第一篇：環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經濟的日益發展，出現了越來越多的新型侵權訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關的法律法規又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權行為給予相應的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環境公益訴訟制度。【關鍵詞】公益訴訟；環境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，對于環境污染和破壞生態資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統的訴訟法體制，加強環境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環境公益訴訟制度，才能為維護環境公益提供強有力的程序保障。

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關為維護環境公共利益而向國家司法機關提起訴訟的制度，它是公眾環境權益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內外的實踐看,建立環境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環境公益訴訟的種類

在現實生活中,對于環境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生，根據提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型，表現為五種具體形式

（一）環境公益訴

環境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環境利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出私人為公益的顯著特點 環境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟在具有相應制度設計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質上均屬于環境公益訴訟之范疇。環境民事公益訴訟制度是指為直接維護環境公益,任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟,要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度。

2．環境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關系的公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環境公訴

環境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關，為了保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出公權為公益的顯著特點。環境公訴，其實包括環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形 1．環境刑事公訴。即檢察院以制裁環境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環境公訴

2．環境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經濟行為，污染了環境或者破壞了生態．因而侵害公共環境利益的情形下，檢察院為了維護環境公益，以國家公訴人身份實施干預，請求法院制止和制裁環境侵害行為的訴訟。

3．環境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關的具體行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環境公益訴訟制度的基礎

（一）法律基礎

我國憲法第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第十九條規定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。上述法律法規和國家的大政方針政策都為我們構建環境公益訴訟制度提供了立法依據。

（二）法理基礎

環境公益訴訟產生的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎

隨著社會和經濟的不斷發展，出現了很多新型的需要保護的權利，而相關的法律法規對此并沒有做出相應的規定，這就需要在實踐中積累經驗來應對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術界在研究環境公益訴訟制度的同時，司法界已經進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現，人民法院已向社會敞開了環境保護公益訴訟之門。

四、我國環境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環境訴訟制度,只在《環境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規定。嚴格地說,這些規定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規定,過于籠統對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據這一條規定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯邦環境法律關于公民起訴權和司法審查的規定加上《聯邦行政程序法》的有關規定為公民或公民團體的環境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執安等州以專門的“環境權法”賦予公民保護公共環境權益的訴訟權。所有這些判例法和成文法構成了美國關于公民環境訴訟的法律依據,使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權益，而且這種侵害通常已經發生，損害已既成事實，而在環境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據我國法律的規定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關系，這就大大限制了環境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規的缺失，導致在現實中法官遇到這類案件必須有很強的專業能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導致司法更少保守性、更多創新性。而公益訴訟本身存在的創造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構環境公益訴訟制度的設想

環境公益訴訟是一類與傳統訴訟具有本質差別的新型訴訟制度，對于它的建構，我們應當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環境的生態價值，以實現公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環境公益訴訟制度加以明確規定。

（一）建立環境公益訴訟程序

目前我國的環境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應當修改我國環境保護法明，通過修改環境保護法，在實體法上確立“公眾環境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環境權”的侵權人提起環境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應該規定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應苛求起訴人必須于本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關機關對社會公共利益進行保護的權利。換言之，只要發生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關都有權提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發計劃、規劃、政策等抽象行政行為，有時對環境也會造成眼中的危害，所以在環境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環境審判庭

環境案件是我國在工業化過程中出現的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應當將環境案件從其他的案件中區分出來，成立環境案件審判庭，同時根據建立環境審判庭的需要，人民法院應當選拔一支專業水平和整體素質較高的辦案人員，開展環保專業知識培訓，保證環保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設有專門的環境審判庭來確保環境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當的獎勵。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當的獎勵。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環境公益訴訟中來，推動環境公益訴訟的發展。

（六）建立環境污染強制責任保險制度

環境責任保險最早出現于1960年代，它隨著環境污染事故的大量出現和公眾環境意識的提高應運而生。環境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環境污

[2]。染發生后，企業面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業能真正的有這種支付巨額賠償的能力，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環境侵權責任保險應運而生。環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環境污染責任保險方面，強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業都要投環境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償等方面采取強制責任保險制度。2007年國家環保部發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環境污染責任保險工作，這對加大我國環境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態文明建設具有重要意義。

六、結語

在環境糾紛越來越多的今天，建立環境公益訴訟制度具重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展。因此，我國環境公益訴訟制度的構建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環境公益訴訟制度芻議.法學論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學學報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構建[J].株洲工學院學報，2005（5）.

第二篇：淺析環境公益訴訟制度及完善

淺析環境公益訴訟制度及完善

00級2班法本

張敏 學號: 11 / 1321154666 摘要：

改革開放三十五年來，隨著我國的經濟快速增長，工業化、城市化的步伐越來越快，社會進步的同時也給環境帶來了巨大壓力和破壞，給人體健康和自然資源帶來了嚴重危害。美國為此最早出現了一種新型的訴訟制度，允許與環境侵害案件無直接利害關系的公民和社會團體為了公共環境權益向法院提起的訴訟，就是本文所指的環境公益訴訟。本文針對我國目前環境污染，結合典型環境案例，提出了公益訴訟、環境公益訴訟的概念、特征和分類，研究當前實施環境公益訴訟的必要性和可行性，針對我國現階段環境公益訴訟的立法不足之處，提出了相應改進措施，彌補環境公益訴訟的空白區域。

關鍵詞：

公益訴訟

公益訴訟

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

隨著經濟的發展、社會的進步，我們生活的自然環境逐漸受到破壞，人們的生活質量受到嚴重的影響，在此大背景下《環境保護法》應運而生。一大批心懷社會群眾的公民為了保護大眾的利益希望那些為個人或小團體利益的人對自己的行為承擔一定的代價，但是，由于《民事訴訟法》的限制，這些并沒有直接受到環境污染的公民的訴權沒有得到充分的實現，我們將這些公民的而主張的訴訟成為環境公益訴訟。環境公益訴訟是一種新出現的訴訟類型，對于解決環境污染和破壞問題有著重要作用。當前現有的環境公益訴訟還并未很完善，亟需在不斷的理論探討和實踐中發展壯大。

一、當前中國的環境污染概況

三十五年來的經濟飛速發展，導致了一些列環境問題，這些環境問題的背后反映出當前中國主要面臨幾大環境污染。

首先是水資源的污染，據國家環保局2008年統計，全國廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7％，水體污染形勢嚴峻；國家環境監測網七大水系的411個地表水監測斷面中，I一Ⅲ類、Ⅳ～V類和劣V類水質的斷面比例分別為41％、32％和27％，地表水體污染現狀也不容樂觀；在對我國118個城市地下水監測資料的評價，污染較重的城市有76個，占64%，污染較輕的城市39個，占33%，基本未受污染的城市只有3個，不足3％，地下水體嚴重污染。

其次是大氣污染，我國目前還處于第一代環境污染和生態破壞階段，其趨勢是農村好于城市，小城市好于大城市，輕工業城市好于重工業城市。

再次是酸雨，據84個國控網絡城市監測降水平均pH值<5．6的城市有43個，pH值最低達到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4個。形成了華中酸雨區、西南酸雨區、華南酸雨區、華東沿海酸雨區等幾大酸雨區。

除了以上三大污染之外，噪聲污染、固體廢棄物污染的影響也越來越大。

二、環境訴訟的相關案例

1、美國聯邦最高法院于2000年審結的“地球之友”訴萊德洛公司案，起訴萊德洛公司違反排污許可，排放了過量的汞和其他污染物，要求法院進行禁令救濟并對萊德洛公司進行民事罰款。聯邦最高法院最后作出判決，原告所受的損害具有救濟可能性。2、2003年11月，四川省首例環境污染公益訴訟案在閬中市“塵埃落定”，閬中市人民法院依法判決該市群發骨粉廠停止對環境的侵害，并在1個月內改進設備，直至排出的煙塵、噪聲、總懸浮顆粒物不超過法定濃度限值標準為止。3、2005年6月17日，北京市華清嘉園小區綠地行政訴訟案，最終以和解結束。北京市園林局于2005年7月10日對華清嘉園小區的綠化工程實地測繪并出具此綠化工程竣工驗收單，與廣告宣傳作對比。

與此相似的環境案件還有許多。其中第一例號稱美國環境公民訴訟原告資格的第一案，對于我國擴寬環境公益案件主體資格具有重要借鑒意義；最后一例案件被稱為成功的中國環境公益訴訟第一案，標志著中國環境公益訴訟突破固有傳統法律模式的羈絆，創造了民間與政府良性互動合作，合力對抗和規管企業的環境侵權行為的成功范例。

三、公益訴訟與環境公益訴訟

（一）公益訴訟

公益訴訟，在國外被稱為“public interest litigation”，就是當國家利益或社會公共利益遭到侵犯時，法律允許的組織或個人代表國家或整個社會向審判機關提起訴訟，以維護國家和社會公共利益的一種制度。①

（二）環境公益訴訟

環境公益訴訟最早出現在美國1970年的《清潔空氣法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政機關或其它公共權力機構、公司、企業或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭到侵害或有侵害可能時，法律允許公民、社會團體、有關組織或國家機關為維護社會公共利益，而向法院提起訴訟，追究環境違法者法律責任的訴訟制度。②換言之也可以理解為，允許案件無直接利害關系的公民或者非政府組織出于公益的目的和維護社會大眾的利益，在環境可能受到破壞、正在受到破壞或者已經受到破壞的情況下，向法院提起的，要求法院通過審判對相關的民事主體和行政機關的不法行為予與阻止或者制裁的一種新型訴訟制度。

環境公益訴訟順應了時代的發展，立足于解決普遍民事主體享受大自然優美環境的權利和國家環境行政機關的不法行為造成的環境損害之間的矛盾。這一制度為世界各國所接受，通過其特征可以得到反映。

第一、當事人的廣泛性，并非環境侵害的直接受害者。環境公益訴訟中只要有導致公共環境權益和生態平衡發生危險或損害的行為，任何人都可以提起訴訟。它突破了傳統“訴的利益”的觀念，原告不僅僅局限于直接的受害人，也賦予某些希望保護環境權益的公民和非政府組織以訴訟資格，包括國家、公民、法人以及其他社會團體。

第二、訴訟目的的特殊性，對公共權進行保護。環境公益訴訟保護的是公共環境利益，并非私益訴訟上的私權。

第三、訴訟功能的預防性與補救性。環境公益訴訟的請求事項不僅針對過去已發生的事件采取救濟措施，還具有指向未來，防止或減輕對環境公益損害結果發生的意義。它和傳統訴訟的事后被動性有很大不同，這種未雨綢繆的防范功能能使環境和社會大眾的利益得到最大化的保護，這也是根據環境一旦破壞便難以恢復的特征所作出的制度設計。補救功能相比之下發揮的作用小一些，環境公益訴訟的重點還是在環境受到破壞之前加以防范。

第四、環境公益訴訟附屬性。環境訴訟包括民事、行政、刑事三大方面，當為被告為行政機關時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規定；同理，被告為企業時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規定。

第五、訴訟裁判效力范圍的擴張性。在環境公益訴訟中，對立的利害關系具有公共性，其涉及的利益范圍更廣，原告體現的是民眾和社會對環境的整體性和普遍利益，因此其涉及的范圍呈現廣域化和規模化的特點。其裁判效力不僅直接拘束本案的當事人，而且對未參加訴訟的一般民眾也產生拘束力和引導力，通過環境公益訴訟能夠起到形成或促進環境保護公共政策的作用。③

（三）環境公益訴訟基本分類

第一、根據性質分，環境公益訴訟應該包括民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟三種類型，無論三種類型中的任何一種環境公益受到侵害，都應得到救濟。

第二、根據起訴的主體分，環境公益訴訟可分為公民之訴、國家公訴、后代人之訴和自然物種之訴。④

還有的學者根據起訴主體把環境公益訴訟分為公民個人、社會團體、檢察機關和政府機關提起環境公益訴訟。⑤

第三、根據訴訟功能分，環境公益訴訟可分為事前預防的環境訴訟和事后補救的環境訴訟。

四、施行環境公益訴訟的必要性和可行性

馬克思曾經說過；“資本從一出生就是沾滿鮮血的，當利潤達到10%的時候，他們將蠢蠢欲動；當利潤達到50%的時候，他們將鋌而走險；當利潤達到100%的時候，他們敢于踐踏人間的一切法律；當利潤達到300%的時候，他們敢于冒絞刑的危險。”在利益的驅動下，眾多企業都選擇了以犧牲環境為代價去換取高額的經濟利益，其結果可見一斑。出現了前文所述的眾多環境污染以及環境問題，環境不斷惡化，人民的生活水平、生活質量急劇下降。在此大背景下應運而生的《環境保護法》給我們帶來了環境公益訴訟的可能性，環境公益訴訟不僅可以最大程度地保護我國自然資源和環境，而且還可以懲罰環境違法者、預防環境污染和環境破壞的產生、增強公民的環保意識、提高公民的環保責任感。同時，公司人類社會的一大發明——公司更是迅猛發展，其驕傲的代表跨國公司越來越多，將帶來更多的環境污染問題，因此建立環境公益訴訟在國際安全保障問題上也具有重要意義。

2005年12月3日，國務院通過的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第（二十七）項中指出“健全社會監督機制??發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”這是國務院首次在文件中明確提出推動環境公益訴訟，可見由于社會的需求，政府開始注重這方面的發展。同時，廣大學者們紛紛盡自己的最大力量去呼吁立法部門加快立法步伐，盡快建立我國的環境公益訴訟制度。隨著人民生活水平的不斷提高，人們對環境質量的要求也越來越高。我們有理由相信環境公益訴訟立法、完善的環境公益訴訟制度實施與中國社會主義法律體系之下指日可待。

五、當前環境公益訴訟的立法不足

1、中華人民共和國憲法對于環境公益訴訟的規定較少，并沒有對環境公益訴訟作出直接性的規定，只是簡單表現在個別法條中。作為根本大法的憲法，應當把握現實情況之所需，對符合時代發展大趨勢的內容列入其中，為環境保護基本法律的制定提高指導，促進環境公益訴訟立法進程。

2、環境公益訴訟的訴訟難度過大，民事訴訟法、行政訴訟法對于公益訴訟的原告主體資格要求太高。我國《民事訴訟法》第108條規定：起訴必須符合下列條件：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（2）有明確的被告；（3）有具體的訴訟請求和事實、理由；（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。我國的《行政訴訟法》第四十一條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：(1)原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；(2)有明確的被告；(3)有具體的訴訟請求和事實根據；(4)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”可見，在我國現行的《民事訴訟法》《行政訴訟法》中，都對原告的訴訟資格做了嚴格的限制。《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。法律也沒有賦予一切單位和個人有對污染和破壞環境的行為具有提起訴訟的權利。因此，在司法實踐中，環境公益訴訟幾乎是處在無法可依的狀況，我國應該盡快完善環境公益訴訟制度，使公民的合法權利和環境得到保護。

3、沒有環境公益訴訟的管轄、審級規定。我國關于環境公益訴訟的法律并不完備，法院受理的多起環境污染和破壞的環境公益訴訟案件，都以沒有管轄權、審級無法確定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、環境公益訴訟缺乏獨立地位，受到訴訟時效的限制。環境公益訴訟沒有取得獨立的地位，只能附屬于民事、行政、刑事三大方面，成為民事環境公益訴訟、行政環境公益訴訟、刑事環境公益訴訟三種類型的訴訟。當為被告為行政機關時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用行政訴訟的有關規定；同理，被告為企業時，法院應當在審理環境公益訴訟案件時適用民事訴訟的有關規定。

5、公益訴訟費用的交納沒有具體規定、舉證責任沒有合理配置。我國因為環境公益訴訟立法不完善的緣故，對于為了公益訴訟費用的交納也沒有具體規定、舉證責任也沒有合理配置。使得眾多想提起公益訴訟的個體因為經濟原因無力提起訴訟，無法承擔舉證責任，出現被迫的舉證不能，極易導致法律不平等的狀況。在此方面，美國走在了前面，《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可以將依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。我國也應當把減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用作為立法的一大重點，對環境公益訴訟費用的交納作出具體規定、合理分配舉證責任。

六、環境公益訴訟制度架構的完善

第一、適當的時候完善憲法，對環境公益訴訟明文規定。中華人民共和國憲法已經30年未再做修改，當前時代發展速度迅猛，社會日新月異，應當在合適的時候完善憲法，作出相應的增刪。

第二、放寬環境公益訴訟中的訴訟資格。環境公益訴訟將公益引入到訴訟中，突破了以往訴訟中要求原告須是與案件有利害關系的當事人。環境公益訴訟最關鍵的問題就是訴訟資格的確立。只有放寬了訴訟資格，才能使環境公益訴訟發生。擴大原告的范圍是因為環境是一種公共物品，任何公民都是環境的享有者和保護者。按照我國目前的法律，如果被告人無力提起訴訟，就很容易使侵權人逃避法律的制裁，這不利于社會的穩定。環境一旦破壞就很難恢復如初，如果賦予一切單位和個人以訴權，相信會很好地保護環境，也能使環境的損失降低到最小值。根據以上分析可知，要構建環境公益訴訟首先就要放寬公益訴訟中的訴訟資格。

第三、環境公益訴訟不應受訴訟時效的限制。為了使權利受到侵害的自然人、法人和其他組織盡快向法院尋求救濟和節省司法資源，我國現行三大訴訟法均規定了訴訟時效，要求當事人必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失法院救濟的權利。環境公益訴訟不同于傳統的訴訟模式，它目的是保護國家利益和社會公共利益。最高人民法院在《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第170 條規定:“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的,不受訴訟時效期間的限制。”⑥這是出于保護國家利益而規定，而環境公益訴訟也具有這樣的目的性。因此，我認為環境公益訴訟只有不受訴訟時效的限制，其才能發揮很好的作用。

第四、訴訟費用的承擔。環境訴訟費用相對一般案件費用高昂，再加上因果關系的證明較為困難，需運用高科技知識和方法，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院將按自動放棄訴訟處理，這使得被害人的權利得不到法律的有效保護，在未來修訂的有關公益訴訟立法中務必要將該內容規定進去。

第五、確立環境公益訴訟獨立地位，規定案件管轄規則，保障判決執行力——由法院直接執行。通過環境公益訴訟立法，確立環境公益訴訟的獨立地位，不再局限于民事、行政、刑事訴訟法的限制，更好的保障被害人權利。同時明確規定管轄規則，使人民起訴有門、起訴有方，法律能夠得到貫徹落實。我們可以注意到，在一般的民事訴訟案件中，只有義務人拒不履行義務，權利人才會申請人民法院強制執行。由于環境公益訴訟涉及的受害人數眾多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往難以操作。為了能有效地保護對國家環境利益和社會公共環境利益，保護受害人利益，可以由法院直接執行生效的裁判文書，以達到環境公益訴訟的目的。

七、環境公益訴訟制度建設期望

由于環境被不合理開發和利用，我們面臨著嚴重的環境破壞與污染，我們的生存與發展受到了嚴重的挑戰。在解決環境污染與破壞方面問題，環境公益訴訟顯得愈發重要。由此而產生的環境公益訴訟在西方已有較為成熟的理論和實務基礎，在我國目前還處于較為薄弱的起步階段，需要構建完善的理論基礎和較長時期的實踐摸索，相信通過我國理論界和實務界的共同努力，通過法律的修改、制定，一定能夠確立有中國特色的環境公益訴訟制度。

參考文獻：

① 董開軍, 張衛平, 俞靈雨.民事訴訟法修改問題研究—中國法學會民事訴訟法學研究年會論文集2011年卷[D].廈門:廈門大學出版社, 2011年6月.519頁

② 徐安住, 甘德懷.司法創新—從個案到法理的展開[M].北京:中國檢察出版社, 2004年4月.172頁

③ 別濤.中國的環境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25頁

④ 別濤.中國的環境公益訴訟及其立法設想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26頁

⑤ 鄧一峰.環境訴訟制度研究[M].中國法制出版社,2008.第1版第第79頁,113頁

⑥ 唐力.新舊合同法比較釋義例解[M].北京:中國檢察出版社, 1999.1934頁

第三篇：環境公益訴訟案例

環境公益訴訟案例

判決書：

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染

公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2016年12月28日發布）

關鍵詞 民事/環境污染公益訴訟/專門從事環境保護公益活動的社會組織

裁判要點

1.社會組織的章程雖未載明維護環境公共利益，但工作內容屬于保護環境要素及生態系統的，應認定符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四條關于“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益”的規定。

2.《解釋》第四條規定的“環境保護公益活動”，既包括直接改善生態環境的行為，也包括與環境保護相關的有利于完善環境治理體系、提高環境治理能力、促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。

3.社會組織起訴的事項與其宗旨和業務范圍具有對應關系，或者與其所保護的環境要素及生態系統具有一定聯系的，應認定符合《解釋》第四條關于“與其宗旨和業務范圍具有關聯性”的規定。

相關法條

《中華人民共和國環境保護法》第58條

基本案情

2015年8月13日，中國環境保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）向寧夏回族自治區中衛市中級人民法院提起訴訟稱：寧夏瑞泰科技股份有限公司（以下簡稱瑞泰公司）在生產過程中違規將超標廢水直接排入蒸發池，造成騰格里沙漠嚴重污染，截至起訴時仍然沒有整改完畢。請求判令瑞泰公司：

（一）停止非法污染環境行為；

（二）對造成環境污染的危險予以消除；

（三）恢復生態環境或者成立沙漠環境修復專項基金并委托具有資質的第三方進行修復；

（四）針對第二項和第三項訴訟請求，由法院組織原告、技術專家、法律專家、人大代表、政協委員共同驗收；

（五）賠償環境修復前生態功能損失；

（六）在全國性媒體上公開賠禮道歉等。

綠發會向法院提交了基金會法人登記證書，顯示綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會亦提交了五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。此外，綠發會章程規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”。在案件的一審、二審及再審期間，綠發會向法院提交了其自1985年成立至今，一直實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等活動的相關證據材料。

裁判結果

寧夏回族自治區中衛市中級人民法院于2015年8月19日作出（2015）衛民公立字第6號民事裁定，以綠發會不能認定為《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的社會組織為由，裁定對綠發會的起訴不予受理。綠發會不服，向寧夏回族自治區高級人民法院提起上訴。該院于2015年11月6日作出（2015）寧民公立終字第6號民事裁定，駁回上訴，維持原裁定。綠發會又向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2016年1月22日作出（2015）民申字第3377號民事裁定，裁定提審本案；并于2016年1月28日作出（2016）最高法民再47號民事裁定，裁定本案由寧夏回族自治區中衛市中級人民法院立案受理。

裁判理由

法院生效裁判認為：本案系社會組織提起的環境污染公益訴訟。本案的爭議焦點是綠發會應否認定為專門從事環境保護公益活動的社會組織。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定了環境民事公益訴訟制度，明確法律規定的機關和有關組織可以提起環境公益訴訟。《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”《解釋》第四條進一步明確了對于社會組織“專門從事環境保護公益活動”的判斷標準，即“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為《環境保護法》第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性”。有關本案綠發會是否可以作為“專門從事環境保護公益活動”的社會組織提起本案訴訟，應重點從其宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，是否實際從事環境保護公益活動，以及所維護的環境公共利益是否與其宗旨和業務范圍具有關聯性等三個方面進行審查。

一、關于綠發會章程規定的宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益的問題。社會公眾所享有的在健康、舒適、優美環境中生存和發展的共同利益，表現形式多樣。對于社會組織宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，應根據其內涵而非簡單依據文字表述作出判斷。社會組織章程即使未寫明維護環境公共利益，但若其工作內容屬于保護各種影響人類生存和發展的天然的和經過人工改造的自然因素的范疇，包括對大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等環境 要素及其生態系統的保護，均可以認定為宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益。

我國1992年簽署的聯合國《生物多樣性公約》指出，生物多樣性是指陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。《環境保護法》第三十條規定，“開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞。”可見，生物多樣性保護是環境保護的重要內容，亦屬維護環境公共利益的重要組成部分。

綠發會章程中明確規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”，符合聯合國《生物多樣性公約》和《環境保護法》保護生物多樣性的要求。同時，“促進生態文明建設”“人與自然和諧”“構建人類美好家園”等內容契合綠色發展理念，亦與環境保護密切相關，屬于維護環境公共利益的范疇。故應認定綠發會的宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益內容。

二、關于綠發會是否實際從事環境保護公益活動的問題。環境保護公益活動，不僅包括植樹造林、瀕危物種保護、節能減排、環境修復等直接改善生態環境的行為，還包括與環境保護有關的宣傳教育、研究培訓、學術交流、法律援助、公益訴訟等有利于完善環境治理體系，提高環境治理能力，促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。綠發會在本案一審、二審及再審期間提交的歷史沿革、公益活動照片、環境公益訴訟立案受理通知書等相關證據材料，雖未經質證，但在立案審查階段，足以顯示綠發會自1985年成立以來長期實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等環境保護活動，符合《環境保護法》和《解釋》的規定。同時，上述證據亦證明綠發會從事環境保護公益活動的時間已滿五年，符合《環境保護法》第五十八條關于社會組織從事環境保護公益活動應五年以上的規定。

三、關于本案所涉及的社會公共利益與綠發會宗旨和業務范圍是否具有關聯性的問題。依據《解釋》第四條的規定，社會組織提起的公益訴訟涉及的環境公共利益，應與社會組織的宗旨和業務范圍具有一定關聯。此項規定旨在促使社會組織所起訴的環境公共利益保護事項與其宗旨和業務范圍具有對應或者關聯關系，以保證社會組織具有相應的訴訟能力。因此，即使社會組織起訴事項與其宗旨和業務范圍不具有對應關系，但若與其所保護的環境要素或者生態系統具有一定的聯系，亦應基于關聯性標準確認其主體資格。本案環境公益訴訟系針對騰格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其環境相互作用所形成的復雜而脆弱的沙漠生態系統，更加需要人類的珍惜利用和悉心呵護。綠發會起訴認為瑞泰公司將超標廢水排入蒸發池，嚴重破壞了騰格里沙漠本已脆弱的生態系統，所涉及的環境公共利益之維護屬于綠發會宗旨和業務范圍。

此外，綠發會提交的基金會法人登記證書顯示，綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會還按照《解釋》第五條的規定提交了其五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。據此，綠發會亦符合《環境保護法》第五十八條，《解釋》第 二條、第三條、第五條對提起環境公益訴訟社會組織的其他要求，具備提起環境民事公益訴訟的主體資格。

（生效裁判審判人員：劉小飛、吳凱敏、葉陽）

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染

公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2016年12月28日發布）

關鍵詞 民事/環境污染公益訴訟/專門從事環境保護公益活動的社會組織

裁判要點

1.社會組織的章程雖未載明維護環境公共利益，但工作內容屬于保護環境要素及生態系統的，應認定符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四條關于“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益”的規定。

2.《解釋》第四條規定的“環境保護公益活動”，既包括直接改善生態環境的行為，也包括與環境保護相關的有利于完善環境治理體系、提高環境治理能力、促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。

3.社會組織起訴的事項與其宗旨和業務范圍具有對應關系，或者與其所保護的環境要素及生態系統具有一定聯系的，應認定符合《解釋》第四條關于“與其宗旨和業務范圍具有關聯性”的規定。

相關法條

《中華人民共和國環境保護法》第58條

基本案情

2015年8月13日，中國環境保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）向寧夏回族自治區中衛市中級人民法院提起訴訟稱：寧夏瑞泰科技股份有限公司（以下簡稱瑞泰公司）在生產過程中違規將超標廢水直接排入蒸發池，造成騰格里沙漠嚴重污染，截至起訴時仍然沒有整改完畢。請求判令瑞泰公司：

（一）停止非法污染環境行為；

（二）對造成環境污染的危險予以消除；

（三）恢復生態環境或者成立沙漠環境修復專項基金并委托具有資質的第三方進行修復；

（四）針對第二項和第三項訴訟請求，由法院組織原告、技術專家、法律專家、人大代表、政協委員共同驗收；

（五）賠償環境修復前生態功能損失；

（六）在全國性媒體上公開賠禮道歉等。

綠發會向法院提交了基金會法人登記證書，顯示綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會亦提交了五年內未因從事業務活 動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。此外，綠發會章程規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”。在案件的一審、二審及再審期間，綠發會向法院提交了其自1985年成立至今，一直實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等活動的相關證據材料。

裁判結果

寧夏回族自治區中衛市中級人民法院于2015年8月19日作出（2015）衛民公立字第6號民事裁定，以綠發會不能認定為《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的社會組織為由，裁定對綠發會的起訴不予受理。綠發會不服，向寧夏回族自治區高級人民法院提起上訴。該院于2015年11月6日作出（2015）寧民公立終字第6號民事裁定，駁回上訴，維持原裁定。綠發會又向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2016年1月22日作出（2015）民申字第3377號民事裁定，裁定提審本案；并于2016年1月28日作出（2016）最高法民再47號民事裁定，裁定本案由寧夏回族自治區中衛市中級人民法院立案受理。

裁判理由

法院生效裁判認為：本案系社會組織提起的環境污染公益訴訟。本案的爭議焦點是綠發會應否認定為專門從事環境保護公益活動的社會組織。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定了環境民事公益訴訟制度，明確法律規定的機關和有關組織可以提起環境公益訴訟。《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”《解釋》第四條進一步明確了對于社會組織“專門從事環境保護公益活動”的判斷標準，即“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為《環境保護法》第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性”。有關本案綠發會是否可以作為“專門從事環境保護公益活動”的社會組織提起本案訴訟，應重點從其宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，是否實際從事環境保護公益活動，以及所維護的環境公共利益是否與其宗旨和業務范圍具有關聯性等三個方面進行審查。

一、關于綠發會章程規定的宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益的問題。社會公眾所享有的在健康、舒適、優美環境中生存和發展的共同利益，表現形式多樣。對于社會組織宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，應根據其內涵而非簡單依據文字表述作出判斷。社會組織章程即使未寫明維護環境公共利益，但若其工作內容屬于保護各種影響人類生存和發展的天然的和經過人工改造的自然因素的范疇，包括對大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等環境 要素及其生態系統的保護，均可以認定為宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益。

我國1992年簽署的聯合國《生物多樣性公約》指出，生物多樣性是指陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。《環境保護法》第三十條規定，“開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞。”可見，生物多樣性保護是環境保護的重要內容，亦屬維護環境公共利益的重要組成部分。

綠發會章程中明確規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”，符合聯合國《生物多樣性公約》和《環境保護法》保護生物多樣性的要求。同時，“促進生態文明建設”“人與自然和諧”“構建人類美好家園”等內容契合綠色發展理念，亦與環境保護密切相關，屬于維護環境公共利益的范疇。故應認定綠發會的宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益內容。

二、關于綠發會是否實際從事環境保護公益活動的問題。環境保護公益活動，不僅包括植樹造林、瀕危物種保護、節能減排、環境修復等直接改善生態環境的行為，還包括與環境保護有關的宣傳教育、研究培訓、學術交流、法律援助、公益訴訟等有利于完善環境治理體系，提高環境治理能力，促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。綠發會在本案一審、二審及再審期間提交的歷史沿革、公益活動照片、環境公益訴訟立案受理通知書等相關證據材料，雖未經質證，但在立案審查階段，足以顯示綠發會自1985年成立以來長期實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等環境保護活動，符合《環境保護法》和《解釋》的規定。同時，上述證據亦證明綠發會從事環境保護公益活動的時間已滿五年，符合《環境保護法》第五十八條關于社會組織從事環境保護公益活動應五年以上的規定。

三、關于本案所涉及的社會公共利益與綠發會宗旨和業務范圍是否具有關聯性的問題。依據《解釋》第四條的規定，社會組織提起的公益訴訟涉及的環境公共利益，應與社會組織的宗旨和業務范圍具有一定關聯。此項規定旨在促使社會組織所起訴的環境公共利益保護事項與其宗旨和業務范圍具有對應或者關聯關系，以保證社會組織具有相應的訴訟能力。因此，即使社會組織起訴事項與其宗旨和業務范圍不具有對應關系，但若與其所保護的環境要素或者生態系統具有一定的聯系，亦應基于關聯性標準確認其主體資格。本案環境公益訴訟系針對騰格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其環境相互作用所形成的復雜而脆弱的沙漠生態系統，更加需要人類的珍惜利用和悉心呵護。綠發會起訴認為瑞泰公司將超標廢水排入蒸發池，嚴重破壞了騰格里沙漠本已脆弱的生態系統，所涉及的環境公共利益之維護屬于綠發會宗旨和業務范圍。

此外，綠發會提交的基金會法人登記證書顯示，綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會還按照《解釋》第五條的規定提交了其五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。據此，綠發會亦符合《環境保護法》第五十八條，《解釋》第 二條、第三條、第五條對提起環境公益訴訟社會組織的其他要求，具備提起環境民事公益訴訟的主體資格。

（生效裁判審判人員：劉小飛、吳凱敏、葉陽）

第四篇：論環境公益訴訟

論環境公益訴訟

07級法碩張潔學號 107262007649

摘要：環境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發生在環境資源領域，以環境保護法、大氣污染防治法等相關法為依據的一種公益訴訟。在我國,環境污染與生態破壞非常嚴重，設置環境公益訴訟已經非常迫切。本文試從環境公益訴訟的特點，我國公益訴訟的現狀來分析建立環境公益訴訟制度的必要性。并就環境公益訴訟的內容提出本人自己的看法。

關鍵詞：公益訴訟環境

公益訴訟是與傳統的維護私人利益的私益訴訟相對的一種訴訟模式，指公民個人或社會團體對于社會公共利益遭受損害或可能遭受損害而提起的訴訟，公益訴訟突破了傳統訴訟法體系僅僅立足于維護個人私益,即僅就私益糾紛,公民可以通過法院以司法力量維護自身合法權益的限制。公益訴訟起源于古羅馬，被賦予現代意義并引起廣泛關注,始于20世紀，科技進步和生產規模的擴大,導致社會利益關系發生變化,一些傳統的民事行為不再單純影響當事人自己,而且影響社會公共利益,這類糾紛具有傳統訴訟方式難以容納的新要素。

一、環境公益訴訟的內涵及特點

環境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發生在環境資源領域，以環境保護法、大氣污染防治法等相關法為依據的一種公益訴訟。具體是指公民、社會團體和其它組織針對行政機關、企事業單位或其它組織及個人的不當行為或違法行為致使環境受到或可能受到污染和破壞的情勢下,為維護環境公共利益不受損害而依法向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟與傳統私訴訟私益訴訟相比具有以下特點 首先,環境公益訴訟的訴訟條件不同于私益訴訟，環境公益訴訟被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環境權益,一般并不直接損害原告私人的利益。因此對原告的起訴資格不再是人身權和財產權受到非法侵害的人,環境的侵害成為具有原告資格的充分理由，申請人如能表明一些實質性的不負責任或濫用職權即為適格,而不在于是否涉及他的個人權利或利益。原告起訴資格的限制不斷放寬,從而使越來越多的公民個人或其他組織(私人力量)通過司法力量維護(環境)社會

公共權益的渠道愈加暢通。

其次,環境公益訴訟具有公益性和顯著的預防性。公益訴訟的目的是為了維護和保全環境公共利益，與私益訴訟相比,公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生,只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能,亦可提起訴訟,由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害,把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中,這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要,因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀,所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除,從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。

再次,環境公益訴訟不能簡單的歸為一種獨立的訴訟類型,這種訴訟形式根據被訴對象的不同分別適用于行政訴訟或民事訴訟程序。如果被訴的對象是對環境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關或其他公共權力機構,即為適用于行政訴訟程序的環境行政公益訴訟;如被訴對象是公司、企業、其他組織或個人,即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。

二、在我國構建環境公益訴訟的必要性

首先，在我國,環境污染與生態破壞非常嚴重，深刻的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害,而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。環境問題是全球性的,不斷惡化的環境形勢,在擁有十幾億人口的中國顯得尤為嚴峻和突出。長期以來，對于環境的保護主要是通過各級政府的環境保護機關全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能,并對全社會環境保護進行預測和決策,以實現對各類社會危害行為的監控,。然而,隨著社會的不斷進步及經濟的迅速發展，對環境的破壞形式和破壞程度較以前都有所擴展，僅以行政管理的力量已經不能全面的保護環境，行政監督的缺位與低效,及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素,致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任,甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。我國是個人口大國，公民，社會團體等社會力量的監督能起到迅速制止各種環境侵害行為,及時地保護社會公共利益的作用。所以突破傳統訴訟法理論，暢通公民提起公益訴訟的渠道,建立公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

其次，當今中國的法律體系組含著環境公益訴訟制度的萌芽，在立法方面，出現大量含有環境公益訴訟內容或色彩的法律條款.如《中華人民共和國憲法》。

第2條規定:一切權力屬于人民:第26條規定:國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害.既然人民是一切公權力或國家權力的所有者，在國家公共利益受到侵害的時候，普通人民當然有權提出救濟，法律等其他規范性文件，諸如《行政訴訟法》第2條，《環境保護法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》等都隱含了關于環境問題受到侵害時公眾、社會群體是有權提出救濟的；在司法實踐方面，已經有環境公益訴訟的成功案例。例如山東省德州市金鑫化工廠的污染事件，理論界學者認為這是環境公益訴訟制度中國化的典型案例。二十余年來,我國環境法學界(近年來甚至包括部分憲法學者)對環境權理論進行了大量的研究工作,從最初的介紹西方理論到結合我國國情進行深入研究,我國環境法學者在環境權理論研究方面取得了很大的進展。

最后，社會公眾維權意識和環保意識的提高為公益訴訟奠定了良好的群眾基礎。環境意識是人們對環境和環境保護的認識水平和認識程度,又是人們為保護環境而不斷的調整自身經濟活動和社會行為,協調人與環境,人與自然相互關系的實踐活動的自覺性。公民的環境意識是人類環保事業的基礎和先決條件。任何國家的環保事業如果沒有公眾的參與和支持是不可能成功的。隨著物質財富的豐富，公民對生活環境也提出了更高的要求，自覺參與到環境保護中,公眾參與環境保護的熱情空前高漲。另外,中國在改革開放進程中，利益群體極其多樣化,代表他們利益的社會團體,遍布社會的各種民間組織與非政府組織,其擁有的大小不等的社會權力的影響與支配力也無處不在。允許這些團體根據法律提起維護公益的訴訟,與當代權利多元化和社會化趨勢正相契合。隨著公眾環境意識的提高,出現了一些以維護環境公益為宗旨的環境團體組織,通過這些團體,公眾可以更全面、更有效地參與管理環境事務。這些團體將一定范圍內個人的力量聚合起來,并與公民個體一起奠定了環境公益訴訟的群眾基礎。

三、在我國建立環境公益訴訟的內容

環境公益訴訟制度是與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度,其在我國的確立不僅需要實踐上的要求和經驗探索，也需要深細致的理論準備。筆者在此提出幾點建議:

首先，從環境公益訴訟的客體上講，要從立法上確立環境公益訴訟客體，即環境權。無論傳統訴訟還是公益訴訟，其目的都是保護相應合法利益，如果沒有利益可保護，也就沒有訴訟的必要，而我國現存的相關法律對環境權沒有確切的規定，導致人民法院對此類案件審判盲區的形成,法院對侵犯環境公益的行為束手無策,使環境違法行為得不到有效的控制。所以在憲法和環境保護法中明文確立環境權,以使環境公益訴訟具有可操作性，使公民的環境權落到實處。關于環境權的內涵可參考1972年《人類環境宣言》中的定義:人類有權在一種尊嚴的和福利的生活環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。

其次，從環境公益訴訟的主體上講，應賦予一切自然人和單位以訴權。環境的好壞事關每個人的生活質量和生存發展，既然是為保護國家環境權益和社會公共環境權益而設置的程序制度,就應當體現其社會性、公共性，任何人認為環境被損害，對自己的生活或社會公共利益造成影響都可以以環境權受到侵害為由提起公益訴訟。只有允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟, 便于形成強大的訴訟合力,充分保障違反公益的行為受到法律追究，才能彌補國家行政機關在保護和監督環境方面的不足

第三，在舉證責任方面，本人認為應實行舉證責任倒置。舉證責任事關訴訟的成功與失敗，如果在環境公益訴訟中適用我國民事訴中“誰主張，誰舉證”的一般原則，則無疑給原告設置了訴訟障礙，影響公眾提起公益訴訟的積極性，因為,在環境公益訴訟案件中,作為原告,特別是公民個人作為原告,在許多情況下不可能就某些事實進行舉證。一是由于受害人缺乏收集證據的技術手段;二是由于發生危害的復雜性和說明危害發生機制的困難性,使受害人無法舉證;三是由于科技,文化水平的限制,一般人難以知道某種污染可能造成的危害。因此,為了實現原、被告雙方力量均衡,許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則,規定主要證據由被告提供。比如美國《密歇根州環境保護法》第3條規定:原告只需提供表面證據,證明污染者已經或很有可能有污染行為,即完成了舉證責任，若被告否認其有該污染行為，或否認其行為會造成那樣的損害結果,則必須提供反證。實行舉證責任倒置,使公眾的舉證責任得到減輕,有利于公眾為了維護公共環境利益向法院提起公益訴訟。

最后，環境公益訴訟中其他相關制度的設置，關于訴訟費，由于環境的治理和恢復往往需要耗費巨大的資金，如果根據標的計算將是一筆高昂的費用，再加上《人民法院訴訟收費辦法》的規定，該筆費用應該由原告預交，將不利于鼓勵公眾積極訴訟，所以對訴訟費用的承擔上的適當改進，民眾提起環境公益訴訟是為了維護環境公益,受益人也不限于本人,往往是不特定的多數人或整個社會。如由原告獨自承擔訴訟費用就不公平,因此我認為應把民眾的環境公益訴訟列入不預交案件受理費的范圍。從而保證民眾不致因負擔訴訟費用顯有困難而放棄對環境公益的保護。另外,對于需要做的鑒定及律師費用可根據公平原則由被告分擔合理費用。

綜上，由于我國環境破壞在程度和范圍上都極為嚴重，影響了我國國民生活質量，制約著我國經濟的發展，而以前僅靠政府力量單一，依靠公眾力量保護環境已非常必要，建立環境公益訴訟制度是公眾維護環境，制止環境破壞的最有利的武器，加上我國公眾環保意識的加強及理論和實踐上努力，為建立環境公益訴訟制度打下了良好的基礎，建立環境公益訴訟制度符合我國可持續發展戰略的要求。

第五篇：公益訴訟制度設計

一、構建我國公益訴訟機制的設想

構建適合我國的公益訴訟機制，可以借鑒國外有關公益訴訟方面的經驗，畢竟英、美等國家對公益訴訟問題已經有了一定的理論、立法和實踐經驗，但更為重要的是結合國情，立足現狀，建立一個有特性、操作性強的公益訴訟機制。筆者就此提出以下幾點構想：

首先，從立法上放寬原告起訴資格，允許與案件無直接利害關系的組織和個人提起公益訴訟，維護被侵犯了的國家利益和社會公共利益或其它不特定人的權益。另外，應賦予檢察機關對公益訴訟起訴的資格，因為在國有資產流失、環境污染、政府非法行政行為等案件中，被告相對于起訴的個人來說都有很大權力或勢力，個人或一般組織即使敢于對其起訴，在訴訟過程中也會遇到很大的阻礙。檢察機關作為專門的公訴機關和法律監督機關，同樣可以作為公共利益的有利維護者，被賦予對公益案件提起民事公訴和行政公訴的權力。

其次，設計科學合理的、具體的公益訴訟程序。我們所討論的公益訴訟主要涉及民事訴訟和行政訴訟領域，其訴訟程序可以根據具體案件分別適用民事訴訟法和行政訴訟法，如對地方政府或國家機關人員揮霍錢財提起的訴訟可以適用行政訴訟程序，關于環境污染案件公民對侵權企業或工廠的訴訟適用民事訴訟法。不過公益訴訟畢竟與一般的訴訟有所差別，對其也應有一些特別的規定，如對于一些侵犯公共利益的行為，應先要求相關行政機關解決處理。

再次，明確訴訟費用的承擔。由于公益訴訟中的原告不是為了自己的個人利益而是從追求正義、維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯的動機出發參加訴訟。因此，不僅要在受理費上以及其他訴訟費用上把征收標準降至最低，對勝訴的原告（除檢察機關外）還應給予獎勵，以鼓勵和促使更多的人敢于使用法律手段維護國家和社會的利益。

二、我國公益訴訟制度的構建思考

我國公益訴訟的發展, 一方面要以典型案例為契機擴大公益訴訟的社會影響與社會認知度, 另一方面, 應在融合與借鑒兩大法系成熟經驗的基礎上, 適時制定和修改相關法律, 構建我國的公益訴訟法制體系。

(一)在憲法中補充增加有關規定公益保障與公益訴訟的條款

20世紀20年代以來, 許多國家的憲法宗旨和憲法內容都更加關注社會公共利益的變化。在實行憲治和法治的當代, 包括公益訴訟在內的重大法律建制都必須從國家根本大法中求得合法性。目前可能被作為公益訴訟憲法依據的是憲法第2條、第12條和第41條。

綜觀各條可知, 我國憲法并沒有有關公益訴訟的明確規定, 憲法條文中的公共財產并不等同于公益, 申訴、控告或者檢舉也不等同于訴訟。因此憲法中的有關條款不能算作公益訴訟的憲法依據, 至多只是公益訴訟的推定前提。為適應公益保護的世界性趨勢, 筆者認為有必要對憲法條文作出調整, 未來我國憲法修改應該考慮增加公益保護條款, 并采取公益訴訟的多元模式。如在憲法第12 條增加一款: 對侵占或者破壞公共財產等損害公益的行為, 經依法授權的公民、團體、國家機關可提起公益訴訟, 在憲法第41條對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為, 有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利中增加規定有訴訟的權利。如此則我國公益訴訟的憲法依據甚為明確。另外, 還需要考慮增加憲法訴訟(違憲審查)條款, 憲法訴訟雖屬憲法保障的重要制度, 但如前所述其也是公益訴訟的重要種類與必要組成, 規定憲法訴訟即可對有違憲之嫌的法律提起司法審查, 以糾正與阻止違憲性法律對公民權利和公共利益之侵害。

(二)制定單行的公益保障法

根據憲法的公益保障條款, 可以考慮制定公益保障法。現代社會關系日趨復雜, 法律對社會公益日益關注, 制定一部公益保障法應是順應時勢之舉。單列公益保障法的優點在于:

(1)落實憲法公益保障規定, 突出公益保護之重要地位, 使公益保障的客體、對象、方式、程序、原則具體化。(2)避免重復立法, 其他涉及公益的立法, 如環境保護法、水污染防治法、反壟斷法、消費者權益保護法等即可規定當事人參照公益保障法的規定提起公益訴訟。目前我國的環境公益訴訟立法已初露端倪, 2002年環境影響評價法第11條就提出 公眾環境權益概念;2006年國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定第27條指出發揮社會團體的作用, 鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為, 推動環境公益訴訟, 這是中國官方文件第一次正式出現和認可 公益訴訟概念。隨著相關單行法律法規對公益訴訟的立法推進, 制定統一的公益保障法顯得更為必要。公益保障法是實體規定與程序規定并存且以程序規范為主的法律, 尤其是公益訴訟啟動程序。但公益保障法中的公益訴訟程序同行政訴訟法和民事訴訟法中的訴訟程序是不同的, 前者不涉及到司法審查或裁判之具體過程, 而更多是訴前程序及公益訴訟運行之保障制度。因此公益保障法中的公益訴訟規定與行政訴訟法和民事訴訟法具有補充、銜接關系。

公益訴訟是公益保障法的核心部分(此外公益保障法還應有公益保障的其他方式), 有關公益訴訟部分可考慮規定如下內容:

(1)公益訴訟的法律地位, 明確公益訴訟為公益保護的重要方式和救濟手段。(2)公益訴訟的適用范圍, 依照國際經驗結合本國國情適當確定公益訴訟適用范圍和訴訟對象, 具體包括憲法權利侵害、民事(含經濟、環境等)公益侵害、行政行為(含作為、不作為;具體行政行為和抽象行政行為)公益侵害等。(3)公益訴訟提起的多元主體, 規定依照憲法和法律授權的公民、團體(組織)、國家機關可單獨或聯合提起公益訴訟。如前所述, 應規定團體(組織)特別是那些可以代表公共利益的社會團體、協會和自治組織等可以提起公益訴訟, 如消費者協會、工會、婦聯、環保組織等。同時還應規定公民個人和檢察機關享有公益訴權。(4)公益訴訟前置程序, 即部分發達國家所采取的前置模式, 包括行政先處理程序和司法預審程序, 當遇到民事主體和行政主體之行為侵害公益時, 需先申請或通知有關行政主管部門先行處理, 對行政主體不作為或處理不服, 可提起行政公益訴訟, 同時規定公益訴訟提起后需經過司法預審, 方能進入正式訴訟程序。(5)公益訴訟基金制度。為了有效落實公益訴訟, 除對公益訴訟相關訴訟費用予以減免或判令由公益侵害者承擔外, 還可以通過公益訴訟基金對公益訴訟勝訴原告予以補償和獎賞, 促進公益訴訟制度良性發展。

(三)修訂傳統訴訟法

公益訴訟的發展離不開訴訟程序法的保障, 這就需要對包括行政訴訟法和民事訴訟法在內的傳統訴訟法作出修改, 使之能吸納公益訴訟, 并與憲法以及公益保障法相協調。我國現行行政訴訟法和民事訴訟法在程序設計上排除了公益訴訟提起的可能性。行政訴訟法排斥公益訴訟主要體現在原告資格和受案范圍兩方面。行政訴訟法規定原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織, 由此與原告無直接利害關系之公益訴訟自然無法展開。受案范圍方面, 抽象行政行為被排除在司法審查范圍之外, 對行政立法等抽象行政行為也無法提起公益訴訟。目前我國行政訴訟法正處在研究修改之關鍵時刻, 為保障公益訴訟能夠有效進行, 特別是適應公益訴訟提起主體和公益訴訟適用范圍等方面的國際發展趨勢, 應對行政訴訟法作如下完善:

(1)擴大行政訴訟提起主體范圍, 將行政訴訟法第2條修改為: 與行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織可提起行政訴訟, 行政公益訴訟則不受此限制, 凡符

合法律規定的公民、法人、其他組織和有關機關均可向人民法院提起訴訟。

(2)擴大行政訴訟的受案范圍。除對有損公益的具體行政行為(作為與不作為)可以提起公益訴訟外, 當務之急是確立抽象行政行為的可訴性或擴大抽象行政行為的可訴范圍。抽象行政行為相對于具體行政行為來說對公益之損害更大, 將其逐步納入行政訴訟法的受案范圍是公益訴訟發展的客觀需要。

(3)明確行政公益訴訟作為行政訴訟的基本類型。目前行政訴訟的類型化已經成為一種世界性現象, 我國應該在行政訴訟類型化的基礎上增加規定行政公益訴訟。

(4)修訂行政訴訟法的管轄、訴訟參加人、證據、判決、費用與執行等部分, 使之與前述公益保障法協調, 也與發達國家通行的做法接軌。如只要求原告提供損害公益的初步證據, 規定由損害公益之被告負舉證責任, 訴訟費用上可采取原告費用減免或由侵害公益的敗訴方承擔或采原告無償公益訴訟原則。

除上述行政訴訟法若干修正外, 現行民事訴訟法也應適應公益訴訟的發展需要而作出相應調整, 正如有學者指出的, 可通過拓展直接利害關系的內涵, 軟化對當事人適格的限制, 或放棄直接利害關系當事人的概念, 為我國民事訴訟中建立公益訴訟提供法律依據。總之, 通過上述努力, 希冀在我國能最終形成自根本法到基本法、從實體法到程序法的相對完善且中外通行的公益訴訟法制體系。

三、我國公益訴訟相關制度設計

1.拓寬檢察機關的職能。

從理論和國外實踐來看, 檢察機關在訴訟活動中可以行使三種職能: 起訴、參與訴訟和抗訴。然而, 目前在我國的司法實踐中, 檢察機關的起訴職能極度欠缺: 起訴職能僅限于在刑事案件中得以行使, 在行政和民事案件中卻無法律上的依據。筆者認為, 檢察機關作為我國憲法規定的法律監督機關, 起訴權應當作為其核心職能, 只有起訴權的廣泛和徹底行使, 才能切實起到法律監督機關的作用, 在某種意義上, 起訴權比抗訴權更能起到將案件訴諸司法程序解決的效用。因此, 完全有必要在民事和行政案件中賦予檢察機關起訴權, 在受害者沒有提起訴訟或受害者不明的情況下, 可以代表國家提起訴訟, 也就是公益公訴。同時, 為了使檢察機關更好地提起公益訴訟, 就必須為其提供相應的訴訟中的權利支持。我們不妨可以借鑒美國的經驗, 賦予檢察官在公益訴訟中享有這三項重要性的權利: 一是調查取證權。公益訴訟所涉及的證據往往技術性、專業性強, 且一般為被告所掌握, 原告舉證比較困難, 允許檢察官在訴前進行調查取證, 以證明訴之利益需要司法保護的迫切性、現實性, 這是十分必要的。二是優先審理權。對于檢察機關提起的公益訴訟, 法院應優先盡快審理, 這對于公益的及時保護和防止司法資源的浪費也是極為必要的。三是和解權。檢察機關在行政、民事公益訴訟中和對方當事人處于平等的地位, 因此, 可以與對方達成和解, 而和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動并得到法院的批準。

2.放寬原告的資格。在公益訴訟原告資格的問題上, 國內不少學者指出: 為防止公民濫

訴, 暫時不應賦予不存在直接利害關系的個體公民提起公益訴訟的資格。而且, 在民事訴訟法修改建議稿中也規定, 在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下, 檢察院、其他國家機關為維護公共利益, 可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下, 也可以提起公益訴訟。但筆者認為, 我國既然有決心建立公益訴訟制度, 就應努力吸收一些國家的先進做法和理念, 跟上世界各國的立法潮流。而且, 公益訴訟制度建構的一個理論基礎是權利主體和訴訟主體的有限分離, 因此, 立法上就不應再苛求當事人雙方必須和案件有實體利害關系,對原告的資格應予以多元化規定: 即原告可以是受公益違法行為侵害的直接利害關系人;可以是與公益違法行為有一定影響的利害關系人;可以是檢察院、其他國家機關;可以是社會團體, 如消費者協會;更重要的是, 還可以是無直接利害關系的任何關心社會公益并有訴訟行為能力的個體公民。

3.設立公益訴訟的前置程序。前文提到, 筆者建議的我國公益訴訟制度應以檢察機關為主導, 同時賦予社會團體、公民個人提起公益訴訟的權利。因此, 一方面為了發揮檢察機關在公益訴訟中的主導地位, 另一方面也為了防止公益訴訟中社會團體、尤其是公民個人對訴權的濫用, 從而給法院造成不必要的負擔, 建議可設立公民個人、社會團體公益訴訟的前置程序, 即與案件無直接利害關系的公民個人、社會團體在提起公益訴訟前, 應先向檢察機關舉報, 若舉報后檢察機關不立案或立案后決定不起訴, 則公民個人、社會團體可以具備原告的資格, 直接向人民法院提起公益訴訟。

4.確立預防為主的機制。根據現行訴訟法及司法實踐, 民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據。筆者認為, 在公益訴訟中采這一要件不妥, 原因有二: 其一, 許多公益違法行為的損害具有長期性與潛伏性, 危害結果一旦發生往往不可逆轉, 因此, 在訴訟制度上應當堅持以預防為主的方針;其二, 公益訴訟的救濟內容, 不僅僅是對損害的補償和對侵害者的懲罰, 還包括要求公司、企業以及國家修改、變更有關政策和事業規模, 或者采取有效的防范措施以避免損害的出現或擴大, 甚至禁止被告再從事有關活動。因此, 公益訴訟不能只強調結果的已然, 其提起不能僅以發生實際的損害為要件。這一做法在現代公益訴訟制度最為成熟的美國已得到實施。例如, 美國聯邦州際商務委員批準鐵路部門征收2.5% 的附加運費的決定, 該決定遭到5名法學院學生的起訴。他們認為, 增加運費將導致很多可循環利用的物質得不到運輸, 從而引起伐木、采礦活動和垃圾的增加。這些都危害他們的享用華盛頓山區自然環境的利益。他們還認為, 由于這項決定, 國家的自然資源要遭到更多的開發和浪費, 國家的環境質量要受到損害。該案爭論的焦點之一是原告有無訴權。最高法院最終確認原告的起訴權。最高法院認為, 原告所稱損害是一種 特定的和可覺察的損害, 實際損害的范圍和程度無關緊要, 只要存在某種實際損害就行。某種可辨認的微不足道的小事即可確立起訴權。故而, 筆者建議, 可效仿美國, 將公益訴訟成立的前提規定為: 既可以是公益違法行為已造成了現實的損害, 也可以是尚未造成現實損害, 但存在損害發生的可能。

5.設立獎勵制度。原告提起公益訴訟, 很多情況下并非為了個人利益, 而是為了社會公益, 但是, 卻可能為了公益訴訟要承受一定的壓力, 花費大量的時間、精力, 乃至于金錢。因此,筆者建議, 在個人原告勝訴后給予其一定程度的獎勵, 一方面是對原告付出的彌補;另一方面,在很大程度上鼓勵了個人提起公益訴訟的積極性, 對違法者而言也是一種制約。例如, 在英美等各國的法律實踐中, 由個人提起的公益訴訟, 個人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。美國的反欺騙政府法就規定(公益訴訟的)個人原告有權從被告罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。

6.確立原告敗訴后的責任制度。公益訴訟的原告敗訴后, 主要產生這兩個后果: 一是訴訟費用的負擔。有學者認為, 在這種情況下, 為了調動公益訴訟個人原告的積極性, 公益訴訟的訴訟費用原則上應由全社會承擔, 國家可以在司法系統支出上做出撥款。對此, 筆者持有異議: 防止濫訴比調動積極性更具現實意義。因此, 有必要讓原告承擔應有的敗訴后的訴訟費用, 從而增強他們提起公益訴訟的審慎程度。二是對被告損失的賠償。筆者認為可這樣規定:若檢察機關敗訴或非因個人原告和社會團體的惡意濫訴而造成的原告敗訴, 則被告因訴訟而造成的直接損失可獲得國家賠償;對于惡意濫訴, 則原告應承擔相應的侵權民事責任, 甚至刑事責任。