為行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。

(二)行政公益訴訟的起源

行政公益訴訟既然冠名以公益，應(yīng)當(dāng)為公益訴訟的一個分支。公益訴訟的概念最早源于古羅馬法。當(dāng)時的古羅馬法將訴訟劃分為私益訴訟和公益訴訟兩種模式，其中私益訴訟是指為保護(hù)個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定的當(dāng)事人才可提起;而公益訴訟乃保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民皆可提起。可見，古羅馬的市民如果是以維護(hù)公共利益為目的，為

維護(hù)法律及社會秩序，就可以提起公益訴訟，且并不要求提起公益訴訟的原告與所訴之利益有利害關(guān)系，即可以是無利害關(guān)系的人。近代西方各國大多引入了這種訴訟制度。

(三)國際社會建立行政公益訴訟制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國美國在《反欺詐政府法》、《謝爾曼反托拉斯法》、《克萊頓法》、《環(huán)境保護(hù)法》中均對公益訴訟制度進(jìn)行了具體設(shè)定：《反欺詐政府法》規(guī)定任何公民個人或者公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府、索取錢財后，有權(quán)以美國政府的名義控告實(shí)施該欺騙行為的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金;《謝爾曼反托拉斯法》規(guī)定對于違反反托拉斯法令的公司，司法部門、聯(lián)邦政府、團(tuán)體乃至個人都可以提起訴訟;后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了訴權(quán)的主體;在《環(huán)境保護(hù)法》中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定職責(zé)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，要求違法排污者停止排放、消除污染，賠償遭受污染損害之公民的損失。美國的行政公益訴訟被稱為 私人檢察總長制度，在1943年的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中，法院指出，國會為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長對行政機(jī)關(guān)的行為申請，國會有權(quán)依法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長，主張公共利益。因此在私人代表公共利益進(jìn)行訴訟的時候，往往是原告?zhèn)€人的利益較小，而公共的利益比較大，從一定程度上體現(xiàn)了公共權(quán)力的最大化保護(hù)以及保護(hù)的可適用性。

在日本，行政公益訴訟 又被稱為民眾訴訟，日本《行政案件訴訟法》第5條中規(guī)定：民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟，與直接請求有關(guān)的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟。這種以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)和公共性權(quán)利機(jī)構(gòu)的行為。此外，還有法國的越權(quán)之訴、英國如果有充分的證據(jù)證明政

府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)利，致使數(shù)千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律的憲法原則等都是行政公益訴訟制度的法律體現(xiàn)。

相比之下，我國目前在公益訴訟，尤其是行政公益訴訟的立法或者司法實(shí)務(wù)方面卻沒有較大進(jìn)展，這種狀況的持續(xù)不利于社會主義法制建設(shè)的全面展開及依法治國方針的貫徹落實(shí)，不利于我國建立社會主義和諧社會的總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及市場經(jīng)濟(jì)的長足進(jìn)步和發(fā)展。

二、設(shè)立行政公益訴訟制度的必要性

1996年2月9日，在中共中央舉辦的中央領(lǐng)導(dǎo)法制講座上，江澤民同志強(qiáng)調(diào)：實(shí)行和堅持依法治國，就是使國家各項(xiàng)工作逐步走上法制化和規(guī)范化;就是廣大群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式參與管理國家、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù);就是逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的法制化、法律化。2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》中指出：要加強(qiáng)制度建設(shè)、保障社會公平正義，完善民主權(quán)利保障制度、法律制度、司法體制機(jī)制、公共財政制度、收入分配制度、社會保障制度。而依法行政、建立完備的行政監(jiān)督機(jī)制正是保障社會公平正義，完善民主權(quán)利保障制度的必要前提。依照我國《》之規(guī)定，只有公民、法人或其他組織認(rèn)為侵犯其自身合法權(quán)益時，方有權(quán)利提請司法審查(提起行政訴訟);如果政府權(quán)力機(jī)關(guān)的行為侵害了社會公共利益，而這種侵害與個人(私人)沒有直接利害關(guān)系，個人則無權(quán)就侵害行為提請司法審查。這種封閉的權(quán)力分立與相互制衡的立法理念一方面使得公權(quán)力呈無限擴(kuò)張的趨勢，在我國負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的機(jī)關(guān)之間又往往存在利害關(guān)系或者領(lǐng)導(dǎo)上的關(guān)聯(lián)關(guān)系，這就會出現(xiàn)監(jiān)督機(jī)制貌存實(shí)無的局面;另一方面也使得各種權(quán)力日益聚合為一個擁有自身利益的體系，堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)益的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理，也使得社會公平正義、保障民主權(quán)利成為水中之花、鏡中之月。

而作為構(gòu)成社會的最基本元素的私人同時也是公權(quán)力運(yùn)用的最直接利害方，社會利益與其私人利益息息相關(guān)，私人永遠(yuǎn)是第一個知道自己或者整體利益被侵害的主體，也是最徹底的社會利益維護(hù)者，雖然我們有人大、信訪、黨紀(jì)政紀(jì)等各種對政府機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行監(jiān)督的途徑，但真正說來，只有訴訟等法律程序才能將政府機(jī)構(gòu)和人員置于民眾平等的地位，對其行為和權(quán)力構(gòu)成強(qiáng)制性約束，確立其人民公仆的理念。[1]因此，要想解決監(jiān)督機(jī)制所造成的痼疾只能依靠和運(yùn)用公權(quán)力以外的力量--社會力量暨私人力量，賦予公眾力量以對侵害公共利益的公權(quán)力行使提請司法審查的權(quán)利，這樣更有利于對公權(quán)力行使的監(jiān)督和制約，也是促使權(quán)力機(jī)關(guān)合理、合法運(yùn)用公權(quán)力、依法行政的有效手段，為促進(jìn)社會公平正義，完善民主權(quán)利提供有效的保障。

三、我國設(shè)立行政公益訴訟制度的可行性基礎(chǔ)

(一)設(shè)立行政公益訴訟制度的法律依據(jù) 行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更主要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是民主權(quán)利的一個表現(xiàn)。[2] 《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。由此我們可以看出：(1)人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力來源于人民。(2)人民可以在法律允許的范圍內(nèi)通過一切正當(dāng)?shù)耐緩胶托问絽⑴c管理國家事務(wù)。第四十一條規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害，第一百二十九條規(guī)定中華人民共和國人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。賦予了公民、監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。行政公

益訴訟從司法程序上為人民參加國家事務(wù)的管理提供了有效的途徑。因此，基于公益的需要提起行政訴訟符合我國憲法的基本精神。

(二)設(shè)立行政公益訴訟制度的社會基礎(chǔ) 隨著法制建設(shè)的深入，我國公民的法律訴訟意識已有很大的提高。近年來，我國出現(xiàn)了多個具有行政公益訴訟性質(zhì)的案例，但我們也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)階段行政訴訟過程中出現(xiàn)的不想告、不敢告、告不了的現(xiàn)象仍一定程度的存在。因此，建立完善的行政公益訴訟制度已成為當(dāng)務(wù)之急。

在我國，需要通過行政訴訟保護(hù)公共利益的情形和種類很多，大致包括國家公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的公共秩序等。然而，在我國現(xiàn)實(shí)生活中，存在著大量公共利益遭受違法行政行為侵害而得不到行政訴訟救濟(jì)的情形。如，《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則。從中我們可以看出，國有資產(chǎn)屬于全民所有，人民政府只是代為行使所有權(quán)對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理。在國有資產(chǎn)的管理及處置過程中，個別負(fù)有國有資產(chǎn)管理職責(zé)的公權(quán)機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)疏于管理，更有甚者直接插手各種違法操作，致使國有資產(chǎn)大量流失或者減值，嚴(yán)重侵害了公共利益。現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格僅限于私益直接受損之情形，使國有資產(chǎn)被侵犯的行政案件無法進(jìn)入司法審查的范圍。再如一些企業(yè)受于短期利益驅(qū)使，在生產(chǎn)中忽視環(huán)境保護(hù)，使環(huán)境污染和破壞問題日益惡化侵害公眾利益的行為，政府在工程的審批、招標(biāo)、發(fā)包過程中的違法行為侵害公眾利益的行為，以及政策性價格壟斷行為等等，也均因?yàn)楝F(xiàn)行行政訴訟制度的局限性，公民無法運(yùn)用司法權(quán)來制約行政權(quán)，公益之維護(hù)陷入困難重重的境地。沒有一個社會能夠消除公共利益的理念，因?yàn)樗灿谌诵缘墓灿谐煞葜校虼私⑿姓嬖V訟制度是人民群眾普

遍愿望和意志的體現(xiàn)，而人民群眾對保護(hù)公共利益的這種迫切需要，構(gòu)成了我國建立行政公益訴訟制度的社會基礎(chǔ)。

四、行政公益訴訟的構(gòu)建初想

(一)行政公益訴訟原告主體的確定

1、行政訴訟原告資格的含義 行政訴訟原告資格是指公民、法人或其他組織能夠提起行政訴訟所應(yīng)具備的條件。原告資格、起訴條件、原告，這三個概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。起訴條件指行政訴訟法規(guī)定的當(dāng)事人提起行政訴訟所必須符合的條件。如我國《行政訴訟法》第41條規(guī)定，起訴必須符合下列條件：①原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織;②有明確的被告;③有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù);④屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。原告資格、起訴條件、原告三者之間的關(guān)系為：原告資格是起訴條件的組成部分，但不是唯一的條件，具有原告資格的人提起行政訴訟必須同時符合其余的起訴條件時，方能被法院受理，這時具有原告資格的人才采取得了原告的當(dāng)事人地位。

2、行政公益訴訟原告主體的條件要求 和傳統(tǒng)的私益性行政訴訟原告資格制度相比，公益性行政訴訟原告資格制度在以下方面應(yīng)有不同： 第一，以享有公益性行政訴訟原告資格以法律法規(guī)特別規(guī)定為限?；诠嬖V訟突破了傳統(tǒng)訴訟利益理論的要求，更多的是一種立法政策，須以法律法規(guī)特別規(guī)定為限。公益性行政訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，僅限于公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議。二，涉及侵害國家利益與涉及侵害社會公共利益之訴訟主體應(yīng)當(dāng)區(qū)分設(shè)定。涉及侵害國家利益的案件一般比較復(fù)雜，作為私人而言其很難取得相關(guān)證據(jù)予以證明侵害事實(shí)的存在，鑒于私人并沒有國家賦予的公權(quán)力的輔助，雖然其擁有國家憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)，但在涉及侵害國家利益這種侵害結(jié)果相對隱秘、侵害行

為人背景復(fù)雜的情況之下行使該監(jiān)督權(quán)的可能性微乎其微，因此應(yīng)當(dāng)由擔(dān)負(fù)監(jiān)督職責(zé)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)利用其掌握的國家資源對侵害案件進(jìn)行調(diào)查，在確認(rèn)侵害事實(shí)存在后代替國家對該侵害行為提請司法審查的方式行使監(jiān)督權(quán)。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓一些代表公共利益的社會團(tuán)體、協(xié)會以及自治組織提起訴訟。至于私人是否有權(quán)以原告身份提起行政公益訴訟，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是允許的，因?yàn)楦黝悎F(tuán)體、組織一旦形成無論其組建目的如何，都將形成不特定的利益組合形式，在利益的驅(qū)使下其履行社會監(jiān)督職責(zé)的全面性不得不令人懷疑。而對于私人而言，在不侵害其利益或者關(guān)聯(lián)利益的情況下，其提起訴訟的幾率非常小，幾乎不可能出現(xiàn)濫用司法資源進(jìn)行詐害訴訟的情況。

(二)行政公益訴訟案件的受理?xiàng)l件及形式探討

如前所述，行政公益訴訟的主體可以是檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織，也可以是私人，其中私人作為訴訟主體的過程自不待言，但檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織對案件的受理形式殊值探討。蓋因檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織為原告提起行政公益訴訟絕大多數(shù)是由私人舉報或要求而為之，而但凡權(quán)力機(jī)關(guān)多多少少都會有官本位思想，但凡團(tuán)體、組織都會形成相應(yīng)的利益集團(tuán)，如何保證私人的舉報或者控告得以合理的執(zhí)行將成為關(guān)鍵性的問題。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織應(yīng)當(dāng)建立社會舉報、控告登記備案以及相關(guān)材料收取備案存檔制度，當(dāng)舉報或控告人有證明侵害事實(shí)的證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織應(yīng)當(dāng)受理該案件并承擔(dān)受理后案件證據(jù)的收集工作;當(dāng)舉報或控告人沒有證明侵害事實(shí)的直接證據(jù)，但檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織認(rèn)為可能有相關(guān)侵害事實(shí)存在時應(yīng)當(dāng)進(jìn)入調(diào)查機(jī)制，對侵害事實(shí)是否存在展開調(diào)查并著手收集相關(guān)證據(jù)，調(diào)查認(rèn)定侵害事實(shí)存在的應(yīng)當(dāng)正式受理該案;當(dāng)舉報或控告人沒有證明侵害事實(shí)的直接證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織認(rèn)為有相關(guān)侵害事實(shí)存在的可能性不大時，可以書面方式通知舉報或控告人不予受理，但應(yīng)當(dāng)對該舉報、控告登記備案并做好詳細(xì)的紀(jì)錄。當(dāng)對相同侵害事

項(xiàng)舉報、控告人超過一定人數(shù)時，檢察機(jī)關(guān)、特定團(tuán)體、組織應(yīng)當(dāng)正式受理該案并展開調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果向社會公示。

(三)舉證責(zé)任的分配

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)如何分配，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分為三個部分分別由原、被告分別承擔(dān)舉證責(zé)任。

1、對證明被告的行為損害公益或可能損害的事實(shí)方面的證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供。因?yàn)樵嬉源藶橛蓡恿诵姓嬖V訟程序，原告應(yīng)當(dāng)對自己的觀點(diǎn)及所述事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。

2、對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致。

3、對其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循誰主張，誰舉證的基本原則。

(四)一事不再理原則的適用及集團(tuán)訴訟的問題

公益性行政訴訟的典型特征就是對一可訴行政爭議提起訴訟并不要求起訴人和行政爭議之間有訴訟利益，原告資格非常的廣泛，可能出現(xiàn)就同一行政行為多數(shù)人都可提起訴訟的情形。傳統(tǒng)的一事不再理原則就是同一個爭議或者案件法院不能審判兩次。因此，公益性行政訴訟中雖然多數(shù)人可以就同一行政行為享有理論上的原告資格，但法院受理的次數(shù)只能是一次，才能滿足傳統(tǒng)的一事不再理原則，筆者認(rèn)為對于一項(xiàng)行政行為如果人民法院已經(jīng)作出生效的裁判文書，則對該案件的執(zhí)行申請人可以不局限于提起訴訟之原告，可依確定行政公益訴訟原告資格的方式確定申請主體。里就存在一個選擇的問題，或者賦予首次起訴人一種排他性的原告資格;或者設(shè)置一種類似必要共同訴訟的集團(tuán)訴訟(人數(shù)眾多的情況下)。如果賦予首次起訴人一種排

他性的起訴資格，可能會出現(xiàn)這樣一種情形，首次起訴的人因?yàn)椴⒉皇呛桶讣性V訟利益的人，也許不會積極行使訴訟權(quán)利，案件的最后結(jié)果極有可能是公共利益未能得到維護(hù)，而且還斷送了其他更有能力維護(hù)公共利益的起訴人的司法救濟(jì)機(jī)會。

因此，筆者主張采用集團(tuán)訴訟模式來回應(yīng)傳統(tǒng)一事不再理原則對公益性行政訴訟的要求。法院在受理了某個公益性行政訴訟之后，可以發(fā)布公告，讓其他有公益心或者對案情有幫助的個人或組織來參加公益訴訟，如果人數(shù)眾多還可以推舉訴訟代表人，這樣一來既可以實(shí)現(xiàn)對一事不再理原則的遵守，也可以調(diào)動廣大民眾對公益維護(hù)的積極性。

(五)行政公益訴訟的審判和訴訟費(fèi)用的承擔(dān)

在訴訟費(fèi)用承擔(dān)上，按照訴訟法原則，訴訟費(fèi)用一般由原告預(yù)付，最終由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但是我們應(yīng)該注意到這樣一點(diǎn)，即公益性行政訴訟的建立是為了開辟一條普通民眾督促政府執(zhí)法的途徑，其性質(zhì)富有濃厚的公益色彩。普通百姓贏了官司，主要不是自己而是大眾將從中獲得利益;而輸了官司則由個人背上敗訴的名聲和沉重的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用的數(shù)額可能很大，往往是公民個人和一般組織難以承受的，如果訴訟費(fèi)用及相關(guān)費(fèi)用仍由敗訴人承擔(dān)，恐怕會使普通老百姓因經(jīng)濟(jì)上的考慮而望而卻步，如果僅因公益訴訟費(fèi)用問題而將原告拒于法院大門之外，無異于強(qiáng)迫公民放棄對社會公益的保護(hù)請求。

因此筆者認(rèn)為可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)當(dāng)然由被告負(fù)擔(dān);如原告敗訴，可視案件的不同，向原告收取低廉的費(fèi)用，但原則上應(yīng)設(shè)定原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)為宜。對需要進(jìn)行鑒定、檢測、檢驗(yàn)的案件，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會促進(jìn)廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

五、結(jié)語

行政公益訴訟制度對于依法行政，避免國家利益和公共利益受損具有積極的意義，在有效監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)方面無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此，在我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公訴制度，以其更好保護(hù)國家和公民雙方的合法權(quán)益，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

第二篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的思考

【內(nèi)容提要】行政公益訴訟是近年來的社會熱點(diǎn)問題，當(dāng)今世界大多數(shù)國家都建立了行政公益訴訟制度。而由于我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，這樣當(dāng)行政主體違法行政行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民、法人或者其他組織便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為來維護(hù)社會公益。本文通過對行政公益訴訟制度的沿革、意義、國外行政公益訴訟制度等方面的介紹分析，提出在我國建立行政公益訴訟制度的必要性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。指出我們必須借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)盡快建立我國的行政公益訴訟制度，以維護(hù)社會公共利益。使我國現(xiàn)行的行政訴訟制度得以發(fā)展和完善，推進(jìn)我國法治國家的建設(shè)進(jìn)程。

【關(guān) 鍵 詞】 公共利益；行政公益訴訟；制度構(gòu)建

引 言

近年來，隨著行政訴訟的不斷發(fā)展，行政公益訴訟問題開始受到我國法學(xué)界的關(guān)注。能出現(xiàn)這樣的情景，是與一系列具有公益訴訟性質(zhì)的新型案件的出現(xiàn)息息相關(guān)的。雖然這些案件最后大都是被法院不予受理或駁回起訴，然而在當(dāng)前，公共利益受到行政行為侵害的情況在我國屢有發(fā)生，如何通過行政訴訟來保護(hù)公共利益顯得極為迫切。

當(dāng)傳統(tǒng)訴訟法理論面對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的新型訴訟實(shí)踐或要求越來越感到力不從心時，我們需要對我國的行政訴訟理論進(jìn)行深刻反思。并以此為契機(jī)，吸納國內(nèi)外行政訴訟的先進(jìn)理論，尋找行政訴訟法發(fā)展的突破口，以一種新的開放的視角去看待行政訴訟法，使行政訴訟發(fā)揮最大的效用。

筆者認(rèn)為，從監(jiān)督行政主體依法行政、維護(hù)公共利益、維持正當(dāng)合理的社會公共秩序的角度出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立行政公益訴訟制度。

一、行政公益訴訟制度概述

（一）行政公益訴訟的概念

公益訴訟源于羅馬法。是指為保護(hù)社會公共利益所進(jìn)行的訴訟，除法律有特別規(guī)定之外，凡市民均可提起。i它是由于維護(hù)公共利益力量的不足而產(chǎn)生的。行政公益訴訟則是近代資本主義法制的產(chǎn)物。而在我國，由于多方面的原因，行政公益訴訟制度尚未建立。故此，學(xué)者們對其也有不同的理解。

筆者認(rèn)為，所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織（包括代表國家的檢察機(jī)關(guān)）認(rèn)為行政主體的行政行為侵害或者有可能侵害公共利益時，以自己的名義向人民法院提起訴訟，以維護(hù)社會公共利益的活動。

（二）行政公益訴訟制度的沿革

行政公益訴訟起源于古羅馬。古羅馬的程式訴訟分為私益訴訟和公益訴訟，前者是保護(hù)個人利益的訴訟，僅特定人才可提出；后者是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有一特別規(guī)定者外，凡市民均可提起。ii現(xiàn)代法關(guān)于公共利益的保護(hù)，由公務(wù)員代表國家履行。羅馬當(dāng)時的政權(quán)機(jī)構(gòu)比較簡單，僅依靠官吏的力量來維護(hù)公共利益是不夠的，故授權(quán)市民代表社會集體直接起訴，以補(bǔ)救其不足。雖然早在古羅馬公益訴訟就已經(jīng)存在，但真正引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。二戰(zhàn)以后，人們的法律權(quán)利觀念發(fā)生了重大的改變，人們認(rèn)識到作為公法的行政法既要同私法一樣保護(hù)公民的私益，又要維護(hù)社會公共利益。行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，維護(hù)和促進(jìn)公益是其天然的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)是接受全體公民的委托行使權(quán)力的。倘若限制公民只在權(quán)利受到侵害時才能起訴，不僅混淆公法關(guān)系和私法關(guān)系的性質(zhì)，而且過分束縛法院對行政主體違法行為的監(jiān)督，不符合現(xiàn)代行政法的要求。

美國是行政公益訴訟的創(chuàng)始國。早在20世紀(jì)初就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令和納稅人提起的禁令請求訴訟等類似行政訴

訟的訴訟類型。至20世紀(jì)40年代，行政公益訴訟在美國正式確立。iii發(fā)展到當(dāng)代，英國、法國、德國、日本、意大利等國家也都相繼建立了行政公益訴訟制度。

（三）行政公益訴訟制度的意義

1、保護(hù)權(quán)利

權(quán)力來源于權(quán)利，權(quán)力應(yīng)該服務(wù)于權(quán)利。當(dāng)權(quán)利受到權(quán)力侵害時，就應(yīng)該對權(quán)利進(jìn)行有效的救濟(jì)。

法治社會要求法律對公民權(quán)利予以充分保障，建立完善的權(quán)利保障制度。權(quán)力的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是保護(hù)權(quán)利、服務(wù)于權(quán)利。法律每宣告公民的一項(xiàng)權(quán)利，就等于同時宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。國家公權(quán)力是個人權(quán)利的最大威脅，為了限制行政權(quán)力在公共領(lǐng)域的濫用，就必須在這一領(lǐng)域?qū)駲?quán)利進(jìn)行宣告，這才符合法治社會對公民權(quán)利保障的要求。iv

權(quán)利具體體現(xiàn)為某種利益，社會公共利益是公民利益的延伸，社會公共利益必須以切實(shí)有效的訴訟手段為依據(jù)。就我國而言，立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性角度關(guān)注法律的可訴性問題。雖然我國憲法和法律對公民的社會公共權(quán)利作了很多宣告，但由于這些權(quán)利往往由多數(shù)人共同享有，因而公民個人一般不被認(rèn)為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認(rèn)可。有權(quán)利就有救濟(jì)，權(quán)利受侵害者都應(yīng)該享有申請救濟(jì)的資格。司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線，任何一種法律權(quán)利要獲得實(shí)在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟(jì)?？傊竦幕緳?quán)利，包括社會公共權(quán)利，都應(yīng)該得到司法的保護(hù)。但由于公共權(quán)利往往并沒有直接的代表人，因此，必須賦予普通公民為維護(hù)公益提起訴訟的權(quán)利。

2、制約行政權(quán)

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。”這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。權(quán)力在運(yùn)行中存在著擴(kuò)張性、腐蝕性，所以必須確立權(quán)力依法行使的原則，對權(quán)力要進(jìn)行有效的監(jiān)督。從權(quán)力配臵的角度看，最重要的監(jiān)督應(yīng)該是“以權(quán)力制約權(quán)力”。西方國家實(shí)行分權(quán)制衡，比較充分的體現(xiàn)了“以權(quán)力制約權(quán)力”的精神。我國司法權(quán)不是建立在與行政權(quán)相區(qū)分的基礎(chǔ)上，因而我們看到的是兩者簡單意義上的分工關(guān)系，司法權(quán)至今仍然存在嚴(yán)重的行政化傾向。

行政訴訟實(shí)際上就是法院通過對行政權(quán)的司法審查來實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的制約。依照司法最終解決的原則，只要有侵害就可以提起訴訟。那么行政機(jī)關(guān)對公共利益的侵害也當(dāng)然可以通過司法途徑解決。建立行政公益訴訟制度，可以擴(kuò)大受案范圍，使司法權(quán)對行政權(quán)制約力度得以加強(qiáng)。同時，也使得公眾可以以國家主人的姿態(tài)自覺地參與公共事務(wù)，監(jiān)督政府，這也能更好的體現(xiàn)主權(quán)在民的憲法原則。

3、節(jié)約司法成本

“訴訟經(jīng)濟(jì)是指以較小的訴訟成本，實(shí)現(xiàn)較大的訴訟效益，或者說為實(shí)現(xiàn)特定的訴訟目的，應(yīng)當(dāng)選擇成本最低的方法與手段。經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是訴訟的投人產(chǎn)出比?！眝基于對國家司法資源的有限性和當(dāng)事人物力、財力、精力的有限性的考慮，行政公益訴訟不以單個受害個體提出訴訟為前提，這對于保護(hù)受害人和整個社會的利益都是有利的，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則。在另一方面，行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)損害為要件，體現(xiàn)了防患于未然的預(yù)防功能，實(shí)現(xiàn)了社會利益的最大化,節(jié)約司法成本。

二、域外行政公益訴訟制度考察

（一）英美法系國家的行政公益訴訟制度

英美法系行政公益訴訟制度以美英兩個國家為代表，主要是依靠判例的形式形成和發(fā)展行政公益訴訟機(jī)制，并以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)定加以健全和完善。

1、美國的行政公益訴訟制度

美國是現(xiàn)代行政公益訴訟的創(chuàng)始國，其適用行政公益訴訟的案件范圍較其他國家更為廣泛。美國行政公益訴訟制度的最初建立是在20世紀(jì)40年代，美國的行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家并不將行政公益訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別，即在美國行政公益訴訟與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查。”法院在司法審查中逐漸確立了“事實(shí)不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，即相對人只要其權(quán)益受到了所指控的行政行為的“不利影響”這一原告資格標(biāo)準(zhǔn)，就具有了原告資格。vi而不論這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不論這種利益是人身利益、財產(chǎn)利益還是其他利益。此外，國會有權(quán)以法律指令檢察長以外的其他當(dāng)事人就行政行為申請司法審查，主張公共利益，檢察官在提起或參與的訴訟中，享有參與的權(quán)利，可以發(fā)表爭議意見，還享有一定程度的調(diào)查權(quán)。

2、英國的行政公益訴訟制度

英國對行政公益訴訟的規(guī)定相對保守，它的行政公益訴訟制度主要是通過一個一個的判例逐步確立的。

19世紀(jì)的英國，“除非有個人有著自己的個人冤情，否則法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財產(chǎn)受到了損害，如果他僅是成[7]百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴?！比欢?，針對日益膨脹且極易對公共利益造成損害的行政權(quán)力，傳統(tǒng)的訴訟制度將原告僅僅限定為直接利害關(guān)系人的做法，恰恰與人們要求有效控制行政權(quán)力的呼聲背道而馳了。于是，在英國法律中規(guī)定了一種混合程序，即用公法名義保護(hù)私權(quán)之訴，具體是指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟(jì)時，為阻止某種違法而提起的訴訟。通過出借他的名字，檢察總長使得禁止令和宣告令這些基木上是捍衛(wèi)私人權(quán)利的救濟(jì)轉(zhuǎn)而成了保護(hù)公共利益的公法救濟(jì)。英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動請求對行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長卻是只應(yīng)請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去，在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。vii

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟制度

1、德國的行政公益訴訟制度

德國十分注重在訴訟中對公共利益的保護(hù)，認(rèn)為對于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。為此，專門確立了公益代表人制度并由其參加訴訟，這是德國行政訴訟的一大特點(diǎn)。德國行政法院法規(guī)定，在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有一名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府。并且規(guī)定，根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可一般或就特定案件，授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)。

2、法國的行政公益訴訟制度

法國的行政訴訟可分為完全答轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴。其中越權(quán)之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度。是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害，請求行政法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟(jì)手段。行政法治原則最切實(shí)的保障就是公民有權(quán)請求法院撤消違法的行政決定.使之失去效力。由于越權(quán)之訴能夠發(fā)揮這樣的作用.因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權(quán)之訴的性質(zhì)出發(fā)，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為。這樣越權(quán)之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規(guī)定公民在自己的主觀“法律權(quán)利”受到侵害時才能提起越權(quán)之訴，則司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和對行政法治原則的保障也將無法實(shí)現(xiàn)。故現(xiàn)今的越權(quán)之訴既不是全民之訴，也不限制當(dāng)事人須在主觀權(quán)利受到損害時才可提起。它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。

3、日本的行政公益訴訟制度

日本采取了由判例法和成文法雙管齊下來確立行政公益訴訟制度的做法。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。根據(jù)日木《行政案件訴訟法》第5條的規(guī)定：行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。而民眾訴訟是指請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟.并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟。

（三）域外行政公益訴訟制度之啟示

考察行政公益訴訟制度在上述相關(guān)國家產(chǎn)生和發(fā)展軌跡。我們可以看到，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護(hù)公共利益的行政公益訴訟，正在走出極度受限制的困境。大多數(shù)國家對行政公益訴訟持支持態(tài)度，這些國家的實(shí)踐和理論，對行政公益訴訟制度幾乎是空白的我國來說，無疑具有巨大的啟發(fā)意義。

從國外行政公益訴訟的相關(guān)制度看，它所保護(hù)的權(quán)益相當(dāng)廣泛，因此，行政公益訴訟作為對行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式，作為維護(hù)和保障公共利益的一種補(bǔ)充手段，被越來越多的國家所重視。然而，為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突，這些國家一開始都沒有急于對行政訴訟制度進(jìn)行改造，而是在既有的法律框架內(nèi)，通過審判實(shí)踐擴(kuò)充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一方式來慢慢實(shí)現(xiàn)的。

各國的行政公益訴訟制度表明，隨著社會的發(fā)展，行政公益訴訟的原告資格越來越寬泛、受案范圍也在不斷拓展、公民提起公益訴訟的意識在增長，所有的一切都表明在我國建立行政公益訴訟制度也是必然的趨勢。當(dāng)然，建立和完善行政公益訴訟制度必然也必須是一個循序漸進(jìn)的過程。這一過程可能會導(dǎo)致各種社會力量的沖突與矛盾，如司法權(quán)與行政權(quán)的相互監(jiān)督與協(xié)調(diào)、權(quán)力與權(quán)利的對立與統(tǒng)一等問題。然而，這些都是建立一項(xiàng)新制度必須經(jīng)過的階段，行政公益訴訟不能因有這些必須面對的困難和障礙而擱臵或放棄。恰恰相反，因勢利導(dǎo)地推進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，才能夠逐步解決上述矛盾，最大限度的維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。

當(dāng)然，由于各國法制傳統(tǒng)、訴訟文化和經(jīng)濟(jì)水平等方面的不同，我們也不可能將別國的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)完全移植或照搬。而應(yīng)在我國現(xiàn)有的行政訴訟制度基礎(chǔ)上，借鑒各國的成功經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國國情的行政公益訴訟制度。

三、我國行政公益訴訟制度的建構(gòu)

（一）國行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

完整的訴訟制度，既應(yīng)當(dāng)有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)有對國家和社會公共利益的保護(hù)。我們知道，無救濟(jì)就無權(quán)利，公民僅在名義上享有憲法和法律賦予的社會公共權(quán)利，卻沒有司法救濟(jì)作保障，公共權(quán)利就是空談。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正處在快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對環(huán)境的破壞、國企改革過程中的國有資產(chǎn)的流失等侵害公共利益的情況時有發(fā)生。但現(xiàn)階段在我國建立行政公益訴訟制度還存在種種障礙，法制的不健全、公眾法律意識的淡薄等問題都需要研究和解決。我國行政公益訴訟制度的缺失，落后于時代，在很多領(lǐng)域都造成了不良后果。

（二）我國建立行政公益訴訟制度必要性分析 由于行政公益訴訟制度的缺失，行政權(quán)侵犯公共利益的事件層出不窮。同時，隨著現(xiàn)代化程度的提高，人與人之間的關(guān)系，人與社會之間的關(guān)系日益緊密。個人利益與群體利益之間的依存與影響越來越密切，需要有更多的人來關(guān)心公共利益的維護(hù)，也需要更多的人懂得用法律來維護(hù)與自身密切相關(guān)的公共利益。因此，建立行政公益訴訟制度是很有必要的。

1、維護(hù)公共利益的客觀需要

目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出。政府及其公務(wù)員在市場經(jīng)濟(jì)條件下有著自身的利益訴求，他們象經(jīng)濟(jì)市場的經(jīng)濟(jì)人一樣追求利益最大化。許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨榫褪窃诰S護(hù)公共利益的旗臶的掩護(hù)下，行牟取個人利益、部門利益和地方利益之實(shí)，導(dǎo)致普通公民的合法權(quán)益和社會公共利益都受到損害。而公共利益的維護(hù)常常因?yàn)闆]有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。實(shí)踐中，國有資產(chǎn)流失、公共工程招標(biāo)、審批中的違法行為、招商引資引來污染企業(yè)造成環(huán)境污染、野蠻圈地拆遷、形象工程、鐵路行業(yè)價格壟斷等領(lǐng)域，公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害卻得不到司法救濟(jì)。如何維護(hù)貌似強(qiáng)大實(shí)質(zhì)卻異常脆弱的公共利益，在行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)建立行政公益訴訟將是維護(hù)公共利益的有效途徑。

2、控制行政權(quán)力，促進(jìn)依法行政的需要

依法行政是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家過程中對行政機(jī)關(guān)提出的基本要求。它一方面是要保證國家行政權(quán)力的依法實(shí)現(xiàn)，使國家行政管理的職能被正確行使;另一方面是要防止非法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益。依法行政是行政機(jī)關(guān)和行政官員對國家、社會、公民負(fù)責(zé)的統(tǒng)一。我國行政權(quán)的發(fā)展從一開始就處于極度膨脹的狀態(tài),一旦行政主體不當(dāng)或?yàn)E用權(quán)力,就會給公民、法人、其他組織的人身、財產(chǎn)以及社會公共利益造成損失。但是我國的行政監(jiān)督體制又先天不足，缺少專門的監(jiān)督機(jī)制和有效的監(jiān)督手段,也難以對行政權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行經(jīng)常化的檢查。司法審查因?yàn)槭馨阜秶?、原告資格的限制,對眾多的行政違法案件也愛莫能助。因而就會經(jīng)常出現(xiàn)侵害公益而又得不到法律救濟(jì)的現(xiàn)象。建立行政公益訴訟制度,加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,是人民群眾的普遍意志和愿望的體現(xiàn),也符合現(xiàn)行《行政訴訟法》的立法宗旨,有助于行政機(jī)關(guān)依法行政,為實(shí)現(xiàn)依法治國創(chuàng)造有利條件。viii

（三）我國建立行政公益訴訟制度可行性分析

1、建立行政公益訴訟制度有法律依據(jù)

我國憲法為了保護(hù)公共利益、確保各社會主體充分享有權(quán)利和履行義務(wù)，作出了一系列原則性的規(guī)定。例如:《憲法》第二條規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民”的原則。第三條第二款規(guī)定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)貴，受人民監(jiān)督?！钡谑l規(guī)定“社會主義的公共財產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)?！?/p>

我國現(xiàn)行的行政訴訟法中也有不少規(guī)定體現(xiàn)了行政公益訴訟制度的精神。如《行政訴訟法》第一條:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法?！睆牧⒎康牡慕嵌?，該條反映了立法者意圖通過訴訟方式來監(jiān)督行政、維護(hù)公益的控權(quán)思想。另外，《行政訴訟法》第十條規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡诹臈l規(guī)定:“人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”這些規(guī)定印證了現(xiàn)行行政訴訟法與行政公益訴訟制度的相容性。因?yàn)?，鑒于人民檢察院的“公益代表人”的法律地位，它通過抗訴所提起的新一輪訴訟，其真正目的并非是為了維護(hù)哪一個具體當(dāng)事人的合法權(quán)益，而是為了通過這樣一種司法手段來控制行政權(quán)力，實(shí)質(zhì)上就是要維護(hù)公共利益。所以說，建立和實(shí)行行政公益訴訟制度也是有著憲法和行政訴訟法上的依據(jù)的。

2、司法實(shí)踐為建立行政公益訴訟制度奠定了初步的基礎(chǔ) 行政訴訟法實(shí)施之初，限于經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟。在審查起訴人是否具有原告資格時，人民法院在理解起訴人與被訴行政行為間存在的“法律上的利害關(guān)系”時，不再強(qiáng)調(diào)起訴人的權(quán)利義務(wù)因被訴行政行為發(fā)生了增減得失，而是以被訴行政行為是否對起訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響為標(biāo)準(zhǔn)。

日益提高的法官整體素質(zhì)，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級法院都十分重視對在職法官的培訓(xùn)。另外，法院對各大高校的法律專業(yè)畢業(yè)生的不斷吸納，必然會大大推動在法院內(nèi)部形成有共同知識背景的職業(yè)法律家群體的進(jìn)程。

（四）在我國建立行政公益訴訟制度的設(shè)想 行政公益訴訟制度是一種與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立需要深人細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實(shí)踐探索，且該制度創(chuàng)設(shè)本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者就以下幾個方面提出一些粗淺看法。

1、行政公益訴訟的原告資格

為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求申訴人須與本案有直接的利害關(guān)系。作為社會主義法律制度的重要組成部分，我國訴訟法律制度中并不缺乏維護(hù)社會、公共整體利益的思想，但由于“直接利害關(guān)系”這一條件的限制，無法在司法程序中得到有力的體現(xiàn)。如果取消對直接利害關(guān)系的限制，賦予公民、法人或其他組織對損害國家、社會公共利益的行為，以自己的名義向法院提起訴訟的權(quán)利，則無論對國家、社會而言都是一項(xiàng)切實(shí)有效的權(quán)益保障制度。

行政公益訴訟的原告范圍至少應(yīng)包括公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的提起人不限于為了保護(hù)自己的權(quán)益而向法院提起訴訟的人。由于違法行政行為侵害的對象是公共利益，應(yīng)該使受到侵害的主體都能通過訴訟獲得救濟(jì)。公民、社會團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該成為行政公益訴訟的原告。因此，應(yīng)該修改行政訴訟法，建立行政公益訴訟，賦予廣大的公民法人或者其他組織以法律上的原告資格。ix

2、行政公益訴訟的受案范圍

我國現(xiàn)在的行政訴訟制度僅限于對具體行政行為提起訴訟，而要建立行政公益訴訟制度，把抽象行政行為納入法院的受案范圍是一個不容回避的事實(shí)。

針對侵害公益的行政行為提起的訴訟能否為法院所受理，還要看該行政爭議是否屬于行政訴訟的受案范圍。在此意義上，受案范圍可看作是原告資格的前提。法治發(fā)達(dá)國家所規(guī)定的行政訴訟受案范圍，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法判例確定不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法上的爭議均屬于法院審查的范圍。

傳統(tǒng)行政法理論不把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，不受司法審查，主要是認(rèn)為抽象行政行為可以通過其他行政方式進(jìn)行監(jiān)督，具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查等原因。

但是，從實(shí)際情況看，目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效的發(fā)揮作用。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于缺乏啟動機(jī)制而始終無法真正發(fā)揮作用。上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督也往往流于形式，備案審查制度由于屬于事前監(jiān)督，作用也很有限。盡管行政復(fù)議法在監(jiān)督抽象行政行為的問題上有一定突破，但由于復(fù)議監(jiān)督是一種伴隨具體行政行為的審查監(jiān)督，相對人不能直接對抽象行政行為提起復(fù)議申請，故通過行政復(fù)議對抽象行政行為的監(jiān)督的范圍也很窄。所以，只有將抽象行政行為納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力，才能從根木上扭轉(zhuǎn)大量抽象行政行為違法損害大眾利益的境況。x

3、行政公益訴訟舉證責(zé)任的合理分配

關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)問題，我國行政法學(xué)界有過激烈的爭論。舉證責(zé)任的分配，受訴訟當(dāng)事人舉證能力的制約，在現(xiàn)行的行政訴訟制度下，對于具體行政行為的合法性的舉證責(zé)任是由作為被告的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)的。在行政公益訴訟制度建立之后，仍應(yīng)遵循 被告對行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的原則，也就是說被告不僅要證明自己具體行政行為的合法性,在必要時也要證明其抽象行政行為的合法性, 而原告只需要承擔(dān)證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責(zé)任即可。

4、行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)

訴訟費(fèi)用問題，是行政公益訴訟程序保障中不容忽視的一個環(huán)節(jié)。按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。實(shí)際操作中，則由原告先行預(yù)付。我國也是一向采用敗訴人承擔(dān)的原則。建立行政公益訴訟制度，目的是更好的維護(hù)公共利益，但是因?yàn)楣嬖V訟案件一般牽涉的面比較大，訴訟費(fèi)用非?？捎^，如果不考慮社會組織、個人為行政公益訴訟負(fù)擔(dān)的訴訟成本，公益訴訟制度在實(shí)踐中將難以操作。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法律中對訴訟費(fèi)用的承擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。首先，由檢察院提起的行政公益訴訟的費(fèi)用承擔(dān)。訴訟費(fèi)用由國庫支付。其次，原告為公民或社會組織時的訴訟費(fèi)用承擔(dān)。有必要設(shè)立這么一個制度:在提起公益訴訟時，不需要預(yù)先交納訴訟費(fèi)用，待案件審結(jié)后，由敗訴方來承擔(dān)案件訴訟費(fèi)用，并且這種收費(fèi)應(yīng)當(dāng)是象征性的。因?yàn)樵嫣崞鹪V訟并不是為了私利，他更多的是出于對保護(hù)公共利益的考慮，所以國家應(yīng)該對這種行為持鼓勵態(tài)度。

結(jié) 論

行政公益訴訟是憲政發(fā)展的必然產(chǎn)物。它的建立，使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約更為深入、全面。行政公益訴訟制度對于維護(hù)國家和社會的公共利益、完善我國司法制度、提高公眾法律意識和推進(jìn)我國的法治建設(shè)，將起到非常重要的作用。

當(dāng)前，行政公益訴訟制度在我國尚處于理論探索階段。建立我國行政公益訴訟制度，一方面需要對傳統(tǒng)訴訟觀念的突破，進(jìn)行理論的創(chuàng)新；另一方面，也要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索，從而有效地擴(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對公民權(quán)利、國家社會公共利益的關(guān)懷和保護(hù)。這不僅順應(yīng)了訴訟制度民主化的進(jìn)步趨勢，也將會極大地促進(jìn)法治社會的建設(shè)。

注釋：

i 周楠.羅馬法原理[M].商務(wù)印書館,1996年版，第248頁。ii [意]格羅索.羅馬法史[M].黃風(fēng)譯.中國政法大學(xué)出版社1994年版，第127頁。iii王名揚(yáng).美國行政法[M].中國法制出版社1995年版，第620-623頁。iv董 炯.權(quán)利至上、制度設(shè)計及其運(yùn)作[J].載1998年《比較法學(xué)》第3期。v龍宗智.相對合理主義[M].中國政法大學(xué)出版社1999年版，第199頁。vi姜明安.外國行政法教程[M].法律出版社1993年版，第304-307頁。vii[英]威廉〃韋德.行政法[M]．徐炳等譯.中國大百科全書出版社1997年版，第271-278頁。viii參見龐挺.我國建立行政公益訴訟制度的可行性與必要性分析 [J].載《理論界》2004年04期。ix沈?？?論對我國行政訴訟原告資格制度的認(rèn)識及其發(fā)展，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2000年第5期。x彭榮華.論行政公益訴訟的制度建構(gòu) [J].載《湖南文理學(xué)院學(xué)報》2005年05期

第三篇：淺談我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

目

錄

中文摘要及關(guān)鍵字…………………………………………………………1 英文摘要及關(guān)鍵字…………………………………………………………1

一、環(huán)境行政公益訴訟概述…………………………………………………3

（一）環(huán)境行政公益訴訟的概念……………………………………………3

（二）環(huán)境行政公益訴訟的特征……………………………………………3

二、西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)……………………………

4三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性…………………………………5

（一）維護(hù)人民群眾切身利益的需要………………………………………6

（二）應(yīng)對國際競爭，加強(qiáng)我國環(huán)境安全的需要……………………………6

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性分析……………………………6

（一）我國已有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律理念…………………………6

（二）應(yīng)對國際競爭，加強(qiáng)我國環(huán)境安全的需要…………………………7

（二）環(huán)保團(tuán)體的建立及民眾環(huán)境意識的提高…………………………8

四、我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想…………………………8

（一）起訴資格的適當(dāng)放寬………………………………………8

（二）舉證責(zé)任的合理分擔(dān)………………………………………8

（三）費(fèi)用承擔(dān)方式的適當(dāng)改進(jìn)………………………………………9

（四）激約機(jī)制……………………………………………………………9

（五）設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序…………………………………10

（六）訴訟時效……………………………………………………………10

五、結(jié)語…………………………………………………………………11

淺談我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

【摘要】環(huán)境保護(hù)已經(jīng)日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，訴訟推進(jìn)環(huán)境保護(hù)形成也是環(huán)境保護(hù)法得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強(qiáng)公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護(hù)工作中取得良好成績，也同時可以推動環(huán)境保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。然而，遺憾的是環(huán)境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區(qū)，法律對一些違背公共利益的行為不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。本文從環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐出發(fā)，首先簡單闡述了環(huán)境行政公益訴訟的概念，以及環(huán)境行政公益訴訟的特征，接著論述了西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)，然后分析了建立我國環(huán)境行政公益訴訟制度的重要性以及可行性，最后提出了我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)設(shè)想，這幾點(diǎn)設(shè)想主要是從起訴資格的適當(dāng)放寬、舉證責(zé)任的合理分擔(dān)、費(fèi)用承擔(dān)方式的適當(dāng)改進(jìn)、激約機(jī)制、設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序、訴訟時效這幾個方面分別進(jìn)行了簡單地論述，旨在探索一條落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境保護(hù)新思路。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境 環(huán)境行政公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟制度 構(gòu)想

【Abstract】

Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, claim to carry environmental protection forward form is also law of environmental protection the important link that had implemented.Therefore we have only, study in the aspect of the lawsuit system of public welfare, the construction of the reinforced lawsuit system of public welfare then can get good record increasingly in the work of environmental protection, can also at the same time promote the system of law of environmental protection perfect and develop.However, what regret is that the environmental lawsuit system of public welfare is nearly a slice of blind area in the legislation of our country, law for some behaviors that violate public benefit can not develop it deserved effectiveness.This paper leaves from the practice of the environmental lawsuit of public welfare , is first simple to have elaborated the concept of the environmental administrative lawsuit of public welfare as well as the feature of the environmental administrative lawsuit of public welfare , has then discussed the experience that western country establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare , then have analysed establishment the feasibility as well as importance of our country of the environmental administrative lawsuit system of public welfare, have suggested finally that a few of our country that establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare imagines , this tentative idea of a few major is from bring the suit qualification relax restrictions and put to the proof properly responsibility share reasonably , cost the way of undertaking proper improvement , encourage the machinemade, installation environmental lawsuit of public welfare before put examination program and this some lawsuit tiemliness aspects difference have gone on discuss simplely, aim at exploring one to implement the new train of thought of environmental protection that develops sight scientifically.【Keyword】

The environmental

environmental administrative action for environmental public

the System of environmental administrative action for environmental public

Conception

試論我國環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想

伴隨著生產(chǎn)力的快速發(fā)展，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展附屬物的環(huán)境問題也越來越嚴(yán)重?？諝馕廴?、水污染、噪聲污染等都在不斷地威脅著人類的健康。人類在不斷獲得大量經(jīng)濟(jì)利益的同時，也逐漸意識到環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性。與此同時，環(huán)境公益訴訟制度也應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境公益訴訟制度在美國等西方法治國家已發(fā)育得相當(dāng)成熟，然而，遺憾的是環(huán)境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區(qū)，法律對一些違背公共利益的行為不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。筆者認(rèn)為，從保護(hù)社會公共利益和人民根本利益的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)盡快建立我國的環(huán)境公益訴訟制度。

一、環(huán)境行政公益訴訟概述

（一）環(huán)境行政公益訴訟的概念

環(huán)境行政公益訴訟是指環(huán)境行政行為（包括具體環(huán)境行政行為和抽象環(huán)境行政行為）不法侵害環(huán)境公共利益，任何人或法定的組織都可以環(huán)境公共利益保護(hù)為由，以社會公眾的名義，請求法院按行政訴訟程序予以審判的法律活動。

（二）環(huán)境行政公益訴訟的特征

⒈原告資格的廣泛性。由于作為訴訟基礎(chǔ)的環(huán)境利益紛爭的社會公共性及訴訟的公益價值追求，要保護(hù)和救濟(jì)因違法行政行為受到侵害或威脅性損害的普通公眾的環(huán)境利益，按照傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論來衡量原告適格已不再具有實(shí)際意義。因此有必要通過法律直接賦予主體獨(dú)立訴權(quán)，擴(kuò)大訴訟主體范圍。不只是環(huán)境權(quán)益直接受到行政行為影響的行政相對人，環(huán)境權(quán)益間接受到行政行為影響的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利。

⒉環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)社會公共環(huán)境權(quán)益，一般并不直接維護(hù)原告私人的利益。在私人利益直接受損害的情形下，只需傳統(tǒng)的訴訟手段即可處理，個人作為自身利益的最大維護(hù)者，理應(yīng)通過訴訟手段維護(hù)自身的合法權(quán)益。而在環(huán)境公益訴訟的場合，“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的 [1] 詹建紅：《論環(huán)境公益訴訟形態(tài)的類型化演進(jìn)行》，《政法學(xué)研究》2006年第5期

[1]

利益”。[2]

⒊環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，同時兼具補(bǔ)救功能?！邦A(yù)防為主”是環(huán)境法中的一項(xiàng)原則，在環(huán)境公共保護(hù)或行政行為的作為或不作為可能明顯會導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生時，防患于未然的訴訟中就包括行政公益訴訟。由于環(huán)境公共利益不同于一般的社會公共利益，其一旦受到損害，事后的補(bǔ)救比較困難，需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財力。為此，環(huán)境公益訴訟的提起不限于現(xiàn)實(shí)發(fā)生的損害公益的行為。只要有危及環(huán)境公益的行為發(fā)生的可能性，不論是現(xiàn)實(shí)的還是將來的，都可提起訴訟。

二、西方國家建立環(huán)境行政公益訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)

從西方各國的實(shí)踐來看，當(dāng)代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人都能對行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，以維護(hù)自身利益和公共利益?！胺删褪浅试S公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展，原告資格的不斷放寬使環(huán)境法發(fā)生了名副其實(shí)的革命?！盵3]

美國是現(xiàn)代公益訴訟制度設(shè)立比較早也比較健全的國家，并且在1970年將這一新的訴訟類型引入環(huán)境領(lǐng)域。目前此制度在美國的多項(xiàng)環(huán)保法律中均做了規(guī)定。例如：美國的《國家環(huán)境政策法》要求所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機(jī)關(guān)的此類行動均可進(jìn)入司法審查的對象范圍，若他們沒有遵守《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團(tuán)體就可以此為由請求司法審查，這就使原告資格得以大大放寬?！肚鍧嵖諝夥ā愤€首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機(jī)關(guān)、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟?！肚鍧嵥ā芬灿蓄愃频囊?guī)定，允許公民對任何被指控為違反《水法》的人提起訴訟。本世紀(jì)70年代以來，包括《空氣法》和《水法》在內(nèi)的12部聯(lián)邦環(huán)境資源法律都通過“公民訴訟條款”賦予公民以提起司法復(fù)審資格，認(rèn)可公民可以像司法部長和政府一樣起訴環(huán)境不法行為，為公民或公眾團(tuán)體就環(huán)境公益提起行政訴訟提供了強(qiáng)有力的保障。該制度的設(shè)立使環(huán)保主義者在法院的幫助下，擁有了能與工業(yè)界和政府抗衡的力量。一方面，由于訴訟的壓力，行政機(jī)關(guān) [2]（意）莫諾?卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第82頁

[3]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁在進(jìn)行行政行為時就會考慮到對環(huán)境是否會有影響，企業(yè)也會采取相應(yīng)的環(huán)保措施來避免環(huán)境糾紛的發(fā)生；另一方面該制度的設(shè)立，為公眾提供了一條體制內(nèi)的參與渠道，使得公民有著更多的機(jī)會參與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動。

[4]

英國法律在公益的司法救濟(jì)方面發(fā)展相對較為緩慢，但是其立法趨勢也是向著放寬起訴資格的方向發(fā)展。當(dāng)事人在司法審查中，不論申請任何救濟(jì)手段都取決于對申請事項(xiàng)是否有足夠利益，不像過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請救濟(jì)手段，這是對以往起訴資格的一個改進(jìn)。[5]此外，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的司法救濟(jì)。在英國只有法務(wù)長官才能代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當(dāng)行為。但是，如果該問題能夠引起法務(wù)長官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個人就可請求法務(wù)長官由自己去督促訴訟。如果法務(wù)長官允許，就可以由他提起訴訟，起訴目的并非為其自身，而是為一般公眾的利益。

按訴訟標(biāo)的的性質(zhì)來劃分，行政訴訟一般分為主觀訴訟與客觀訴訟。主觀訴訟的目的一般僅限于保護(hù)原告的私人利益。原告也必須與本案有直接利害關(guān)系才具備起訴資格。而客觀訴訟則是指對于行政機(jī)關(guān)違反客觀的法律規(guī)則所提起的訴訟，其目的主要在于維護(hù)國家和社會的公共利益。大陸法系國家在行政訴訟方面已越來越展現(xiàn)出向客觀訴訟方面發(fā)展的趨勢。例如法國的“越權(quán)之訴”。越權(quán)之訴是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定受到侵害時，請求法院審查該項(xiàng)行政決定的合法性并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。由此可見，越權(quán)之訴具有以下重要特點(diǎn)：首先，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人個人的利益。其次，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)性利益，也包括精神性利益（當(dāng)然，審美與環(huán)境利益自不例外）。最后，請求保護(hù)的利益不限于現(xiàn)實(shí)利益，將來的利益如確實(shí)存在，也可提起越權(quán)之訴，這正契合了環(huán)境公益訴訟預(yù)防性的特點(diǎn)。[6]

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

近幾年，中國的局部環(huán)境質(zhì)量雖有所改善，但整體環(huán)境在惡化，前景令人擔(dān)憂；以城市為中心的環(huán)境污染在發(fā)展，并向農(nóng)村蔓延，生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大。[4] 陳文曲：《民事公益訴訟初論》，中國檢察出版社2002年版，第358-359頁 [5]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第201、203頁。[6]王名揚(yáng).法國行政法，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第667-681頁 針對環(huán)境問題，我國實(shí)行的是政府行政管理的單軌制保護(hù)模式。但在這種模式下，由于行政體制的紊亂和軟弱，行政監(jiān)督的缺位與低效，及環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等所有這些因素，致使日益擴(kuò)張的行政權(quán)利不僅未能有效地承擔(dān)其維護(hù)環(huán)境公益的重任，甚至它本身還構(gòu)成了對公共利益的威脅。

[7]

建立行政公益訴訟制度，是為了更好地保護(hù)社會公共利益。如果公共利益的保護(hù)在立法上出現(xiàn)缺失，則公共利益在受到損害之后就會由于沒有相應(yīng)的救濟(jì)途徑而得不到彌補(bǔ)。具體說來，建立行政公益訴訟的必要性主要體現(xiàn)在以下二個方面：

（一）維護(hù)人民群眾切身利益的需要

環(huán)境對個人、社會和整個人類都具有特別重要的意義。環(huán)境問題涉及范圍的廣泛性也決定了其與公眾的切身利益息息相關(guān)。環(huán)境公益訴訟制度正是適應(yīng)這一要求而建立的。隨著工農(nóng)業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染問題也越來越嚴(yán)重，尤其是改革開放以后，大量的企業(yè)廣泛建立，這些企業(yè)在帶動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也給社會的環(huán)境帶來了巨大的壓力。而政府有時為了經(jīng)濟(jì)利益的追求，對有些環(huán)境問題還沒有予以足夠的重視。因此，只有廣泛地發(fā)動群眾，使每一個群眾都成為環(huán)境污染的監(jiān)督者，使人民群眾不斷地提高環(huán)保意識，才能使環(huán)境污染者無處藏身，才能做好治理環(huán)境污染的工作，使得我們的環(huán)境更加美麗。環(huán)境公益訴訟制度正是順應(yīng)這種潮流，提供給人們參與環(huán)境保護(hù)工作的機(jī)會，使得人們能夠通過訴訟渠道來維護(hù)環(huán)境公共利益。

（二）應(yīng)對國際競爭，加強(qiáng)我國環(huán)境安全的需要

目前，整個世界已越來越向國際化和全球化的趨勢發(fā)展。特別是加入WTO以后，我國面臨著空前的競爭與挑戰(zhàn)。國際分工與合作的不斷加強(qiáng)，也使得跨國環(huán)境污染問題越來越嚴(yán)重。由于我們在環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定方面還存在著很多的漏洞與欠缺，這就必然會使得許多西方國家鉆法律的空子，嚴(yán)重?fù)p害我國的環(huán)境公共利益。[8]

三、我國建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性分析

（一）我國已有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律理念

從憲法來看，《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定，中華人民共和國的一 [7] 張明華：《環(huán)境公益訴訟制度議》，《法學(xué)論壇》2002年第6期 [8] 成曉明 ：《范濱論我國環(huán)境公益訴訟制度的建立》，《中國法學(xué)》2007年第3期 切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第5條規(guī)定，中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。第9條規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。第26條規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。通過這幾條規(guī)定，我們可以看出憲法體現(xiàn)了人民主權(quán)，依法治國、保護(hù)環(huán)境的理念。這些理念體現(xiàn)了人民有管理國家和社會事務(wù)、參與環(huán)境管理的權(quán)利，其具體途徑可以多種多樣。在法治國家里，司法最終解決原則是一個基本原則，司法是人民維護(hù)合法權(quán)益，追求公平、正義的最后保障?！半m然我國有人大、信訪、黨紀(jì)政紀(jì)等多種對政府機(jī)構(gòu)和人們進(jìn)行監(jiān)督的途徑，但真正說來，只有訴訟等法律程序才能將政府機(jī)構(gòu)和人員置于與民眾平等的地位，對其行為和權(quán)力構(gòu)成強(qiáng)制性約束，確立起人民公仆的觀念?！杯h(huán)境公益訴訟制度體現(xiàn)了人民通過訴訟手段參與環(huán)境事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)在法治國家里人民當(dāng)家作主。由此可見，憲法作為我國的根本大法，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了理念基礎(chǔ)。

從各部門法來看《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個人都有保護(hù)的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第77條規(guī)定，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這體現(xiàn)了檢察院作為公益的代表可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護(hù)公共利益的公益訴訟的精神，同樣可以把它們運(yùn)用到環(huán)境訴訟中，從而為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神指導(dǎo)。

（二）環(huán)保團(tuán)體的建立及民眾環(huán)境意識的提高

權(quán)利的多元化和社會化是社會發(fā)展的趨勢。中國20年來的改革開放已開始動搖國家權(quán)力一統(tǒng)天下的局面，在國家和社會一體化的格局轉(zhuǎn)變?yōu)閲遗c社會互動互補(bǔ)的時代，出現(xiàn)了極其多樣化的利益群體，以及代表他們利益的社會團(tuán)體，遍布社會的各種民間組織和非政府組織，其擁有大小不等的社會權(quán)力的影響力和支配力也無處不在。[10]

[9]

在環(huán)保方面，隨著人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，眾多的環(huán)保團(tuán)體也建立起來。比較著名的有中國環(huán)境科學(xué)協(xié)會、中國野生動物保護(hù)協(xié)會、中國 [9] 王晨光：《法律的可訴性，現(xiàn)代法治國家中法律的特征之一》，《法學(xué)》1998年第8期 [10] 郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學(xué)研究》2001年第9期可持續(xù)發(fā)展研究會、中華環(huán)保基金會、自然之友等。自然之友曾發(fā)動了保護(hù)珍稀動物滇金絲猴和可可西里保護(hù)藏羚羊的著名行動。環(huán)保團(tuán)體的建立及其宣傳活動，大大提高人們的環(huán)境意識，激起了人們保護(hù)環(huán)境的熱情。賦予這些團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利與當(dāng)代權(quán)利的多元化和社會化的趨勢是相吻合的。這些團(tuán)體將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，并與公民個體一起成為環(huán)境公益訴訟的民眾基礎(chǔ)。

四、我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

（一）起訴資格的適當(dāng)放寬

在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當(dāng)是行政相對人或者是認(rèn)為被訴具體行政行為侵害其相鄰權(quán)者。而現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境行政相對人的權(quán)益不一定遭到破壞，往往是環(huán)境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關(guān)聯(lián)更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護(hù)?；诖耍瑧?yīng)把具體行政行為和抽象行政行為以及環(huán)境機(jī)關(guān)的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關(guān)于行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定也應(yīng)作相應(yīng)的修改。這樣，只要行政行為損害了環(huán)境公益，或行政機(jī)關(guān)有保護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)卻不作為，民眾和檢察院就可提起環(huán)境行政公益訴訟來維護(hù)環(huán)境公益。

（二）舉證責(zé)任的合理分擔(dān)

關(guān)于行政訴訟中舉證責(zé)任負(fù)擔(dān)的問題，理論界眾說紛紜，諸如“被告負(fù)舉證責(zé)任說”、“原告負(fù)舉證責(zé)任說”、“根據(jù)法律要件分配舉證責(zé)任說”、“根據(jù)原告人請求的內(nèi)容分配舉證責(zé)任說”等等。筆者更傾向于將舉證責(zé)任分為一般舉證責(zé)任和特殊舉證責(zé)任，即“對被訴的具體行政行為由被告負(fù)舉證責(zé)任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應(yīng)根據(jù)具體情況由原告或被告分別承擔(dān)責(zé)任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責(zé)任，而后者則可稱為一般舉證責(zé)任?！?/p>

[11]進(jìn)言之，對具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由被訴的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，有關(guān)程序上的事實(shí)或有關(guān)民事上的事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則。此外，[11] 蔡虹：《行政訴訟證據(jù)問題研究》，武漢水利電力大學(xué)出版社1998年版，第114頁 [12] 鄭春艷：《論民眾訴訟》，《法學(xué)》2001年第4期 [13] 參見王名揚(yáng)：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第669頁 鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及相應(yīng)的規(guī)范性文件數(shù)量很多，內(nèi)容也很繁雜，且考慮到依法行政的要求，應(yīng)由被告承擔(dān)提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責(zé)任。有關(guān)對公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，則由原告負(fù)責(zé)提供為宜。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi)，可在相關(guān)實(shí)體法中對實(shí)體意義上的說服責(zé)任之分配分別加以規(guī)定，使舉證責(zé)任在不同領(lǐng)域中得到不同特點(diǎn)的配置。[12]最后考慮到原告舉證上的困難，可在訴前設(shè)置獨(dú)立的證據(jù)調(diào)查階段，這有利于及早明確爭點(diǎn)，防止訴訟拖延，也便于法院嚴(yán)把立案關(guān)，防止濫訴。

（三）費(fèi)用承擔(dān)方式的適當(dāng)改進(jìn)

按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際操作上，則由原告先行預(yù)付。然因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用非常可觀，加之在環(huán)境受害等新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運(yùn)用，所需費(fèi)用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費(fèi)用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對公益的保護(hù)請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進(jìn)做法，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法規(guī)中對訴訟費(fèi)用的分擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。比如在法國，當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時，事先不繳納訴訟費(fèi)用，敗訴時再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。[13]又如美國《清潔水法》規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可將訴訟費(fèi)用（包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專家作證費(fèi)）判給訴訟的任何一方。這些訴訟費(fèi)用分配方式有利于保護(hù)公民提起公益訴訟的積極性，可資我國借鑒。

（四）激約機(jī)制。

即是原告獎勵制度的建立。由于提起公益訴訟需要花費(fèi)大量的時間和精力，所以應(yīng)在原告勝訴后給予一定的獎勵，以此來調(diào)動公眾積極性。由于環(huán)境公益訴訟費(fèi)用不同于一般的環(huán)境訴訟，雖然環(huán)境公益訴訟的原告通過環(huán)境公益的維護(hù)可能最終會受惠于此，但總沒有自身私人利益的維護(hù)更能引起人們進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的積極性。人們作為自身權(quán)益的最大維護(hù)者，具有趨利避害的共性。如果人們花費(fèi)大量的時間、金錢、精力來進(jìn)行環(huán)境公益訴訟，而自身從中受益甚微，每一個理性的經(jīng)濟(jì)人都不會作出此種選擇。對環(huán)境公益訴訟的原告進(jìn)行獎勵不失為一個好的方式。美國《反欺騙政府法》規(guī)定，敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金，9 原告有權(quán)從被告的罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。這種方式值得我國借鑒，我們可以在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款規(guī)定環(huán)境公益訴訟的同時，規(guī)定民眾進(jìn)行環(huán)境公益訴訟可以獲得獎勵的比例。通過經(jīng)濟(jì)上的激勵來調(diào)動民眾對危害環(huán)境公益的行為提起訴訟的積極性，引導(dǎo)、鼓勵民眾提起環(huán)境公益訴訟的行為。

（五）設(shè)置環(huán)境公益訴訟的前置審查程序

由于公益訴訟原告的情況較復(fù)雜，相互之間的差異較大，難免會發(fā)生有人濫用訴權(quán)的問題。為保證公益訴訟健康、有序的發(fā)展，有人主張設(shè)立“訴權(quán)侵權(quán)責(zé)任制度”來追究濫用訴權(quán)之人相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。但是，筆者認(rèn)為這種制度的設(shè)立會挫傷公眾提起公益訴訟的積極性，還可能造成他們對提起環(huán)境公益訴訟的恐懼感。筆者認(rèn)為防止濫用訴權(quán)行為的最有效的方法就是設(shè)置公益訴訟的前置審查程序。我國的環(huán)境保護(hù)體系是以行政為主導(dǎo)的，而環(huán)境公益訴訟的規(guī)模是龐大的，涉及的問題也是廣泛的，為了減少不必要的訴訟和節(jié)省司法資源，應(yīng)當(dāng)設(shè)立前置審查程序，先由環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行訴前審查，并適當(dāng)行使職權(quán)，做出相應(yīng)的處理決定。這樣會提高效率，也有利于對環(huán)境公益的保護(hù)。同時，應(yīng)規(guī)定若原告對決定不服，有合理理由也可提起訴訟，由法院來決定是否啟動公益訴訟，全面保障訴訟的進(jìn)行。[15]

（六）訴訟時效

法理上，訴訟時效作為一種消滅時效，是指權(quán)利人在法定的時間內(nèi)不行使權(quán)利，就喪失了請求法院依訴訟程序保護(hù)其民事權(quán)益的權(quán)利。我國的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時起計算。這里存在的問題時對積累性或二次污染的環(huán)境損害如何確定“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的時間，按照通常理解的權(quán)利人客觀上知道或應(yīng)當(dāng)知道是否可行，對此須慎重考慮。如日本的水俁病的致病原因是在該病發(fā)生后幾十年方弄清的。針對這個問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)環(huán)境侵害的特點(diǎn)，將其視為特殊情況，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。[14] 曾堅：《環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐和探索》，《法學(xué)雜志》2002年第7期 [15] 汪勁、田秦：《綠色正義——環(huán)境的法律保護(hù)》，廣州出版社2000年版，第205頁 [16] 李德仁 陳廣華：環(huán)境行政公益訴訟制度的立法構(gòu)想，《當(dāng)代法學(xué)》2002年第9期

[16]

[14]

五、結(jié)語

環(huán)境問題是全球性的，并有不斷惡化的趨勢，在擁有十幾憶人口的中國，顯得尤為突出和嚴(yán)峻。按理說，我國應(yīng)當(dāng)能夠憑借星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對各類社會危害行為的監(jiān)控，迅速制止各種環(huán)境侵害行為，及時的保護(hù)社會公共利益。

2006年，農(nóng)工民主黨中央委員會在全國政協(xié)十屆四次會議上提交了《在我國建立環(huán)境公益訴訟制度的建議》的提案。作為提案倡議者之一，全國人大代表、農(nóng)工民主黨中央委員、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅在接受本報記者采訪時指出，建立環(huán)境公益訴訟制度，運(yùn)用法律手段解決環(huán)境和生態(tài)問題，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方式。2008年，在十一屆全國人民代表大會一次會議上，身為環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的專家、司法界資深人士的呂忠梅再次發(fā)出呼吁，希望能夠盡快建立環(huán)境公益訴訟制度。[17]

《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》，全文見本報今日二版)將從2008年5月1日起正式施行。該《辦法》將強(qiáng)制環(huán)保部門和污染企業(yè)向全社會公開重要環(huán)境信息，為公眾參與污染減排工作提供平臺[18]

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但是放眼看去，隨著對西方國家行政公益訴訟制度理論與經(jīng)驗(yàn)的吸引與轉(zhuǎn)化，隨著我國環(huán)境民主原則的深入，隨著廣大學(xué)術(shù)界人士的努力，人民大眾的努力，一種新的環(huán)境公共利益維護(hù)模式——環(huán)境行政公益訴訟隨之建立起來，使環(huán)境權(quán)能夠得到司法的最終救濟(jì)，為環(huán)境權(quán)的具體化提供程序上保障。

參考文獻(xiàn)：

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[18] 徐盈雁：《環(huán)保公益訴訟有望獲人大立法支持》，《檢察日報》2008年1月19日[10] 汪勁、田秦：《綠色正義——環(huán)境的法律保護(hù)》，廣州出版社2000年版 [11] 肖艷芳.：《淺議環(huán)境公益訴訟》，《時代經(jīng)貿(mào)(中旬刊)》2007年第8期

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第四篇：關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考

關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考

我國行政訴訟法規(guī)定了行政自訴制度與檢察機(jī)關(guān)抗訴制度，沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以以行政訴訟原告的身份提行政訴訟。隨著社會的發(fā)展，行政職能的不斷擴(kuò)張，行政機(jī)關(guān)的作為與不作為損害社會公共利益的事例層出不窮，對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效監(jiān)督已成為司法實(shí)踐的迫切需要。但由于行政自訴制度的限制，在出現(xiàn)行政違法損害公共利益又不存在確定的受損害的對象而無適格原告或相對人受到違 法行政行為侵害不敢起訴、無力起訴時，違法的行政行為無法進(jìn)入訴訟程序，審判機(jī)關(guān)不能對違法行政行為進(jìn)行司法審查，以致社會公共利益遭受了巨大損害，社會公平正義得不到充分保障。行政訴訟的理論與實(shí)踐表明，我國應(yīng)創(chuàng)設(shè)行政公訴制度，讓人民檢察院能以行政訴訟原告的身份提起行政訴訟，行使法律監(jiān)督權(quán)，維護(hù)公共利益。

理論界對行政公訴的定義可謂是眾說紛紜，也正如新堂幸司所說的那樣：“因?yàn)楹沃^現(xiàn)代型訴訟尚不明確??所以也就沒有標(biāo)準(zhǔn)的概念?！惫P者認(rèn)為，為便于界定行政自訴、行政公益訴訟、民事公訴、行政公訴和做到與刑事公訴概念相對應(yīng)，可以將行政公訴制度定義為：行政公訴是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為給社會公共利益造成嚴(yán)重侵害時，由檢察機(jī)關(guān)代表公共利益依法提起訴訟或支持起訴的行政訴訟制度。

一、建立行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)必要性分析

在我國建立行政公益訴訟，不僅具有理論基礎(chǔ)，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性。第一，保護(hù)環(huán)境公益的需要。

環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教育環(huán)境利益、消費(fèi)環(huán)境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環(huán)境方面，據(jù)中央電視臺《今日說法》欄目2001年6月6日報道的閻正學(xué)訴椒江區(qū)文化局不履行職責(zé)一案，法院以閻正學(xué)的孩子并不在該小學(xué)讀書，利益沒有受到實(shí)際影響為由，駁回起訴。關(guān)于市場環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費(fèi)不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可行的公益訴訟制度。令人欣慰的是，2005年北京市華清嘉園綠地環(huán)境行政公益訴訟案，以和解方式成功結(jié)案，標(biāo)志著我國環(huán)境公益訴訟突破了固有傳統(tǒng)法律模式的羈絆，可謂是開創(chuàng)了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規(guī)范管理企業(yè)環(huán)境侵權(quán)行為的司法實(shí)踐之先河，用事實(shí)證明了作為行政公益訴訟重要組成部分的環(huán)境公益訴訟的可行性。

第二，保護(hù)、合理開發(fā)利用有限自然資源的需要。

我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個重要目標(biāo)是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。2008年11月11日中央電視臺《焦點(diǎn)訪談》欄目報道：江蘇省淮安市打著土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的旗號，占用數(shù)千畝耕地和農(nóng)民宅基地用于生態(tài)商務(wù)旅游中心等“非農(nóng)化”建設(shè)，致使上千畝土地流失，給國家公共土地資源造成了極大的危害，在社會上產(chǎn)生了很大反響。然而由于行政公益訴訟的缺失，受害者無法通過司法途徑追究違法違規(guī)行為者的法律責(zé)任，但如果有了行政公益訴訟，我們相信此類行為應(yīng)該會得到法律的制裁，甚至可以防患于未然。

第三，保護(hù)公共設(shè)施等公共財產(chǎn)利益的需要。

政府機(jī)關(guān)在公共工程建設(shè)、土地規(guī)劃、審批、招標(biāo)、發(fā)包和建設(shè)等過程中存在違法行為。在我國，大量的行政性重復(fù)建設(shè)就是經(jīng)由各級政府審批出來的，許多無效工程、豆腐渣工程也是審批出來的。有些行政機(jī)關(guān)的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進(jìn)行修繕維護(hù)，以至于釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。面對這些行為，人們大都只能通過黨紀(jì)、政紀(jì)進(jìn)行處分，卻難以通過法律來追究其責(zé)任。

第四，打破不合理的政策性壟斷價格行為的需要。

我國很多行業(yè)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍存在非常嚴(yán)重的行業(yè)價格壟斷行為，如電信行業(yè)、鐵路部門都存在這種現(xiàn)象。我國的電信、鐵路、郵政、電力等壟斷性行業(yè)，帶有政策意義的行業(yè)價格壟斷，嚴(yán)重束縛了該行業(yè)的快速發(fā)展，同時也極大地?fù)p害了消費(fèi)者的權(quán)益。例如，1996年1月4日因一公用電話亭未執(zhí)行郵電部“夜間、節(jié)假日長話收費(fèi)半價規(guī)定”，多收話費(fèi)0．60元，丘建東將電信局告上法庭。此后他又分別在北京、龍巖狀告當(dāng)?shù)仉娦挪块T，索賠1．1元電話費(fèi)。丘建東本人也因此被譽(yù)為“中國公益訴訟創(chuàng)始人”。由于我國缺乏相應(yīng)的公益訴訟制度，大多數(shù)消費(fèi)者只能忍氣吞聲，卻難以通過有效的司法程序來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

第五，保護(hù)公民知情權(quán)、納稅人利益等其他公共權(quán)益的需要。在公民知情權(quán)益方面，我國不少法律法規(guī)規(guī)定政務(wù)公開制度，但有關(guān)部門拒不公開政務(wù)信息、侵害公民知情權(quán)的現(xiàn)象非常普遍。2006年1月10日鄭州市鐵路職工任俊杰狀告鄭州市規(guī)劃局、城建檔案館拒絕市民查閱咪表車位規(guī)劃資料“行政不作為”一案，此案以被告同意江西社會科學(xué) 2009．9查閱、原告撤訴結(jié)案。再如2006年4月3日湖南常寧市農(nóng)民蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市財政局告上法庭，要求法院認(rèn)定該市財政局超出財政預(yù)算購買兩臺小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護(hù)納稅人的合法權(quán)益，此案法院以當(dāng)事人沒有原告資格為由不予受理。隨著越來越多的危害公益案件的出現(xiàn)，行政部門也日益表現(xiàn)出自身在管理上的局限性。政府并非是萬能的，面對大量的公益受損現(xiàn)象，同時運(yùn)用行政與司法兩種手段，對傳統(tǒng)訴訟法理論加以突破，暢通公民提起公益訴訟的渠道，建立起能夠吸收公眾參與市場管理運(yùn)作的公益訴訟機(jī)制，成為我國迫切需要解決的問題。

二、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的設(shè)想

行政公益訴訟作為行政訴訟的一種類型，其審理程序、判決形式及執(zhí)行與一般行政訴訟并無不同，但畢竟涉及的是公共利益，故其制度設(shè)計應(yīng)有別于一般的行政訴訟。在借鑒國外行政公益訴訟制度相關(guān)規(guī)定的同時，結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為，我國在建立行政公益訴訟制 度時，應(yīng)著重解決好幾個方面的問題。

(一)確定行政公益訴訟受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。面對國有資產(chǎn)流失、公共資金被濫用、環(huán)境資源遭破壞等嚴(yán)重的公共利益受損情形，法院根本無能為力。公益訴訟的目的在于保護(hù)公共利益，故行政公益訴訟受案范圍的確定應(yīng)從維護(hù)公共利益的訴訟目的出發(fā)，結(jié)合立法與司法實(shí)踐擴(kuò)大現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍，從而使得行政公益訴訟的受案范圍得以界定。1．可采用概括式和列舉式相結(jié)合的立法方式確定受案范圍，即在行政訴訟法中有條件地確認(rèn)這一訴訟類型，但在何種領(lǐng)域中實(shí)行行政公益訴訟則依單行法律的具體規(guī)定。我們可以借鑒其他國家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，在開放行政公益訴訟的受案范圍的同時，對其進(jìn)行必要的規(guī)制，采取受案范圍、受案種類法定主義的原則，在立法上對行政公益訴訟的受案范圍作出界定。

2．逐步擴(kuò)大受案范圍。盡管從理論上說，所有的公益都應(yīng)得到有效的保護(hù)，但由于公益的范圍極其廣泛，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個方面，因此為了不影響行政效率，遵守司法審查有限的原則，在行政公益訴訟的適用范圍上，我們要循序漸進(jìn)，不能無限制地擴(kuò)大其適用范圍。

首先，對部分抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權(quán)益的，我們應(yīng)允許提起行政公益訴訟。抽象行政行為“針對不特定人或事、對后發(fā)生法律效力并且反復(fù)適用”的特征決定了它更可能侵害公益。如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導(dǎo)致違法的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失，這比具體行政行為更具有危險性和破壞力，損害公共利益的可能性更大。就目前形勢來看，我們應(yīng)該把除行政立法以外的抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

其次，本文第二部分所述領(lǐng)域的公共權(quán)益應(yīng)及早引入行政公益訴訟制度，待時機(jī)成熟后再逐步擴(kuò)展到其他范圍。這樣既可以避免改革之初的法院在大量行政公益訴訟案件面前措手不及，也可以確保法院及時準(zhǔn)確公正地審理案件，樹立司法權(quán)威。

(二)建立原告資格確認(rèn)制度

如果行政公益訴訟的受案范圍得以確定，我們就必須拓寬提起訴訟的原告主體資格，因?yàn)榫邆湓尜Y格是啟動訴訟程序的必要條件。目前，公益訴訟應(yīng)當(dāng)由什么人提起，誰具有公益訴訟的原告資格，是我們面臨的一個更為具體的問題。從理論上來講，任何損害公益的行為，都與公民或其他社會組織，存在某種形式上的利害關(guān)系，而使他們具備了原告資格。但是，到底怎樣確定提起行政公益訴訟的原告主體資格，既可使得最大范圍的公民和組織有權(quán)提起訴訟維護(hù)公共利益，又能防止濫訴 行為的發(fā)生呢? 筆者認(rèn)為我國應(yīng)確立以公職機(jī)關(guān)為主、社會團(tuán)體和組織為輔、公民個人為補(bǔ)充的多元原告資格制度。

1．賦予檢察機(jī)關(guān)以原告資格，符合世界各國關(guān)于公益訴訟的立法趨勢。應(yīng)該肯定，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)有依法提起行政公益訴訟的職權(quán)和職責(zé)，我國應(yīng)盡快建立起行政公益訴訟制度。

2．賦予公民以原告資格。只要該公民認(rèn)為存在可能損害社會公益的行為即可提起行政公益訴訟，這是公民的憲法性權(quán)利。為防止公民濫用訴權(quán)，造成司法資源的浪費(fèi)并且影響行政效率，對于那些明知被告并沒有違法行為，但為了陷害被告，或給被告制造麻煩使之陷于困境，擾亂其正常工作秩序而起訴的，我國應(yīng)追究原告的相應(yīng)法律責(zé)任。

3．賦予社會團(tuán)體以原告資格。社會團(tuán)體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護(hù)，以及對政府活動的參關(guān)于我國建立行政公益訴訟制度的法律思考與和監(jiān)督。賦予其原告資格，既有助于保護(hù)公共利益，支持弱勢群體，增強(qiáng)對抗公權(quán)力的力量，又可以簡化訴訟環(huán)節(jié)和節(jié)約訴訟資源。與公民相比，社會團(tuán)體有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和人力資源。我們賦予其公益訴訟權(quán)利，有利于公共利益的切實(shí)保護(hù)，不僅能在程序上增加分量，而且能在實(shí)質(zhì)上對行政機(jī)關(guān)的決策施加影響。為了最大限度地實(shí)現(xiàn)公益團(tuán)體的宗旨和目標(biāo)，更有效地保護(hù)公共利益，我國應(yīng)該盡快賦予公益團(tuán)體對相關(guān)案件的原告資格。

(三)明確行政公益訴訟的舉證責(zé)任和訴訟費(fèi)用的分擔(dān)

1．舉證責(zé)任的分配。舉證責(zé)任的合理分配直接影響到訴訟的進(jìn)行，我國的行政訴訟中一般采取舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)原、被告雙方力量的均衡，行政公益訴訟的舉證，應(yīng)根據(jù)提起訴訟主體實(shí)力的不同來合理分配舉證責(zé)任：(1)由于檢察機(jī)關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機(jī)關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)由公訴人負(fù)責(zé)；(2)社會團(tuán)體或公民提起的公益訴訟，其舉證責(zé)任應(yīng)部分倒置，即如果原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，同時行政機(jī)關(guān)必須能夠舉證證明自己行為的合法性，要么是有法律依據(jù)，要么是說服法官及當(dāng)事人相信其行為維護(hù)或至少不會損害公益，否則將承擔(dān)敗訴后果。

2．訴訟費(fèi)用的分擔(dān)。按各國立法例，訴訟費(fèi)用一般由敗訴方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在實(shí)際操作上，則由原告先行預(yù)付。然而公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用非常可觀，所需費(fèi)用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費(fèi)用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對公益的保護(hù)請求權(quán)。所以我國有必要吸納其他國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用，在相關(guān)法規(guī)中對訴訟費(fèi)用的分擔(dān)作有利于原告的規(guī)定。例如，法國認(rèn)為公益訴訟是“當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，可以免除律師代理，事先不繳訴訟費(fèi)用，敗訴時按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，極為低廉，是費(fèi)用少的訴訟?！惫P者認(rèn)為，我國行政公益訴訟的訴訟費(fèi)用制度可以采用如下做法：(1)檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，其必要的費(fèi)用，由國庫統(tǒng)一支出。(2)由公民或社會團(tuán)體提起的公益訴訟不必事先繳納訴訟費(fèi)用，若敗訴可以從公益訴訟基金中支出。公益訴訟基金是專門為公益訴訟制度而設(shè)立的，其基金的來源可以從勝訴案件的罰金中提留，也可以由社會公眾捐贈”。(3)我國還要完善法律援助制度，將行政公益訴訟列入法律援助范圍。這既有利于支持和鼓勵民眾提起行政公益訴訟，又不至于因?qū)徟匈M(fèi)用問題而加重法院負(fù)擔(dān)。此外，我國還應(yīng)建立激勵機(jī)制。公益訴訟通常與私人利益并無直接利害關(guān)系，原告提起訴訟完全是為了公益，但為此要耗費(fèi)大量的時間、精力和金錢。因此，我國在制度上應(yīng)當(dāng)設(shè)計激勵機(jī)制，如果提起行政公益訴訟的原告是公民或社會組織的，在勝訴后，可依法獲得因訴訟而支出的必要補(bǔ)償，并給予適當(dāng)獎勵。這樣有利于鼓勵更多的公民監(jiān)督行政行為，更好地維護(hù)社會公共利益。

第五篇：關(guān)于構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的探討

世界各國大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來越呈擴(kuò)大趨勢。我國現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來維護(hù)社會公益。本文探討了我國建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個方面：即社會公共利益和國家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國所推崇，國外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對行政公益訴訟應(yīng)從三個方面來界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其要旨是：在請求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！绷硗?，英國、德國、法國等國家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國行政立法的趨勢看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人，乃至任何人，從而使更多的人能對行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對行政活動的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國建立行政公益訴訟制度勢在必行我國現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會公共性權(quán)利），又可動用私人力量對國家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會主義政治文明的行動綱領(lǐng)，社會主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國對外開放進(jìn)入了新階段，我國將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機(jī)關(guān)不依法行政，對私權(quán)益的侵害和威脅就無處不在。因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個私權(quán)益，但其實(shí)際上害及的是更多的私權(quán)益，個別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對行政法治的破壞?？梢姶_保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對公益的保護(hù)與對私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要。我國正處在經(jīng)濟(jì)體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時期，許多行政機(jī)關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改制之名恣意侵害國有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價格、違法招標(biāo)等。若在行政訴訟中仍對利害關(guān)系作簡

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進(jìn)入司法程序，會后患無窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個沒有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個體戶？誠然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時就容許民眾提起訴訟，由法院來審查它的合法與否及承包人有無相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價？再以開發(fā)土地問題為例，原福建廈門某領(lǐng)導(dǎo)以開發(fā)土地的名義圈起上萬畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費(fèi)？另外，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國行政訴訟原告范圍的的擴(kuò)大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規(guī)定（見上文）對原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果，因此進(jìn)一步擴(kuò)大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢的。也許有人會認(rèn)為，放寬訴訟資格可能會出現(xiàn)濫訴或干擾行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應(yīng)該說是多余的。在中國即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會門庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大原告資格的問題，既然我國的行政訴訟對原告的資格的規(guī)定呈越來越擴(kuò)大的趨勢，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識的增強(qiáng)，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學(xué)法、用法的意識進(jìn)一步增強(qiáng)，他們不僅拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護(hù)公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺，對此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學(xué)兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷對“觀景臺”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因?yàn)榈侥车胤蕉悇?wù)局兩次舉報王某某等三人偷逃個人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責(zé)，稽查其所舉報之案，并給予答復(fù)；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因?yàn)槠湎蚰硡^(qū)工商局舉報一企業(yè)銷售“三無”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責(zé)。諸如此類的案例越來越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識到公共利益是與每一個人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實(shí)踐中會得到充分的發(fā)揮。建立我國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時期的實(shí)踐探索。就說“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責(zé)任、訴訟時效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個主要方面作些粗淺設(shè)想。

一、行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者贊同從以下三個方面把握：其一，行政機(jī)關(guān)不主動履行法定職責(zé)，損害公共利益而無人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，先在國有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競爭等幾個矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時才能受理。當(dāng)然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個長期的漸進(jìn)過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提起訴訟的權(quán)利。可根據(jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來保護(hù)公益在我國是必要的。有人提出讓檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的當(dāng)然主體，對此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機(jī)關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實(shí)際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當(dāng)干預(yù)。此外，我國的國家體制意味著包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機(jī)關(guān)能夠勝任。英美國家的檢察機(jī)關(guān)也并非與中國一樣的屬于司法機(jī)關(guān)，而是政府部門的一個機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)為我國檢察機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實(shí)踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會使行政審判機(jī)關(guān)處于被動的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥住＜丛谠嫦蚍ㄔ浩鹪V之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺得對有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡恿诵姓嬖V訟程序，由其對此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在起訴時都是由原告先行預(yù)付。對于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會促進(jìn)廣大民眾對公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

六、對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫剟睢＿@樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎勵基金。另外，對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時，其本身利益不受侵犯