第一篇：民事公益訴訟制度

公益訴訟源于羅馬法。古代羅馬法學家把法分為公法和私法，訴訟也被分為“公訴”和“私訴”兩種。“公訴”是對有關國家利益案件的訴訟，“私訴”是根據個人的申訴對有關個人案件的訴訟。但這種區分和近代的“公訴”和“自訴”并非同一概念，按今日所謂的“公訴”是由代表國家的檢察機關向法院提起追究被告人刑事責任的請求；“自訴”是由被害人或其法定代理人為追究被告人刑事責任直接向法院提起的訴訟。羅馬法則以涉及國家和政府的訴訟為“公訴”，涉及個人利益關系的訴訟為“私訴”，凡個人受到不法的侵害致使個人的權利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是私訴。故“以私人資格發生的訴訟，以保護私人權益為目的，叫私益訴訟，以保護公益為目的的，就叫做公益訴訟”。

公益訴訟又稱“現代型訴訟，在美國稱為公共訴訟，在日本則交替使用現代型訴訟和公共訴訟概念”。這種訴訟是圍繞公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益而提起的訴訟，既包括國家機關代表國家，以國家的名義提起的訴訟，也包括私人、非法人組織等,代表國家和社會利益，以自己的名義提起的訴訟（本文的公益訴訟是廣義的公益訴訟）。狹義的公益訴訟僅指國家機關代表國家，以國家的名義提起的公訴，我國目前只有刑事公訴屬于此列。根據提起公益訴訟主體不同，公益訴訟可分為國家機關提起公益訴訟、非國家機關提起公益訴訟、個人提起公益訴訟。國家機關提起的公益訴訟主要是檢察院作為國家、社會利益的代表向法院提起的公訴。非國家機關提起的公益訴訟是非國家機關的社會組織代表社會公眾向人民法院提起的訴訟，如消費者協會代表消費者向法院提起的公益訴訟。個人提起的公益訴訟又稱公民訴訟或民眾訴訟，是指任何一個公民對損害國家、社會公共利益的行為均可代表國家、社會依法向法院提起的訴訟根據適用法律的不同和處理的糾紛的性質不同，公益訴訟還可分為刑事訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。

公益訴訟有其明顯的特征：

1、民事公益訴訟的目的是保護國家、社會公共利益，維護社會秩序、經濟秩序，保障社會主義建設事業的順利進行。

2、提起民事公益訴訟的原告不一定與被告有直接的利害關系。

3、民事公益訴訟的救濟內容，不僅僅是對損害的賠償，恢復原狀或確認和恢復權，對侵害者懲罰，還包括要求公司、企業以及國家修改、變更有關政策和事業規模，或者采取有效的防范措施，避免損害的出現或擴大，甚至禁止被告再從事有關活動，故而又被稱為禁止型訴訟。換句話說，民事公益訴訟的請求內容不僅僅針對過去，還具有指向未來的意義。（例如環境污染案件）

4、被告一方一般是社會的強勢群體成員。傳統的訴訟中，糾紛當事人主要是個人和一般的商業組織，而且他們之間的力量關系對比無太大的差距。但隨著商品經濟的飛速發展，經濟組織的力量差距日益分化（如壟斷組織、跨國公司的出現），使得許多民事主體由形式上平等變成事實上的不平等。民事公益訴訟正是為了保護社會弱勢群體成員的利益，維護社會公正、公平，而將從事公共事業的公共團體甚至是國家或者是大量進行規模化生產的大企業等社會強勢群體成員推上了被告席。民事公益訴訟實質上也是順應民法現代化的發展趨勢。

5、民事公益訴訟的原告如果是公民或社會組織，在勝訴后，可依法獲得因訴訟而支出的補償，同時可得到適當獎勵。公民或社會組織為了國家社會公共利益而提起民事公益訴訟免不了要花費時間和精力，同時還要擔當一定的風險，那么，在勝訴后，得到適當的物質補償和必要的物質、精神獎勵于情、于理、于法都不矛盾。

6、公益訴訟涉及的面很廣，卷入糾紛的人數相對于傳統的訴訟要多得多。

7、民事公益訴訟中的被告不僅要對其侵害行為承擔懲罰性賠償責任，而且還要承擔罰款等其他的民事責任。懲罰性賠償，也稱示范性賠償或報復性的賠償，是指由法庭做出賠償數額超出實際的損失數額的賠償。民事公益訴訟中多為侵權行為案件，由于這種侵權行為危害面廣，對其采取懲罰性賠償不僅可以補償受害人的損失，而且可以懲罰遏制不法行為。

民事公益訴訟的起訴主體：

（一）法定機關

“機關”的概念比較寬泛，類型很多。根據相關理論，可限制性解釋為檢察機關和行政機關。理由為：一是檢察機關居于法律監督和代表、維護國家、社會利益的地位，其具備收集證據、調查取證的權限，同時擔負訴訟成本的能力較強并具備進行訴訟所必需的法律素養人士。刑訴法第九十九條第二款已經賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權，即當國家財產、集體財產因被告人的犯罪行為遭受損失時，人民檢察院在提起刑事訴訟的同時可以提起附帶民事訴訟。由檢察院行使提起公益訴訟職能符合法律規定又符合現實需要。二是行政機關掌握有關環境評價、環境監測、檢驗、評估報告、現場檢查記錄等方面的信息資料，行政機關收集證據的能力也比較高。而且行政機關提起訴訟，表明政府對此的態度是支持，法院在處理該類案件時，證據容易固定，事實容易查清，審理壓力和阻力相對較小。

鑒于民訴法沒有規定哪些國家機關可以提起哪案件。因此在實踐中處理的方式為單行法有具體規定，由按單行法規定主體提起訴訟；沒有單行法規定的，由檢察機關或相關行政機關均可提起。如迄今為止，我國40多個環保法庭處理了10多件環境公益訴訟案件，其中檢察機關作為原告的有6件，行政機關作為原告的有3件。

（二）有關組織

“有關組織”在現實中類型眾多，如社會團體、民辦非企業單位、基金會等。哪些組織對哪些案件可提起公益訴訟，需要通過司法解釋進行過濾和限制。

為了使公益訴訟制度在中國司法實踐中發揮其應有的作用，對其進行完備，科學合理的程序設計是必要的，下面針對公益訴訟制度的建構提出幾點設想：

投訴作為提起公益訴訟的必要前奏

為了及時有效地制止和處罰侵犯公益的行為，行政執法與司法相比，具有主動性和及時性的特點，行政執法部門在接到投訴之后可以及時制止違法行為，把對國家和社會造成的損失減小到最低程度。而與此相反，訴訟程序紛繁，時間相對過大，顯然沒有行政執法得力，因此，有必要規定投訴作為公益訴訟提起的必經程序。只有投訴無門、無果時，方可提起訴訟。

設立預審制度

指在審判機關正式受理公益訴訟之前，對公益訴訟人的起訴進行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實和法律依據，排除沒有事實根據的起訴。必要時，可由人民法院將公益訴訟人、被告召集在一起，在質證和辯論的基礎上做出判斷，以決定是否立案？案件的雙方當事人為誰？以何種類型的案件立案？

受訴法院級別應作相應地提高

即一審法院應為作出違法行為的主體在所在地的中級人民法院，因公益訴訟與其他常見的訴訟相比，往往會涉及更為廣泛的大多數人的利益，且起訴人所受到的阻力也相對較大，比如行政公益訴訟，面對代表國家的公權力機關，訴訟人往往會顯得力不從心，甚至，違法的行政機關會以權壓力，阻撓訴訟人的起訴。正是出于對公益訴訟的重視及保護起訴人的訴權，人們就有必要把公益訴訟案件交由中級人民法院作為一審人民法院。同時由于中級人民法院對法官有著更高的學歷和審判經驗要求，因此，相當于基層人民法院來說，中級法院的法官更能滿足公益訴訟對法官高素質的要求。

設立保證金制度

公益訴訟中起訴和訴訟標的缺乏足夠的利害關系。這就使公益訴訟人缺乏相應的動力追求勝訴的結果。為防止公益訴訟人在啟動訴訟程序后，隨意退出或無故缺席，造成法院審理機制的癱瘓和司法資源的浪費，可以規定法院在受理案件之時，要求公益訴訟人交納適當數額的保證金，作為公益訴訟人完整地參加訴訟過程的物質制約手段。在訴訟程序終結之時，不論其是否敗訴，法院都應如數退還保證金及相應銀行利率。

修改有關舉證責任的理論

關于舉證責任問題，學者眾說繁談并無定論。筆者認為：有必要區分舉證責任中的提供證據責任和說服責任。前者是法院審理案件的基礎，后者則是確定販訴責任的指針。故對有關公共利益損害或可能損害的事實證據，由公益訴訟人提供，而對于提供法律法規及規范性文件的責任，則由被告承擔。在訴訟過程中，雙方可不斷地提出新的證據以達到勝訴的目的。至于說服責任的承擔問題，不應做“一刀切”的規定，可在制定實體法時對說服責任的分配問題作出規定。

這里還存在一個問題，即在公益訴訟作為個人組織時，因為自身力量的薄弱而難以滿足舉證責任的要求，針對這一問題，筆者認為應當讓檢察院參與到公益訴訟中尤其是民事訴訟中來。并作為民事訴訟當事人身份出現，檢察院作為公法機關，其收集證據的能力自不待言，在公益訴訟人向檢察院提出申請后，檢察院在經審查后，可與公益訴訟人合作作為聯合當事人或其作為主要訴訟參與人，進入公益訴訟程序。

撤訴與和解

當事人的自由處分將受到法律較多的限制。首先，公益訴訟人如果撤回起訴，要受到法律嚴格的限制。除已提起的公益訴訟證據不足，法院允許撤訴外，凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益、擾亂社會秩序的案件一般不允許撤訴。其次，雙方允許自行和解，但要符合法律相關規定。例如：國家對某一違法行為的處罰是違法金額的1-5倍，則被告只有在承諾接受法定范圍內的罰款，并交出罰款的情況下，才允許雙方自行和解。

裁判的執行應有別于民事裁判執行

公益訴訟裁判發生法律效力后，交由人民法院相應執行機關直接執行。民事裁判發生法律效力后，當事人自愿履行的，不需要按照執行程序由人民法院的相關執行組織加以執行。只有在義務人拒不履行義務，權利人申請強制執行或者由審判組織依法移送執行的，人民法院執行組織才按執行程序執行。執行中，如果涉及相關權利人難以確定或無法確定時，執行所獲收益應該收歸國家。刑事公益訴訟直接有相關機關執行。

原告勝訴以后應給予一定的獎勵

中國關于獎勵揭發，檢舉違法行為有關的單位和個人的規定早已在各類法律中有所出現。如《中華人民共和國統計法》就有相關規定。

在公益訴訟中，公益訴訟人要承擔舉證責任，訴訟費用，還要為訴訟花費人力、物力、財力。盡管公益訴訟人提起訴訟之初，是出于對國家和社會事務的關心，但是“人們奮斗所爭取的一切都同他們的利益相關”。對于公益訴訟人的這種懲惡揚善，保護國家和公共利益的行為以獎勵的形式加以鼓勵，有利于更多的公民加入到公益監督的領域，從而形成社會監督這種強有力的外在力量。

第二篇：淺議民事公益訴訟主體

淺議民事公益訴訟主體(黑體 三號 居中)--以《民事訴訟法修正案（草案）》為分析對象（楷體 小四號）

翟雨陽（仿宋 小四號）

河南大學民生學院 河南 開封 475001（仿宋 小四號）

內容摘要：（黑體 小四號 靠左）民事訴訟法修正案草案引入民事公益訴訟制度，引起廣泛的社會關注。對于到底由誰來作為原告更為合適，各方觀點不一。在公益訴訟領域，主體多元化已是發展趨勢。行政機關、檢察機關在提起民事公益訴訟中既有優勢也有弊端，社會團體如何發揮其作用，公民的民事公益訴訟起訴權的享有，這些方面的考察你，對于最終確定民事公益訴訟資格主體具有重要意義。關鍵詞：（黑體 小四號 靠左）民事公益訴訟 訴訟主體 檢察機關（楷體 小四號）

（空一行）

引 言（黑體 四號 居中 兩字之間有空格）

隨著改革開放的的穩步前進，我國的社會主義市場經濟發展良好，但是在發展過程中出現大量的環境污染案件、侵害公共利益的“公害案件”以及損害大規模消費者利益的案件。對于這些案件，現有的《中華人民共和國民事訴訟法》（此后簡稱《民事訴訟法》）不能很好地解決。2011年10月24日，第十一屆全國人大常委會第二十三次會議首次分組審議了《民事訴訟法修正案（草案）》，草案中規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”此項規定被認為是我國公益訴訟領域的破冰之舉。但是草案中的規定并不明確，例如對民事公益訴訟主體的界定只是以“有關機關、社會團體”來概括，主體不明確即由誰來做原告正是我國公益訴訟案件的癥結所在。因此有必要對草案中“有關機關、社會團體”的規定加以分析，探討民事公益訴訟原告究竟有誰來擔任，既有利于公益訴訟制度在我國建立，也有利于社會公共利益的保護。

一、民事公益訴訟主體明確之必要（標題如果在最后一行，調至下頁）

（一）民事公益訴訟的內涵（標題如果在最后一行，不用調至下頁）在對民事公益訴訟進行界定之前，有必要對公益訴訟進行簡要的介紹。一般 認為，公益訴訟制度起源于古羅馬。古羅馬學者烏爾比安提出：公法是有關羅馬國家穩定的法，私法是涉及個人利益的法。訴訟因此也被分為“公訴”和“私訴”兩種。“公訴”是對有關國家利益的案件的審查，“私訴”是根據個人的申訴對有關個人案件的審查。故“以私人資格發生的，以保護私人權益為目的訴訟，叫私益訴訟；以保護公共利益為目的的訴訟，就叫做公益訴訟。”①通說認為，公益訴訟是指特定國家機關和相關組織、個人,根據法律的授權對違反民事、經濟、行政法律、法規,侵犯國家利益、社會利益的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究其法律責任的訴訟制度。以訴訟目的為標準，可將公益訴訟劃分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟具有公益訴訟的一般特征，不同于刑事公益訴訟和行政公益訴訟，其針對的是民事違法行為。因此可以將民事公益訴訟定義為在民事、經濟活動中，公民、社會組織和國家專門機關依法對違反民事、經濟法律，侵害國家、社會的公共權益，破壞社會秩序和經濟秩序的行為人提起民事訴訟，要求人民法院通過審判的方式來維護國家、社會公共利益的訴訟活動。②（插入不能單獨成行，前面要有文字）

（二）明確民事公益訴訟主體的重要意義

首先，訴訟主體的存在是進行民事公益訴訟的先決條件。任何訴訟都要有原告和被告，正是在這兩者之間的利益分配出現分歧，并且在私力救濟無法調和的情況下，運用司法手段來維護自身的權益。民事公益訴訟主體的確定，可以使法院了解案件的訴訟標的、訴訟當事人的意愿，以及如何對案件所涉及的利益進行保護。

其次,訴訟主體的確定保障民事公益訴訟目的的實現。傳統觀點把民事訴訟主體嚴格限制在直接利益的條件之下，使得很多間接利益受害人或者其他利益主體因為沒有法律上的訴訟資格而喪失訴訟權利。事實證明，這樣不僅不能及時保護社會公共利益，而且使得直接利益當事人提起訴訟的力量顯得十分薄弱，與民事訴訟中的平等公平原則相違背。對民事公益訴訟主體進行確定，明確主體的權利義務，使他們在社會公共利益受到侵害的情況下，可以及時的行使權力維護公共利益，實現民事公益訴訟制度建立的目的。（腳注每頁單獨編號 ① 宋體 小五號）

①②顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年出版，第32頁。周軍、鄒子路：《我國公益訴訟制度初探》，載吳江市法院網2012年3月16日，2012年3月28日瀏覽。

二、對草案中“有關機關”的理解（標題如果在最后一行，調至下頁）

（一）行政機關參與民事公益訴訟的利弊分析

對于草案中提及的“有關機關”很自然的想到行政機關。首先，作為公共資源的管理者，行政機關有權對環境污染、資源破壞以及侵犯消費者權益的的行為進行行政處罰。但是僅依靠行政處罰并不能充分保護社會公共利益。以環境保護為例，在單個污染源只造成輕微的環境影響，且能實現達標排污（包括濃度和總量達標）的情況下，環保機關無權責令排污單位限期治理或關閉，但若在同一區域存在多個污染源，污染的累積和復合效應最終造成污染事故。即使已經損害環境公共利益，環保機關的行政權仍無法發揮作用的。如果賦予行政機關民事公益訴訟的起訴權，不僅彌補了行政執法啟動條件上的不足，也增加了行政機關的執法手段，使其能更好地履行管理者的職責。其次，由于行政罰款往往受到“上限”的限制，許多企業所支付的罰款遠少于其實際對公共利益所造成損害，或者根本對企業起不到警示告誡的作用。例如2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失，約有100萬人飲水受到嚴重影響，直接經濟損失約3億元，而沱江生態系統的恢復至少需要5年的時間。然而，川化集團只交付了1100多萬元作為漁業賠償，100萬元作為行政罰款；①紫金礦業污染事件曝光之后，企業的股票價格不降反升，還一度成為融資領域的首位，直到2011年紫金礦業污染案才首次開庭。②要改變“企業污染，國家埋單”的問題，僅靠行政處罰是不夠的。行政機關作為民事公益訴訟的原告，可以要求對公共利益造成損害的被告支付足夠的金額來為其民事違法行為進行賠償，除直接損害外，賠償范圍也可根據情況擴展到間接損害。最后，民事公益訴訟的被告很少是某個自然人，多為企業或者組織，行政機關由于其特殊的地位，擁有專業的人才以及足夠的資料、證據可以在法庭上與被告抗衡，達到訴訟雙方實質上的平等。

但是，行政機關作為民事公益訴訟的原告也存在著不利因素。首先，行政權與司法權本是相互獨立且相互制約的，行政機關一旦獲得民事公益訴訟的起訴權，無疑將行政權的范圍擴展到司法領域。近年來我國正逐漸減少政府對經濟生活的干預，目的是建立“大社會、小政府”的新格局，而將行政機關引入民事法 ①《再問沱江之傷——2007中華環保世紀行四川水污染治理調查》，載中國廣播網2007年11月27日，2012年3月29日瀏覽。（換行與字對齊）《廣東紫金礦業潰壩系列案首開庭 涉賠金額逾3億》，載廣州日報2011年07月12日。② 律領域似乎與國家政策相背離。其次，在已經發生的損害公共利益的案件中，多多少少都存在行政機關或行政機關所屬部門不作為、亂作為等監管失職的現象，因此由行政機關來提起民事公益訴訟可能“動力不足”，也可能發生行政機關通過訴訟來規避自身瀆職行為的情況。例如渤海污染的受害者可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監管失職的責任，如果讓本應受瀆職行為追責的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？最后，如果行政機關為爭奪訴訟利益而濫用權利，或者有意在其本職領域不作為、少作為，所造成的后果也是與民事公益訴訟目的相悖的。

綜上所述，雖然行政機關作為民事公益訴訟主體是可行的，但在具體運行時還應該加以限制。如規定，行政機關只有在窮盡所有行政手段仍不能對社會公共利益進行充分保護的情況下才能提起民事公益訴訟；或是對行政機關的起訴范圍加以限制等等。因本文的論證目的不在于此，也就不再多言。

（二）檢察機關應作為民事公益訴訟適格主體 1．檢察機關提起民事公益訴訟的可行性分析

認為修正案草案中所言“有關機關”包括檢察機關并非任意之言。事實上，我國檢察機關在解放初期即對提起民事訴訟進行了實踐，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署實行組織條例》第3條第5款規定了：“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家參與之”。該條例第10條規定，最高人民檢察署第三處掌管之一，就是“關于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件參與事項”。1954年9月通過的《中華人民共和國人民檢察機關組織法》第4條規定，地方各級人民檢察機關的職權之一是“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”。之后，為配合以上規定的順利實施，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件審判程序（草稿）》第1條規定：人民檢察院對于有關國家和人民利益的重要民事案件也可以提起訴訟。“1979年2月制定的《人民法院審判民事案件程序制度的規定（試行）》對檢察機關提起民事訴訟予以了肯定。雖然我國目前并沒有關于檢察機關提起民事訴訟的規定，但是，先前的法律規定表明國家對檢察機關作為民事公益訴訟主體是認同的。

再來，我國的司法實踐也存在檢察機關參與民事公益訴訟的案例。1997年 5月，南陽市檢察機關民事行政檢察處接到群眾舉報，反映方城縣獨樹鎮工商所將價值6萬余元的門面房，以2萬元的價格賣給了私人，隨即指示方城縣檢察機關調查此案。通過調查，確認該工商所確實低價轉讓了國有資產。1997年7月1日，方城縣人民檢察機關作為原告，以方城縣工商管理局和某個人為被告，向方城縣人民法院遞交了民事起訴狀，要求確認二被告之間的買賣協議無效。方城縣法院贊同檢察機關的意見，確認該買賣合同違反國家強制性法律規定，合同無效，依法判決該買賣合同無效，支持了檢察機關的起訴。這是改革開放以來的第一件公益訴訟案件，不僅得到了最高人民檢察院的支持，同時得到時任全國人大常委會委員長李鵬的贊同。①而自此案之后，檢察機關參與民事公益訴訟的情況在其他地區也多有出現。

最后，在世界范圍內，檢察機關作為民事公益訴訟主體的觀念得到普遍認可。法國1806年的《民事訴訟法》規定，檢察機關可以介入“關于國之安寧之訴訟；關于官府之訴訟；關于屬于官之土地邑并公舍之訴訟；關于因貧人不公贈遺之訴訟”等民事案件。②法國現行《民事訴訟法》對檢察官提起民事訴訟進行了更為明確的規定，對涉及妨害公共秩序案件、因違反善良風俗或違反刑事法律規定需要確認婚姻無效的案件，以及在涉及親子關系、無民事行為能力人設定或變更監護的案件中，檢察機關可以提起或參加民事訴訟。在英國，檢察長在下列情況下可參與訴訟：（1）凡涉及公共權利和利益的訴訟，并要頒布訓戒令或代表社會；（2）為防止損害公共利益或約束公共機構不致發生違法行為，經申請檢察長許可后，私人和地方機關可以假借檢察機關的名義參與訴訟進程。③美國的法律規定，美國總檢察長對一切涉及“合眾國利益”的民事案件追究民事責任。州檢察長在法院以及在所有涉及全州公民利益的法律事務方面，有權代表該州參與訴訟或發表意見。各級檢察長有權對涉及聯邦利益的案件提起訴訟，有權對涉及環境保護和稅法的案件提起訴訟。如果訴訟的一方當事人是國家機關、公職人員甚至普通職員，若要求他們賠償損失，則檢察官有權利參加訴訟。④

2．我國檢察機關作為民事公益訴訟主體的障礙（此標題不用調至下頁）

①楊立新：《我國改革開放以來第一件公益訴訟案件及重要意義》，載楊立新民商法網2009年4月6日，2012年3月28日瀏覽 ②何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版，第383頁。③孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第二卷），法律出版社2001年版，第370頁。④季強：《檢察機關提起民事公益訴訟研究》，吉林大學2007年碩士論文。人民檢察院作為國家的法律監督機關，其法律監督者的地位是由我國的根本大法《中華人民共和國憲法》（此后簡稱《憲法》）所確定的，也正是由于檢察機關特殊的法律地位使其在參與民事公益訴訟的過程中受到了限制和制約。《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《民事訴訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。” 第187條規定，“檢察機關對人民法院確有錯誤的、已經發生法律效力的裁判有權提出抗訴，而只要檢察機關提出抗訴，人民法院就必須進行再審”。根據以上規定，在民事公益訴訟過程中，檢察機關會有雙重身份，既是“監督者”又是原告。原本中立且獨立的法院此時處于“被監督者”的位置，而強調訴訟地位平等的民事訴訟過程，這時訴訟雙方當事人的權利義務關系已明顯失衡。在這樣的情形下，法院所作出的有利于“原告”的判決，究竟是公正的審理結果還是對抗訴結果的回避。也因此造成了雙重不利后果，既對民事審判權的獨立行使產生無形的干預效果，也容易引起公眾對法院裁判公正性的疑慮。

同樣，檢察機關在實踐中非獨立的地位，使得人民檢察院在行使民事公益訴訟起訴權時其動機令人懷疑。《憲法》規定，最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責，地方人民檢察院對產生它的國家權力機關負責。人民檢察院獨立行使檢察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。然而，在實際社會生活中人民檢察院的人、財、物均受制于地方政府，而這種非獨立的體制使得檢察院與地方黨委、人民代表大會、行政機關有著千絲萬縷的聯系。一旦檢察機關擁有提起民事公益訴訟的權利，而公益訴訟成為地方保護主義的工具，抑或是在面對利益時，人民檢察院選擇退卻缺位，不能或不敢維護被損公益，便會使民事公益訴訟的愿景落空。

雖然，檢察機關作為民事公益訴訟的主體存在著一些障礙。但是，這些障礙通過對檢察機關的起訴權進行必要且適當的限制是可以解決的。因為，任何主體所享有的任何權利都存在著這樣或那樣的限制，沒有一種權利是無限擴張的。結合上文對檢察機關提起民事公益訴訟的可行性分析，檢察機關作為民事公益訴訟的原告是有重要意義的。

3．確立檢察機關在民事公益訴訟中的主體地位的必要性

將檢察機關引入民事公益訴訟領域，有助于民事公益訴訟制度的建立。在環 境污染、資源破壞、市場壟斷以及大規模侵犯消費者合法權益的案件大量涌現的社會大背景下，很明顯，我國傳統的民事訴訟制度沒能很好的發揮作用。通過建立民事公益訴訟制度來解決我國在經濟體制改革過程所引發的涉及公共利益的矛盾，賦予檢察機關民事公益訴訟主體資格是民事公益訴訟制度的特點之一。以此改變我國民事訴訟主體一元化，建立“原告資格的多元化”的新模式，在承認現存法律秩序的前提彌補了法律的真空狀態，也推進法律制度的完善和社會的進步。

檢察機關提起民事公益訴訟，有助于公共政策的有效生成。公益訴訟不同于私益訴訟的一個很重要的方面，就是通過公益訴訟，能夠形成適應于將來社會發展的公共政策。與僅僅關注實體權利救濟的私益訴訟不同，公益訴訟的主要功能在于為將來立法。檢察機關提起公益訴訟，有助于更加直接地、更加明確地彰顯此功能，也因此不會產生濫用公益訴權的問題。同時，由于檢察機關具有專業知識方面的優勢，并且與行使審判權的人民法院同屬于法律共同體，擁有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面達成高度一致的共識，而不致使公益訴訟陷入私益紛爭的糾纏之中。①

確認人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，保障我國在世界經濟交往過程中主權和利益。絕大多數現代法治國家對帶有國家干預性質的公益訴訟都有明文規定和典型的判例。除了上文提及的美國、英國、法國、德國外，日本、越南等國家也都建立了檢察機關提起民事公益訴訟的制度。我國在加入WTO11年之后，法律制度與國際的對接已經全面展開。如果我國企業、組織或個人損害到了其他國家的利益時，對方會提起公益訴訟來維護其國家和社會的利益。而我國由于缺乏有力的訴訟主體，在外國企業、組織或個人侵害我國的公共利益的情況下，不能有效的維護國家主權和利益。所以，在此次的民訴法修正案中，確認人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，是非常必要同時也是十分緊迫的。

三、加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用

（一）社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎及優勢

訴訟信托構成了社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎。訴訟信托是指法律規定某一公益團體對某些權益有素的利益，該公益團體專門為此項公益權利受侵 ①湯維建：《論檢察機關提起民事公益訴訟》，載《中國司法》2010年第1期。害或可能受到侵害時提起訴訟，而組成該公益團體的成員可以直接引用判決對有關的侵權人主張權利。①其特點在于：訴訟信托是法律賦予某個以維護公共利益為目的而依法設立的團體當事人的資格，而使該團體對某一涉及社會公共利益的事項有不受次數限制的，可以重復行使的訴權；無需團體成員的選任，也無需在訴訟中以全體成員的名義，被授權的團體即可以自己的名義獨立進行訴訟；由該團體提起的訴訟，其判決的效力僅擴張至該團體的成員。②

社會團體參與民事公益訴訟的主要優勢包括：在信息方面，社會團體多生長于社會基層,貼近社會生活,因此更容易獲取和發現損害公共利益信息,從而做出迅速反應;在整體素質方面, 社會團體的成員多為相關領域專業人才。其中也不乏環境、法律等方面的人才，在搜集、保全證據和對相關法律的掌握方面，社會團體都是一支具有較強訴訟能力的隊伍,能夠有力地支持取證、開庭等訴訟活動;在動力方面，社會團體以其設立宗旨為指向，以保護相關社會公共利益為己任。其動力來源于自身的熱情和責任心，并非為履行職責或迫于外部監督；在社會影響力方面，社會團體主要服務于大眾，贏得了民眾的廣泛關注和支持。參與到民事公益訴訟案件中，影響范圍更廣，效果更加明顯。除此之外，在費用、獨立性等方面，社會團體也擁有不同于其他民事公益訴訟主體的優勢。

（二）我國社會團體參與民事公益訴訟的現狀

我國法律意義的社會團體分為兩種，一種是根據社團管理條例需要在民政部門登記注冊的社會團體，其登記條件較高，比如必須有50個以上的會員等等，目前社會團體在我國登記還是比較困難的。另一種是不需要登記的人民團體或者經國務院批準成立的社會團體，比如殘聯、婦聯、工會等。但這類組織在財政上與政府是供應關系，在管理上受制于政府，有的還行使著一定的管理職能。他們具有提起民事公益訴訟的能力，但是否具有動力進行訴訟活動，則是一個很大的疑問。從社會實踐來看，此類社會團體在進行公益訴訟時往往“動力不足”。相較于不需要登記的人民團體或者經國務院批準成立的社會團體，經注冊的社會團體既有保護公益的熱情，也有進行公益訴訟的法律資源和組織資源，但是，其參與民事公益訴訟的成果并不樂觀。如環境保護方面，2008年，中華環保聯合會曾就云南陽宗海污染事件提出公益訴訟，但被謝絕。2010去年，重慶綠色志愿 ①②張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究-兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社2007年版，第167頁。

肖建華：《訴權與實體權利主體相分離的類型化分析》，載《法學評論》2002年第1期。者聯合會對國電陽宗海發電公司二氧化硫減排不力提出公益訴訟，未被受理。直到2010年中華環保聯合會狀告貴陽一造紙廠排放工業污水獲得勝訴，成為全國首起由社會團體發起的公益訴訟勝訴案例。這樣結果是十分令人擔憂的。不僅如此，在現有法律關于社會團體的規定下，許多從事消費者權益保護、環境保護的“草根組織”根本無權提起民事公益訴訟。

（三）加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用

首先，改變社會團體的評定標準。在對社會團體的考察過程中，其設立宗旨、活動計劃、制度規定等，應作為主要考慮因素，而會員人數、活動場所則作為一般考慮因素。廣泛吸納社會上具有較高綜合素質和廣泛成員基礎的社會團體，與政府共同進行社會公共利益的保護。

其次，有必要對可以提起訴訟的社會團體進行過濾。在社會團體成立后，依據其設立宗旨，檢查在一定時期內該社團的活動情況，針對其活動成效及時的進行指導或告誡。也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權有關行政機關對符合起訴條件的社會團體進行認定，定期公布、定期更換。

最后，對“草根組織”在民事公益訴訟中的地位進行認可。實踐中，有些地方已開始嘗試讓“草根組織”加入到民事公益訴訟主體的隊伍中來。2011年10月,云南省曲靖市中級人民法院受理了“自然之友”就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟,“自然之友”在法律上不屬于社會團體，而是民辦非企業單位，這是國內首例由草根環保組織提起且得到受理的環境公益訴訟。①2011年7月,海南省高級人民法院出臺意見,明確提起環境公益訴訟6大主體,包括檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護和社會公益事業法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。2011年12月，重慶市高級人民法院也出臺意見規定，公益性社會團體可依法提起環境公益訴訟。②在環境保護領域草根組織的地位逐步得到認可，也表明這些“草根組織”同樣能夠在民事公益訴訟領域發揮其作用。

四、增加公民作為民事公益訴訟的主體（標題如果在最后一行，調至下頁）

（一）將公民排除在民事公益訴訟外的原因（此標題如果在最后一行，不用調至下頁）

①《草根環保組織提起公益訴訟獲云南曲靖中級人民法院立案》，載人民網2011年10月26日，2012年3月29日瀏覽。

《環境公益訴訟的民間探索》，載新浪新聞中心2012年02月25日，2012年3月28日瀏覽。② 1.“直接利害關系原則”的限制。《民事訴訟法》第108條規定“起訴必須符合下列條件：

1、原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。民事公益訴訟制度的建立本身就是對固有民事訴訟制度的一種改革。應當承認，“直接利害關系原則”對于避免當事人濫用訴權、節約司法資源具有一定的作用，但隨著社會進步和現代法治發展，這種嚴格的“直接利害關系原則”越來越不利于對當事人合法權益的保護，一方面是危害的范圍和程度不斷增強，另一面對受害者的救濟手段和對違法者懲罰措施則是極度匱乏。有的當事人雖然在長期努力后勝訴，但法院往往只針對此案起訴人的直接經濟損失予以判決，無法禁止被告以相同的侵權行為對其他關系人利益的損害，其結果只能是保護了個人私益而失去了對公共利益的維護。

2.擔心“訴訟爆炸”的出現。隨著依法治國理念深入人心，社會主義法治國家建設的步伐加快，我國公民的權利意識、法治意識和社會責任意識都普遍得到增強，民事公益訴訟案件、類民事公益訴訟案件與日劇增。近年來出現的相關著名案例如：王英起訴富平春酒廠要求其標貼警示、寫明成分，并要求被告賠償因標示不明、誤導消費者所致其夫死亡的經濟、精神等損失案；中國政法大學學生以高速公路不高速為由，狀告河南省高速公路發展有限責任公司，要求法院判令其違約并賠償其直接經濟損失10元錢案；張巖訴麥當勞彩色墊紙有毒案。公民對于訴訟的熱情，或許會使立法者擔心“訴訟爆炸”的出現。其實大可不必過于擔心，一來中國的傳統觀念對于訴訟時避而遠之的，而近年來公民逐漸開始運用法律手段保護權益，是我國多年來的普法活動的努力成果；再來，為防止濫用訴權，對公民的起訴條件加以限制即可。如公民個人在提起民事公益訴訟之前，必須通知主管該項公益事業的國家管理機關，并要求其制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，主管機關收到該通知后，必須在法定期限內對所訴事項做出決定，并回復該公民。如果主管機關沒有在法定期間內做出決定，或者公民對做出的決定不服，公民才能以自己的名義提起民事公益訴訟。或者對公民個人濫訴行為進行制裁，要求原告在起訴前繳納一定數額的保證金，如果查明原告存在濫訴情形，則將保證金予以沒收。

3.忽視了個人在公共利益保護中所發揮的作用。盡管目前我國還沒有公民進行民事公益訴訟勝訴的案例，但是公民提起民事公益訴訟案件的影響是不容 小覷的。此前郝勁松律師通過提起公益訴訟，推動火車上的餐車開具發票，推動地鐵站臺修建公廁等。還有涉及乙肝歧視的多個個體訴訟，最后也推動人事部、教育部等部門做出規定，明確要求在勞動者就業、大學生錄取等環節不得查乙肝。北大法學院師生就松花江水污染案件起訴失敗之后，國家環保總局根據《中華人民共和國環境保護法》、《環境保護行政處罰辦法》等法律法規，直接對造成松花江水污染事件的吉林石化分公司處以100萬罰款，①雖然這只是一個依靠行政手段所得到差強人意的處理結果，但也開創了建國以來環保部門罰款的最高記錄。

（二）賦予公民民事公益訴訟原告資格的理由

1．公民是社會的基本單位，社會是人與人之間的相互關系的構成體。公民與社會有著本質和密切的天然聯系，公共利益和個人利益是不可分割的統一體，也就是說公共利益是個人利益的相加，保障了公共利益的健康，個人利益也必然受益，公共利益出現了病態，個人利益最終也必然受到損害。所以保護公共利益實質上也就是保護個人利益。恩格斯也曾說過：“只有維護公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”②基于這種天然的必然的聯系，公民完全可以成為提起民事公益訴訟的主體。

2．公民參加民事公益訴訟有憲法依據。我國憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”。一方面，人民依法定程序把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使。另一方面，為了真正實現人民當家作主，也保留了人民直接參與國家事務管理的權力。當民事違法行為侵犯公共利益時，人民有權依法通過民事公益訴訟來行使管理國家事務的權力。它使憲法所規定的社會主義民主在訴訟領域內制度化、法律化。

3．建設法治社會需要賦予普通公民參與管理國家和社會路徑，賦予公益訴訟的起訴權是最直接的路徑。依法治國必須要靠廣大人民群眾普遍參與到法律的執行與實施中來。民治不興，法治難成。在現實中，我們并不缺少奮不顧身的反腐義士和護法英雄，我們缺少的是一種安全、方便、經濟的途徑，使人聲音能夠 ① 吳勇：《環境司法的困惑與反思》，載卞建林《訴訟法學研究》（第14卷），中國檢察出版社2008年版，第255頁。② 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版，第609頁。暢通無阻的表達，使公民個人的維權之路不再艱辛。而賦予公民民事公益訴訟主體資格，正是為公民提供了這樣一條途徑。

4．給予公民這種提起公益訴訟的權力有利于促進社會的和諧和穩定，實現法律的社會價值。公民提起公益訴訟可以使損害公共利益者承擔法律責任，一方面使公民對違法企業、單位、個人的監督更加有力，另一方面也給有違法動機的企業、單位、個人以警示作用，使他們不敢以身試法。法律的作用不僅在于懲罰違法行為，更多的是通過威懾來預防違法行為。公民參與公益訴訟能更好的發揮法律的預防作用，促進法治社會的建立。（不空行）

結 語（黑體 四號 居中 兩字之間空兩格）

此次的民事訴訟法修改開啟了公益訴訟的大門，其意義重大。但是草案中對公益訴訟問題只做了原則性規定，本文只針對民事公益訴訟主體進行了討論，而要真正建立民事公益訴訟制度，對于公益訴訟的受理范圍、公益訴訟的程序機理、訴訟濫用的防范、證明責任、以及訴訟費用等問題還需要進一步細化和完善。草案目前在爭取意見的過程中，相信在全社會的獻言獻策之后，最終的民事訴訟法修正案中對于民事公益訴訟的規定會更加具體有效，也能更好的保護社會公共利益。（空一行）

參考文獻（黑體 小四號 居中 字之間不空格）

[1]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版。[2]孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第二卷），法律出版社2001年版。[3]何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版。[4]顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版。[5]黨廣鎖：《公益訴訟主體問題淺論》，中國檢察出版社2004年版。

[6]張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究-兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社2007年版。（換行對齊）

[7]蘇家成、明軍：《公益訴訟制度初探》，載《法律適用》2000年第10期。[8]肖建華：《訴權與實體權利主體相分離的類型化分析》，載《法學評論》2002年第1期。

[9]王福華：《我國檢察機關介入民事訴訟之角色困頓》，載《政治與法律》200

312 年第5期。

[10]潘夢靜、湯樹桂：《對民事公益訴訟主體資格的思考》，載《江西社會科學》2005年第9期。

[11]金亮星：《完善公益訴訟制度促進和諧社會建設》，載《今日中國論》2008年第1期。

[12]吳勇：《環境司法的困惑與反思》，載卞建林《訴訟法學研究》（第14卷），中國檢察出版社2008年版。

[13]楊三正、陳建敏：《檢察機關參與民事公益訴訟的理由及立法建議》，載《湛江師范學院學報》，2009年第30卷第4期。

[14]湯維建：《論檢察機關提起民事公益訴訟》，載《中國司法》2010年第1期。[15]季強：《檢察機關提起民事公益訴訟研究》，吉林大學2007年碩士論文。[16]崔偉：《檢察機關是公益訴訟的適宜主體》，載檢察日報2007年5月13日第3版。

[17]雷霆：《檢察機關提起民事訴訟的必要性分析》，載檢察日報2007年09月14日第2版。

[18]楊立新：《我國改革開放以來第一件公益訴訟案件及重要意義》，載楊立新民商法網2009年4月6日。

[19]盧凱鵬、馮金選：《檢察機關公益訴訟主體資格的困惑與展望》，載正義網2011年3月28日。

[20]汪晞：《論公益訴訟主體》，載北大法律信息網2012年2月26日。[21]周軍、鄒子路：《我國公益訴訟制度初探》，載吳江市法院網2012年3月16日

注意行距 1.5倍行距，粘貼的內容行距要調的與論文一致 目錄不帶頁碼

目 錄

內容摘要.................................................1 引言.....................................................1

一、民事公益訴訟主體明確之必要...........................1

二、對草案中“有關機關”的理解...........................3

（一）行政機關參與民事公益訴訟利弊分析...................3

（二）檢察機關應作為民事公益訴訟適格主體.................4

三、加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用.................7

（一）社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎及優勢...........7

（二）我國社會團體參與民事公益訴訟的現狀.................8

（三）加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用...............9

四、增加公民作為民事公益訴訟的主體.......................9

（一）將公民排除在民事公益訴訟外的原因...................9

（二）賦予公民民事公益訴訟原告資格的理由................11 結語....................................................12 參考文獻................................................12

第三篇：環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經濟的日益發展，出現了越來越多的新型侵權訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關的法律法規又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權行為給予相應的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環境公益訴訟制度。【關鍵詞】公益訴訟；環境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，對于環境污染和破壞生態資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統的訴訟法體制，加強環境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環境公益訴訟制度，才能為維護環境公益提供強有力的程序保障。

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關為維護環境公共利益而向國家司法機關提起訴訟的制度，它是公眾環境權益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內外的實踐看,建立環境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環境公益訴訟的種類

在現實生活中,對于環境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生，根據提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型，表現為五種具體形式

（一）環境公益訴

環境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環境利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出私人為公益的顯著特點 環境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟在具有相應制度設計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質上均屬于環境公益訴訟之范疇。環境民事公益訴訟制度是指為直接維護環境公益,任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟,要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度。

2．環境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關系的公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環境公訴

環境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關，為了保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出公權為公益的顯著特點。環境公訴，其實包括環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形 1．環境刑事公訴。即檢察院以制裁環境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環境公訴

2．環境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經濟行為，污染了環境或者破壞了生態．因而侵害公共環境利益的情形下，檢察院為了維護環境公益，以國家公訴人身份實施干預，請求法院制止和制裁環境侵害行為的訴訟。

3．環境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關的具體行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環境公益訴訟制度的基礎

（一）法律基礎

我國憲法第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第十九條規定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。上述法律法規和國家的大政方針政策都為我們構建環境公益訴訟制度提供了立法依據。

（二）法理基礎

環境公益訴訟產生的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎

隨著社會和經濟的不斷發展，出現了很多新型的需要保護的權利，而相關的法律法規對此并沒有做出相應的規定，這就需要在實踐中積累經驗來應對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術界在研究環境公益訴訟制度的同時，司法界已經進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現，人民法院已向社會敞開了環境保護公益訴訟之門。

四、我國環境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環境訴訟制度,只在《環境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規定。嚴格地說,這些規定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規定,過于籠統對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據這一條規定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯邦環境法律關于公民起訴權和司法審查的規定加上《聯邦行政程序法》的有關規定為公民或公民團體的環境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執安等州以專門的“環境權法”賦予公民保護公共環境權益的訴訟權。所有這些判例法和成文法構成了美國關于公民環境訴訟的法律依據,使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權益，而且這種侵害通常已經發生，損害已既成事實，而在環境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據我國法律的規定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關系，這就大大限制了環境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規的缺失，導致在現實中法官遇到這類案件必須有很強的專業能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導致司法更少保守性、更多創新性。而公益訴訟本身存在的創造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構環境公益訴訟制度的設想

環境公益訴訟是一類與傳統訴訟具有本質差別的新型訴訟制度，對于它的建構，我們應當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環境的生態價值，以實現公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環境公益訴訟制度加以明確規定。

（一）建立環境公益訴訟程序

目前我國的環境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應當修改我國環境保護法明，通過修改環境保護法，在實體法上確立“公眾環境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環境權”的侵權人提起環境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應該規定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應苛求起訴人必須于本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關機關對社會公共利益進行保護的權利。換言之，只要發生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關都有權提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發計劃、規劃、政策等抽象行政行為，有時對環境也會造成眼中的危害，所以在環境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環境審判庭

環境案件是我國在工業化過程中出現的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應當將環境案件從其他的案件中區分出來，成立環境案件審判庭，同時根據建立環境審判庭的需要，人民法院應當選拔一支專業水平和整體素質較高的辦案人員，開展環保專業知識培訓，保證環保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設有專門的環境審判庭來確保環境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當的獎勵。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當的獎勵。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環境公益訴訟中來，推動環境公益訴訟的發展。

（六）建立環境污染強制責任保險制度

環境責任保險最早出現于1960年代，它隨著環境污染事故的大量出現和公眾環境意識的提高應運而生。環境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環境污

[2]。染發生后，企業面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業能真正的有這種支付巨額賠償的能力，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環境侵權責任保險應運而生。環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環境污染責任保險方面，強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業都要投環境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償等方面采取強制責任保險制度。2007年國家環保部發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環境污染責任保險工作，這對加大我國環境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態文明建設具有重要意義。

六、結語

在環境糾紛越來越多的今天，建立環境公益訴訟制度具重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展。因此，我國環境公益訴訟制度的構建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環境公益訴訟制度芻議.法學論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學學報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構建[J].株洲工學院學報，2005（5）.

第四篇：公益訴訟制度設計

一、構建我國公益訴訟機制的設想

構建適合我國的公益訴訟機制，可以借鑒國外有關公益訴訟方面的經驗，畢竟英、美等國家對公益訴訟問題已經有了一定的理論、立法和實踐經驗，但更為重要的是結合國情，立足現狀，建立一個有特性、操作性強的公益訴訟機制。筆者就此提出以下幾點構想：

首先，從立法上放寬原告起訴資格，允許與案件無直接利害關系的組織和個人提起公益訴訟，維護被侵犯了的國家利益和社會公共利益或其它不特定人的權益。另外，應賦予檢察機關對公益訴訟起訴的資格，因為在國有資產流失、環境污染、政府非法行政行為等案件中，被告相對于起訴的個人來說都有很大權力或勢力，個人或一般組織即使敢于對其起訴，在訴訟過程中也會遇到很大的阻礙。檢察機關作為專門的公訴機關和法律監督機關，同樣可以作為公共利益的有利維護者，被賦予對公益案件提起民事公訴和行政公訴的權力。

其次，設計科學合理的、具體的公益訴訟程序。我們所討論的公益訴訟主要涉及民事訴訟和行政訴訟領域，其訴訟程序可以根據具體案件分別適用民事訴訟法和行政訴訟法，如對地方政府或國家機關人員揮霍錢財提起的訴訟可以適用行政訴訟程序，關于環境污染案件公民對侵權企業或工廠的訴訟適用民事訴訟法。不過公益訴訟畢竟與一般的訴訟有所差別，對其也應有一些特別的規定，如對于一些侵犯公共利益的行為，應先要求相關行政機關解決處理。

再次，明確訴訟費用的承擔。由于公益訴訟中的原告不是為了自己的個人利益而是從追求正義、維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯的動機出發參加訴訟。因此，不僅要在受理費上以及其他訴訟費用上把征收標準降至最低，對勝訴的原告（除檢察機關外）還應給予獎勵，以鼓勵和促使更多的人敢于使用法律手段維護國家和社會的利益。

二、我國公益訴訟制度的構建思考

我國公益訴訟的發展, 一方面要以典型案例為契機擴大公益訴訟的社會影響與社會認知度, 另一方面, 應在融合與借鑒兩大法系成熟經驗的基礎上, 適時制定和修改相關法律, 構建我國的公益訴訟法制體系。

(一)在憲法中補充增加有關規定公益保障與公益訴訟的條款

20世紀20年代以來, 許多國家的憲法宗旨和憲法內容都更加關注社會公共利益的變化。在實行憲治和法治的當代, 包括公益訴訟在內的重大法律建制都必須從國家根本大法中求得合法性。目前可能被作為公益訴訟憲法依據的是憲法第2條、第12條和第41條。

綜觀各條可知, 我國憲法并沒有有關公益訴訟的明確規定, 憲法條文中的公共財產并不等同于公益, 申訴、控告或者檢舉也不等同于訴訟。因此憲法中的有關條款不能算作公益訴訟的憲法依據, 至多只是公益訴訟的推定前提。為適應公益保護的世界性趨勢, 筆者認為有必要對憲法條文作出調整, 未來我國憲法修改應該考慮增加公益保護條款, 并采取公益訴訟的多元模式。如在憲法第12 條增加一款: 對侵占或者破壞公共財產等損害公益的行為, 經依法授權的公民、團體、國家機關可提起公益訴訟, 在憲法第41條對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為, 有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利中增加規定有訴訟的權利。如此則我國公益訴訟的憲法依據甚為明確。另外, 還需要考慮增加憲法訴訟(違憲審查)條款, 憲法訴訟雖屬憲法保障的重要制度, 但如前所述其也是公益訴訟的重要種類與必要組成, 規定憲法訴訟即可對有違憲之嫌的法律提起司法審查, 以糾正與阻止違憲性法律對公民權利和公共利益之侵害。

(二)制定單行的公益保障法

根據憲法的公益保障條款, 可以考慮制定公益保障法。現代社會關系日趨復雜, 法律對社會公益日益關注, 制定一部公益保障法應是順應時勢之舉。單列公益保障法的優點在于:

(1)落實憲法公益保障規定, 突出公益保護之重要地位, 使公益保障的客體、對象、方式、程序、原則具體化。(2)避免重復立法, 其他涉及公益的立法, 如環境保護法、水污染防治法、反壟斷法、消費者權益保護法等即可規定當事人參照公益保障法的規定提起公益訴訟。目前我國的環境公益訴訟立法已初露端倪, 2002年環境影響評價法第11條就提出 公眾環境權益概念;2006年國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定第27條指出發揮社會團體的作用, 鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為, 推動環境公益訴訟, 這是中國官方文件第一次正式出現和認可 公益訴訟概念。隨著相關單行法律法規對公益訴訟的立法推進, 制定統一的公益保障法顯得更為必要。公益保障法是實體規定與程序規定并存且以程序規范為主的法律, 尤其是公益訴訟啟動程序。但公益保障法中的公益訴訟程序同行政訴訟法和民事訴訟法中的訴訟程序是不同的, 前者不涉及到司法審查或裁判之具體過程, 而更多是訴前程序及公益訴訟運行之保障制度。因此公益保障法中的公益訴訟規定與行政訴訟法和民事訴訟法具有補充、銜接關系。

公益訴訟是公益保障法的核心部分(此外公益保障法還應有公益保障的其他方式), 有關公益訴訟部分可考慮規定如下內容:

(1)公益訴訟的法律地位, 明確公益訴訟為公益保護的重要方式和救濟手段。(2)公益訴訟的適用范圍, 依照國際經驗結合本國國情適當確定公益訴訟適用范圍和訴訟對象, 具體包括憲法權利侵害、民事(含經濟、環境等)公益侵害、行政行為(含作為、不作為;具體行政行為和抽象行政行為)公益侵害等。(3)公益訴訟提起的多元主體, 規定依照憲法和法律授權的公民、團體(組織)、國家機關可單獨或聯合提起公益訴訟。如前所述, 應規定團體(組織)特別是那些可以代表公共利益的社會團體、協會和自治組織等可以提起公益訴訟, 如消費者協會、工會、婦聯、環保組織等。同時還應規定公民個人和檢察機關享有公益訴權。(4)公益訴訟前置程序, 即部分發達國家所采取的前置模式, 包括行政先處理程序和司法預審程序, 當遇到民事主體和行政主體之行為侵害公益時, 需先申請或通知有關行政主管部門先行處理, 對行政主體不作為或處理不服, 可提起行政公益訴訟, 同時規定公益訴訟提起后需經過司法預審, 方能進入正式訴訟程序。(5)公益訴訟基金制度。為了有效落實公益訴訟, 除對公益訴訟相關訴訟費用予以減免或判令由公益侵害者承擔外, 還可以通過公益訴訟基金對公益訴訟勝訴原告予以補償和獎賞, 促進公益訴訟制度良性發展。

(三)修訂傳統訴訟法

公益訴訟的發展離不開訴訟程序法的保障, 這就需要對包括行政訴訟法和民事訴訟法在內的傳統訴訟法作出修改, 使之能吸納公益訴訟, 并與憲法以及公益保障法相協調。我國現行行政訴訟法和民事訴訟法在程序設計上排除了公益訴訟提起的可能性。行政訴訟法排斥公益訴訟主要體現在原告資格和受案范圍兩方面。行政訴訟法規定原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織, 由此與原告無直接利害關系之公益訴訟自然無法展開。受案范圍方面, 抽象行政行為被排除在司法審查范圍之外, 對行政立法等抽象行政行為也無法提起公益訴訟。目前我國行政訴訟法正處在研究修改之關鍵時刻, 為保障公益訴訟能夠有效進行, 特別是適應公益訴訟提起主體和公益訴訟適用范圍等方面的國際發展趨勢, 應對行政訴訟法作如下完善:

(1)擴大行政訴訟提起主體范圍, 將行政訴訟法第2條修改為: 與行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織可提起行政訴訟, 行政公益訴訟則不受此限制, 凡符

合法律規定的公民、法人、其他組織和有關機關均可向人民法院提起訴訟。

(2)擴大行政訴訟的受案范圍。除對有損公益的具體行政行為(作為與不作為)可以提起公益訴訟外, 當務之急是確立抽象行政行為的可訴性或擴大抽象行政行為的可訴范圍。抽象行政行為相對于具體行政行為來說對公益之損害更大, 將其逐步納入行政訴訟法的受案范圍是公益訴訟發展的客觀需要。

(3)明確行政公益訴訟作為行政訴訟的基本類型。目前行政訴訟的類型化已經成為一種世界性現象, 我國應該在行政訴訟類型化的基礎上增加規定行政公益訴訟。

(4)修訂行政訴訟法的管轄、訴訟參加人、證據、判決、費用與執行等部分, 使之與前述公益保障法協調, 也與發達國家通行的做法接軌。如只要求原告提供損害公益的初步證據, 規定由損害公益之被告負舉證責任, 訴訟費用上可采取原告費用減免或由侵害公益的敗訴方承擔或采原告無償公益訴訟原則。

除上述行政訴訟法若干修正外, 現行民事訴訟法也應適應公益訴訟的發展需要而作出相應調整, 正如有學者指出的, 可通過拓展直接利害關系的內涵, 軟化對當事人適格的限制, 或放棄直接利害關系當事人的概念, 為我國民事訴訟中建立公益訴訟提供法律依據。總之, 通過上述努力, 希冀在我國能最終形成自根本法到基本法、從實體法到程序法的相對完善且中外通行的公益訴訟法制體系。

三、我國公益訴訟相關制度設計

1.拓寬檢察機關的職能。

從理論和國外實踐來看, 檢察機關在訴訟活動中可以行使三種職能: 起訴、參與訴訟和抗訴。然而, 目前在我國的司法實踐中, 檢察機關的起訴職能極度欠缺: 起訴職能僅限于在刑事案件中得以行使, 在行政和民事案件中卻無法律上的依據。筆者認為, 檢察機關作為我國憲法規定的法律監督機關, 起訴權應當作為其核心職能, 只有起訴權的廣泛和徹底行使, 才能切實起到法律監督機關的作用, 在某種意義上, 起訴權比抗訴權更能起到將案件訴諸司法程序解決的效用。因此, 完全有必要在民事和行政案件中賦予檢察機關起訴權, 在受害者沒有提起訴訟或受害者不明的情況下, 可以代表國家提起訴訟, 也就是公益公訴。同時, 為了使檢察機關更好地提起公益訴訟, 就必須為其提供相應的訴訟中的權利支持。我們不妨可以借鑒美國的經驗, 賦予檢察官在公益訴訟中享有這三項重要性的權利: 一是調查取證權。公益訴訟所涉及的證據往往技術性、專業性強, 且一般為被告所掌握, 原告舉證比較困難, 允許檢察官在訴前進行調查取證, 以證明訴之利益需要司法保護的迫切性、現實性, 這是十分必要的。二是優先審理權。對于檢察機關提起的公益訴訟, 法院應優先盡快審理, 這對于公益的及時保護和防止司法資源的浪費也是極為必要的。三是和解權。檢察機關在行政、民事公益訴訟中和對方當事人處于平等的地位, 因此, 可以與對方達成和解, 而和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動并得到法院的批準。

2.放寬原告的資格。在公益訴訟原告資格的問題上, 國內不少學者指出: 為防止公民濫

訴, 暫時不應賦予不存在直接利害關系的個體公民提起公益訴訟的資格。而且, 在民事訴訟法修改建議稿中也規定, 在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下, 檢察院、其他國家機關為維護公共利益, 可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下, 也可以提起公益訴訟。但筆者認為, 我國既然有決心建立公益訴訟制度, 就應努力吸收一些國家的先進做法和理念, 跟上世界各國的立法潮流。而且, 公益訴訟制度建構的一個理論基礎是權利主體和訴訟主體的有限分離, 因此, 立法上就不應再苛求當事人雙方必須和案件有實體利害關系,對原告的資格應予以多元化規定: 即原告可以是受公益違法行為侵害的直接利害關系人;可以是與公益違法行為有一定影響的利害關系人;可以是檢察院、其他國家機關;可以是社會團體, 如消費者協會;更重要的是, 還可以是無直接利害關系的任何關心社會公益并有訴訟行為能力的個體公民。

3.設立公益訴訟的前置程序。前文提到, 筆者建議的我國公益訴訟制度應以檢察機關為主導, 同時賦予社會團體、公民個人提起公益訴訟的權利。因此, 一方面為了發揮檢察機關在公益訴訟中的主導地位, 另一方面也為了防止公益訴訟中社會團體、尤其是公民個人對訴權的濫用, 從而給法院造成不必要的負擔, 建議可設立公民個人、社會團體公益訴訟的前置程序, 即與案件無直接利害關系的公民個人、社會團體在提起公益訴訟前, 應先向檢察機關舉報, 若舉報后檢察機關不立案或立案后決定不起訴, 則公民個人、社會團體可以具備原告的資格, 直接向人民法院提起公益訴訟。

4.確立預防為主的機制。根據現行訴訟法及司法實踐, 民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據。筆者認為, 在公益訴訟中采這一要件不妥, 原因有二: 其一, 許多公益違法行為的損害具有長期性與潛伏性, 危害結果一旦發生往往不可逆轉, 因此, 在訴訟制度上應當堅持以預防為主的方針;其二, 公益訴訟的救濟內容, 不僅僅是對損害的補償和對侵害者的懲罰, 還包括要求公司、企業以及國家修改、變更有關政策和事業規模, 或者采取有效的防范措施以避免損害的出現或擴大, 甚至禁止被告再從事有關活動。因此, 公益訴訟不能只強調結果的已然, 其提起不能僅以發生實際的損害為要件。這一做法在現代公益訴訟制度最為成熟的美國已得到實施。例如, 美國聯邦州際商務委員批準鐵路部門征收2.5% 的附加運費的決定, 該決定遭到5名法學院學生的起訴。他們認為, 增加運費將導致很多可循環利用的物質得不到運輸, 從而引起伐木、采礦活動和垃圾的增加。這些都危害他們的享用華盛頓山區自然環境的利益。他們還認為, 由于這項決定, 國家的自然資源要遭到更多的開發和浪費, 國家的環境質量要受到損害。該案爭論的焦點之一是原告有無訴權。最高法院最終確認原告的起訴權。最高法院認為, 原告所稱損害是一種 特定的和可覺察的損害, 實際損害的范圍和程度無關緊要, 只要存在某種實際損害就行。某種可辨認的微不足道的小事即可確立起訴權。故而, 筆者建議, 可效仿美國, 將公益訴訟成立的前提規定為: 既可以是公益違法行為已造成了現實的損害, 也可以是尚未造成現實損害, 但存在損害發生的可能。

5.設立獎勵制度。原告提起公益訴訟, 很多情況下并非為了個人利益, 而是為了社會公益, 但是, 卻可能為了公益訴訟要承受一定的壓力, 花費大量的時間、精力, 乃至于金錢。因此,筆者建議, 在個人原告勝訴后給予其一定程度的獎勵, 一方面是對原告付出的彌補;另一方面,在很大程度上鼓勵了個人提起公益訴訟的積極性, 對違法者而言也是一種制約。例如, 在英美等各國的法律實踐中, 由個人提起的公益訴訟, 個人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。美國的反欺騙政府法就規定(公益訴訟的)個人原告有權從被告罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。

6.確立原告敗訴后的責任制度。公益訴訟的原告敗訴后, 主要產生這兩個后果: 一是訴訟費用的負擔。有學者認為, 在這種情況下, 為了調動公益訴訟個人原告的積極性, 公益訴訟的訴訟費用原則上應由全社會承擔, 國家可以在司法系統支出上做出撥款。對此, 筆者持有異議: 防止濫訴比調動積極性更具現實意義。因此, 有必要讓原告承擔應有的敗訴后的訴訟費用, 從而增強他們提起公益訴訟的審慎程度。二是對被告損失的賠償。筆者認為可這樣規定:若檢察機關敗訴或非因個人原告和社會團體的惡意濫訴而造成的原告敗訴, 則被告因訴訟而造成的直接損失可獲得國家賠償;對于惡意濫訴, 則原告應承擔相應的侵權民事責任, 甚至刑事責任。

第五篇：行政公益訴訟制度構建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關于對公益訴訟的定義，學界存在著很大的爭議，主要有以下幾種觀點：韓志紅和阮大強教授主張：任何組織和個人都可以根據法律授權，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動。蘇家成和明軍教授則認為：公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的行為規范。學者趙許明則主張公益訴訟是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院的依法審理，追究責任，回復社會公共利益的訴訟制度。

通過以上觀點可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機制來維護和實現公共利益的活動。依據被訴對象的不同，公益訴訟可以區分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會組織以及特定的國家機關，針對國家行政機關或其他社會公共部門不依法履行法律規定的職責而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當事人同被訴的行政行為沒有直接的利害關系。傳統的訴訟法觀點認為，訴訟當事人應當是權利被侵害或者發生爭議的利害關系人，從而排除不適格的當事人，避免無意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會組織并不是法律上的利害關系人。

第二，公益訴訟的對象是公共權力部門即行政機關或者其他公共機構實際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護公共利益。與傳統訴訟立足于個案救濟不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預防性質。行政公益訴訟并不需要侵害的實際性為要件，這里指的是對公益的侵害不需要顯示的發生，只要求根據合理的情況判斷其具有發生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數人中的某個人或者某些人。從這個層面來說，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎

1、憲法基礎

從人民主權角度來看，我國的憲法明確表示：中華人民共和國一切權利屬于人民。人民將自己的權利讓渡出一部分交給政府來行使，那么政府必須對全體的民眾來負責；另外一方面來講，人民在享受政府提供的各種便利時，也應當體現主人翁地位。積極地參加到國家和社會公共事務的管理中來。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進人民主權的實現。在一個行政法膨脹的年代，由于公民和行政權相比，公民處于被支配的弱勢地位。行政訴權的擴張對當今的時代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權利有效而無遺漏的救濟，也吻合了憲法保障人權的主旨。

2、訴訟法基礎

根據修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這里作為支持起訴的主體包含了機關、社會團體、企事業單位并非不一定是權益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護國家，集體和個人的利益來支持特定的受損單位和個人來向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國外基本規定以及對我國啟示

（一）美國的相關規定

美國的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯邦委員會的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對于聯邦委員會頒發給另一家無線電廣播站營業執照的行為異議。聯邦委員會則主張原告沒有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營業執照的廣播站是競爭對手關系。所以，其權利本質上受到傷害。就起訴資格一說，充分發揮了私人檢察總長理論，賦予了私人基于維護公共利益提起訴訟的權利。

私人檢察長理論就是指為了防止公務員從事違反法律所賦予的權限或者范圍的行為，聯邦議會可以根據憲法將此類案件的起訴權授予檢查總長等公務員。聯邦議會還可以不指名檢察總長或者其他公務員進行此類訴訟的提起人。根據憲法，以立法的形式來賦予非公務員的個人或者非公務員的組織訴訟提起的權利。

（二）日本的相關規定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機關訴訟；二是抗告訴訟；三是當事人訴訟；四是民眾訴訟。抗告訴訟和當事人訴訟的主旨在于保護公民個人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機關訴訟的目的的主旨在于維護法律客觀的秩序。“所謂的民眾訴訟是指：糾正國家或者公共團體機關不符合法律法規行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒有法律上的利害關系的資格來提起訴訟。”

在司法實踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請求營業許可無效的訴訟。如這一個案例：一位浴室經營者起訴行政機構。基于行政機構頒發給了其附近的競爭者營業執照。違反了浴室設置的距離必須保持250米以上的規定。日本最高法院采納了原告的觀點：承認與依該營業許可成立的新澡堂營業者有競爭關系的當事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開了六次座談會，而這幾次座談會的費用支出非常大。當地的居然就去法院起訴該縣的教育長官。訴由是這樣沒有意義的座談會的開支造成了政府巨大的浪費。當地法院對此作出了判決：責令被告將超過規定的開支歸還給縣政府。可見日本提起訴訟的主體資格也得到了應有的擴張。

（三）法國的相關規定

在法國，行政訴訟有越權之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對越權行為的本身，而不在于誰提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權力良好的運行和良好的行政秩序，而不限于保護起訴人的主觀權利。越權之訴的判決發生對事的效果，不以申訴人為限。法國的最高法院認為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當事人提起訴訟的權利。僅僅只有在法律明確規定當事人不得提起越權之訴的前提下，當事人的訴求才能收到限制。而法國為了鼓勵人們提起這一訴訟，來維護公共利益。

對于違反行政決定提起的越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對人可以提起越權之訴。而且，第三人因為基于違法的行政行為受到侵害時，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質利益，還包括精神上的利益。如個人尊嚴、榮譽感等。第三，申訴人的利益不局限于現實利益。如果將來的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權之訴。

（四）各國公益訴訟對我國的啟示

第一，行政公益訴訟的出現源自于維護公共利益的需要，反映了現代行政法治對公民權益不斷深化和對實質平等的不懈追求。傳統訴訟作為私益救濟的手段，其往往具有必須受到實質的經濟的侵害為前提。同時也是事后并且被動的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴大參與行政過程的利害關系人范圍是當今行政法學發展的重要趨勢之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴寬，為了防止濫訴的發生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規定時，方能夠提起；美國的公民訴訟則是通過設置前置程序來防止可能出現的濫訴行為。法律規定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應當首先將書面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機關。

第四，受案范圍的不斷擴大。行政訴訟法已經不只局限在對人身權利或者財產權利的保護，而是延展到對環境、生態等大多數人共同享有的利益的保護。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國在《聯邦行政法院法》中規定，對于那些不屬于憲法范圍內的公法爭議，如果聯邦法院并沒有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對于公共利益的法律界定，歷來是法學中的一個難題。何為公共利益、誰又有權來認定公共利益，這些問題也是我國法學界近年來重點討論的問題。遺憾的是, 這些討論并沒有產生一個讓我們滿意的結果。在學者們的討論中：國家主權、個人的平等、自由、社會安全、經濟發展、環境保護等都可以成為公共利益的內容；國家、社會、自治團體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無法給公共利益一個明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無法對行政行為是否違反公共利益進行實質性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關系到法院司法審查權對行政權力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設立目標的實現。中國《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒有行政公益訴訟原告資格的相關規定。

《行政訴訟法》中關于原告資格的規則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關于行政訴訟的司法解釋將這些規則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”最高院這一司法解釋使得中國行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對方起訴的“合法權益標準”擴大到與被訴行政行為有利害關系的第三人、相鄰權人、公平競爭人的“法律上的利害關系”標準。雖然這樣的解釋已經大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關系應當理解為切身的利害關系、現實的利害關系、直接的利害關系”其訴訟的性質依然是私益訴訟。對于公共利益遭受到的損害，我國法律尚未賦予公民權利對其加以防范與制止。這就形成中國構建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環境當中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大小。對于行政公益訴訟，一個關鍵性的問題是依據現有的法律，法院是否可以受理。

依照中國《行政訴訟法》有關行政訴訟受案范圍的規定，最高院有關行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規則進一步具體化，其通過列舉的方式明確排除了“對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，即只有當行政行為對相對人的權利、義務發生實際影響時方可成為法院的受理對象。法院無權受理那些尚未實際損害環境公益但卻有損害之危險的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經發生。可見，這一規定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對特殊的矛盾。那就是訴權的濫用與保障問題。權利容易被濫用，這是一個無法回避的問題。行政行為往往關系到多個利害關系人的實際利益，如果放開訴訟權利，允許利害關系人隨意地提起公益訴訟，必然會導致訴權的濫用。特別是在相互競爭的企業中，這種權利的濫用是可以預見的。例如甲、乙兩企業存在競爭關系，甲企業獲得了行政機關的某項許可，在競爭中取得了有利的地位。乙企業則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業順利地獲得行政許可并實際生產。在訴權濫用的情形下，公益訴訟制度會變成為一種方便且有效地競爭手段。

四、建構行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當擴寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據我國現行憲法和法律為基礎確定公民對行政機關及工作人員享有廣泛的監督權力為依據，來不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因為這種廣泛的權利本身就包括了對侵犯公共利益的行政行為起訴權；同時對利害關系以及行政行為對起訴人的權益損害進一步拓展，使其只要具備事實上的損害關系就可以認定為其有利害關系，進而擁有原告資格。

2、具有公益性質的團體和組織

“為防止可能出現的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，行政公益訴訟必須依據法律的規定才能提起”。社會組織具有一定的經濟實力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進行。賦予社會組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優點外，其最大的優點在于可以避免公民個人提起行政公益訴訟時因訴訟費用和受到的壓力等高昂成本，從而發揮社會組織在維護公共利益方面的優勢。

3、檢察機關

鑒于我國檢察機關法律監督機關的憲法定位和基本職能，絕大多數學者主張應賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力。關于由檢察機關代表國家提起行政公益訴訟的理由，農工黨中央在十屆五次政協會議上的提案比較有代表性，認為主要有三：其一，檢察機關是直接對人大負責的司法機關，由其代表國家提起訴訟有法可依；其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍。

根據上述考慮，我們認為，行政公益訴訟提起權應由檢察機關和特定的公益社團共同享有。與檢察機關提起行政公益訴訟不同，公益社團提起行政公益訴訟不是當然的，而是需要有法律法規依據的。而公民、法人或者其他組織發現行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請上述兩個主體提起。賦予公民針對檢察機關的申請起訴權，建立檢察機關對公民起訴申請的審查反饋機制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負有法定義務行政機關，在應當并且可能履行義務的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴重破壞市場經濟秩序并且影響廣泛的行為。對于社會影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業排污的行為。在上述案件中經過當事人舉報，但是行政機關任然不查處。則舉報人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機關通過損害公共利益，使得涉及的行政相對人從中獲取利益。由于在這種情況下沒有特定受害人，受益人自身獲益更加不會提起訴訟，就會造成無人起訴的情況。因此，出于對公共利益的保護，此類行為應當被規定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經濟效益或者所謂的政績，在批準建設用地、開發利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權，對一些重度污染但是可以帶來稅收等經濟利益的企業，違反相關法律，頒發生產經營的許可證，過度發放砍伐林木的許可證以及開采礦產資源的許可證，進行城市規劃時，沒有經過合理地論證，破壞了自然環境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導致稅收收入的減少，不利于國家公共項目的建設支出，損害了公眾的利益，理應被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權，將國有資產以不合理的低價進行轉讓甚至無償轉讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發展的必然的結果。由于抽象行政行為的針對對象不特定性和反復適用性。因此相對行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯系。所以相對行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國行政訴訟的發展還是構建行政公益訴訟制度的需要，都應當將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機關的級別來作為衡量標準之一。縣級人民政府及其所屬職能部門做被告的，應由中級人民法院管轄；地市級、省級人民政府及其職能部門做被告的，應由高級人民法院審理。另外，如果檢察機關作為訴訟的原告，要與法院的級別一一對應。

這樣的程序設置有以下好處：首先，提高審級能夠免受當地政府的不當干預，形成檢察機關敢于提起訴訟、法院敢于審理的環境，更好地實現司法公正；然后，相對于低一級的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業務素質普遍較高，審判經驗更加豐富，能夠更好地認定案件事實，最終準確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個人起訴，而是為了公眾。這就要求，當事人不能自由地處分公眾的權利，同時，法官有責任確保當事人的程序行為是并且在整個訴訟程序中皆保持為公共事業的“勝利捍衛者”。當起訴主體是檢察機關時，因為其自身具有法定的監督職責，一旦提起訴訟要對其撤訴進行限制。但是社會團體提起行政公益訴訟，本身并不能增進原告的私人利益。如果在進入訴訟以后，對其撤訴進行過多限制，可能會打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當社會團體向法院申請撤訴時，如果被告尚沒有進行實體答辯，法院應當裁定準許。

（五）訴前審查

英美法系國家主要采取前置審查的方式來限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應該首先通知主管此項事務的機關，主管機關在規定的期限內進行處理。如果公共利益的損害是主管機關在這項事務上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機關可以憑借其行政職權及時制止，迅速解決問題。

在行政公益訴訟中設立前置審查程序，當檢察機關提起行政公益訴訟時，應當向擬起訴的行政機關提出法律意見；公民或者社會團體起訴時，則應當向有關的行政機關提出申訴或者建議，行政機關在法定期限內沒有進行回復或者具有原告資格的主體認為行政機關的處理不當時，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費用

根據2007 年實施的《訴訟費用交納辦法》，我們可以得出訴訟費用由案件受理費、申請費和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時產生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼組成的。在我國，訴訟費用一般按照訴訟標的來收取，由原告預交，最后由敗訴方承擔。

從國外的行政公益訴訟實踐來看，訴訟費用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環境、稅收、審計、專家論證等非常復雜的專業知識，如果這些費用由原告來預交，勢必會挫傷普通公民、社會團體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時可以不繳納訴訟費用，當原告敗訴時，只需繳納較低的費用。

行政公益訴訟制度是一項非常復雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學者們進一步加大研究，更深層次地解決理論問題；還需要立法機關提高對這一制度的認知度，以立法的形式對這一制度加以確立；更加需要良好的法治環境，為這一制度的順利實施提供良好的外部環境。現階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發展的眼光來看待這一問題。社會在不斷前進，人們的素質也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會在我國建立。