第一篇：公益訴訟制度建構研討會 簡報上

天津師范大學公益訴訟研究中心

民事公益訴訟制度建構研討會簡報

（一）（一）開幕式

主持人：劉武朝（天津師范大學法學院）

吳虹（天津師范大學法學院書記）致辭（略）

左海聰（南開大學法學院院長）致辭（略）

（二）上午的第一階段

主持人：郭小冬（天津師范大學法學院）主題發言：

顏運秋（中南大學法學院）：

發言題目：公益訴訟司法解釋的建議及理由——對《民事訴訟法》第55條的理解 對于公益訴訟，韓志紅老師比我研究的更早，從1999年她寫的文章與書中我受到感召，開始堅定了公益訴訟的研究。去年8月份通過了民訴法修改的決議，這個修改不可能特別關注公益訴訟的內容，只能點到為止。如果指望再為其進行一個專門的立法修改，暫時是希望渺茫的。我內心是反對司法解釋的，但是迫于無奈，權且提出司法解釋的建議。

去年9月份請韓老師到中南大學參加我教育部重大課題開題論證，動意寫這個文章，開始了這個文章的建構。首先，我從中國法院網收錄的公益訴訟著名案例開始，進行了研討。我看到，在2013年中有6個案例收錄該網，說明了目前公益訴訟的實踐并不是很多。而在目前收錄的案件中，有一些是不了了之，并沒有真正的進入訴訟階段，還有一些撤訴，還有一些由于訴訟條件的限制并沒有得到受理。通過這些案例的分析，我不禁提出疑問，為什么公益訴訟運作不起來，我認為是法條規定的過于簡單，并且法條的內容阻卻了檢察院的進一步執法，造成了檢察院工作的壓力，檢察院沒有積極性。

對于目前環境污染和食品安全事故的頻發，諸多司法機關進行了探索和調研，在此基礎上全國人大代表多次提出要加入公益訴訟制度的建議。在2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》中首次對公益訴訟做出了明文規定。新民訴法55條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。眾多消費者訴訟的相加就是私益訴訟，仍然不是公益訴訟。使用什么樣的法律程序，規定的機關并沒有明確。《海洋法》雖然有規定，但是并不具有普遍性。同時，社會組織包括哪些也沒有明確，但是明確排除了公民個人。雖然將公益訴訟納入其中，但是條文意義僅僅是打通了公益訴訟納入民訴的通道，而且過于簡單，存在諸多漏洞。在一系列的制度建構上還存在欠缺，需要一個整體的規劃。

目前的公益訴訟雖然出臺了一個條文，但是目前的法條反而促進了學術界以及司法實踐中對公益訴訟問題的探索和研究。立法規定了公益訴訟之后，但是執法司法卻處于休眠狀態。立案數量減少，法院態度依然冷漠，相關的利益矛盾很明顯。公益糾紛具有反射性，具有連鎖效應，觸及多方面的利益，所以有的學者稱其為影響性的訴訟。中國公民社會不成熟，社會組織的成立并不通暢。公益文化尚需大力培育。而公益訴訟的建設與實踐進程恰恰是中國法治文明的試金石。

陳亮（西南政法大學應用法學院）：《公益訴訟激勵機制的重構—以當事人結構變遷為視角》

（作者聲明，發言內容未刊發）

韓志紅（天津師范大學法學院）：民事公益訴訟中訴的合并問題的思考

我講三個問題：

一、民事公益訴訟中有訴的合并問題。

首先是公益訴訟與相關私益訴訟合并的問題。居民因污染環境造成損害的，有權起訴環境破壞者的侵權責任。消費者受到違法經營者損害的，也有權起訴違法的經營者。消費者權益保護和環境保護權益不僅僅屬于社會公益也屬于私人利益。所以，消費者訴訟和環境訴訟實際上存在一個私益與公益共存的訴訟。

其次，民事公益訴訟中訴的合并。《民事訴訟法》第五十五條：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。如果行政機關和有關組織基于同一污染環境、侵害眾多消費者合法權益的事件分別向人民法院提起訴訟，即需有公益訴訟的合并問題。《中華人民共和國消費者權益保護法》第四十七條規定：對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。中國消費者協會以及各省、自治區、直轄市的消費者協會對同一種侵犯消費者權益的行為分別起訴，出現訴的合并問題。2013年10月《環境保護法修正案（草案）》第三次審議中，全國人大法律委員會副主任委員張鳴起建議將這一條修改為：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。”符合上述條件的社會組織如果2家以上向人民法院分別提起公益訴訟訴訟，也有訴的合并問題。

再次，民事公益訴訟與相關行政訴訟合并的問題。破壞環境的行為以及經營者損害社會公共經濟利益的行為可能有政府及其公務人員的疏忽或錯誤的作為或不作為所引起的，因此可能有受害人向行政機關提起的行政訴訟，這樣又會出現民事公益訴訟與相關行政訴訟合并的問題。性質不同、程序不同的兩個案件能不能合并又是一個難題。

二、民事公益訴訟合并的必要性。首先，是有利于救濟眾多的受害人；其次是對被告人也有好處，可以減少被告的訴累；另外對法院也有好處，訴的合并能夠幫助法院全面查明案件事實、統一裁判標準、保障司法統一性和保障司法權威。實現降低訴訟成本，提高審判效率的目的。

三、民事公益訴訟訴的合并要解決的幾個問題

1.民事公益訴訟是必要的共同訴訟還是普通的共同訴訟?據我國《民事訴訟法》第53條之規定，當事人一方或雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的或同一種類的，人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的訴訟即為共同訴訟。具體包括以下兩種情況：一種是必要的共同訴訟引起的訴的合并，一種是普通的共同訴訟引起的訴的合并。必要的共同訴訟，是指當事人一方或雙方二人以上，訴訟標的是共同的，人民法院必須合并審理而引起的訴的合并。對這種訴訟，人民法院只能合并審理，不能分開審理。因共同侵權之人損害的訴訟等均屬于這類情況。普通的共同訴訟引起的訴的合并，是指當事人一方或雙方為二人以上，訴訟標的是同一種類，人民法院認為可以合并審理而引起的訴的合并。對這種訴訟，人民法院既可以合并審理，又可以分開審理。按照上述規定，民事公益訴訟應當屬于普通的共同訴訟，但我認為訴訟的創新在公益訴訟中很有必要，不要拘泥于必要與普通共同訴訟的標準，在必要時將普通共同訴訟變成必要共同訴訟。

2.訴的合并是強制性的還是任意性的？據我國《民事訴訟法》第53條之規定，當事人一方或雙方為二人以上，其訴訟標的是共同的或同一種類的，人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的訴訟即為共同訴訟。決定訴之合并屬于單純的司法行政處分行為，同時，訴之合并牽涉到程序上訴訟進程的快慢，由法院決定訴之合并體現了職權主義與當事人主義的交錯。我國某些訴之合并須由當事人申請并經對方當事人同意才能進行，這種做法是否合適，值得檢討。《最高人民法院關于在經濟審判工作中嚴格執行〈中華人民共和國民事訴訟法〉的若干規定》中規定:“當事人基于同一法律關系或者同一法律事實而發生糾紛,以不同訴訟請求分別向有管轄權的不同法院起訴的,后立案的法院在得知有關法院先立案的情況后,應當在七日內裁定將案件移送先立案的法院合并審理。”本條規定體現了禁止重復起訴的精神，采取的是合并管轄的方式。公共利益受到損害，強制進行訴訟的合并，更有利于訴訟糾紛的解決。

3.受理法院只對其中一案件有管轄權，是否可以對各訴進行合并審理?我國《民事訴訟法》確立了訴的合并制度，其中之一是：同一法院對若干具有共同的和同種類訴訟標的的案件經當事人同意的，可以合并審理。按我國現在的通行做法，受理法院須對任何一訴均有管轄權始可進行普通共同訴訟的訴這合并，這樣做的后果是嚴重地限制了普通共同訴訟制度資源的優化使用，使其未能最大限度地實現其功能。為了使普通共同訴訟能發揮更大的價值，應在管轄權限上進行放寬。即受理法院只需對其中一案件有管轄權，而他訴又不違反專屬管轄權制度的，就可以對各訴進行合并審理，以實現同一訴訟程序的資源共享。受理法院只對其中一案有管轄權，但是若干案件具有內在聯系，在不違反專屬管轄原則的基礎上，放開管轄權，這樣更有利于訴的合并。

4.公益訴訟合并的管轄。民事公益訴訟中訴合并后首先要解決的是管轄問題，如類似三聚氰胺事件，消費者協會和消費者都提起了訴訟，應當由哪個法院管轄？目前中國沒有中央法院系統，只能夠到地方法院管轄。十八屆三中全會雖然提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，保證國家法律統一正確實施。”但地方法院管轄涉及到在全國有重大影響的案件并不合適，但最高人民法院又無法審理，這樣的矛盾隨著公益訴訟的開展將越來越凸顯。目前在全國有重大影響的案件中，只能是省一級法院作為一審法院，最高院作為二審法院。

5.在合并審理的公益訴訟案件中，應當合理分配不同原告在訴訟中的舉證義務和責任。為了既查明案件的真相，又不造成舉證的重復，減少案件審理的時間，不同的原告舉證責任應當有所不同。被告的危害行為由法律規定的機關承擔舉證責任。案件中消費者和居民的損害事實、損害后果由消費者協會或者環保組織或者受害人承擔舉證責任。

關于公益訴訟合并還有一系列的問題需要解決，如有的原告同意和解和調，有的不同意怎么辦？法院如何做出判決等。

自由發言：

楊海靜（南開大學法學院）

證監會主席肖鋼曾表示設立證券市場的公益訴訟。證券市場領域的訴訟是否是公益訴訟？如果是，設立一個投資者保護局代表訴訟是否可以？代表眾多的投資者的訴訟最后如何讓受害者拿到賠償？這個問題想請教顏教授。

顏運秋（中南大學法學院）

內幕交易將會嚴重損害廣大股民的財產利益，對于此種行為的訴訟是公益訴訟。但是其他的投資失敗造成的損失而進行的訴訟，這屬于私益訴訟。

郝磊（天津師范大學法學院）

公司法中的派生訴訟是帶有公益訴訟的性質。公司利益受損，股東代表進行訴訟，帶有公益訴訟的性質。民事訴訟中一般的機制是誰的利益受損誰來提起訴訟。我認為關于股東訴訟的法律規定，公益訴訟是可以借鑒的。如股東訴訟的前置程序，股東進行訴訟的條件，訴訟中和解、撤訴等問題的規定都可以借鑒，這樣的借鑒有助于解決公益訴訟的相關問題。

王子健（天津市人民檢察院）

名不正則言不順，界定好公益訴訟的內涵和外延是首要問題。學者、執法者、司法者、民眾界定好這個問題非常必要。公益訴訟的界定是否以人數來確定還是以地域的廣泛度為標準？公益訴訟制度如何和現有的集團訴訟和代表人訴訟制度進行區分，如何可以區分則可以考慮建立公益訴訟制度，如果不能區分，則沒有必要建立更多的資源和力量建立這個制度，盡可能的納入現有制度框架之中比較好。

郭小冬（天津師范大學法學院）

如果提起的是損害賠償請求，那么屬于私益訴訟，如果提起的是針對行為的制止，那么屬于公益訴訟。這個是訴訟法學界的普遍觀點。

顏運秋（中南大學法學院）

對于一些公益私益可互換的訴訟，可以通過代表人訴訟解決，但是如果不能很好的完整轉換的訴訟，那么公益訴訟解決比較好。股東派生訴訟的研究中，股東利益相關者也應當具有原告資格。

章海珠（天津師范大學法學院）

美國公益訴訟是納稅人訴訟，是典型的私益訴訟，法官判定是否違反憲法第三條。日本的納稅人訴訟則被認定為公益訴訟。我國民事公益訴訟規定的過于簡單，那么我們可以在單行法中找到一個切入口，如環保法、國有企業法這些單行法中確定原告資格比較好。

（三）上午的第二階段

主題發言：

肖建華（中國政法大學）：公益訴訟主體資格壟斷地位及其危害

公益訴訟是保護人數不確定的受害人的訴訟形式。公共利益的范圍是非常廣泛的，在眾多的公共利益之中，表現形式也是不同的。分為分散性權益、集體性權益和分享性個體權益三種。這樣的分類有助于對公益訴訟的概念進行界定。但是法定的情形，應當限于國家機關或有關組織提出的保護公益的訴訟，屬于民訴法55條規定的內容。上市公司的欺詐和內幕交易行為，也可以納入這種利益分類之中，然后確定是否歸入公益訴訟。國家法律委托有關機關和組織提起的公益訴訟，這種授權組織和機關進行的訴訟，才是“公益訴訟”。如果是消費者權利保護局提起，從主體看可以確定案件是否屬于公益訴訟，對于那些更多人能夠分享到訴訟結果利益的訴訟，也可以歸入公益訴訟，但不是法律規定的公益訴訟，而是社會學意義上的公益訴訟。

代表人訴訟是一個群體性受害為基礎的訴訟形式，但是其屬于私益的形式，但是在結果上來說，屬于影響性訴訟，在客觀后果上來說，也屬于公益訴訟。訴訟法上將訴訟主體作為區分公益訴訟的標準比較好，否則可能導致公益訴訟的范圍過于寬泛，不利于公益訴訟的研究和實踐。

在訴訟主體上，許多國家確立了多元的公益訴訟主體：民間組織、消費者代表和一般公民，例如印度、巴西和美國可以有檢察機關提起訴訟。如果立法賦予檢察機關提起公益訴訟，就必須明確其他機關和組織提起公益訴訟是否與檢察機關提起有主次之分。但對于集合行動利益（如反壟斷等）必須由檢察機關提起。其他領域，則不可以由其他組織或機關提起，其他組織提起時，應當向檢察機關備案。遺憾的是，我國消法和環保法等都只規定了極為有限的組織可以提起公益訴訟，這種壟斷性的授權，將會造成新的腐敗；訴訟實施權壟斷、濫用造成的腐敗。希望開放在環保、消保領域的主體訴訟資格、任何合法組織和公民個人都可以為公益而戰。耶林早就說過：“一個國家如果不保護自己的國民捍衛自己權利，去積極實施訴訟，那么在面對外敵入侵的時候，國民也不會誓死保衛自己的國家”，面對著如此嚴重的污染以及沒有道德的企業生產制造商、銷售商應鼓勵公民訴訟、合法組織提起訴訟，而不是限制任何都可能是私人利益乃至對國家利益的嚴重損害。

張培堯（天津師范大學法學院）：侵害國有資產的公益訴訟思考

國有資產的劃定，與公益訴訟理念是完全契合的。國有資產是一種典型的公共財產，產權主體無法具體化，具有泛化特點。經營性的國有資產作為國有資產的一種，在經營中存在嚴重的內部人控制，信息披露非常不充分，這就導致監督不到位。國資委專司監督國有資產，但是目前的職能設置上存在諸多問題，龐大的國有資產規模無法通過一個國資委機關來進行有效的監督。在“中航油事件”、“中儲棉事件”中，國有資產由于內部控制人的犯罪行為出現了嚴重的流失，但是這種流失僅僅通過刑事處罰或者行政處罰是不夠的，不能代替民事賠償。應該通過公益訴訟的形式，來追究有關的個人或者企業主體的賠償責任。

建立制度化的規范機制非常必要，而目前的民事救濟機制就是一個非常好的途徑。公司法比起國有資產法都明確規定了董監高的責任，但是目前還沒有一個案件是起訴國有企業高管要求其進行民事賠償的。

檢察機關對于國有資產的訴訟中可以支持訴訟和提起抗訴。美國《反欺騙政府法》規定任何個人或者公司有權以美國政府的名義控告違法者，并在勝訴之后分享一部分罰金。原告設計上，檢察機關作為原告沒有爭議，國資委也具有原告資格。但是目前國資委的設計可能會阻礙其作為原告的步伐。國資委擁有專業的技術優勢，其非常明確其作為出資人的地位，但是其作為國家的一個部門，非常了解國有企業中董監高的行為。這樣有利于監管和取證。而財政部門對于企業國有資產的相關數據比較理解，取證方便，作為原告也具有優勢。而納稅人也是可以作為原告的。

在被告的設定中，主要是國有資產的監管者、經營者。舉證責任和訴訟時效上，公權主體是誰主張誰舉證，而對于私權主體應該是舉證責任倒置。激勵上應當明確規定了獎勵原告。前置程序上設置一個復議程序，在公益訴訟之前，設置一個公益復議程序比較好。

自由發言：

袁學紅（昆明市中級人民法院）

公益訴訟的劃分在實踐中，從訴訟請求上可以劃分清楚。因為訴訟請求的利益屬于個人，那么就是私益，如果是不僅僅屬于個人，那么可能屬于公益訴訟。當然這種劃分也存在弊端。提起一個訴訟請求需要有一個實體權利的支持。一個侵害行為有較多人的實體權利受到損害，如果其法益是個人的財產、身體那么就是私益；如果是國家的利益、社會的利益受到損害，那么就是公共利益。不同的訴訟請求其權利基礎是不一樣的，那么這樣來劃分公益訴訟會比較好一些。如股東派生訴訟侵害了企業的財產所有權，這不屬于公共利益的范疇。鐵路總公司的財產受到侵害，仍然是私益。國有企業中財產受到侵害，受到損害的是國家，因為股東是國家，那么應該是公益，提起的訴訟就是公益訴訟。通過看訴訟請求，可以較好的劃分訴訟的屬性。而提起訴訟的主體，應該是財產的管理者作為第一位的訴訟主體，它是國家授權或者公民信托的主體，從職能設定、責任設置和取證上都更合適一些。

陳亮（西南政法大學應用法學院）

需要指出的是國資委是國有資產的管理者。公益訴訟的概念應該純化，不特定的主體利益受到損害而提起的訴訟就是公益訴訟。再一個就是，原告如果分享了訴訟收益，那就不是公益訴訟了。

王偉（農業部環境保護科研監測所）

公益到底是什么，這是公益訴訟的關鍵問題。公益是找不到利益相關者，應該是虛擬的，否則就不是公益。

魏冉 高巍 整理

于連超

校審

第二篇：環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經濟的日益發展，出現了越來越多的新型侵權訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關的法律法規又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權行為給予相應的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環境公益訴訟制度。【關鍵詞】公益訴訟；環境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，對于環境污染和破壞生態資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統的訴訟法體制，加強環境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環境公益訴訟制度，才能為維護環境公益提供強有力的程序保障。

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關為維護環境公共利益而向國家司法機關提起訴訟的制度，它是公眾環境權益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內外的實踐看,建立環境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環境公益訴訟的種類

在現實生活中,對于環境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生，根據提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型，表現為五種具體形式

（一）環境公益訴

環境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環境利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出私人為公益的顯著特點 環境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟在具有相應制度設計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質上均屬于環境公益訴訟之范疇。環境民事公益訴訟制度是指為直接維護環境公益,任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟,要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度。

2．環境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關系的公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環境公訴

環境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關，為了保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出公權為公益的顯著特點。環境公訴，其實包括環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形 1．環境刑事公訴。即檢察院以制裁環境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環境公訴

2．環境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經濟行為，污染了環境或者破壞了生態．因而侵害公共環境利益的情形下，檢察院為了維護環境公益，以國家公訴人身份實施干預，請求法院制止和制裁環境侵害行為的訴訟。

3．環境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關的具體行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環境公益訴訟制度的基礎

（一）法律基礎

我國憲法第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第十九條規定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。上述法律法規和國家的大政方針政策都為我們構建環境公益訴訟制度提供了立法依據。

（二）法理基礎

環境公益訴訟產生的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎

隨著社會和經濟的不斷發展，出現了很多新型的需要保護的權利，而相關的法律法規對此并沒有做出相應的規定，這就需要在實踐中積累經驗來應對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術界在研究環境公益訴訟制度的同時，司法界已經進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現，人民法院已向社會敞開了環境保護公益訴訟之門。

四、我國環境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環境訴訟制度,只在《環境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規定。嚴格地說,這些規定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規定,過于籠統對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據這一條規定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯邦環境法律關于公民起訴權和司法審查的規定加上《聯邦行政程序法》的有關規定為公民或公民團體的環境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執安等州以專門的“環境權法”賦予公民保護公共環境權益的訴訟權。所有這些判例法和成文法構成了美國關于公民環境訴訟的法律依據,使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權益，而且這種侵害通常已經發生，損害已既成事實，而在環境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據我國法律的規定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關系，這就大大限制了環境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規的缺失，導致在現實中法官遇到這類案件必須有很強的專業能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導致司法更少保守性、更多創新性。而公益訴訟本身存在的創造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構環境公益訴訟制度的設想

環境公益訴訟是一類與傳統訴訟具有本質差別的新型訴訟制度，對于它的建構，我們應當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環境的生態價值，以實現公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環境公益訴訟制度加以明確規定。

（一）建立環境公益訴訟程序

目前我國的環境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應當修改我國環境保護法明，通過修改環境保護法，在實體法上確立“公眾環境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環境權”的侵權人提起環境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應該規定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應苛求起訴人必須于本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關機關對社會公共利益進行保護的權利。換言之，只要發生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關都有權提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發計劃、規劃、政策等抽象行政行為，有時對環境也會造成眼中的危害，所以在環境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環境審判庭

環境案件是我國在工業化過程中出現的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應當將環境案件從其他的案件中區分出來，成立環境案件審判庭，同時根據建立環境審判庭的需要，人民法院應當選拔一支專業水平和整體素質較高的辦案人員，開展環保專業知識培訓，保證環保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設有專門的環境審判庭來確保環境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當的獎勵。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當的獎勵。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環境公益訴訟中來，推動環境公益訴訟的發展。

（六）建立環境污染強制責任保險制度

環境責任保險最早出現于1960年代，它隨著環境污染事故的大量出現和公眾環境意識的提高應運而生。環境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環境污

[2]。染發生后，企業面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業能真正的有這種支付巨額賠償的能力，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環境侵權責任保險應運而生。環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環境污染責任保險方面，強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業都要投環境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償等方面采取強制責任保險制度。2007年國家環保部發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環境污染責任保險工作，這對加大我國環境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態文明建設具有重要意義。

六、結語

在環境糾紛越來越多的今天，建立環境公益訴訟制度具重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展。因此，我國環境公益訴訟制度的構建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環境公益訴訟制度芻議.法學論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學學報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構建[J].株洲工學院學報，2005（5）.

第三篇：公益訴訟制度設計

一、構建我國公益訴訟機制的設想

構建適合我國的公益訴訟機制，可以借鑒國外有關公益訴訟方面的經驗，畢竟英、美等國家對公益訴訟問題已經有了一定的理論、立法和實踐經驗，但更為重要的是結合國情，立足現狀，建立一個有特性、操作性強的公益訴訟機制。筆者就此提出以下幾點構想：

首先，從立法上放寬原告起訴資格，允許與案件無直接利害關系的組織和個人提起公益訴訟，維護被侵犯了的國家利益和社會公共利益或其它不特定人的權益。另外，應賦予檢察機關對公益訴訟起訴的資格，因為在國有資產流失、環境污染、政府非法行政行為等案件中，被告相對于起訴的個人來說都有很大權力或勢力，個人或一般組織即使敢于對其起訴，在訴訟過程中也會遇到很大的阻礙。檢察機關作為專門的公訴機關和法律監督機關，同樣可以作為公共利益的有利維護者，被賦予對公益案件提起民事公訴和行政公訴的權力。

其次，設計科學合理的、具體的公益訴訟程序。我們所討論的公益訴訟主要涉及民事訴訟和行政訴訟領域，其訴訟程序可以根據具體案件分別適用民事訴訟法和行政訴訟法，如對地方政府或國家機關人員揮霍錢財提起的訴訟可以適用行政訴訟程序，關于環境污染案件公民對侵權企業或工廠的訴訟適用民事訴訟法。不過公益訴訟畢竟與一般的訴訟有所差別，對其也應有一些特別的規定，如對于一些侵犯公共利益的行為，應先要求相關行政機關解決處理。

再次，明確訴訟費用的承擔。由于公益訴訟中的原告不是為了自己的個人利益而是從追求正義、維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯的動機出發參加訴訟。因此，不僅要在受理費上以及其他訴訟費用上把征收標準降至最低，對勝訴的原告（除檢察機關外）還應給予獎勵，以鼓勵和促使更多的人敢于使用法律手段維護國家和社會的利益。

二、我國公益訴訟制度的構建思考

我國公益訴訟的發展, 一方面要以典型案例為契機擴大公益訴訟的社會影響與社會認知度, 另一方面, 應在融合與借鑒兩大法系成熟經驗的基礎上, 適時制定和修改相關法律, 構建我國的公益訴訟法制體系。

(一)在憲法中補充增加有關規定公益保障與公益訴訟的條款

20世紀20年代以來, 許多國家的憲法宗旨和憲法內容都更加關注社會公共利益的變化。在實行憲治和法治的當代, 包括公益訴訟在內的重大法律建制都必須從國家根本大法中求得合法性。目前可能被作為公益訴訟憲法依據的是憲法第2條、第12條和第41條。

綜觀各條可知, 我國憲法并沒有有關公益訴訟的明確規定, 憲法條文中的公共財產并不等同于公益, 申訴、控告或者檢舉也不等同于訴訟。因此憲法中的有關條款不能算作公益訴訟的憲法依據, 至多只是公益訴訟的推定前提。為適應公益保護的世界性趨勢, 筆者認為有必要對憲法條文作出調整, 未來我國憲法修改應該考慮增加公益保護條款, 并采取公益訴訟的多元模式。如在憲法第12 條增加一款: 對侵占或者破壞公共財產等損害公益的行為, 經依法授權的公民、團體、國家機關可提起公益訴訟, 在憲法第41條對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為, 有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利中增加規定有訴訟的權利。如此則我國公益訴訟的憲法依據甚為明確。另外, 還需要考慮增加憲法訴訟(違憲審查)條款, 憲法訴訟雖屬憲法保障的重要制度, 但如前所述其也是公益訴訟的重要種類與必要組成, 規定憲法訴訟即可對有違憲之嫌的法律提起司法審查, 以糾正與阻止違憲性法律對公民權利和公共利益之侵害。

(二)制定單行的公益保障法

根據憲法的公益保障條款, 可以考慮制定公益保障法。現代社會關系日趨復雜, 法律對社會公益日益關注, 制定一部公益保障法應是順應時勢之舉。單列公益保障法的優點在于:

(1)落實憲法公益保障規定, 突出公益保護之重要地位, 使公益保障的客體、對象、方式、程序、原則具體化。(2)避免重復立法, 其他涉及公益的立法, 如環境保護法、水污染防治法、反壟斷法、消費者權益保護法等即可規定當事人參照公益保障法的規定提起公益訴訟。目前我國的環境公益訴訟立法已初露端倪, 2002年環境影響評價法第11條就提出 公眾環境權益概念;2006年國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定第27條指出發揮社會團體的作用, 鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為, 推動環境公益訴訟, 這是中國官方文件第一次正式出現和認可 公益訴訟概念。隨著相關單行法律法規對公益訴訟的立法推進, 制定統一的公益保障法顯得更為必要。公益保障法是實體規定與程序規定并存且以程序規范為主的法律, 尤其是公益訴訟啟動程序。但公益保障法中的公益訴訟程序同行政訴訟法和民事訴訟法中的訴訟程序是不同的, 前者不涉及到司法審查或裁判之具體過程, 而更多是訴前程序及公益訴訟運行之保障制度。因此公益保障法中的公益訴訟規定與行政訴訟法和民事訴訟法具有補充、銜接關系。

公益訴訟是公益保障法的核心部分(此外公益保障法還應有公益保障的其他方式), 有關公益訴訟部分可考慮規定如下內容:

(1)公益訴訟的法律地位, 明確公益訴訟為公益保護的重要方式和救濟手段。(2)公益訴訟的適用范圍, 依照國際經驗結合本國國情適當確定公益訴訟適用范圍和訴訟對象, 具體包括憲法權利侵害、民事(含經濟、環境等)公益侵害、行政行為(含作為、不作為;具體行政行為和抽象行政行為)公益侵害等。(3)公益訴訟提起的多元主體, 規定依照憲法和法律授權的公民、團體(組織)、國家機關可單獨或聯合提起公益訴訟。如前所述, 應規定團體(組織)特別是那些可以代表公共利益的社會團體、協會和自治組織等可以提起公益訴訟, 如消費者協會、工會、婦聯、環保組織等。同時還應規定公民個人和檢察機關享有公益訴權。(4)公益訴訟前置程序, 即部分發達國家所采取的前置模式, 包括行政先處理程序和司法預審程序, 當遇到民事主體和行政主體之行為侵害公益時, 需先申請或通知有關行政主管部門先行處理, 對行政主體不作為或處理不服, 可提起行政公益訴訟, 同時規定公益訴訟提起后需經過司法預審, 方能進入正式訴訟程序。(5)公益訴訟基金制度。為了有效落實公益訴訟, 除對公益訴訟相關訴訟費用予以減免或判令由公益侵害者承擔外, 還可以通過公益訴訟基金對公益訴訟勝訴原告予以補償和獎賞, 促進公益訴訟制度良性發展。

(三)修訂傳統訴訟法

公益訴訟的發展離不開訴訟程序法的保障, 這就需要對包括行政訴訟法和民事訴訟法在內的傳統訴訟法作出修改, 使之能吸納公益訴訟, 并與憲法以及公益保障法相協調。我國現行行政訴訟法和民事訴訟法在程序設計上排除了公益訴訟提起的可能性。行政訴訟法排斥公益訴訟主要體現在原告資格和受案范圍兩方面。行政訴訟法規定原告必須是與具體行政行為有直接利害關系的公民、法人和其他組織, 由此與原告無直接利害關系之公益訴訟自然無法展開。受案范圍方面, 抽象行政行為被排除在司法審查范圍之外, 對行政立法等抽象行政行為也無法提起公益訴訟。目前我國行政訴訟法正處在研究修改之關鍵時刻, 為保障公益訴訟能夠有效進行, 特別是適應公益訴訟提起主體和公益訴訟適用范圍等方面的國際發展趨勢, 應對行政訴訟法作如下完善:

(1)擴大行政訴訟提起主體范圍, 將行政訴訟法第2條修改為: 與行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織可提起行政訴訟, 行政公益訴訟則不受此限制, 凡符

合法律規定的公民、法人、其他組織和有關機關均可向人民法院提起訴訟。

(2)擴大行政訴訟的受案范圍。除對有損公益的具體行政行為(作為與不作為)可以提起公益訴訟外, 當務之急是確立抽象行政行為的可訴性或擴大抽象行政行為的可訴范圍。抽象行政行為相對于具體行政行為來說對公益之損害更大, 將其逐步納入行政訴訟法的受案范圍是公益訴訟發展的客觀需要。

(3)明確行政公益訴訟作為行政訴訟的基本類型。目前行政訴訟的類型化已經成為一種世界性現象, 我國應該在行政訴訟類型化的基礎上增加規定行政公益訴訟。

(4)修訂行政訴訟法的管轄、訴訟參加人、證據、判決、費用與執行等部分, 使之與前述公益保障法協調, 也與發達國家通行的做法接軌。如只要求原告提供損害公益的初步證據, 規定由損害公益之被告負舉證責任, 訴訟費用上可采取原告費用減免或由侵害公益的敗訴方承擔或采原告無償公益訴訟原則。

除上述行政訴訟法若干修正外, 現行民事訴訟法也應適應公益訴訟的發展需要而作出相應調整, 正如有學者指出的, 可通過拓展直接利害關系的內涵, 軟化對當事人適格的限制, 或放棄直接利害關系當事人的概念, 為我國民事訴訟中建立公益訴訟提供法律依據。總之, 通過上述努力, 希冀在我國能最終形成自根本法到基本法、從實體法到程序法的相對完善且中外通行的公益訴訟法制體系。

三、我國公益訴訟相關制度設計

1.拓寬檢察機關的職能。

從理論和國外實踐來看, 檢察機關在訴訟活動中可以行使三種職能: 起訴、參與訴訟和抗訴。然而, 目前在我國的司法實踐中, 檢察機關的起訴職能極度欠缺: 起訴職能僅限于在刑事案件中得以行使, 在行政和民事案件中卻無法律上的依據。筆者認為, 檢察機關作為我國憲法規定的法律監督機關, 起訴權應當作為其核心職能, 只有起訴權的廣泛和徹底行使, 才能切實起到法律監督機關的作用, 在某種意義上, 起訴權比抗訴權更能起到將案件訴諸司法程序解決的效用。因此, 完全有必要在民事和行政案件中賦予檢察機關起訴權, 在受害者沒有提起訴訟或受害者不明的情況下, 可以代表國家提起訴訟, 也就是公益公訴。同時, 為了使檢察機關更好地提起公益訴訟, 就必須為其提供相應的訴訟中的權利支持。我們不妨可以借鑒美國的經驗, 賦予檢察官在公益訴訟中享有這三項重要性的權利: 一是調查取證權。公益訴訟所涉及的證據往往技術性、專業性強, 且一般為被告所掌握, 原告舉證比較困難, 允許檢察官在訴前進行調查取證, 以證明訴之利益需要司法保護的迫切性、現實性, 這是十分必要的。二是優先審理權。對于檢察機關提起的公益訴訟, 法院應優先盡快審理, 這對于公益的及時保護和防止司法資源的浪費也是極為必要的。三是和解權。檢察機關在行政、民事公益訴訟中和對方當事人處于平等的地位, 因此, 可以與對方達成和解, 而和解的前提條件是被告停止被指控的違法活動并得到法院的批準。

2.放寬原告的資格。在公益訴訟原告資格的問題上, 國內不少學者指出: 為防止公民濫

訴, 暫時不應賦予不存在直接利害關系的個體公民提起公益訴訟的資格。而且, 在民事訴訟法修改建議稿中也規定, 在受害人沒有提起訴訟或者很難確定受害人的情況下, 檢察院、其他國家機關為維護公共利益, 可以對實施侵害人提起禁止侵權、賠償受害人損失的民事訴訟。社會團體在得到受害人授權的情況下, 也可以提起公益訴訟。但筆者認為, 我國既然有決心建立公益訴訟制度, 就應努力吸收一些國家的先進做法和理念, 跟上世界各國的立法潮流。而且, 公益訴訟制度建構的一個理論基礎是權利主體和訴訟主體的有限分離, 因此, 立法上就不應再苛求當事人雙方必須和案件有實體利害關系,對原告的資格應予以多元化規定: 即原告可以是受公益違法行為侵害的直接利害關系人;可以是與公益違法行為有一定影響的利害關系人;可以是檢察院、其他國家機關;可以是社會團體, 如消費者協會;更重要的是, 還可以是無直接利害關系的任何關心社會公益并有訴訟行為能力的個體公民。

3.設立公益訴訟的前置程序。前文提到, 筆者建議的我國公益訴訟制度應以檢察機關為主導, 同時賦予社會團體、公民個人提起公益訴訟的權利。因此, 一方面為了發揮檢察機關在公益訴訟中的主導地位, 另一方面也為了防止公益訴訟中社會團體、尤其是公民個人對訴權的濫用, 從而給法院造成不必要的負擔, 建議可設立公民個人、社會團體公益訴訟的前置程序, 即與案件無直接利害關系的公民個人、社會團體在提起公益訴訟前, 應先向檢察機關舉報, 若舉報后檢察機關不立案或立案后決定不起訴, 則公民個人、社會團體可以具備原告的資格, 直接向人民法院提起公益訴訟。

4.確立預防為主的機制。根據現行訴訟法及司法實踐, 民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據。筆者認為, 在公益訴訟中采這一要件不妥, 原因有二: 其一, 許多公益違法行為的損害具有長期性與潛伏性, 危害結果一旦發生往往不可逆轉, 因此, 在訴訟制度上應當堅持以預防為主的方針;其二, 公益訴訟的救濟內容, 不僅僅是對損害的補償和對侵害者的懲罰, 還包括要求公司、企業以及國家修改、變更有關政策和事業規模, 或者采取有效的防范措施以避免損害的出現或擴大, 甚至禁止被告再從事有關活動。因此, 公益訴訟不能只強調結果的已然, 其提起不能僅以發生實際的損害為要件。這一做法在現代公益訴訟制度最為成熟的美國已得到實施。例如, 美國聯邦州際商務委員批準鐵路部門征收2.5% 的附加運費的決定, 該決定遭到5名法學院學生的起訴。他們認為, 增加運費將導致很多可循環利用的物質得不到運輸, 從而引起伐木、采礦活動和垃圾的增加。這些都危害他們的享用華盛頓山區自然環境的利益。他們還認為, 由于這項決定, 國家的自然資源要遭到更多的開發和浪費, 國家的環境質量要受到損害。該案爭論的焦點之一是原告有無訴權。最高法院最終確認原告的起訴權。最高法院認為, 原告所稱損害是一種 特定的和可覺察的損害, 實際損害的范圍和程度無關緊要, 只要存在某種實際損害就行。某種可辨認的微不足道的小事即可確立起訴權。故而, 筆者建議, 可效仿美國, 將公益訴訟成立的前提規定為: 既可以是公益違法行為已造成了現實的損害, 也可以是尚未造成現實損害, 但存在損害發生的可能。

5.設立獎勵制度。原告提起公益訴訟, 很多情況下并非為了個人利益, 而是為了社會公益, 但是, 卻可能為了公益訴訟要承受一定的壓力, 花費大量的時間、精力, 乃至于金錢。因此,筆者建議, 在個人原告勝訴后給予其一定程度的獎勵, 一方面是對原告付出的彌補;另一方面,在很大程度上鼓勵了個人提起公益訴訟的積極性, 對違法者而言也是一種制約。例如, 在英美等各國的法律實踐中, 由個人提起的公益訴訟, 個人原告有權從被告罰金中提取相當數額作為獎勵。美國的反欺騙政府法就規定(公益訴訟的)個人原告有權從被告罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。

6.確立原告敗訴后的責任制度。公益訴訟的原告敗訴后, 主要產生這兩個后果: 一是訴訟費用的負擔。有學者認為, 在這種情況下, 為了調動公益訴訟個人原告的積極性, 公益訴訟的訴訟費用原則上應由全社會承擔, 國家可以在司法系統支出上做出撥款。對此, 筆者持有異議: 防止濫訴比調動積極性更具現實意義。因此, 有必要讓原告承擔應有的敗訴后的訴訟費用, 從而增強他們提起公益訴訟的審慎程度。二是對被告損失的賠償。筆者認為可這樣規定:若檢察機關敗訴或非因個人原告和社會團體的惡意濫訴而造成的原告敗訴, 則被告因訴訟而造成的直接損失可獲得國家賠償;對于惡意濫訴, 則原告應承擔相應的侵權民事責任, 甚至刑事責任。

第四篇：行政公益訴訟制度構建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關于對公益訴訟的定義，學界存在著很大的爭議，主要有以下幾種觀點：韓志紅和阮大強教授主張：任何組織和個人都可以根據法律授權，就侵犯國家利益、社會利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動。蘇家成和明軍教授則認為：公益訴訟制度是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責任的行為規范。學者趙許明則主張公益訴訟是指國家、社會組織或者公民個人以原告的訴訟主體資格，對侵犯社會的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過法院的依法審理，追究責任，回復社會公共利益的訴訟制度。

通過以上觀點可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機制來維護和實現公共利益的活動。依據被訴對象的不同，公益訴訟可以區分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會組織以及特定的國家機關，針對國家行政機關或其他社會公共部門不依法履行法律規定的職責而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當事人同被訴的行政行為沒有直接的利害關系。傳統的訴訟法觀點認為，訴訟當事人應當是權利被侵害或者發生爭議的利害關系人，從而排除不適格的當事人，避免無意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會組織并不是法律上的利害關系人。

第二，公益訴訟的對象是公共權力部門即行政機關或者其他公共機構實際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護公共利益。與傳統訴訟立足于個案救濟不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預防性質。行政公益訴訟并不需要侵害的實際性為要件，這里指的是對公益的侵害不需要顯示的發生，只要求根據合理的情況判斷其具有發生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數人中的某個人或者某些人。從這個層面來說，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎

1、憲法基礎

從人民主權角度來看，我國的憲法明確表示：中華人民共和國一切權利屬于人民。人民將自己的權利讓渡出一部分交給政府來行使，那么政府必須對全體的民眾來負責；另外一方面來講，人民在享受政府提供的各種便利時，也應當體現主人翁地位。積極地參加到國家和社會公共事務的管理中來。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進人民主權的實現。在一個行政法膨脹的年代，由于公民和行政權相比，公民處于被支配的弱勢地位。行政訴權的擴張對當今的時代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權利有效而無遺漏的救濟，也吻合了憲法保障人權的主旨。

2、訴訟法基礎

根據修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這里作為支持起訴的主體包含了機關、社會團體、企事業單位并非不一定是權益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護國家，集體和個人的利益來支持特定的受損單位和個人來向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國外基本規定以及對我國啟示

（一）美國的相關規定

美國的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯邦委員會的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對于聯邦委員會頒發給另一家無線電廣播站營業執照的行為異議。聯邦委員會則主張原告沒有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營業執照的廣播站是競爭對手關系。所以，其權利本質上受到傷害。就起訴資格一說，充分發揮了私人檢察總長理論，賦予了私人基于維護公共利益提起訴訟的權利。

私人檢察長理論就是指為了防止公務員從事違反法律所賦予的權限或者范圍的行為，聯邦議會可以根據憲法將此類案件的起訴權授予檢查總長等公務員。聯邦議會還可以不指名檢察總長或者其他公務員進行此類訴訟的提起人。根據憲法，以立法的形式來賦予非公務員的個人或者非公務員的組織訴訟提起的權利。

（二）日本的相關規定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機關訴訟；二是抗告訴訟；三是當事人訴訟；四是民眾訴訟。抗告訴訟和當事人訴訟的主旨在于保護公民個人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機關訴訟的目的的主旨在于維護法律客觀的秩序。“所謂的民眾訴訟是指：糾正國家或者公共團體機關不符合法律法規行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒有法律上的利害關系的資格來提起訴訟。”

在司法實踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請求營業許可無效的訴訟。如這一個案例：一位浴室經營者起訴行政機構。基于行政機構頒發給了其附近的競爭者營業執照。違反了浴室設置的距離必須保持250米以上的規定。日本最高法院采納了原告的觀點：承認與依該營業許可成立的新澡堂營業者有競爭關系的當事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開了六次座談會，而這幾次座談會的費用支出非常大。當地的居然就去法院起訴該縣的教育長官。訴由是這樣沒有意義的座談會的開支造成了政府巨大的浪費。當地法院對此作出了判決：責令被告將超過規定的開支歸還給縣政府。可見日本提起訴訟的主體資格也得到了應有的擴張。

（三）法國的相關規定

在法國，行政訴訟有越權之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對越權行為的本身，而不在于誰提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權力良好的運行和良好的行政秩序，而不限于保護起訴人的主觀權利。越權之訴的判決發生對事的效果，不以申訴人為限。法國的最高法院認為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當事人提起訴訟的權利。僅僅只有在法律明確規定當事人不得提起越權之訴的前提下，當事人的訴求才能收到限制。而法國為了鼓勵人們提起這一訴訟，來維護公共利益。

對于違反行政決定提起的越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對人可以提起越權之訴。而且，第三人因為基于違法的行政行為受到侵害時，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質利益，還包括精神上的利益。如個人尊嚴、榮譽感等。第三，申訴人的利益不局限于現實利益。如果將來的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權之訴。

（四）各國公益訴訟對我國的啟示

第一，行政公益訴訟的出現源自于維護公共利益的需要，反映了現代行政法治對公民權益不斷深化和對實質平等的不懈追求。傳統訴訟作為私益救濟的手段，其往往具有必須受到實質的經濟的侵害為前提。同時也是事后并且被動的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴大參與行政過程的利害關系人范圍是當今行政法學發展的重要趨勢之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴寬，為了防止濫訴的發生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規定時，方能夠提起；美國的公民訴訟則是通過設置前置程序來防止可能出現的濫訴行為。法律規定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應當首先將書面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機關。

第四，受案范圍的不斷擴大。行政訴訟法已經不只局限在對人身權利或者財產權利的保護，而是延展到對環境、生態等大多數人共同享有的利益的保護。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國在《聯邦行政法院法》中規定，對于那些不屬于憲法范圍內的公法爭議，如果聯邦法院并沒有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對于公共利益的法律界定，歷來是法學中的一個難題。何為公共利益、誰又有權來認定公共利益，這些問題也是我國法學界近年來重點討論的問題。遺憾的是, 這些討論并沒有產生一個讓我們滿意的結果。在學者們的討論中：國家主權、個人的平等、自由、社會安全、經濟發展、環境保護等都可以成為公共利益的內容；國家、社會、自治團體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無法給公共利益一個明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無法對行政行為是否違反公共利益進行實質性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問題直接關系到法院司法審查權對行政權力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設立目標的實現。中國《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒有行政公益訴訟原告資格的相關規定。

《行政訴訟法》中關于原告資格的規則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關于行政訴訟的司法解釋將這些規則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”最高院這一司法解釋使得中國行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對方起訴的“合法權益標準”擴大到與被訴行政行為有利害關系的第三人、相鄰權人、公平競爭人的“法律上的利害關系”標準。雖然這樣的解釋已經大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關系應當理解為切身的利害關系、現實的利害關系、直接的利害關系”其訴訟的性質依然是私益訴訟。對于公共利益遭受到的損害，我國法律尚未賦予公民權利對其加以防范與制止。這就形成中國構建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環境當中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大小。對于行政公益訴訟，一個關鍵性的問題是依據現有的法律，法院是否可以受理。

依照中國《行政訴訟法》有關行政訴訟受案范圍的規定，最高院有關行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規則進一步具體化，其通過列舉的方式明確排除了“對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，即只有當行政行為對相對人的權利、義務發生實際影響時方可成為法院的受理對象。法院無權受理那些尚未實際損害環境公益但卻有損害之危險的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經發生。可見，這一規定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對特殊的矛盾。那就是訴權的濫用與保障問題。權利容易被濫用，這是一個無法回避的問題。行政行為往往關系到多個利害關系人的實際利益，如果放開訴訟權利，允許利害關系人隨意地提起公益訴訟，必然會導致訴權的濫用。特別是在相互競爭的企業中，這種權利的濫用是可以預見的。例如甲、乙兩企業存在競爭關系，甲企業獲得了行政機關的某項許可，在競爭中取得了有利的地位。乙企業則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業順利地獲得行政許可并實際生產。在訴權濫用的情形下，公益訴訟制度會變成為一種方便且有效地競爭手段。

四、建構行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當擴寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據我國現行憲法和法律為基礎確定公民對行政機關及工作人員享有廣泛的監督權力為依據，來不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因為這種廣泛的權利本身就包括了對侵犯公共利益的行政行為起訴權；同時對利害關系以及行政行為對起訴人的權益損害進一步拓展，使其只要具備事實上的損害關系就可以認定為其有利害關系，進而擁有原告資格。

2、具有公益性質的團體和組織

“為防止可能出現的濫訴，保證訴訟的嚴肅性，行政公益訴訟必須依據法律的規定才能提起”。社會組織具有一定的經濟實力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進行。賦予社會組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優點外，其最大的優點在于可以避免公民個人提起行政公益訴訟時因訴訟費用和受到的壓力等高昂成本，從而發揮社會組織在維護公共利益方面的優勢。

3、檢察機關

鑒于我國檢察機關法律監督機關的憲法定位和基本職能，絕大多數學者主張應賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力。關于由檢察機關代表國家提起行政公益訴訟的理由，農工黨中央在十屆五次政協會議上的提案比較有代表性，認為主要有三：其一，檢察機關是直接對人大負責的司法機關，由其代表國家提起訴訟有法可依；其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍。

根據上述考慮，我們認為，行政公益訴訟提起權應由檢察機關和特定的公益社團共同享有。與檢察機關提起行政公益訴訟不同，公益社團提起行政公益訴訟不是當然的，而是需要有法律法規依據的。而公民、法人或者其他組織發現行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請上述兩個主體提起。賦予公民針對檢察機關的申請起訴權，建立檢察機關對公民起訴申請的審查反饋機制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負有法定義務行政機關，在應當并且可能履行義務的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴重破壞市場經濟秩序并且影響廣泛的行為。對于社會影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業排污的行為。在上述案件中經過當事人舉報，但是行政機關任然不查處。則舉報人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機關通過損害公共利益，使得涉及的行政相對人從中獲取利益。由于在這種情況下沒有特定受害人，受益人自身獲益更加不會提起訴訟，就會造成無人起訴的情況。因此，出于對公共利益的保護，此類行為應當被規定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經濟效益或者所謂的政績，在批準建設用地、開發利用有限的土地資源時，違法出讓土地的使用權，對一些重度污染但是可以帶來稅收等經濟利益的企業，違反相關法律，頒發生產經營的許可證，過度發放砍伐林木的許可證以及開采礦產資源的許可證，進行城市規劃時，沒有經過合理地論證，破壞了自然環境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國家財政收入的主要組成部分，是公共財政支出的來源。行政主體的違法行為，導致稅收收入的減少，不利于國家公共項目的建設支出，損害了公眾的利益，理應被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權，將國有資產以不合理的低價進行轉讓甚至無償轉讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發展的必然的結果。由于抽象行政行為的針對對象不特定性和反復適用性。因此相對行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯系。所以相對行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國行政訴訟的發展還是構建行政公益訴訟制度的需要，都應當將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機關的級別來作為衡量標準之一。縣級人民政府及其所屬職能部門做被告的，應由中級人民法院管轄；地市級、省級人民政府及其職能部門做被告的，應由高級人民法院審理。另外，如果檢察機關作為訴訟的原告，要與法院的級別一一對應。

這樣的程序設置有以下好處：首先，提高審級能夠免受當地政府的不當干預，形成檢察機關敢于提起訴訟、法院敢于審理的環境，更好地實現司法公正；然后，相對于低一級的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業務素質普遍較高，審判經驗更加豐富，能夠更好地認定案件事實，最終準確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個人起訴，而是為了公眾。這就要求，當事人不能自由地處分公眾的權利，同時，法官有責任確保當事人的程序行為是并且在整個訴訟程序中皆保持為公共事業的“勝利捍衛者”。當起訴主體是檢察機關時，因為其自身具有法定的監督職責，一旦提起訴訟要對其撤訴進行限制。但是社會團體提起行政公益訴訟，本身并不能增進原告的私人利益。如果在進入訴訟以后，對其撤訴進行過多限制，可能會打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當社會團體向法院申請撤訴時，如果被告尚沒有進行實體答辯，法院應當裁定準許。

（五）訴前審查

英美法系國家主要采取前置審查的方式來限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應該首先通知主管此項事務的機關，主管機關在規定的期限內進行處理。如果公共利益的損害是主管機關在這項事務上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機關可以憑借其行政職權及時制止，迅速解決問題。

在行政公益訴訟中設立前置審查程序，當檢察機關提起行政公益訴訟時，應當向擬起訴的行政機關提出法律意見；公民或者社會團體起訴時，則應當向有關的行政機關提出申訴或者建議，行政機關在法定期限內沒有進行回復或者具有原告資格的主體認為行政機關的處理不當時，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費用

根據2007 年實施的《訴訟費用交納辦法》，我們可以得出訴訟費用由案件受理費、申請費和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時產生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼組成的。在我國，訴訟費用一般按照訴訟標的來收取，由原告預交，最后由敗訴方承擔。

從國外的行政公益訴訟實踐來看，訴訟費用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環境、稅收、審計、專家論證等非常復雜的專業知識，如果這些費用由原告來預交，勢必會挫傷普通公民、社會團體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時可以不繳納訴訟費用，當原告敗訴時，只需繳納較低的費用。

行政公益訴訟制度是一項非常復雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學者們進一步加大研究，更深層次地解決理論問題；還需要立法機關提高對這一制度的認知度，以立法的形式對這一制度加以確立；更加需要良好的法治環境，為這一制度的順利實施提供良好的外部環境。現階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發展的眼光來看待這一問題。社會在不斷前進，人們的素質也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會在我國建立。

第五篇：公益訴訟

(民訴)第五十五條 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

（消法）第四十七條 對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。

（環境保護法）第五十八條 對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

相關案例

1、被告范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名義，在樂陵市工商行政管理局以加工、銷售橡膠助劑、瀝青的名義注冊登記了“樂陵市金鑫化工廠”，并領取了營業執照，之后，范某用其在2001年3月、4月購進的石油制品加工設備以及同年7月以非法渠道購進的原料，開始煉制石油制品項目，原料以800元／噸——1300元／噸價格購進，煉制后以1800元／噸的價格出售，已經產油100余噸，銷售金額18萬余元。經取樣檢查，石油產品質量不合格，屬于非法生產，對周圍環境有嚴重影響，嚴重威脅人民的生命、財產安全。原告樂陵市人民檢察院訴稱：被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，違反法律，屬于國務院明文規定重點打擊、取締的非法小煉油項目，損害了國有資源，造成了環境污染，威脅人民健康，影響社會穩定。為此，請求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險。

被告范某辯稱：我開工生產經過批準，加工煉制石油制品原來不知道是違反國家法律規定的行為，現在準備自行拆除，今后不再繼續經營煉制石油制品項目了。

樂陵市人民法院受理本案，開庭審理之后，經過調解，雙方沒有達成協議。法院認為，被告經營的樂陵市金鑫化工廠非法經營煉制石油制品項目，造成了國有資源的浪費及環境污染的嚴重后果，且產品質量低劣，屬國家明令禁止的小煉油項目。檢察人員進行專項調查，查清上述事實，被告也對此供認不諱。人民檢察院在依法對被告的金鑫化工廠做出處罰的同時，為改善國有資源的浪費和防治環境污染，保障人民的生命、財產安全，訴至我院，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟請求，事實清楚，證據確鑿，本院予以支持。故于2003年5月9日依據《民法通則》第5條、第73條、第134條規定，判決被告范某將其所經營的金鑫化工廠，于本判決生效后的五日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險

2、泉州市飲食服務公司原經理吳英然在收受賄賂７萬元后，兩次與承租人簽訂降租協議，將飲食服務公司下屬的大眾賓館低價出租，造成國有資產大量流失。該市鯉城區檢察院經過調查，向轄區法院提交支持起訴書，支持大眾賓館提起民事訴訟。法院采納檢察院支持起訴意見，判決降租協議無效，為國家挽回損失２３０萬元。

3、自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇等省檢察機關先后以法律監督機關的身份，作為國家利益和社會公共利益的維護者，在各級政府的國有資產管理部門未能充分有效地履行保護國有資產的職能時，充分履行法律監督職責，采取法律補救措施，將國家對國有資產、社會公共利益的特殊保護政策落到實處，進行司法實踐的創新，開展公益訴訟活動嘗試并取得了成功。10月22日，江西省萍鄉市上栗縣法院對該縣檢察院代表國家作為原告起訴的一起國有資產流失案件當庭作出判決，檢察機關的訴訟請求全部獲得了支持。

4、2003年9月27日中午12時50分，他與愛人孩子一同乘坐由沈陽飛往昆明的東航云南公司的ＭＵ4682次航班，赴昆明全家旅游。

當天下午2時30分到達鄭州機場中轉。這一航班的旅客有100多人，按規定時間30分鐘后旅客重新登機。但是剛上飛機10多分鐘后，航班廣播，由于空中管制，需要旅客下機等候。于是議論紛紛的旅客只得下機回到候機大廳，沒想到這一等就是7個多小時。

100多名旅客又冷又餓已經非常難受，而且也沒人給他們合理的解釋。這群旅客中既有60歲以上的老人又有10歲以下的小孩，婦女居多，旅客中還有兩名外國游客。一名有心臟病的老人捂著胸口喊不舒服，幾名孩子開始不停地哭鬧。沈長征全家只得在機場餐廳花了200多元錢用餐。

晚9時，已經苦等了6個小時的旅客承受能力達到了極限。忍無可忍的沈長征拿出本來旅游時用的照相機對滯留的旅客進行了拍照（見圖），并請求現場的旅客簽名留證，當場有27名旅客留下了自己的手機號，其中包括一名外國旅客。直到晚10時30分，ＭＵ4682次航班旅客重新登機。沈長征說到達昆明已是次日凌晨，全家只得臨時找家旅店住下，宿費花了200元。這次航班晚點引起的不快，使得全家的旅游變得索然無味。沈長征認為是違約侵權行為，遂將東航云南公司告上沈陽東陵區法院。昨日，這起精神索賠只有一元錢的“公益官司”開庭，沈長征作為代理人與從昆明趕來的律師展開了激烈庭辯。

5、PC廠商未公布輻射信息 消費者索要知情權ChinaByte 綜述 據《四川日報》4月21日報道，成都一電腦公司員工將國家質量監督檢驗檢疫總局、11家電腦企業一起推向了法庭，目前成都市成華區法院已經正式立案原告起訴的事由是電腦生產商未提供電腦產品有關輻射的真實信息，侵犯知情權；國家質監檢驗檢疫總局未盡監督之責。因此原告訴至法院要求判令被告公開致歉，并在產品說明書上標注“顯示器輻射有害健康”或“小心輻射”字樣。這起案件由于被告身份的“顯赫”以及案由的特殊，剛一立案便引起了關注據了解，提起這場訴訟的原告是家住成華區的電腦公司員工劉剛，四川日報的報道有誤,劉剛起訴的并沒有12家電腦企業,只有11家加上國家質量檢驗檢疫總局一共12個被告。這11家電腦企業分別是:IBM、聯想、LG、三星、飛利浦、實達、日電、明基、冠捷、華冠、北京華旗。

“1996年，我買了第一臺電腦。從此，電腦成了我生活和工作中必用的工具。自從擁有電腦后，我平均每天使用電腦達2小時以上。”原告劉某在起訴狀中毫不掩飾對電腦的喜愛。2000年初以后，他先后用過IBM等12家電腦商的電腦顯示器。劉稱，自己從未意識到電腦處于運行狀態下會產生電磁波，也未意識到電磁波輻射會對人體產生危害，直至今年3月初。“我從省輻射環境管理檢測中心站電磁環境檢測室了解到，人體處于電磁輻射環境的過程中，會使血液、淋巴液和細胞原生質發生改變，這些改變可誘發癌癥和加速人體癌細胞增殖等。”

歷數電磁輻射可能帶來的種種危害后，原告認為，由于被告在電腦顯示器上沒有任何有關電磁波輻射將對人體產生危害的警示性標記，在產品說明書上也未能警告使用者采取安全防護措施，就產品對使用者不利的消息均采取封鎖的行為，已侵犯其知情權。而第一被告國家質監檢驗檢疫總局作為國家電子產品質量監督和檢測的主管職能部門，“對可能危及人體健康和人身安全的電腦顯示器產品既未制定國家標準，也不制定行業標準，連必須符合保障人身健康安全的必要要求也沒有……沒有盡到領導、組織、管理、監督責任，應承擔相關法律責任”。為此，原告“要求第一被告制定相關的政策法令，規范電腦顯示器產品行業管理，完善顯示器產品市場；其他被告在其產品說明書中有足夠內容的電磁波輻射對人體危害方面的介紹，以及如何正確防止輻射具體措施的介紹，并在其顯示器上的顯著位置標示有關輻射的警示性標記和語言”。

據了解，法院目前已以特快專遞的形式向各被告發出傳票，由于被告分布全國各地，開庭時間將延后確定。

本案的被告既有國家質量監督檢驗檢疫總局，又有12家著名的電腦廠商。被告主體的復雜，實際上把一起行政訴訟和民事訴訟混雜在一起，原告起訴國家質量監督檢驗檢疫總局不作為，“對可能危及人體健康和人身安全的電腦顯示器產品既未制定國家標準，也不制定行業標準，連必須符合保障人身健康安全的必要要求也沒有……沒有盡到領導、組織、管理、監督責任，應承擔相關法律責任”，是一起行政訴訟。一般來說國家質量監督檢驗檢疫總局一般不會作出此類具體行政行為，不應該成為被告，并即使成為被告，也不應由成都市成華區法院來管轄。因此此案中還存在嚴重的程序問題。據悉,原告劉剛已經撤回了對國家質量監督檢驗檢疫總局的起訴。

這件案子引起我們的關注，一則是被告身份的特殊性，既有國家行政機關，又有在業界“聲名顯赫”的電腦廠商；二則是消費者首次主張把電腦顯示器的輻射明白標示出來。對于這起純公益性的訴訟，原告的勝算有多大呢？會不會讓以后的電腦顯示器上再多一個類似香煙盒有個“吸煙有害健康”的標識呢？

這是一場純粹的公益訴訟。原告在經濟上沒有提出任何賠償要求，“零賠償”，僅要求被告道歉并在產品說明書上標注“顯示器輻射有害健康”或“小心輻射”等字樣。原告提起這場訴訟就是為了讓公眾對電腦輻射的危害性。

原告冀以獲勝的法律依據就是消費者的一項基本權利：知情權。知情權是國際消費者組織聯盟確定的消費者8項權利之一。知情權是消費者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。對于商家來說就是要承擔告知義務。我國《消費者權益保護法》第8條第1款規定，“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。”該法第18條還規定，“經營者……對可能危及人身、財產安全的商品和服務，應當向消費者作出真實的說明和明確的警示，并說明和表明正確使用商品或者接受服務的方法以及防止危害發生的方法。”

這起案件中原告認為商家沒有告知其“電腦輻射有害健康”，他的知情權被商家忽略了。其實電腦廠商也可以從連一個不會電腦操作的用戶都知道電腦顯示器有輻射，買了電腦就會采取各種措施來防止輻射，來主張免除自己對此的告知義務。因此，這起案件的審理難題就在于如何確定原告的認知責任和被告電腦廠商的告知義務之間的界限。誠然，原告作為電腦公司的一名員工，從2000年初就開始使用電腦，說自己不知電腦顯示器輻射有害健康，是肯定說不過去的。但消費者權益保護法的立法意圖是更傾向于保護消費者，在社會中，商家對消費者來說始終是強者，從對商家的嚴格責任要求來說，要求其履行告知義務是可取的，并且對于電腦市場的健康發展也是有利的。或許這場訴訟之后，我們在所有的電腦顯示器上都會看到“小心輻射”的標簽！

6、去年，北京一名17歲少年狀告國家煙草專賣局及24家煙草公司，請求法院判令25家被告在本單位網站主頁上注明“吸煙有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香煙”、“禁止中小學生吸煙”字樣，并以不少于10％的內容宣傳吸煙有害健康及未成年人吸煙的危害。丘建東叫板電信局

7、案例簡介：丘建東原是龍巖市新羅區質量技術監督局副局長，后辭職成為職業法律服務工作者。1996年1月4日，丘建東在當地龍川東路公用電話亭和龍巖市軍民路武裝部賓館代辦長途電話點打了兩次電話，兩個公用電話亭均未執行郵電部“夜間、節假日長途電話實行半價收費”的規定，多收話費共計0.60元，丘建東于1996年1月16日起訴龍巖市郵電局，請求雙倍賠償。此案訴訟標的僅一元二角，故稱“一塊二官司”。3月13日，法院公開開庭。鑒于龍巖市郵電局積極整改，丘建東認為已達到了訴訟目的，即當庭撤訴，案件終結。丘建東稱此舉是為了揭露、打擊服務領域的欺詐行為，以喚起更多的消費者“以法護權”。

案例評析：這是我省首例以服務欺詐為由索要雙倍賠償的消費糾紛。“一塊二”官司如今已載入教育部新版統編政治教科書高中一年級下冊，被法學界喻為中國消費者權益運動史上的啟蒙篇。1999年3月丘建東本人獲得中國消費者協會、全國總工會、共青團中央、全國婦聯四單位聯合頒發的“全國城市保護消費者權益十佳志愿者”稱號，并被各大新聞媒體稱作“中國公益訴訟創始人”。

8、劣質菌種坑農百萬

案例簡介：1998年3月14日，5位來自古田縣鶴塘鎮的農民，來到省消委會這天設在福州五一廣場的咨詢臺前，他們是代表當地菇農專程趕來投訴的。1997年他們向本鎮制種大戶余欽霖購買香菇菌種，不料種下月余，相繼變黑壞死，造成經濟損失近百萬元。他們還出具了古田縣食用菌辦公室、三明市真菌研究所的調查報告：菌筒發病是由于菌種質量不合格造成的。在省消委會的支持下，15位菇農把訴狀遞到了古田縣法院。1998年9月23日，法院作出一審判決，被告余欽霖出售的菌種均沒有合格證，也未標明生產日期和有效期限，違反了有關法規，應承當主要責任；原告由于將二級菌種分離成三級菌種，也應承擔一定的民事責任，為此判決被告賠償經濟損失10.74萬元。而后，此案訴至寧德市中院，二審判決中，菇農敗訴了，理由是證據不足。

（一）訴訟范圍

1、國有資產流失案件：國有資產，因是國家所有的財產，在我國，不僅僅包括國有法人或國家直接擁用的動產、不動產，還應包括應該歸于國家所有的知識產權、土地、礦藏、森林、草原、水流、水面等自然資源。

2、環境污染案件：不僅指因污染自然環境，所造成的損害國家利益，公共利益的案件，同時，也因包括因精神污染而造成的社會公良風俗、道德的侵害。

3、非法契約和不當得利應收歸國家的案件：即包括契約雙方串通侵害國家、公共的利益，而又無利害關系人行使損害請求權的情況，還應包括不當得利應收歸國有的案件。

4、行為能缺失及救濟案件：既應包括法人行為能力缺失及救濟的案件，如國有企業因破產而無法人資格，無法行使債權請求權和訴訟權，也應包括自然人行為能力缺失及救濟的案件，如被監護人被虐待、遺棄而無力行使其權利。

5、對犯罪案件的附帶民事訴訟：主要指對于瀆職、貪污、收受賄賂而造成的非法行政等行為而造成國家經濟、物資財產等損失的案件。

（二）相關訴訟主體

檢察機關、案件當事人、無利害關系人 我國相關做法

據了解，當前對于民事公益訴訟問題，在司法界還存在不同看法，檢察機關以原告身份直接提起民事訴訟，有的地方法院予以受理，有的不予受理。針對這種情況，福建省檢察機關民行檢察部門主動加強與法院的溝通聯系，就檢察機關支持起訴及民事公訴等相關問題進行磋商、研討。如去年３月，龍巖市檢察院與龍巖市中級法院就民事公訴的立案條件、受理范圍、檢察人員如何出席民事法庭等具體問題達成一致意見，有力地維護了國家利益和公共利益。

國外相關做法

一、公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。公益法是一個與公益訴訟直接相關的術語。但是，公益法并不是一個獨立的法律部門，使用這一術語旨在描述公益律師所服務的對象，它包含了一個寬泛的領域，涉及民權、公民自由、婦女權利、消費者權利、環境保護等。同樣，公益訴訟并不是一種單獨的訴訟形式，而是一個以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述公益律師、公益團體所進行的訴訟活動。公益訴訟是依托于社會正義的概念，以及視法律為社會變革工具的意愿，以公益律師和公益法團體為主體展開的訴訟活動。公益訴訟包括了戰略訴訟和為貧困者提供的法律援助，其特點是超越了個人利益的代表，倡導尋求法律的改變或者適用，從而影響全社會。

二、公益訴訟的形式 一是集團訴訟。集團訴訟是美國的法律專家創造出來的頗具特色的成果。其真正價值在于對大眾侵權的制約。在集團訴訟中，個人作為原告并不是為了自己，而是要求賠償集團所屬的全部成員所受的損害。比如，因輕信虛假的招股說明書而提起的證券集團訴訟，納稅人因被迫交納超額的地方稅金而提起的稅務集團訴訟，消費者因商業欺詐提起的集團訴訟等。通過這一機制，成百上千人的合法權利從理論上可以由一名義上的原告來代表，然后整個政府項目、機構或公司等都被卷入訴訟，他們運作經營的合法性在訴訟中被質疑并被裁判。集團訴訟的原告們不僅已成功地對諸如飛機失事和建筑物坍塌等“大眾事件”進行了侵權集團訴訟，而且也在那些囊括上萬人的涉及有害物質的大眾侵權案件中取得成功，如在石棉和煙草領域的集團訴訟。

集團訴訟有效地使公共利益得到了保護。在這一機制中，私人訴訟作為執行公共法律的方法之一，當涉及眾多的小額請求時，私人訴訟的目的并不在于獲得損害賠償或是對于個人權利的維護，而更多甚至全部在于使做出不當行為的人通過付出代價，從而為社會的福利作出貢獻。也就是說，震懾和改變不當行為人是其主要目標。

在歐洲，類似于美國的集團訴訟是團體訴訟，通過團體提起訴訟來保護社會利益是近年來歐盟國家的一個顯著趨向。

二是告發人訴訟。告發人訴訟是在英美法系國家實行的一種訴訟形式。這是一類允許個人或實體代表政府起訴不法行為人的訴訟。在提起告發人訴訟后，如果勝訴，則該私人告發人可獲得對賠償額的分配。

在英國，告發人訴訟是私人以總檢察長的名義提起訴訟，目的在于對諸如下列情況作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法權利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；（3）為防止某一法定罪行重復觸犯，而必須發出告誡者。

在美國，告發人訴訟自1776年實行，但直到1986年以前都很少使用。1986年，國會修訂了《錯誤索賠法》，將告發人的分配份額提高，規定最高為30%，同時，增加了告發人在起訴方面的權力，也增加了向被告施加的損害賠償和懲罰的力度。對于告發人來說，最重要的是，1986修正案規定，即使政府加入訴訟，并且“對于進行訴訟具有主要責任”，該告發人仍有權繼續作為當事人訴訟。并且，政府先前對于指控的認知并不自動阻止告發人提起告發訴訟。這樣的修改，使得公民有充分的動力提起告發訴訟。在告發人訴訟中，私人通過訴訟，有效地維護了社會公共利益。自1986年修改了關于告發人訴訟的規定后，在美國，告發人訴訟有了迅猛的增長，現在已經成為最有效、最成功的對付欺詐的手段，通過告發訴訟收回的金額已經超過了10億美元。

三是實驗案件。它是當事人為確定一項重要的法律原則、法律權利或法律的合憲性而提起的訴訟。這種案件形式在普通法國家和大陸法國家都有。從起訴權的實際獲得上看，在歐盟國家中，對于實驗案件仍然存在類似于團體訴訟中的障礙，限于某些機構，如維也納種族和排外監控中心被授權提起實驗案件。

由于大多涉及對現有法律的突破，因此，無論是在歐盟國家還是在美國，實驗案件的訴訟期限都特別長，而且它的目標非常明確，即獲得全社會的關注，從而通過訴訟來促進社會改革。在美國，某些有計劃的法律改革甚至是通過實驗案件來進行的。

三、公益訴訟與檢察機關參與民事訴訟

在美國和歐洲等國，公益訴訟與檢察官出于保護公共利益的目的而提起或參與民事訴訟自始就是兩個問題。由于公益訴訟伴隨著公益律師、公益法團體而產生，因此從其最初起，公益訴訟的主體便定位于公益律師和公益法團體。

公益律師作為公益訴訟的主體，源于律師自身在社會中具有的特定權力。在這方面，最早的公益訴訟倡導者，美國著名律師同時也是美國最高法院的大法官，路易斯·布蘭代斯在1905年的一次演講中，首先提出了律師在維護公共利益中的職責問題。布蘭代斯對當時的法律職業發出了責難，他指責“能干的律師在很大程度上把他們自己變成了大公司的附屬，因而忽略了他們應盡的義務，即為保護人民而使用他們的權力”。多元化與不信任是美國社會的典型特征，基于對政府保護人民和社會利益的不信任，美國人相信，以私人律師、團體為主體而施行的公益訴訟，應是實現社會利益的最佳方式。特別是，在水門事件中政府官員的權力濫用更進一步促動了公益律師的成長，這些新型律師的出現以及在此期間發生的政治權利分化全面塑造了公益訴訟的格局，造就了新型的私人公益律師事務所，它們抵制傳統的公司法律實務，充分調動律師的才能以便創造出更人性的、更多的社會正義。所以，盡管公益訴訟這一術語本身也是在不斷發展變化著的，但是在美國，公益訴訟至今仍保留了其最初的律師為弱勢人而戰的倫理規范，公益訴訟始終是圍繞公益律師和公益法團體而展開的訴訟活動。

在美國，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟。在這方面，總檢察長是一個非常活躍的角色。總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯邦政府和州政府機構及立法機關的法律顧問和公共利益的代表。檢察官是在聯邦（州）法院的民事和刑事訴訟中代表美國（州）政府的律師；而政府，基于國民的授權，行使著管理社會的職責，政府本身就應當是社會公共利益的維護者，因此，對于一切侵害公共利益的行為，無論是刑事的還是民事的，政府都有職責表明自己的立場，使法律得以推行。因而，檢察官的角色不僅體現在，為表明政府關于公共利益的立場而提起諸多涉及公益的訴訟，同時在那些由公益律師或公益法團體針對政府提起的、旨在督促政府履行其保護公共利益職責的訴訟中，檢察官又是作為政府律師，代表政府在法院出庭抗辯。因此，在美國法院進行的公益訴訟中，經常可以見到出現在被告席上的檢察官。

同樣，在大陸法系國家，有權代表公共利益、提起公益訴訟的主體在于團體和個人，而非代表政府的檢察機關。無論是在法國還是德國，就檢察官制度的發展歷史和現狀看，檢察官都是政府在法院的代理人，是行政權力對司法權力加以制衡的主要力量。作為政府的代理人，檢察官的地位和權力體現在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的全過程中。在刑事訴訟中，檢察官追訴刑事犯罪，保護社會利益；在民事訴訟中，檢察官實現政府維護國家的法律命令和社會利益的職責。但是在大陸法系國家，檢察官在民事訴訟中的參與十分有限，僅限于幾個領域，如婚姻無效之訴，申請禁治產案件等。在公益訴訟中，大陸法系國家仍然是通過公益律師來代理當事人進行訴訟，以增強當事人的訴訟能力，由于這些法律援助由政府來付費，因此律師們會積極地提起這樣的訴訟。而且在涉及消費者權利的案件中，也可以由消費者權利保護機構或其他形式的機構通過所謂的“私人公共檢察官”去進行訴訟。利益

馬克思：人們奮斗所所爭取的一切，都同他們的利益有關。

利益是能滿足人的某種需要的那些社會條件，是人基于自身的需要對社會條件的選取。

耶林是利益法學的代表，二、公共利益是公共產品

亞里士多德：凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物。

公益的兩層含義：一是社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益；

二是指國家的利益。

1、公共利益的含義是否明確、具體：主體是誰，內容包括哪些

是集體利益，還是國家利益？還是政論利益？

三、公益訴訟是什么

羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟，對于公益訴訟除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。公訴分為市民法公訴和大法官公訴。公益訴訟又稱為罰金訴訟、民眾訴訟。意大利法學家彼德羅.彭梵得指出：人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害（即使只是私人利益受損）的人或被公認較為適宜起訴的人具有優先權。在美國又稱為公共訴訟。

國內在學者定義為：任何組織和個人都可以根據法律授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法之活動。狹義的僅指國家機關代表國家，以國家的名義提起公益訴訟。廣義上，還包括任何個人、組織代表國家，以自己的名義提起的訴訟，即所謂的“私人檢察官”提起的訴訟。

四、大陸法系的公益訴訟

（一）羅馬法公益訴訟的特點

1、公益訴訟的原告可以是不特定的人，既可以是無利害關系的人，也可以是有利害關系的人，如果原告有多人，由法官選擇適宜的人作為原告。

2、原告起訴的目的不是為了自己的利益，而是為維護社會公共利益、維護法律的尊嚴及社會的公正。

3、原告可以起訴的違法行為范圍較寬泛，既有民事侵權行為，也有其他違法行為、犯罪行為。

4、原告在勝訴后可以受到獎勵，而不是得到賠償。

5、公益訴訟的作用是對國家機關執法的補充，而不是取代國家機關的執法。

（二）德國

1、團體訴訟。德國普遍適用團體訴訟。在德國，將具有共同利益的眾多法律主體提起的訴訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體，由該團體提起符合其章程、設立目的的訴訟。其實質是一種信托訴訟。

德國確認團體訴訟的法律不是民事訴訟，而是通過特別的經濟立法賦予有關的行業自治組織訴權的方式形成的。1908年的防止不正當競爭法，將制止不正當競爭行為的起訴權賦予業主，1965年修正后，改為消費者團體。

團體訴訟的原告，一般無權行使損害賠償請求權，團體訴訟原告一般只能提起確認之訴或變更之訴，主要是不作為請求之訴。

2、憲法訴訟。有學者稱為民眾訴訟，指公民因憲法賦予的基本權利或其他權利受到某項法律的侵犯，而向憲法法院提出訴訟，要求宣布該法律違憲而且無效的一種訴訟制度。

3、行政公益訴訟德國行政法院系統受理的典型案件是公民指控行政部門行為違法，或者實施了一項使其受到損害的行為，或者是未實施一項本來可以使其獲益的行為。

（三）日本

公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”民眾訴訟只有限于法律規定者，才能提起。主要有：與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，最常見是前三種。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。法理根據：每個納稅人有權了解政府如何支出公費的情況。

臺灣：《行政訴訟法》第9條規定：人民為了維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政主體的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者為限。

（五）英美法系的公益訴訟

1、美國

公益訴訟在美國又稱為公共訴訟。1863年，美國制定了《反欺騙政府法》，1986年修改后又規定，任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。

1890的《謝爾曼反托拉斯法案》它規定了對于違反托拉斯法案的公司，司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提出訴訟。1914年的《克萊頓法》，用來補充《謝爾曼反托拉斯法案》，并主要禁止價格歧視行為、濫用經濟優勢等破壞競爭秩序的行為，同時規定對托拉斯的行為除受害人有權起訴外，檢察官也可提起訴訟，要求法院追究違法者的民事責任、經濟責任乃至刑事責任；而且任何個人及組織都可起訴，要求違法者停止違法行為。在環境法中更有一套完備的制度。公民提起訴訟有法可依。在美國公民被視為“私人檢察官”。美國政府對這類訴訟大力援助（訴訟費用免除或合理補償、證據收集和信息獲取），向加害人適用區別于一般補償性民事賠償的高額懲罰賠償或罰金、部分提成或全部獎勵勝訴原告以此鼓勵“私人的公益訴訟”。

梁慧星《關于公益訴訟》指出：美國的公益訴訟大概有三類

一是相關人訴訟。指在私人不具有當事人資格的法域，原則上允許私人以相關人名義起訴。

二是市民提起的職務履行令請求訴訟。拽在公務員未履行其職務的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請求發布職務履行令的訴訟。

三是納稅人提起的禁止令請求訴訟。指美國各州普遍承認私人以納稅人的身份，有權請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權。

英國主要一般只有法務長官能夠代表公眾提起訴訟維護公共利益。私人可以提起請法務長官為公益提起訴訟，并可以請求讓他自己去督促訴訟。