第一篇：我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建研究20

摘要：行政權(quán)存在的目的是為了維護(hù)公共利益，但在其運(yùn)行過程中，由于各種因素的影響，難免會(huì)發(fā)生權(quán)力的異化，表現(xiàn)為行政行

為侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益，甚至侵犯公共利益。在我國(guó)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公民個(gè)人合法權(quán)益的時(shí)候，公民可以通過行政訴訟獲得救

濟(jì)，但當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯公共利益時(shí)，誰(shuí)來(lái)追究責(zé)任呢?對(duì)于這些行政行為的監(jiān)督形式雖然很多，但真正起作用的卻很少。

只有訴訟才是最后一道維護(hù)法律及公正的防線，而對(duì)這類侵犯公共利益的行政行為，我國(guó)法律沒有規(guī)定可以啟動(dòng)司法程序加以規(guī)制。

因此，必須在我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度，以遏制行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益的行政行為。

中國(guó)是一個(gè)有特殊歷史的國(guó)家，在經(jīng)歷了人治的千年 滄桑之后，正步履艱難地向法治國(guó)家邁進(jìn)。法治要求行政機(jī) 關(guān)依法行政，行政機(jī)關(guān)必須依法行使職權(quán)，對(duì)于自己的違法 行為應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。在我國(guó)建立行政公益訴訟制度，檢 察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，以國(guó)家公權(quán)力介入行 政訴訟，相對(duì)于已經(jīng)非常強(qiáng)大的行政權(quán)力而言，目的是實(shí)現(xiàn) 行政訴訟中真正意義上的對(duì)峙和平衡。通過對(duì)行政權(quán)的制 衡，保證各方平等地參與訴訟，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益 的實(shí)現(xiàn)，監(jiān)督和保障法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，監(jiān)督行政機(jī) 關(guān)依法行政。

[1] 構(gòu)筑我國(guó)的公益訴訟制度，應(yīng)遵循兩個(gè)基本原則。其 一,立足本國(guó)國(guó)情與借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，以期與國(guó)際 接軌并適應(yīng)我國(guó)建立法治國(guó)家的要求。其二,立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí) 與預(yù)見未來(lái)發(fā)展需要相結(jié)合。在上述兩個(gè)原則的指導(dǎo)下，就 有可能使我國(guó)的公益訴訟制度達(dá)到一個(gè)較為先進(jìn)的水平，并 能適應(yīng)將來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體如何建立我國(guó)的公益訴 訟制度，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:

一、突破傳統(tǒng)的訴的利益理論

[2] 傳統(tǒng)理論認(rèn)為“無(wú)利益無(wú)訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的訴 的利益是法院進(jìn)行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人 所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出判決的必要 性和實(shí)效性。必要性是指法院有無(wú)必要通過判決來(lái)解決當(dāng) 事人之間的糾紛；實(shí)效性是指法院能否通過判決實(shí)際解決 糾紛。即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān) 系”，否則就不享有起訴權(quán)，這樣的限制性規(guī)定使公眾接近公 益訴訟、享受司法保護(hù)的機(jī)會(huì)十分微小，不利于建立完備的 公益訴訟制度。

在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，權(quán)益之糾紛主要發(fā)生

于平等主體之間，按照傳統(tǒng)的“無(wú)利益無(wú)訴權(quán)”理論，是否 具有訴的利益是容易識(shí)別的。而隨著新型糾紛(環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等)的出現(xiàn)，由于侵害公共利益行政行 為的根本特征是侵犯不特定多數(shù)的利益，往往無(wú)從將這些糾 紛的事實(shí)納入現(xiàn)行法律所承認(rèn)的權(quán)利體制或框架之中，其權(quán) 利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延也未必清楚。然而，事實(shí)上 又必須對(duì)這些糾紛予以解決。對(duì)起訴者來(lái)說，他所受到的權(quán) 益損害中的影響只是眾多人中的一小部分，可能微不足道，甚至從法律上講，沒有任何影響，純粹是為了公共利益，若依 傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，可能會(huì)不承認(rèn)其具 有訴的利益。因此，基于增加國(guó)民接近法院或使用訴訟的機(jī) 會(huì)或途徑，擴(kuò)大訴訟手段解決紛爭(zhēng)和保護(hù)權(quán)益的功能，以及 實(shí)現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍。在美國(guó)，由于以前狹義、嚴(yán)格的原告資格概念不能充分適應(yīng) 當(dāng)今保護(hù)公共利益的需要，所以在司法實(shí)踐中逐步擺脫了法 定權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展和確定了“事實(shí)不利”影響標(biāo)準(zhǔn)，即只要相對(duì)人的利益受到了行政行為的不利影響，其就具有 了原告資格，而不論這種利益是否由特定法律直接規(guī)定。這 樣，一般納稅人、管理決定直接涉及對(duì)象的競(jìng)爭(zhēng)者、一般消費(fèi) 者、環(huán)境利益人都可以成為司法審查訴訟的原告。甚至任何 人都可以提起司法審查。在美國(guó)的影響下，許多國(guó)家在原告 資格方面不斷放寬。筆者雖不贊同無(wú)限制擴(kuò)大原告資格的 做法，但是為最大限度的保護(hù)公益，就要突破傳統(tǒng)的訴的利 益理論，對(duì)“利害關(guān)系”作寬泛的理解，放棄“無(wú)利益無(wú)訴 權(quán)”的傳統(tǒng)理論，只要出現(xiàn)糾紛或爭(zhēng)議，即可訴訟。

二、確定行政公訴人

行政公訴人是指在行政公訴案件中提起行政訴訟的主

體。其特點(diǎn)是:它不是行政相對(duì)人，與行政主體的行政行為 沒有直接利害關(guān)系;提起訴訟的目的是維護(hù)公共利益;不承 擔(dān)相應(yīng)的法律后果。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下 簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）修改建議稿對(duì)行政公訴人的設(shè)計(jì)有 三類主體:第一類是檢察機(jī)關(guān);第二種類是法人和其他組織;第三種類是自然人。對(duì)法人和其他組織充當(dāng)行政公訴人，本人不敢茍同，理由有二:一是法人和其他組織的職責(zé)是維 護(hù)其成員的合法權(quán)益，其成員是一個(gè)特定的范圍。當(dāng)其成員 的權(quán)益遭受行政行為侵犯時(shí)，他們可以支持成員提起自訴，而沒有必要以自己的名義提起公訴;二是法人和其他組織具 有“私”的性質(zhì)，且不能令人確信其能代表公共利益。而行 政公訴人代表的是國(guó)家和公共利益，具有“公”的性質(zhì)。參 照各國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在我國(guó)提起行政 公益訴訟的主體應(yīng)實(shí)行二元制模式，即應(yīng)當(dāng)建立以檢察機(jī)關(guān) 提起行政公訴為主，以普通公民提起自訴為輔的公益訴訟模 式。確立以檢察機(jī)關(guān)提起公訴為主的依據(jù)有: 首先,是由檢察機(jī)關(guān)的憲定職能決定的。我國(guó)憲法將檢

察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，表明檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)一切法律 活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而且其監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和目的均是為了國(guó)家利 益、社會(huì)公共利益。因此，將檢察機(jī)關(guān)引入對(duì)政府的監(jiān)督機(jī) 制，是檢察機(jī)關(guān)的憲定職能及其憲定組織地位的要求，在實(shí) 施法律監(jiān)督的特定范圍內(nèi)，法律監(jiān)督權(quán)與相應(yīng)的訴權(quán)之間可 以說是一種相輔相承的關(guān)系。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害公益的 違法行政行為以提起行政訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督是相對(duì)適宜 的監(jiān)督模式。雖然檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是并沒有 對(duì)被監(jiān)督行為進(jìn)行裁決的權(quán)力，這種監(jiān)督最終是通過訴訟行 為獲得司法裁決實(shí)現(xiàn)的。在行政訴訟中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行 政機(jī)關(guān)的違法行為時(shí)，并沒有直接處置的權(quán)力，但可以通過 把案件提交法院判決，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。這一過程實(shí)際上是監(jiān)督權(quán) 轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)的過程。這種轉(zhuǎn)化的根據(jù)，就是監(jiān)督和訴訟兩 者之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系，都具有維護(hù)法制的作用，訴訟是 監(jiān)督的主要手段，而監(jiān)督又可以通過訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次,是完善行政檢察監(jiān)督方式，強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能的

需要。我國(guó)《行政訴訟法》第10條明確規(guī)定:“人民檢察院 有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。”該條作為總則性條款，基 本精神應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟全過程、全方位進(jìn)行監(jiān)督，包括事前監(jiān)督、事中和事后監(jiān)督。而《行政訴訟法》第64 條卻規(guī)定“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判

決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程 序提出抗訴”。這說明檢察機(jī)關(guān)目前對(duì)行政訴訟領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān) 督的唯一方式就是審判監(jiān)督程序的抗訴，即所謂的“事后監(jiān) 督”。這種“事后監(jiān)督”排除了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟和參與訴 訟及對(duì)整個(gè)訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督的可能性，在實(shí)踐中暴露出許 [3] 多弊端。比如，監(jiān)督方式單一，監(jiān)督面狹小，監(jiān)督手段軟弱 無(wú)力，監(jiān)督時(shí)間滯后、被動(dòng)等，使得檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能 得不到正常和完整的發(fā)揮，制約了行政檢察監(jiān)督工作向縱深 發(fā)展。而且抗訴監(jiān)督也步履維艱，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)每年的行政 抗訴案件不過100多件，改判的則更微乎其微，遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到 行政訴訟立法的預(yù)期目的。既然檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān) 督機(jī)關(guān)，就應(yīng)該按照憲法和行政訴訟法總則的規(guī)定對(duì)行政訴 訟全過程實(shí)施全面監(jiān)督。這種全面監(jiān)督不僅包括審判監(jiān)督 程序的抗訴，而且還包括對(duì)行政訴訟之前，行政訴訟之中及 執(zhí)行過程的監(jiān)督，即賦予檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，參與訴訟等權(quán) 利。這樣的監(jiān)督才是完整意義上的法律監(jiān)督，才能使檢察機(jī) 關(guān)真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)公共利益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法律 職責(zé)。為了強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，提高檢察監(jiān)督效 果，近幾年來(lái)，在最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極 主動(dòng)地代表國(guó)家參與行政公益訴訟，運(yùn)用司法手段保護(hù)國(guó)家 利益和社會(huì)公共利益。在推進(jìn)司法體制改革，強(qiáng)化法律監(jiān)督 職能方面進(jìn)行了積極的探索和有益的嘗試。

再次,檢察機(jī)關(guān)有能力勝任提起行政公訴職責(zé)。各級(jí)檢 察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍，具有較強(qiáng)的 政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，有提起公訴的長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有能力審查行 政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法并根據(jù)是否對(duì)公益造成損害，決 定提起或不提起訴訟。因此，與其他部門相比，更能勝任公 訴的職責(zé)。而且國(guó)際上許多國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟也 作了不少有益探索，并已積累一些經(jīng)驗(yàn)。我們不妨借鑒這些 國(guó)家的一些成功做法，即擴(kuò)展檢察機(jī)關(guān)的職能，由檢察機(jī)關(guān) 充當(dāng)行政公益訴訟的公訴人，代表國(guó)家提起行政公益訴訟。作為例外，在賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴時(shí)，輔之普通公民 [4] 提起行政公益自訴的主體資格。主要原因有 :第一，權(quán)力說 到底也是一種資源，它也存在追求資源交換，以追求自身利 益最大化的可能，無(wú)論這種利益的獲得者是執(zhí)法機(jī)關(guān)還是執(zhí) 法者個(gè)人。因此，在現(xiàn)實(shí)生活中，行政權(quán)往往還會(huì)與檢察權(quán) 聯(lián)袂，導(dǎo)致最終利益真正的受害者還是公眾，從而導(dǎo)致監(jiān)督 體系形同虛設(shè)。第二，在我國(guó)，司法權(quán)力難以有效地制約行 政權(quán)，需要以公民訴權(quán)補(bǔ)充。在我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力體制下，權(quán)力 結(jié)構(gòu)上的隸屬和依附關(guān)系，使地方司法機(jī)關(guān)無(wú)力抗衡地方行 政機(jī)關(guān)。因此，在受檢舉的政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員與檢察機(jī)關(guān) 有利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)不能秉公執(zhí)法時(shí)，以及檢察機(jī)關(guān)無(wú)理 拒絕告發(fā)及合理請(qǐng)求或在合理時(shí)間不予答復(fù)時(shí)，為防止檢察 權(quán)濫用，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力制約，作為最后的手段，法律有必要 賦予普通公民在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受行政行為侵害 時(shí)，向人民法院提起公益訴訟的權(quán)利。

三、界定行政公益訴訟的受案范圍

筆者認(rèn)為，提起行政公益訴訟的范圍，應(yīng)該充分考慮以 下兩個(gè)方面的問題:一是《行政訴訟法》中對(duì)行政訴訟受案 范圍的規(guī)定，這是行政公訴人提起行政公訴范圍大的方面的 限制；二是對(duì)公益性行政行為的界定，這是行政公益訴訟的 本質(zhì)問題，也是行政公益訴訟與相對(duì)人提起的普通行政訴訟 區(qū)別所在。

(一)確定行政公益訴訟受案范圍的總體要求

行政公訴受案范圍應(yīng)從直接維護(hù)公共利益的訴訟目的

出發(fā)，限于行政行為直接侵犯公共利益的案件，而對(duì)于行政 行為直接侵犯私人利益的案件，即使受害人不知、不愿意或 不敢起訴也不應(yīng)納入行政公訴的范疇，以利于高效、節(jié)約使 用公共資源。我們可以大致從以下兩個(gè)方面把握公共利益 的界限:其一，利益主體的廣泛性。在一定意義上，公共利益 可視為個(gè)人利益的積累，這種積累應(yīng)達(dá)到一定的數(shù)量，如在 全社會(huì)和一定的領(lǐng)域內(nèi)占有多數(shù)。如果僅僅是某個(gè)或某一

小部分人的利益，一般不構(gòu)成公共利益。其二，利益主體的 不確定性和開放性，公共利益不能只為某些個(gè)人所特有或保 留，利益主體的增加不會(huì)減少原有受益人的利益。(二)行政公訴的受案范圍

按照以上要求，參考其他國(guó)家有關(guān)規(guī)定，以下幾類情況 應(yīng)當(dāng)明確地列入行政公訴的范圍: 第一,侵害國(guó)家利益的案件，其中最為典型的當(dāng)屬國(guó)有

資產(chǎn)流失案件。國(guó)有資產(chǎn)流失通常披著合法的外衣，如當(dāng)事 人通過合同形式將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)出售甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓給予他 人，或者暗箱操作采取招投標(biāo)的方式把一些重大工程發(fā)包給 不具有相應(yīng)資質(zhì)的單位等。還有一種情況是政府的違法審 批行為。在我國(guó)，一些行政重復(fù)建設(shè)就是經(jīng)由各級(jí)政府審批 出來(lái)的，一些“豆腐渣”工程也是審批出來(lái)的，個(gè)別行政機(jī) 關(guān)為追求一時(shí)的轟動(dòng)效應(yīng)，或所謂的面子工程，往往未經(jīng)具 體細(xì)致的調(diào)查研究就決定對(duì)某片土地進(jìn)行開發(fā)，之后又基于 一些非正常因素拖延對(duì)該片土地的開發(fā)甚至不開發(fā)，造成土 地的閑置和資源浪費(fèi)。

第二,公害案件，其中首推環(huán)境污染案件。環(huán)境資源就

其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來(lái)說，是全體公民 的共享資源和公共財(cái)產(chǎn)，任何人不能對(duì)其任意支配、占有和 損害。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第16條的規(guī)定:“地 方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施 改善環(huán)境質(zhì)量”，國(guó)家是基于全體共有人的委托而行使管理 權(quán)的，因而不能濫用權(quán)力，公民有權(quán)借助于包括司法程序在 內(nèi)的一切必要手段來(lái)監(jiān)督受托人的環(huán)境管理行為，如果政府 部門在防止污染方面不履行職責(zé)，執(zhí)法不嚴(yán)，就應(yīng)該依法承 擔(dān)責(zé)任。其中違法性的行為主要有兩種方式:一是違法不作 為，如對(duì)污染環(huán)境和破壞資源的行為不依法處理；二是違法 的作為，如違法發(fā)放排污許可證、采礦許可證、采伐許可證等。第三,稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)偷逃稅款的行為不予追究的不作為

案件。眾所周知的事實(shí)是，稅收是一個(gè)國(guó)家賴以存在的經(jīng)濟(jì) 基礎(chǔ)，沒有了稅收，從大的方面講，國(guó)家的基本政治經(jīng)濟(jì)職能 無(wú)法實(shí)現(xiàn);從小的方面說，沒有了稅收的支持，政府所能提供 的公益設(shè)施和公共資源便受到直接的影響，而每一個(gè)體所享 受到的服務(wù)也相應(yīng)地受到影響，所以才會(huì)有人說，偷稅實(shí)際 上是偷人家的錢。從這一意義上說，稅收關(guān)系到每一個(gè)公民 的切身利益，對(duì)偷逃稅款這一侵害全體國(guó)民利益的行為，稅 務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)依職權(quán)主動(dòng)追究，如果其不作為，則應(yīng)提起行政 公訴，利用司法的力量促使行政機(jī)關(guān)履行自己的法定職責(zé)。第四,行政機(jī)關(guān)某些違法的行政許可或決定。例如地方 政府為發(fā)展本地區(qū)的旅游經(jīng)濟(jì)，違法批準(zhǔn)或決定在重點(diǎn)林區(qū) 建造游樂場(chǎng)等行為。現(xiàn)實(shí)的例子就有諸如某地政府不顧民 間輿論和專家意見，執(zhí)意在五岳之首安裝索道，使其雄偉的 氣勢(shì)和渾然天成的風(fēng)景破壞無(wú)遺，但這些民眾和專家在當(dāng)時(shí) 除向政府機(jī)關(guān)呼吁外，全無(wú)一點(diǎn)更有力的阻卻措施，在政府 機(jī)關(guān)為了經(jīng)濟(jì)利益置傳統(tǒng)歷史文化資源于不顧時(shí)，這些“國(guó) 家所有者、資源的主人”只能徒呼奈何。對(duì)這些類似的問題 的解決，如若通過行政公訴的程序進(jìn)行，則要有效和順利得多。第五,嚴(yán)重的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。例如電信、鐵路行業(yè)的

政策性價(jià)格壟斷行為。我國(guó)的電信、鐵路等壟斷性行業(yè)雖幾 經(jīng)改革，但并未真正做到政企分開，為獲取巨額壟斷利潤(rùn)而 居高不下的服務(wù)價(jià)格，混亂、隨意的收費(fèi)機(jī)制，嚴(yán)重?fù)p害了消 費(fèi)者的利益。以鐵路系統(tǒng)為例，雖然形式上鐵路的經(jīng)營(yíng)管理 體制已實(shí)行企業(yè)化，但行業(yè)價(jià)格的形式卻是政策性的，作為 行政硬骨頭的鐵道部是事實(shí)上的價(jià)格審批者和制定者。春 運(yùn)期間，火車票價(jià)動(dòng)輒漲價(jià)20%-30%，這種政策性漲價(jià)合理 嗎?現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了諸如河北律師喬占祥狀告鐵路部門的 案例。

第六,部分抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)部分的違法行為都 以其內(nèi)部的規(guī)范性文件為依據(jù)，正是這些本身不合法的規(guī)范 性文件給了違法行政行為以理由，使其表面上看去完全是在 依法行政。最具代表性的就是幾年前的農(nóng)村基金會(huì)事件。由于行政機(jī)關(guān)非法許可農(nóng)村基金會(huì)從事存貸款業(yè)務(wù)，不僅給 眾多儲(chǔ)戶造成了極大經(jīng)濟(jì)損失，破壞了國(guó)家的金融秩序，而 且給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了極大的隱患。又如一些地方的行政機(jī)

關(guān)擅自制定一些規(guī)范性文件，對(duì)公民、法人實(shí)行亂收費(fèi)、亂罰 款、亂攤派。因此從法律上否定抽象行政行為的效力，勢(shì)在 必行，而抽象行政行為涉及對(duì)象的不確定性決定了客觀存在 的公共利益性，因此，對(duì)抽象行政行為違法審查的訴訟也可 提起。鑒于我國(guó)國(guó)情，目前可僅限于行政規(guī)章及其他行政規(guī) 范性文件。

第七，行政機(jī)關(guān)其他不作為或違法行政侵害公共利益 的案件。至于何種情況可以認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)侵害公共利益 行為可以參照其他國(guó)家的類似規(guī)定，比如日本規(guī)定的選舉無(wú) 效訴訟，當(dāng)選無(wú)效訴訟等，美國(guó)規(guī)定的反傾銷、反壟斷、反不 正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案等應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)處理，而行政機(jī)關(guān)不予 處理的行為等。

四、確立行政公益訴訟中的特別制度

從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，可以在行政公益訴訟中確立 以下幾項(xiàng)特別的制度:(一)公訴優(yōu)先制度

在行政公訴案件中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)公訴與自訴的

重合情況，如某一行政行為既侵犯了某一特定相對(duì)人的權(quán) 益，同時(shí)又侵犯了公共利益，若該相對(duì)人為維護(hù)自身權(quán)益提 起行政自訴，而行政公訴人為維護(hù)公共利益又提起行政公 訴。在這種情況下，采“公權(quán)優(yōu)于私權(quán)”的原則，由檢察機(jī) 關(guān)提起公訴，但允許行政相對(duì)人作為當(dāng)事人出庭，提出自己 的主張和請(qǐng)求，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利。

(二)法院庭前審查制度

法院在正式收到公訴人提出的行政公訴書后，應(yīng)對(duì)起

訴的內(nèi)容進(jìn)行審查，以保證所控違法行為有事實(shí)和法律依 據(jù)，排除沒有事實(shí)根據(jù)的起訴。必要時(shí)也可由人民法院和 人民檢察院聯(lián)合舉行聽證會(huì)，召集公民、法人及社會(huì)有關(guān)人 士，并在被告參加的情況下，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出判 斷，以決定是否進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理程序。(三)舉證責(zé)任的分配制度

在一般的行政訴訟中，被告負(fù)舉證責(zé)任。行政公訴在訴

訟過程中，也應(yīng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。公訴人對(duì)行政行為己造 成的損害事實(shí)或可能造成的損害必須提供充分的證據(jù)和充 足的理由，這樣才能更加體現(xiàn)出行政公益訴訟的特點(diǎn)，即行 政公益訴訟的目的是糾正行政違法行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)自己 的行為沒有造成公共利益的侵害負(fù)舉證責(zé)任，體現(xiàn)了對(duì)行政 行為進(jìn)行監(jiān)督和依法行政的憲政思想。

(四)提起行政公益訴訟時(shí)機(jī)的限制

為避免司法權(quán)過度干預(yù)行政，許多國(guó)家都規(guī)定了提起 行政公益訴訟的前置程序，主要目的是給行政機(jī)關(guān)在訴前主 動(dòng)糾正違法行為的機(jī)會(huì)，以減少不必要的司法干預(yù)。這種情 況稱為對(duì)起訴時(shí)機(jī)的限制。如在日本的監(jiān)察請(qǐng)求前置和美 國(guó)的窮盡行政救濟(jì)實(shí)際上都是要限制提起訴訟的時(shí)機(jī)。(五)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的時(shí)效制度

由于行政行為高效性的要求，行政機(jī)關(guān)在作出具體行

政行為時(shí)依法又應(yīng)同時(shí)告知相對(duì)人訴權(quán)，因此行政訴訟時(shí)效 一般都相對(duì)較短。但對(duì)侵害公共利益的行政行為，因不直接 涉及個(gè)體利益，行政機(jī)關(guān)又無(wú)告知的義務(wù)，并且許多行政行 為對(duì)公共利益產(chǎn)生危害往往要經(jīng)過很長(zhǎng)的時(shí)間才能顯現(xiàn)出 來(lái)，如我們常常私下討論到的某些抽象行政行為的規(guī)定只有 在和具體事件相結(jié)合時(shí)才能反映出其違法的一面，如果有時(shí) 效的限制則不利于公共利益的保護(hù)。

(六)給予控告者獎(jiǎng)勵(lì)的制度

可參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定，讓敗訴的被告支付控告 ①

者一定的費(fèi)用，以促進(jìn)公眾關(guān)心公共利益。

五、結(jié)論

行政公益訴訟制度在我國(guó)的建立不僅是必要的，而且

是可行的。由于現(xiàn)代行政的多元化及復(fù)雜化，各國(guó)行政訴訟 中原告資格日益擴(kuò)大，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，我國(guó)的公益訴訟 代表人有公民和檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)界定 為“行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、個(gè)人認(rèn)為行政機(jī) 關(guān)或法律授權(quán)組織所實(shí)施的行政行為侵害了公共利益，以維 護(hù)公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進(jìn) 行審理和判決的活動(dòng)。”公益訴訟制度實(shí)際上是對(duì)違法行政 行為的一種司法彈劾，是運(yùn)用司法手段保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共 利益，規(guī)范一切組織和個(gè)人的行為，防止違法行為逃脫法律 制裁，從而促進(jìn)人們自覺守法，依法辦事，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性 和權(quán)威性。公益訴訟中的原告主要出于對(duì)正義的追求，對(duì)完 美、和諧社會(huì)生活的需要，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善，維護(hù)社會(huì) 正常秩序或保護(hù)國(guó)家利益不受侵犯，這種愛國(guó)精神、追求正 義的勇氣和膽量及國(guó)家主人翁的責(zé)任感，當(dāng)然應(yīng)受到支持和 鼓勵(lì)。為社會(huì)公益立法，讓每一位富有正義感和責(zé)任感的公 民能夠勇于在法律的旗幟下，為社會(huì)公益陳述和辯護(hù)，應(yīng)當(dāng) 成為我們推進(jìn)法治建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。放寬公益訴訟原 告資格，開放公民訴訟，規(guī)定公民可以納稅人身份就政府機(jī) 關(guān)的行政權(quán)行使行為及公務(wù)員與行政權(quán)行使有關(guān)的行為，向 人民法院提起訴訟；同時(shí)將行政權(quán)行使內(nèi)容納入司法審查，設(shè)立“公益訴訟”基金，建立“援助公益訴訟”制度，對(duì)勝 訴后的公益訴訟原告予以重獎(jiǎng)等等。總之，對(duì)于行政公益訴 訟的法律設(shè)計(jì)，首先要修改《中華人民共和國(guó)憲法》，在《中 華人民共和國(guó)憲法》中對(duì)行政公益訴訟做原則性規(guī)定，可以 這樣說，行政公益訴訟的確立，將在制度層面上為憲政的確 立打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然后以憲法規(guī)定為指導(dǎo)，對(duì)行政公益訴 訟在行政訴訟法中作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，從而構(gòu)建我國(guó)的行 政公益訴訟法律制度。參考文獻(xiàn): [1] 黃海華.檢察權(quán)與行政權(quán)的碰撞——論我國(guó)行政公訴制度的建立 及其理由[J].研究生法學(xué)，2002（1）:97.[2] 趙許明.公益訴訟模式比較與選擇[J].比較法研究，2003，（2）:113.[3] 李艷芳.美國(guó)公民訴訟制度及其啟示[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003,（2）:68 [4] 王彥.論公益行政訴訟制度的構(gòu)建[J].法學(xué)論壇，2002 ,（5）: 66.責(zé)任編輯：郜爾彬

第二篇：關(guān)于構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的探討

世界各國(guó)大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來(lái)越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無(wú)法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國(guó)建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國(guó)所推崇，國(guó)外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟。”日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國(guó)，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。”另外，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國(guó)行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國(guó)建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國(guó)立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨 的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國(guó)的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國(guó)目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國(guó)加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開放進(jìn)入了新階段，我國(guó)將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國(guó)的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對(duì)法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對(duì)“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對(duì)人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟制度，是完善行政訴訟制度的需要。行政訴訟法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國(guó)《行政訴訟法》的立法宗旨有兩個(gè)，一是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，二是保障行政機(jī)關(guān)依法行政。雖私權(quán)益之保護(hù)是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機(jī)關(guān)不依法行政，對(duì)私權(quán)益的侵害和威脅就無(wú)處不在。因?yàn)榧词剐姓C(jī)關(guān)的違法行為和不作為尚未實(shí)際害及某個(gè)私權(quán)益，但其實(shí)際上害及的是更多的私權(quán)益，個(gè)別的私權(quán)益也就失去了存在的根基，況且其行為本身就是對(duì)行政法治的破壞。可見確保依法行政這一宗旨有其獨(dú)立價(jià)值，并不依附于保護(hù)私權(quán)益這一宗旨而存在。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，對(duì)公益的保護(hù)與對(duì)私權(quán)益的保護(hù)同等重要，只有建立公益訴訟制度才能完善整個(gè)行政訴訟制度。

三、確立行政公益訴訟制度，是遏制公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制及政治體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期，許多行政機(jī)關(guān)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改制之名恣意侵害國(guó)有資產(chǎn)、污染環(huán)境、壟斷價(jià)格、違法招標(biāo)等。若在行政訴訟中仍對(duì)利害關(guān)系作簡(jiǎn)

單化、線條化的理解和把握，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已不相宜，也就是說仍將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件難以進(jìn)入司法程序，會(huì)后患無(wú)窮。以眾所周知的重慶綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發(fā)包，但為什么發(fā)包給了一個(gè)沒有任何建筑資質(zhì)和技術(shù)的個(gè)體戶？誠(chéng)然某些政府官員的做法令人痛恨，但如果在政府發(fā)包時(shí)就容許民眾提起訴訟，由法院來(lái)審查它的合法與否及承包人有無(wú)相應(yīng)資質(zhì)，豈不可以防止付出如此慘重的代價(jià)？再以開發(fā)土地問題為例，原福建廈門某領(lǐng)導(dǎo)以開發(fā)土地的名義圈起上萬(wàn)畝良田，給其子用以開辦公司，試想如給予受此行為侵害的廣大農(nóng)民有起訴的權(quán)利，通過司法手段加以排除，豈不可以避免土地的閑置和資源的浪費(fèi)？另外，行政機(jī)關(guān)違法減免稅、違法濫發(fā)許可證和執(zhí)照、違法發(fā)放撫恤金等使公共利益遭受損失的情況屢見不鮮。因此，建立公益訴訟制度，盡可能將政府行政行為納入司法審查的范圍，是遏制我國(guó)那些層出不窮、觸目驚心的侵犯公益行為的有效渠道。

四、我國(guó)行政訴訟原告范圍的的擴(kuò)大為建立行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法是1989年頒布的，其第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，該條因以“侵犯”為標(biāo)準(zhǔn)使原告的范圍顯得很窄小。2000年10月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋，第12條規(guī)定（見上文）對(duì)原告資格作了比較明確的概括式規(guī)定，第13條則列舉了司法實(shí)踐中經(jīng)常遇到的情形，即相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人等有權(quán)提起行政訴訟。該兩條規(guī)定比行政訴訟法第二條的關(guān)于原告資格規(guī)定要寬泛多了，因?yàn)橹灰途唧w行政行為有法律上的利害關(guān)系就有原告資格，且在司法實(shí)踐中的確也收到了很好的效果，因此進(jìn)一步擴(kuò)大原告范圍的作法是符合行政訴訟的自身規(guī)律及其發(fā)展趨勢(shì)的。也許有人會(huì)認(rèn)為，放寬訴訟資格可能會(huì)出現(xiàn)濫訴或干擾行政機(jī)關(guān)合法行使職權(quán)的情況，這種憂慮應(yīng)該說是多余的。在中國(guó)即使任何人都可作原告，行政訴訟仍然不會(huì)門庭若市，因?yàn)樵V訟是要成本的，以訴訟為樂的情況畢竟少見。建立行政公益訴訟制度，實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大原告資格的問題，既然我國(guó)的行政訴訟對(duì)原告的資格的規(guī)定呈越來(lái)越擴(kuò)大的趨勢(shì)，那么進(jìn)一步擴(kuò)大原告訴訟資格即建立公益訴訟制度也是必然的結(jié)果。

五、廣大群眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，為建立公益訴訟制度提供了良好的社會(huì)法制環(huán)境。隨著法治理念深入人心，人民群眾學(xué)法、用法的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，他們不僅拿起法律武器保護(hù)自身的合法權(quán)益，也拿起法律武器保護(hù)公共利益。僅以發(fā)生在南京市的三個(gè)案件為例：

1、南京中山陵園管理局在紫金山最高峰頭陀嶺建觀景臺(tái)，對(duì)此，群眾的普遍看法是損害自然與人文環(huán)境的“破壞性建設(shè)”。東南大學(xué)兩名教師遂將許可此行為的南京市規(guī)劃局告上法院，要求市規(guī)劃局撤銷對(duì)“觀景臺(tái)”的規(guī)劃許可（3）；

2、南京市民顧某某因?yàn)榈侥车胤蕉悇?wù)局兩次舉報(bào)王某某等三人偷逃個(gè)人所得稅，某地方稅務(wù)局一直未給其回復(fù)，遂憤然向某區(qū)法院起訴，要求判令某地方稅務(wù)局依法履行職責(zé)，稽查其所舉報(bào)之案，并給予答復(fù)；

3、市民楊某某向某區(qū)法院提起訴訟，因?yàn)槠湎蚰硡^(qū)工商局舉報(bào)一企業(yè)銷售“三無(wú)”產(chǎn)品，但該工商局未查處，要求判令工商局履行法定職責(zé)。諸如此類的案例越來(lái)越多，雖然大部分因原告與具體行政行為之間不存在法律上的利害關(guān)系，不符合行政訴訟法所規(guī)定的原告訴訟資格而被法院裁定不予受理，但這些案例也說明，廣大群眾已充分意識(shí)到公共利益是與每一個(gè)人都休戚相關(guān)的利益，公益與私益在本質(zhì)上是一致的，侵犯公益實(shí)際上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益訴訟制度，其功能在司法實(shí)踐中會(huì)得到充分的發(fā)揮。建立我國(guó)特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想行政公益訴訟制度是一種有別于傳統(tǒng)行政訴訟制度的新型訴訟制度，它在我國(guó)的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索。就說“公益”，它的含義并不復(fù)雜，但將它應(yīng)用到行政訴訟中，那將是一個(gè)多面性、多層次、彈性較大的概念，涉及憲法和行政法的許多復(fù)雜問題。行政公益訴訟制度本身就包括公益訴訟的范圍、提起公益訴訟的主體及程序、舉證責(zé)任、訴訟時(shí)效等多方面的配套改革和整體架構(gòu)。筆者僅就其中的幾個(gè)主要方面作些粗淺設(shè)想。

一、行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。行政公益訴訟的提出應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益的需要，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭(zhēng)議。筆者贊同從以下三個(gè)方面把握：其一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害公共利益而無(wú)人起訴的；其二，只有受益人沒有特定受害人的具體行政行為；其三，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為（4）。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，先在國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時(shí)，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時(shí)才能受理。當(dāng)然，對(duì)所有涉及到危害國(guó)家利益和其他公共利益的行政行為無(wú)利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個(gè)長(zhǎng)期的漸進(jìn)過程。

二、提起行政公益訴訟的主體范圍。為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國(guó)家和公共利益遭受到侵害的組織和個(gè)人提起訴訟的權(quán)利。可根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無(wú)直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會(huì)受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時(shí)被訴行政行為損害或威脅到社會(huì)公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對(duì)其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來(lái)保護(hù)公益在我國(guó)是必要的。有人提出讓檢察機(jī)關(guān)成為提起公益訴訟的當(dāng)然主體，對(duì)此筆者不贊同。行政訴訟法規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督，若其以公共利益的名義提起行政訴訟就等于同時(shí)取得了原告和法律監(jiān)督者的雙重身份，被告行政機(jī)關(guān)以及群眾自然難以相信法院裁判的公正性。實(shí)際上，行政訴訟發(fā)展的最大障礙就在于審判受到過多的限制和不正當(dāng)干預(yù)。此外，我國(guó)的國(guó)家體制意味著包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的公權(quán)力機(jī)關(guān)均是公共利益的代表，并非僅檢察機(jī)關(guān)能夠勝任。英美國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)也并非與中國(guó)一樣的屬于司法機(jī)關(guān)，而是政府部門的一個(gè)機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)可以作為行政訴訟的原告在實(shí)踐上不僅不可行，而且破壞了既有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，很會(huì)使行政審判機(jī)關(guān)處于被動(dòng)的局面。

三、提起行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥住＜丛谠嫦蚍ㄔ浩鹪V之時(shí)，須對(duì)被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。

四、舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰(shuí)負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺得對(duì)有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡?dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體行政行為的合法與否及依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)，由被告負(fù)責(zé)提供為妥，這是依法行政的要求決定的，也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，公平合理。

五、訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，訴訟費(fèi)一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但在起訴時(shí)都是由原告先行預(yù)付。對(duì)于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測(cè)、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會(huì)促進(jìn)廣大民眾對(duì)公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

六、對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，有時(shí)甚至與私人利益毫無(wú)關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。如原告勝訴，可以考慮根據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣可以激起更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，因此政府部門似乎也有必要建立專門的獎(jiǎng)勵(lì)基金。另外，對(duì)原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時(shí)，其本身利益不受侵犯

第三篇：關(guān)于構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的探討

世界各國(guó)大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來(lái)越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無(wú)法通過司法手段監(jiān)督行政行為，來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國(guó)建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。談行政公益訴

訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國(guó)所推崇，國(guó)外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)界定：第一，原告與所訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟。”日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國(guó)，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限。”另外，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。從各國(guó)行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。我國(guó)建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說我國(guó)立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國(guó)的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國(guó)目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。

一、確立行政公益訴訟制度，是我國(guó)加入WTO的需要。加入世貿(mào)組織標(biāo)志著我國(guó)對(duì)外開放進(jìn)入了新階段，我國(guó)將在更大范圍內(nèi)和更深程度上參與經(jīng)濟(jì)全球化過程，而經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地要影響我國(guó)的法律制度，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)因素對(duì)法律制度發(fā)揮著重要作用。在WTO諸多協(xié)定中，對(duì)當(dāng)事人提起訴訟的資格就規(guī)定為，認(rèn)為受須經(jīng)審查的行政行為的不利影響，均可提起訴訟。“不利影響”的表述沒有對(duì)“利”的范圍、程度等作出明確的規(guī)定，即不管遭受“不利影響”的“利”是法定與否，是直接的還是間接的等等，當(dāng)事人只要認(rèn)為遭受“不利影響”就可提起訴訟（2），可見WTO對(duì)行政訴訟原告資格作了非常寬泛的規(guī)定，筆者認(rèn)為其中應(yīng)包括當(dāng)事人享有提起公益訴訟的權(quán)利，而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法并沒有賦予相對(duì)人此種權(quán)利，應(yīng)予以修正為宜。

二、確立行政公益訴訟

第四篇：行政公益訴訟制度構(gòu)建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關(guān)于對(duì)公益訴訟的定義，學(xué)界存在著很大的爭(zhēng)議，主要有以下幾種觀點(diǎn)：韓志紅和阮大強(qiáng)教授主張：任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動(dòng)。蘇家成和明軍教授則認(rèn)為：公益訴訟制度是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責(zé)任的行為規(guī)范。學(xué)者趙許明則主張公益訴訟是指國(guó)家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人以原告的訴訟主體資格，對(duì)侵犯社會(huì)的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院的依法審理，追究責(zé)任，回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度。

通過以上觀點(diǎn)可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機(jī)制來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)。依據(jù)被訴對(duì)象的不同，公益訴訟可以區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會(huì)組織以及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)公共部門不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當(dāng)事人同被訴的行政行為沒有直接的利害關(guān)系。傳統(tǒng)的訴訟法觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是權(quán)利被侵害或者發(fā)生爭(zhēng)議的利害關(guān)系人，從而排除不適格的當(dāng)事人，避免無(wú)意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會(huì)組織并不是法律上的利害關(guān)系人。

第二，公益訴訟的對(duì)象是公共權(quán)力部門即行政機(jī)關(guān)或者其他公共機(jī)構(gòu)實(shí)際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權(quán)力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對(duì)公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益。與傳統(tǒng)訴訟立足于個(gè)案救濟(jì)不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個(gè)人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預(yù)防性質(zhì)。行政公益訴訟并不需要侵害的實(shí)際性為要件，這里指的是對(duì)公益的侵害不需要顯示的發(fā)生，只要求根據(jù)合理的情況判斷其具有發(fā)生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當(dāng)事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數(shù)人中的某個(gè)人或者某些人。從這個(gè)層面來(lái)說，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時(shí)還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎(chǔ)

1、憲法基礎(chǔ)

從人民主權(quán)角度來(lái)看，我國(guó)的憲法明確表示：中華人民共和國(guó)一切權(quán)利屬于人民。人民將自己的權(quán)利讓渡出一部分交給政府來(lái)行使，那么政府必須對(duì)全體的民眾來(lái)負(fù)責(zé)；另外一方面來(lái)講，人民在享受政府提供的各種便利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)主人翁地位。積極地參加到國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理中來(lái)。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進(jìn)人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在一個(gè)行政法膨脹的年代，由于公民和行政權(quán)相比，公民處于被支配的弱勢(shì)地位。行政訴權(quán)的擴(kuò)張對(duì)當(dāng)今的時(shí)代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權(quán)利有效而無(wú)遺漏的救濟(jì)，也吻合了憲法保障人權(quán)的主旨。

2、訴訟法基礎(chǔ)

根據(jù)修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”這里作為支持起訴的主體包含了機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位并非不一定是權(quán)益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護(hù)國(guó)家，集體和個(gè)人的利益來(lái)支持特定的受損單位和個(gè)人來(lái)向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國(guó)外基本規(guī)定以及對(duì)我國(guó)啟示

（一）美國(guó)的相關(guān)規(guī)定

美國(guó)的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀(jì)的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯(lián)邦委員會(huì)的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對(duì)于聯(lián)邦委員會(huì)頒發(fā)給另一家無(wú)線電廣播站營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為異議。聯(lián)邦委員會(huì)則主張?jiān)鏇]有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護(hù)。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營(yíng)業(yè)執(zhí)照的廣播站是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手關(guān)系。所以，其權(quán)利本質(zhì)上受到傷害。就起訴資格一說，充分發(fā)揮了私人檢察總長(zhǎng)理論，賦予了私人基于維護(hù)公共利益提起訴訟的權(quán)利。

私人檢察長(zhǎng)理論就是指為了防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限或者范圍的行為，聯(lián)邦議會(huì)可以根據(jù)憲法將此類案件的起訴權(quán)授予檢查總長(zhǎng)等公務(wù)員。聯(lián)邦議會(huì)還可以不指名檢察總長(zhǎng)或者其他公務(wù)員進(jìn)行此類訴訟的提起人。根據(jù)憲法，以立法的形式來(lái)賦予非公務(wù)員的個(gè)人或者非公務(wù)員的組織訴訟提起的權(quán)利。

（二）日本的相關(guān)規(guī)定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機(jī)關(guān)訴訟；二是抗告訴訟；三是當(dāng)事人訴訟；四是民眾訴訟。抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟的主旨在于保護(hù)公民個(gè)人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟的目的的主旨在于維護(hù)法律客觀的秩序。“所謂的民眾訴訟是指：糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法律法規(guī)行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒有法律上的利害關(guān)系的資格來(lái)提起訴訟。”

在司法實(shí)踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請(qǐng)求營(yíng)業(yè)許可無(wú)效的訴訟。如這一個(gè)案例：一位浴室經(jīng)營(yíng)者起訴行政機(jī)構(gòu)。基于行政機(jī)構(gòu)頒發(fā)給了其附近的競(jìng)爭(zhēng)者營(yíng)業(yè)執(zhí)照。違反了浴室設(shè)置的距離必須保持250米以上的規(guī)定。日本最高法院采納了原告的觀點(diǎn)：承認(rèn)與依該營(yíng)業(yè)許可成立的新澡堂營(yíng)業(yè)者有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的當(dāng)事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開了六次座談會(huì)，而這幾次座談會(huì)的費(fèi)用支出非常大。當(dāng)?shù)氐木尤痪腿シㄔ浩鹪V該縣的教育長(zhǎng)官。訴由是這樣沒有意義的座談會(huì)的開支造成了政府巨大的浪費(fèi)。當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?duì)此作出了判決：責(zé)令被告將超過規(guī)定的開支歸還給縣政府。可見日本提起訴訟的主體資格也得到了應(yīng)有的擴(kuò)張。

（三）法國(guó)的相關(guān)規(guī)定

在法國(guó)，行政訴訟有越權(quán)之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權(quán)之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對(duì)越權(quán)行為的本身，而不在于誰(shuí)提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權(quán)力良好的運(yùn)行和良好的行政秩序，而不限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對(duì)事的效果，不以申訴人為限。法國(guó)的最高法院認(rèn)為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。僅僅只有在法律明確規(guī)定當(dāng)事人不得提起越權(quán)之訴的前提下，當(dāng)事人的訴求才能收到限制。而法國(guó)為了鼓勵(lì)人們提起這一訴訟，來(lái)維護(hù)公共利益。

對(duì)于違反行政決定提起的越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權(quán)之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對(duì)人可以提起越權(quán)之訴。而且，第三人因?yàn)榛谶`法的行政行為受到侵害時(shí)，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)利益，還包括精神上的利益。如個(gè)人尊嚴(yán)、榮譽(yù)感等。第三，申訴人的利益不局限于現(xiàn)實(shí)利益。如果將來(lái)的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權(quán)之訴。

（四）各國(guó)公益訴訟對(duì)我國(guó)的啟示

第一，行政公益訴訟的出現(xiàn)源自于維護(hù)公共利益的需要，反映了現(xiàn)代行政法治對(duì)公民權(quán)益不斷深化和對(duì)實(shí)質(zhì)平等的不懈追求。傳統(tǒng)訴訟作為私益救濟(jì)的手段，其往往具有必須受到實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)的侵害為前提。同時(shí)也是事后并且被動(dòng)的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國(guó)公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人范圍是當(dāng)今行政法學(xué)發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對(duì)人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對(duì)人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴(kuò)寬，為了防止濫訴的發(fā)生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規(guī)定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規(guī)定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規(guī)定時(shí)，方能夠提起；美國(guó)的公民訴訟則是通過設(shè)置前置程序來(lái)防止可能出現(xiàn)的濫訴行為。法律規(guī)定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先將書面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機(jī)關(guān)。

第四，受案范圍的不斷擴(kuò)大。行政訴訟法已經(jīng)不只局限在對(duì)人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，而是延展到對(duì)環(huán)境、生態(tài)等大多數(shù)人共同享有的利益的保護(hù)。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國(guó)在《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定，對(duì)于那些不屬于憲法范圍內(nèi)的公法爭(zhēng)議，如果聯(lián)邦法院并沒有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無(wú)法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對(duì)于公共利益的法律界定，歷來(lái)是法學(xué)中的一個(gè)難題。何為公共利益、誰(shuí)又有權(quán)來(lái)認(rèn)定公共利益，這些問題也是我國(guó)法學(xué)界近年來(lái)重點(diǎn)討論的問題。遺憾的是, 這些討論并沒有產(chǎn)生一個(gè)讓我們滿意的結(jié)果。在學(xué)者們的討論中：國(guó)家主權(quán)、個(gè)人的平等、自由、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等都可以成為公共利益的內(nèi)容；國(guó)家、社會(huì)、自治團(tuán)體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無(wú)法給公共利益一個(gè)明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無(wú)法對(duì)行政行為是否違反公共利益進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關(guān)系到法院司法審查權(quán)對(duì)行政權(quán)力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒有行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。

《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格的規(guī)則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關(guān)于行政訴訟的司法解釋將這些規(guī)則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”最高院這一司法解釋使得中國(guó)行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對(duì)方起訴的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到與被訴行政行為有利害關(guān)系的第三人、相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)人的“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。雖然這樣的解釋已經(jīng)大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為切身的利害關(guān)系、現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系、直接的利害關(guān)系”其訴訟的性質(zhì)依然是私益訴訟。對(duì)于公共利益遭受到的損害，我國(guó)法律尚未賦予公民權(quán)利對(duì)其加以防范與制止。這就形成中國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現(xiàn)行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內(nèi)。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環(huán)境當(dāng)中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大小。對(duì)于行政公益訴訟，一個(gè)關(guān)鍵性的問題是依據(jù)現(xiàn)有的法律，法院是否可以受理。

依照中國(guó)《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，最高院有關(guān)行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規(guī)則進(jìn)一步具體化，其通過列舉的方式明確排除了“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，即只有當(dāng)行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響時(shí)方可成為法院的受理對(duì)象。法院無(wú)權(quán)受理那些尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險(xiǎn)的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經(jīng)發(fā)生。可見，這一規(guī)定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權(quán)，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對(duì)特殊的矛盾。那就是訴權(quán)的濫用與保障問題。權(quán)利容易被濫用，這是一個(gè)無(wú)法回避的問題。行政行為往往關(guān)系到多個(gè)利害關(guān)系人的實(shí)際利益，如果放開訴訟權(quán)利，允許利害關(guān)系人隨意地提起公益訴訟，必然會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)的濫用。特別是在相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)中，這種權(quán)利的濫用是可以預(yù)見的。例如甲、乙兩企業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，甲企業(yè)獲得了行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)許可，在競(jìng)爭(zhēng)中取得了有利的地位。乙企業(yè)則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業(yè)順利地獲得行政許可并實(shí)際生產(chǎn)。在訴權(quán)濫用的情形下，公益訴訟制度會(huì)變成為一種方便且有效地競(jìng)爭(zhēng)手段。

四、建構(gòu)行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國(guó)行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當(dāng)擴(kuò)寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律為基礎(chǔ)確定公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員享有廣泛的監(jiān)督權(quán)力為依據(jù)，來(lái)不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因?yàn)檫@種廣泛的權(quán)利本身就包括了對(duì)侵犯公共利益的行政行為起訴權(quán)；同時(shí)對(duì)利害關(guān)系以及行政行為對(duì)起訴人的權(quán)益損害進(jìn)一步拓展，使其只要具備事實(shí)上的損害關(guān)系就可以認(rèn)定為其有利害關(guān)系，進(jìn)而擁有原告資格。

2、具有公益性質(zhì)的團(tuán)體和組織

“為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起”。社會(huì)組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進(jìn)行。賦予社會(huì)組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)外，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個(gè)人提起行政公益訴訟時(shí)因訴訟費(fèi)用和受到的壓力等高昂成本，從而發(fā)揮社會(huì)組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢(shì)。

3、檢察機(jī)關(guān)

鑒于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和基本職能，絕大多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟的理由，農(nóng)工黨中央在十屆五次政協(xié)會(huì)議上的提案比較有代表性，認(rèn)為主要有三：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國(guó)家提起訴訟有法可依；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。

根據(jù)上述考慮，我們認(rèn)為，行政公益訴訟提起權(quán)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)和特定的公益社團(tuán)共同享有。與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不同，公益社團(tuán)提起行政公益訴訟不是當(dāng)然的，而是需要有法律法規(guī)依據(jù)的。而公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請(qǐng)上述兩個(gè)主體提起。賦予公民針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民起訴申請(qǐng)的審查反饋機(jī)制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無(wú)特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負(fù)有法定義務(wù)行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)并且可能履行義務(wù)的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序并且影響廣泛的行為。對(duì)于社會(huì)影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業(yè)排污的行為。在上述案件中經(jīng)過當(dāng)事人舉報(bào)，但是行政機(jī)關(guān)任然不查處。則舉報(bào)人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無(wú)特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機(jī)關(guān)通過損害公共利益，使得涉及的行政相對(duì)人從中獲取利益。由于在這種情況下沒有特定受害人，受益人自身獲益更加不會(huì)提起訴訟，就會(huì)造成無(wú)人起訴的情況。因此，出于對(duì)公共利益的保護(hù)，此類行為應(yīng)當(dāng)被規(guī)定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環(huán)境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經(jīng)濟(jì)效益或者所謂的政績(jī)，在批準(zhǔn)建設(shè)用地、開發(fā)利用有限的土地資源時(shí)，違法出讓土地的使用權(quán)，對(duì)一些重度污染但是可以帶來(lái)稅收等經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，違反相關(guān)法律，頒發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可證，過度發(fā)放砍伐林木的許可證以及開采礦產(chǎn)資源的許可證，進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，沒有經(jīng)過合理地論證，破壞了自然環(huán)境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要組成部分，是公共財(cái)政支出的來(lái)源。行政主體的違法行為，導(dǎo)致稅收收入的減少，不利于國(guó)家公共項(xiàng)目的建設(shè)支出，損害了公眾的利益，理應(yīng)被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權(quán)，將國(guó)有資產(chǎn)以不合理的低價(jià)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發(fā)展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發(fā)展的必然的結(jié)果。由于抽象行政行為的針對(duì)對(duì)象不特定性和反復(fù)適用性。因此相對(duì)行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系。所以相對(duì)行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國(guó)行政訴訟的發(fā)展還是構(gòu)建行政公益訴訟制度的需要，都應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機(jī)關(guān)的級(jí)別來(lái)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。縣級(jí)人民政府及其所屬職能部門做被告的，應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄；地市級(jí)、省級(jí)人民政府及其職能部門做被告的，應(yīng)由高級(jí)人民法院審理。另外，如果檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告，要與法院的級(jí)別一一對(duì)應(yīng)。

這樣的程序設(shè)置有以下好處：首先，提高審級(jí)能夠免受當(dāng)?shù)卣牟划?dāng)干預(yù)，形成檢察機(jī)關(guān)敢于提起訴訟、法院敢于審理的環(huán)境，更好地實(shí)現(xiàn)司法公正；然后，相對(duì)于低一級(jí)的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較高，審判經(jīng)驗(yàn)更加豐富，能夠更好地認(rèn)定案件事實(shí)，最終準(zhǔn)確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級(jí)管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個(gè)人起訴，而是為了公眾。這就要求，當(dāng)事人不能自由地處分公眾的權(quán)利，同時(shí)，法官有責(zé)任確保當(dāng)事人的程序行為是并且在整個(gè)訴訟程序中皆保持為公共事業(yè)的“勝利捍衛(wèi)者”。當(dāng)起訴主體是檢察機(jī)關(guān)時(shí)，因?yàn)槠渥陨砭哂蟹ǘǖ谋O(jiān)督職責(zé)，一旦提起訴訟要對(duì)其撤訴進(jìn)行限制。但是社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟，本身并不能增進(jìn)原告的私人利益。如果在進(jìn)入訴訟以后，對(duì)其撤訴進(jìn)行過多限制，可能會(huì)打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當(dāng)社會(huì)團(tuán)體向法院申請(qǐng)撤訴時(shí)，如果被告尚沒有進(jìn)行實(shí)體答辯，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。

（五）訴前審查

英美法系國(guó)家主要采取前置審查的方式來(lái)限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應(yīng)該首先通知主管此項(xiàng)事務(wù)的機(jī)關(guān)，主管機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行處理。如果公共利益的損害是主管機(jī)關(guān)在這項(xiàng)事務(wù)上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權(quán)；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機(jī)關(guān)可以憑借其行政職權(quán)及時(shí)制止，迅速解決問題。

在行政公益訴訟中設(shè)立前置審查程序，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)向擬起訴的行政機(jī)關(guān)提出法律意見；公民或者社會(huì)團(tuán)體起訴時(shí)，則應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出申訴或者建議，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒有進(jìn)行回復(fù)或者具有原告資格的主體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的處理不當(dāng)時(shí)，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費(fèi)用

根據(jù)2007 年實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，我們可以得出訴訟費(fèi)用由案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時(shí)產(chǎn)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼組成的。在我國(guó)，訴訟費(fèi)用一般按照訴訟標(biāo)的來(lái)收取，由原告預(yù)交，最后由敗訴方承擔(dān)。

從國(guó)外的行政公益訴訟實(shí)踐來(lái)看，訴訟費(fèi)用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環(huán)境、稅收、審計(jì)、專家論證等非常復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)，如果這些費(fèi)用由原告來(lái)預(yù)交，勢(shì)必會(huì)挫傷普通公民、社會(huì)團(tuán)體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時(shí)可以不繳納訴訟費(fèi)用，當(dāng)原告敗訴時(shí)，只需繳納較低的費(fèi)用。

行政公益訴訟制度是一項(xiàng)非常復(fù)雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學(xué)者們進(jìn)一步加大研究，更深層次地解決理論問題；還需要立法機(jī)關(guān)提高對(duì)這一制度的認(rèn)知度，以立法的形式對(duì)這一制度加以確立；更加需要良好的法治環(huán)境，為這一制度的順利實(shí)施提供良好的外部環(huán)境。現(xiàn)階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發(fā)展的眼光來(lái)看待這一問題。社會(huì)在不斷前進(jìn)，人們的素質(zhì)也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會(huì)在我國(guó)建立。

第五篇：關(guān)于建立健全我國(guó)行政公益訴訟制度幾點(diǎn)思考

關(guān)于建立健全我國(guó)行政公益訴訟制度幾點(diǎn)思考

【摘要】如何建立健全行政公益訴訟制度，筆者認(rèn)為行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察院作為起訴主體、訴訟的過程要更加公開、檢察院訴權(quán)的處分要限制、受案范圍要法定、要適當(dāng)。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟

檢察院起訴

程序公開

訴權(quán)處分

一、關(guān)于起訴主體

行政公益訴訟的主體筆者認(rèn)為選擇檢察機(jī)關(guān)比較合適，主要有如下理由：

1.由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟符合我國(guó)中央政策的要求。習(xí)近平主席在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》（以下稱為《說明》）指出“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。”這表明我國(guó)以后行政公益訴訟制度的實(shí)踐發(fā)展方向。理論研究是服務(wù)于實(shí)踐，只有理論建議不脫離我國(guó)的實(shí)際才有意義，這份《說明》就表明我國(guó)行政公益訴訟的發(fā)展方向。

2.檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的。《憲法》的第129條規(guī)定社會(huì)主義國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的角度來(lái)說，檢察機(jī)關(guān)最適合擔(dān)當(dāng)監(jiān)督統(tǒng)一正確實(shí)施法律的任務(wù)，或者可以說，檢察機(jī)關(guān)本來(lái)就有的維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的職能，實(shí)質(zhì)上也是監(jiān)督法律統(tǒng)一實(shí)施的職能。由此，法律監(jiān)督職能中包括了維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公益的權(quán)力和責(zé)任。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了它應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對(duì)損害國(guó)家和社會(huì)公共利益案件進(jìn)行行政公益訴訟的責(zé)任。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中存在著一些行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重的損害國(guó)家利益和社會(huì)公共國(guó)利益侵害行為，需要通過賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益起訴權(quán)加以防范和遏制。這是在實(shí)行依法治國(guó)的形勢(shì)下，所必須采取的一項(xiàng)重要的司法措施，也是完善我國(guó)法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3.保護(hù)國(guó)家和公共利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在在行政公益訴訟的場(chǎng)合，“原告申訴的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。在一些情形下，起訴資格的實(shí)質(zhì)問題是“申請(qǐng)人是否能表明一些實(shí)質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用職權(quán)，而不在于是否涉及他的個(gè)人權(quán)利或利益”。檢察機(jī)關(guān)雖同被訴行政行為之間不存在利害關(guān)系，但出于其代表國(guó)家公共利益的特殊身份，從理論上講允許其突破當(dāng)事人適格理論限制，參與行政公益訴訟。為保護(hù)國(guó)家和公共利益，擴(kuò)大原告資格勢(shì)在必行;行政公益訴訟與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，由檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是從“利害關(guān)系人訴訟”向“公眾訴訟”的有益轉(zhuǎn)變。

二、行政公益訴訟過程要更加公開

西方古老的法律格言所說的：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)。”行政公益訴訟過程的公開絕不僅僅限于對(duì)具體案件的監(jiān)督，應(yīng)該看到，正是由于廣大群眾的參與，要使廣大群眾從切身的感受中體會(huì)到，我國(guó)的司法制度是不僅僅保護(hù)個(gè)人利益也保護(hù)國(guó)家利益和公共利益，即使是行政機(jī)關(guān)違法侵害了國(guó)家公共利益也是一樣要受法律的制裁。這樣有利于能消除民眾的合理懷疑，督促檢察機(jī)關(guān)依法公正辦案，監(jiān)督法院依法中立審判。

從某種程度上說，檢察機(jī)關(guān)理性地、及時(shí)地對(duì)行政公益訴訟特別是在訴訟過程中的撤訴以及和解，要書面向公眾說明理由、除涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私等依法不能公開的外全部向公眾公開。這種公開的程度要比檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一般訴訟或者一般行政訴訟的公開范圍大和程度深，這主要是因?yàn)椋?.行政公益訴訟提出起訴的主體只有檢察院一家，別無(wú)他人，如果公民、法人或其他組織向檢察院提出起訴申訴，但檢察機(jī)關(guān)不認(rèn)真對(duì)待或者無(wú)視之，不然行政公益訴訟制度只存于紙面，束之高閣，全然無(wú)用，實(shí)現(xiàn)不了行政公益訴訟設(shè)立的目的。2.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是為了保護(hù)國(guó)家和公共利益。這與檢察機(jī)關(guān)的一般的偵查、審查起訴、監(jiān)督法律實(shí)施職能不同，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中主要扮演的是保護(hù)國(guó)家和公共利益。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是“迫不得已”，由于與一般行政訴訟相比，檢察機(jī)關(guān)與被訴行政行為無(wú)直接利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)本不是適格的起訴主體，而是在國(guó)家和公共利益在受到行政機(jī)關(guān)的侵害或侵害之虞時(shí)，其他人都不能起訴，所以只能法定由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟來(lái)將這些行政機(jī)關(guān)的違法行為推進(jìn)司法程序。

三、訴權(quán)處分權(quán)的限制

檢察機(jī)關(guān)并不是行政違法行為的直接受害者，它是以公眾代言人或公眾受托人的身份提起訴訟，與傳統(tǒng)訴訟相對(duì)這是特殊意義上的原告，因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)議的客體只有依法維護(hù)的權(quán)利，而沒有一般意義上訴訟處分的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)受到限制。

1.檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)一定的訴訟責(zé)任。敗訴責(zé)任并不是說只要檢察機(jī)關(guān)一敗訴就要承擔(dān)敗訴責(zé)任，因?yàn)橹灰窃V訟就有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，如果是檢察機(jī)關(guān)依法盡責(zé)起訴，不論訴訟結(jié)果如何，就不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在行政公益訴訟中，如果是檢察機(jī)關(guān)存在檢察機(jī)關(guān)惡意訴訟，濫用訴權(quán)等違法行為，侵害被告人或被害人合法權(quán)益的情況，就要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任等責(zé)任。如果是被告人的合法權(quán)益受到檢察機(jī)關(guān)侵害后或在勝訴以后，仍然有就其損失申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。如果存在檢察機(jī)關(guān)惡意訴訟、消極訴訟等，損害公共利益的情況，同樣也要承擔(dān)責(zé)任。正是檢察機(jī)關(guān)有提起行政公益訴訟的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不履行或不正當(dāng)履行相應(yīng)職權(quán)的責(zé)任，如些才能有效促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法有效的維護(hù)公益利益。

2.應(yīng)適當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)。一般行政訴訟的原告依法享有對(duì)自己訴訟權(quán)利的處分權(quán)，對(duì)些種處分權(quán)，法律只是要求這種處分權(quán)行使時(shí)不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人利益就行。但是對(duì)于行政公益訴訟的原告的訴權(quán)處分權(quán)來(lái)說則不同，因?yàn)樾姓嬖V訟是針對(duì)的與原告本人無(wú)利害關(guān)系的公共利益，不涉及私利，因此檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟后，不能像處分“自己權(quán)利”那樣來(lái)處分行政公益訴訟的訴權(quán)處分權(quán)，如不能隨意與被告自愿和解，不能隨意撤訴，在庭審中也不能適用調(diào)解原則，如果檢察機(jī)、關(guān)提出撤訴與和解，必須經(jīng)法院批準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)一定要向社會(huì)公布完整的撤訴與和解的理由，以防檢察機(jī)關(guān)濫用起訴權(quán)等。

四、受案范圍的法定性、適當(dāng)性

根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)局限于對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益受嚴(yán)重?fù)p害的案件，而不能任意擴(kuò)大起訴范圍。筆者認(rèn)為主要要考慮以下幾方面：

1.確定行政公益訴訟范圍的標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟范圍不能隨意和理想化，需要遵循一定的原則加以確定：一是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益原則;二是維護(hù)實(shí)體法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施原則;三是維護(hù)司法權(quán)威和司法公正原則。如何更加具體的確定標(biāo)準(zhǔn)，筆者同意些標(biāo)準(zhǔn)：符合起訴的一般條件;涉及國(guó)家與社會(huì)的重大利益;無(wú)具體當(dāng)事人或者當(dāng)事人可能不愿提起訴訟。

2.損害國(guó)家、社會(huì)重大公共利益的案件。社會(huì)實(shí)踐中有不少雙方當(dāng)事人相互串通，以合法形式掩蓋侵害和侵吞國(guó)家或社會(huì)的公共利益的非法目的的案件。比如，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在一些行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的某些人的干預(yù)或默許下，一些人以合法的形式掩蓋非法目的，在國(guó)有資產(chǎn)聯(lián)營(yíng)、合資、簽定合同、產(chǎn)權(quán)交易過程中，通過各種手段侵吞國(guó)家資產(chǎn)、損公肥“私”，造成巨額國(guó)有資產(chǎn)流失，但是在這種情況下，雙方當(dāng)事人有著共同的相互利益關(guān)系，他們不會(huì)主動(dòng)向法院提出訴訟，這樣受損害的就只能是國(guó)家利益。

3.沒有起訴主體的案件。在我國(guó)即使有合法權(quán)益受到侵害，如果沒有法律規(guī)定的有起訴權(quán)的主體，也仍然無(wú)法向法院提起訴訟，而受害人的利益也就無(wú)法得到法律救濟(jì)。例如，對(duì)于己經(jīng)破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)，在資產(chǎn)清算過程中因行政機(jī)關(guān)的某些違法行為的因素遺漏了債權(quán)，在無(wú)法繼續(xù)向債務(wù)人主張權(quán)利的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告提起訴訟，代表國(guó)家向債務(wù)人主張權(quán)利。

4.其他行政機(jī)關(guān)損害公共利益的案件。這種情況必然造成社會(huì)公眾的不滿，長(zhǎng)久下去必然會(huì)引起爭(zhēng)議與糾紛，對(duì)國(guó)家形象造成不良影響。按照我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，對(duì)于這種案件的起訴權(quán)只有兩種情況：（1）只有極少人數(shù)享有起訴權(quán);（2）任何公民、法人對(duì)這種行為都沒有起訴權(quán)，這種情況居多。這時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為代表公共利益的法律主體向法院起訴以保護(hù)公共利益。

參考文獻(xiàn)：

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