關于我國環境行政公益訴訟問題的文獻綜述

隨著我國經濟的快速發展，環境污染和破壞問題日益嚴峻。雖然法律賦予公民、法人和其他組織要求政府行政保護和司法救濟的權利，但是，在“經濟優先”思想的指引下，政府行為往往忽視了公民、法人和其他組織的環境權益。現實生活中屢屢發生行政機關的行政行為侵犯公眾環境權益的情況，而我國目前的司法體制中卻沒有適當的救濟機制，從而公眾環境權益得不到有效的保障。針對這一問題，目前我國學術界逐漸重視起對環境行政公益訴訟進行法理分析，在對國外環境行政公益訴訟制度比較研究的基礎上，提出完善我國環境行政公益訴訟制度的具體構想。

一、環境行政公益訴訟的定義及必要性：

對于環境行政訴訟的定義,目前理論界尚未達成統一的認識。有人認為環境行政訴訟是指環境行政相對人因不服環境行政主管部門的具體行政行為,而向法院提起的訴訟。該定義遵循了傳統行政訴訟理論,將環境行政訴訟的原告和被告分別界定為環境行政相對人、環境行政主管部門,從而嚴格界定了環境行政訴訟的范圍。這種定義未考慮到環境侵害的特殊性,無法為環境侵害的受害方提供有效的司法救濟。也有人以為環境行政訴訟是指公民、法人或者其他組織,認為行政機關及其工作人員的與環境有關的行為侵犯了其合法權益,依法向法院提起的訴訟,以及法院依法進行審理和裁判的活動。較之前定義,其更具科學性。但其認為只有環境行政行為侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益時,他們方能提起環境行政訴訟,這種觀點是否合理,值得商榷。該觀點過于強調環境行政訴訟定紛止爭的功能,而忽略了其在排除環境侵害方面應該發揮的作用。基于以上的分析,我個人趨向于認為：所謂環境行政訴訟是指公民、法人和其他組織認為行政機關的環境行政行為可能或已侵犯其合法權益,依法向法院提起訴訟,法院依照司法訴訟程序解決環境行政爭議的活動。

環境行政訴訟的必要性在獨立的司法審判的意義上并不完全取決于環境行政爭議解決的效率需要,而植根于民主法治和行政法治的發展之所需。在環境行政爭議中,作為一方當事人的國家行政機關,無論在客觀力量上,還是在法律權限上,都可由行政機關解決環境行政爭議。與環境行政訴訟相比較,這種環境爭議方式無疑更有效率,能使爭議得到較快的處理,減少爭議解決的成本,且行政機關是環境行政行為的作出者,其最能預見到環境行政行為將產生的后果,在此基礎上采取最有效的措施使環境行政糾紛得到妥善的解決。現實中,許多的環境行政爭議都是由行政機關解決的。故從解決環境行政爭議的效率角度而言,環境行政訴訟并非是不可或缺的。但從我國憲法規定的民主制度來看,公民、法人和其他組織可以根據自身利益的需要和對公平的追求和判斷,來決定是否行使行政救濟的請求權和選擇行使該請求權的途徑。特別是這些主體與行政機關相比,處于劣勢地位,當行政機關不正確行使法定權限時,缺乏與行政機關進行抗爭的足夠力量,故我們不能過于強調環境行政糾紛由行政機關解決。為更好地維護這些弱勢群體的合法權益,在法律上應為其提供更多的救濟手段,擴大救濟途徑,為他們提供更充分和更公正的保護,故環境行政訴訟又是必不可少的。同時,依行政法治的理念,行政機關運用公權力限制人們的權利或加之以義務負擔時,必須嚴格地依照法律的規定進行,環境行政活動也不例外。

二、我國面臨的困境剖析：

我國的環境行政訴訟產生較晚,但發展速度很快。環境行政訴訟在推動我國的環境法制建設和促進環保領域依法行政方面發揮了很重要的作用,但在環境問題日益嚴重的今天,我國的環境行政訴訟制度已明顯滯后于現實的發展,在實踐中暴露出了諸多的弊端。

(一)被告多為“影子被告”

為了確定行政訴訟的被告,各國都確立了行政主體理論,我國也不例外。我國的行政主體理論強調每個行政機關的獨立性,認為每一個行政機關都是一個獨立的行政主體,需要獨自承擔行政行為的法律責任。但在實際中,這些環境行政主體之間的利益并不完全相同,特別是地方各級人民政府的環境保護行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間的利益沖突是非常明顯的。加上環境行政主管部門與其所屬的地方同級人民政府之間存在領導與被領導的關系,使得環境行政主管部門在執法過程中陷入了尷尬的境地。

(二)原告范圍過窄

在我國,行政訴訟的原告是指認為具體行政行為侵犯其合法權益,以自己的名義提起訴訟從而引起訴訟程序發生的公民、法人或其他組織。依據行政訴訟法理論,具有起訴資格的人才能成為原告,才能以原告的身份提起行政訴訟。起訴資格是指個人或者團體所享有的在法庭上對他人,尤其是對政府行為提出控告或者以原告身份向法院起訴的法律權利。

根據《行政訴訟法》的有關規定,公民、法人或其他組織要取得行政訴訟的起訴資格,必須同時具備以下兩個條件:第一,認為具體行政行為侵犯其自身合法權益;第二,與被訴的具體行政行為有著法律上的利害關系,即必須承擔具體行政行為的法律后果。據此,只有具體行政行為所直接針對的相對人才具有起訴資格,才能以原告的身份提起行政訴訟。但是很多學者認為,在環境行政訴訟中如果嚴格依據上述條件確定起訴資格,必將導致原告嚴重缺位,使大量的違法環境行政行為因起訴受阻而得不到司法審查,從而使得公益妨害得以繼續存在下去,受害人得不到法律救濟。

(三)受案范圍較窄

環境行政訴訟的受案范圍是指對什么樣的環境糾紛能提起行政訴訟。這是決定人民法院能否受理環境行政案件的一個關鍵因素。環境法律規范規定,公民、法人或其它組織只能對環境行政處罰決定和行政處理決定兩類環境行政行為提起行政訴訟。《行政訴訟法》第11條對此作了補充,即規定對申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責而行政機關拒絕履行或者不予答復的環境行政行為可以提起訴訟。從上述規定可以看出,環境行政訴訟的受案范圍以特定的行政作為義務領域為限,并不包括一般的行政作為義務領域,即相對人只能對環境行政主體不履行特定環境行政作為義務(行政主體承擔的對特定相對人的行政作為義務)的行政行為起訴,而不能對環境行政主體不履行一般的環境行政作為義務(行政主體承擔的對國家和社會而非特定個體的行政作為義務)的行政行為起訴。但隨著時間的推移這一規定的不合理性逐漸顯現了出來。

(四)被告舉證困難

根據《行政訴訟法》的規定,行政訴訟中的舉證責任由被告(被訴行政機關)承擔。《行政訴訟法》之所以作出這樣的規定,主要是考慮到:作為被告的行政機關在行政法律關系中居于主動、有利地位,其舉證能力強于原告。但在環境行政訴訟中,情況并非完全如此。由于原告多為實施環境污染或者破壞行為的企業,它們擁有雄厚的技術和經濟實力,特別是對自己所排放的污染物的屬性和技術指標了如指掌，而作為被告行政機關卻不具備上述能力。加上環境案件中的證據的技術含量比較高,又多具有潛伏性、流動性、交叉性等特征。因而對于被告行政機關來說,經常很難判斷證據與待證事實之間是否存在因果聯系。而《行政訴訟法》又規定,環境行政主管部門要對企業進行行政處罰,就必須取得證明排污行為與損害結果存在因果關系的證據。但實際上這些證據是很難取得的。正是因為取證困難,許多環境行政主管部門明知企業排放污染物或者明知危害結果是由企業的排污行為造成的,卻不敢理直氣壯地對其進行處罰,結果導致該處罰的沒有罰,該重罰的輕罰,使“依法行政”變為“協商行政”,嚴重影響了環境行政執法的權威性。

三、立法構想：

既然清楚了問題所在，目前我們該做的就是完善的環境行政訴訟制度。通過查閱相關資料閱讀相關論文，我了解到目前中國的該領域學者，圍繞這一目標,立足于我國的實際,同時借鑒國外一些國家的有益做

法,重點從以下幾個方面提出立法構想，來完善我國的環境行政訴訟制度:

(一)環境行政公益訴訟的受案范圍

(二)環境行政公益訴訟的原告資格

(三)環境行政公益訴訟中的舉證責任分配

(四)確立新的賠償范圍

(五)環境行政公益訴訟的訴訟費用分擔以及激約機制

(六)環境行政公益訴訟中的訴訟時效

(七)環境行政公益訴訟中的起訴前置程序

(八)建立專門的環境法院

四、結語：

環境問題是全球性的問題，并有不斷惡化的趨勢。隨著環境民主原則的深人，一種新的環境公共利益維護模式——環境行政公益訴訟隨之建立起來。本文著重從我國環境公益訴訟存在的問題入手，通過研讀目前法學界學者的研究著作，系統總結該領域的最新觀點，提出自己的一些關于完善該立法體制的觀點和看法，并最終希望我國能建立起完善的環境公益訴訟制度，使環境權能夠得到司法的最終救濟，為環境權的具體化提供程序上保障。

注：注釋在論文后一并列出。