第一篇：論環(huán)境行政公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟的挑戰(zhàn)及其制度建構(gòu)

論文摘要

筆者認(rèn)為在我國(guó)目前對(duì)環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定，未被立法者所承認(rèn)。而當(dāng)今環(huán)境行政公益訴訟的構(gòu)建是大勢(shì)所趨，當(dāng)前我國(guó)的法律已無(wú)法滿足現(xiàn)行需求。為了防止行政機(jī)關(guān)由于違法操作或者不作為導(dǎo)致的威脅環(huán)境公益的行為，起到切實(shí)維護(hù)環(huán)境公共利益的作用，因而有必要從理論高度和現(xiàn)實(shí)對(duì)其進(jìn)行深入的研究和探討。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟 行政訴訟 制度建構(gòu)

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目 錄

前言...........................................................................................4

一、環(huán)境公益訴訟概念闡述以及環(huán)境公益訴訟存在的必然性和必要性???4

（一）環(huán)境行政公益訴訟

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（二）環(huán)境行政公益訴訟對(duì)環(huán)境問(wèn)題的影響?????????????5

（三）構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的必然性與必要性???????????5

二、環(huán)境行政公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟的挑戰(zhàn)??????????6

（一）對(duì)原告訴訟范圍挑戰(zhàn)????????????????????6

（二）對(duì)行政訴訟行為范圍的挑戰(zhàn)?????????????????6

（三）對(duì)訴訟時(shí)效上的挑戰(zhàn)????????????????????7

三、環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建?????????????????7

（一）國(guó)內(nèi)外國(guó)內(nèi)外行政公益訴訟的立法現(xiàn)狀????????????8

（二）對(duì)我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟立法的設(shè)想??????????????8 1明確原告資格范圍????????????????????????8 2確立調(diào)查權(quán)，舉證責(zé)任原則????????????????????9 3確立責(zé)任的承擔(dān)和執(zhí)行?????????????????????9

參考文獻(xiàn).....................................................................................10

論環(huán)境行政公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟的挑戰(zhàn)及其制度建構(gòu)

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前 言

人們對(duì)環(huán)境行政公益訴訟，知之甚少。甚至受到到了侵害也不知道如何訴訟。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來(lái)越多，各地不顧可持續(xù)發(fā)展，只顧眼前利益，以犧牲環(huán)境為代價(jià)。如 “什邡事件”，“啟東反對(duì)排污項(xiàng)目”等各種環(huán)境污染侵權(quán)不斷出現(xiàn)，而在環(huán)境事件發(fā)生后卻沒(méi)有得到一個(gè)合理公正的解決。現(xiàn)在行政環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗(yàn)都是外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。環(huán)境問(wèn)題，關(guān)系到人民的健康和幸福，也關(guān)系到人們的生存權(quán)，建立有效的環(huán)境行政公益訴訟，是社會(huì)發(fā)展的必由之路。

我國(guó)環(huán)境公益訴訟的機(jī)制尚不完善，在行政執(zhí)法維護(hù)環(huán)境的過(guò)程中仍然存在很多問(wèn)題，尤其公眾的公共利益得不到有效地保障，因此，環(huán)境公益訴訟面對(duì)前所未有的挑戰(zhàn)，我國(guó)要構(gòu)建完善的環(huán)境公益訴訟法律，必須立足國(guó)情，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境情況進(jìn)行分析。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念闡述以及環(huán)境公益訴訟存在的必然性和必要性

（一）闡述環(huán)境行政公益訴訟的概念

環(huán)境行政公益訴訟是指特定當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或者存在侵害可能，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或者糾正、停止其侵害行為的制度。

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1、環(huán)境行政公益訴訟的主體

環(huán)境行政公益訴訟的主體具有特殊性。環(huán)境行政公益訴訟主體是相對(duì)于環(huán)境私益訴訟，最主要的區(qū)別在于訴訟主體上的不同。前者主體是是沒(méi)有直接利害關(guān)系的個(gè)人或者組織，或間接利益有關(guān)的主體，后者主體則與訴訟案件有關(guān)的主體，或者有直接利害關(guān)系的主體。

2、環(huán)境行政公益訴訟的客體

環(huán)境行政公益訴訟的客體是行政執(zhí)法部門(mén)，以行政部門(mén)的執(zhí)法作為理論依據(jù)。

行政部門(mén)作為執(zhí)法部門(mén)，必須依法行政，合法行政在賦予行政部門(mén)權(quán)利的同時(shí)，也要在監(jiān)督下依法行使權(quán)力。

（二）環(huán)境行政公益訴訟對(duì)環(huán)境問(wèn)題的影響

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)面臨環(huán)境的問(wèn)題。行政部門(mén)有管理公共事務(wù)的職能。環(huán)境行政公益的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)形成倒逼機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有行政部門(mén)形成壓力。而傳統(tǒng)的訴訟制度對(duì)行政相對(duì)人才予以確認(rèn)。因此環(huán)境行政公益訴訟的成立勢(shì)在必行：

第一、環(huán)境行政公益訴訟具有針對(duì)性，是對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)不作為執(zhí)法為訴訟目的，能形成監(jiān)督效果。

第二、環(huán)境行政公益訴訟是傳統(tǒng)行政訴訟的補(bǔ)充和完善，有效的 4

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填補(bǔ)了不能對(duì)抽象行政行為的訴訟，防止行政部門(mén)為了政績(jī)，損害公共利益。

第三、環(huán)境行政公益訴訟的建立，能有效的激起廣大人民群眾維護(hù)公共利益，對(duì)執(zhí)法部門(mén)轉(zhuǎn)變政府職能起到監(jiān)督作用。

1972年《人類環(huán)境宣言》曾申明：“人類有在尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。雖然我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟在法律體系中還沒(méi)有完整的規(guī)定，但在《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。

（四）、環(huán)境行政公益訴訟存在的必然性和必要性

法律有滯后性，隨著社會(huì)的進(jìn)步，法律也要進(jìn)行相應(yīng)的完善和擴(kuò)充。筆者認(rèn)為環(huán)境行政公益性訴訟存在必要性和必然性的理由有主要以下方面：

1、完善我國(guó)社會(huì)主義法律體系的需要。法律體系的完善，需要不斷的與時(shí)俱進(jìn)，環(huán)境行政公益是社會(huì)發(fā)展的大勢(shì)所趨，建立環(huán)境行政公益訴訟符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律。

2、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公共利益的需求。環(huán)境利益屬于公共利益，與社會(huì)公共生活息息相關(guān)，它關(guān)系到每一個(gè)人的利益，因此，它必須 5

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由大多數(shù)人進(jìn)行維護(hù)。

3、限制和監(jiān)督行政權(quán)力的需求。國(guó)家要對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行切實(shí)可行的監(jiān)督政策，必要時(shí)由公眾提出訴訟，環(huán)境由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行保護(hù)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)行政違法或者不作為導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題不得解決，環(huán)境行政訴訟法可以保證公眾提出訴訟，獲得要求行政機(jī)關(guān)合法操作的權(quán)利

二、環(huán)境行政公益訴訟對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟的挑戰(zhàn)

環(huán)境行政公益訴訟是對(duì)現(xiàn)有傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟的補(bǔ)充和發(fā)展。也對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟起到了一定的阻礙作用。

環(huán)境行政公益訴訟相對(duì)應(yīng)的是環(huán)境傳統(tǒng)私益訴訟。前者處理的是公共利益，后者處理的個(gè)人民事關(guān)系。

而對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境行政訴訟最主要的挑戰(zhàn)如下：

（一）、對(duì)原告訴訟范圍挑戰(zhàn)

對(duì)現(xiàn)有行政訴訟法中原告資格制度的不足的挑戰(zhàn)。成為行政訴訟原告，必須具備兩個(gè)條件：第一，必須是原告“自己”的合法權(quán)益受到侵害；第二，受害主體是自己。行政訴訟法對(duì)原告資格做出了嚴(yán)格的限制，只有行政相對(duì)人才具有原告資格，除行政相對(duì)人以外的其他即使與具有行政行為有一定的利害關(guān)系，也不具有原告資格。

當(dāng)行政執(zhí)法部門(mén)做出某抽象行政行為時(shí)，原告資格就會(huì)出現(xiàn)問(wèn) 6

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題。因?yàn)槌橄笮袨獒槍?duì)的是大多數(shù)人，行政相對(duì)人原告資格無(wú)法確定。行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，原告資格也無(wú)法確立。環(huán)境行政公益的對(duì)抽象行政行為不能進(jìn)行行政訴訟。環(huán)境污染有時(shí)候?qū)儆陂g接傷害侵權(quán)。原有原告訴訟資格，對(duì)間接侵權(quán)不予與承認(rèn)。原有的原告資格制度是環(huán)境行政公益訴訟的最大阻礙，所以要建立環(huán)境行政公益必須有所突破，對(duì)原告資格范圍的確定。

（二）、對(duì)行政訴訟受案范圍的挑戰(zhàn)

環(huán)境行政公益訴訟的目的是環(huán)境公共利益。我國(guó)憲法，環(huán)境法只規(guī)定體現(xiàn)的是保護(hù)環(huán)境公益，保護(hù)自然的法律精神，卻沒(méi)有直接對(duì)環(huán)境公共利益的立法保護(hù)，使其成為空中閣樓。由于環(huán)境行政公益不屬于法律上的利益。因此法院只受理由于環(huán)境污染導(dǎo)致行政相對(duì)人受到侵害的訴訟，而沒(méi)有受到侵害，或間接受到侵害的，為了公共利益的行政相對(duì)人，不予與司法審查，不屬于司法救濟(jì)的范圍，法院不予以受理。這也限制了法院受案范圍。

我國(guó)對(duì)行政訴訟受案范圍，只對(duì)具體行政行為可以進(jìn)行行政復(fù)議和訴訟，但行政復(fù)議和行政訴訟對(duì)抽象行政行為卻不能進(jìn)行司法審查和行政復(fù)議。抽象行政行為的不可訴性，其危害比具體行政行為更為深遠(yuǎn)。為了保護(hù)環(huán)境公益，必然要對(duì)抽象行政行為納入司法審查范圍和相關(guān)法律予以監(jiān)督。而我國(guó)現(xiàn)行法律卻排除在外。政府為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，做出抽象行政行為時(shí)，侵害公共利益，有時(shí)候會(huì)使公眾無(wú)能為 7

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力，對(duì)執(zhí)法部門(mén)抽象行為的無(wú)法界定。

（三）、對(duì)訴訟時(shí)效上的挑戰(zhàn)

行政訴訟時(shí)效是當(dāng)事人能夠向人民法院對(duì)具體行政行為提起行政訴訟的有效期限，超過(guò)了這一期限，則當(dāng)事人喪失了向人民法院提起行政訴訟的權(quán)利。行訴法第39條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。

而環(huán)境行政公益訴訟之為了公共利益，受害范圍較廣，污染之間叫長(zhǎng)等復(fù)雜的原因，受害群體在短時(shí)間內(nèi)難以監(jiān)督，因此，對(duì)于環(huán)境行政公益的訴訟時(shí)效上應(yīng)該無(wú)限時(shí)。

三、環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）、國(guó)內(nèi)外行政公益訴訟的立法現(xiàn)狀

環(huán)境行政公益訴訟這項(xiàng)制度，在大多數(shù)國(guó)家以立法形式確立下來(lái)。

美國(guó)在1970年的《清潔空氣法》、《噪聲控制法》等規(guī)定了任何人都可以以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)構(gòu)等按照法律規(guī)定的，可以提公民起訴訟。

日本的民眾訴訟，在1976年的《行政案件訴訟法》第5條，稱 8

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當(dāng)事人“為糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不合法規(guī)的行為，以作為選舉人的資格或者法律上無(wú)利害關(guān)系人之資格提起的訴訟為“公眾訴訟”是行政案件的一種訴訟形式，所以在日本的環(huán)境公益訴訟帶有明顯的行政公益訴訟的特色。

在國(guó)內(nèi)，環(huán)境公益訴訟制度正處在探索實(shí)行階段，雖然有很多關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的研究文章，但卻未被立法者所承認(rèn)。我國(guó)現(xiàn)有法律只對(duì)環(huán)境保護(hù)名義上的保護(hù)，但如何鑒定環(huán)境污染，以及如果起訴等方面缺少對(duì)具體規(guī)定，缺乏可操作性。

（二）、對(duì)我國(guó)環(huán)境行政公益訴訟立法的設(shè)想

1、拓展原告資格范圍

由于環(huán)境行政公益訴訟是為了公共利益，為了更好的保護(hù)環(huán)境公益，拓展原告資格范圍是其必要的前提。因此要明確環(huán)境行政公益訴訟原告資格的確定：首先，訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益。其次，原告不是直接利益受害者，但不排除是間接利益受害者。

現(xiàn)行法律把“實(shí)際損害”作為原告起訴的前提。對(duì)于行政侵害的界定，可以借鑒日本對(duì)“實(shí)際損害”的解釋從“直接權(quán)利侵害說(shuō)”到現(xiàn)在發(fā)展到“值得保護(hù)的利益說(shuō)”。環(huán)境行政公益訴訟是為了公共利益，司法審查也要進(jìn)一步向“值得保護(hù)的利益說(shuō)”方向發(fā)展。對(duì)于原告資格的范圍，在環(huán)境行政公益訴訟中，以單獨(dú)的法律予以規(guī)定，才符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此類原告可以是個(gè)人也可以是社團(tuán)組織。

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在原告資格范圍里，要加入檢察院，可以作為公訴方作為環(huán)境行政公益訴訟的原告，對(duì)違法行政行為或行政不作的部門(mén)提起公訴。這樣既有利于法律的完善，又有利于對(duì)政府執(zhí)法的監(jiān)督。

2、確立調(diào)查權(quán)，舉證責(zé)任原則

我國(guó)《民事訴訟法》第64條第1款就規(guī)定：當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。因而在傳統(tǒng)民事訴訟制度中，因侵權(quán)行為而提起損害賠償訴訟的被害人，應(yīng)當(dāng)就加害人具有過(guò)錯(cuò)或過(guò)失、加害行為違法、被害人受到損害、違法行為與損害后果之間存在著因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。但環(huán)境糾紛的內(nèi)容大多數(shù)異常復(fù)雜和專業(yè)化，對(duì)于原告承擔(dān)舉證責(zé)任在訴訟上不利于受侵權(quán)行為的一方。

為了有效的保護(hù)受害人的合法權(quán)益，在實(shí)體法規(guī)定無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的同時(shí)，也要規(guī)定被告舉證責(zé)任倒置的原則。在訴訟期間，也可以申請(qǐng)第三方調(diào)查，如環(huán)保部門(mén)的介入。在法律上“自己不能做自己的法官”，因此加入第三方的調(diào)查，有利于司法公正和保護(hù)環(huán)境行政公益的有序進(jìn)行。

在我國(guó)最高人民法院制定了《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，針對(duì)環(huán)境等特殊民事訴訟的舉證分配原則，規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟??對(duì)原告提出的侵權(quán)事實(shí)，10

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被告否認(rèn)的，由被告負(fù)舉證責(zé)任”。我國(guó)已部分確立了環(huán)境民事訴訟中的被告承擔(dān)舉證責(zé)任制度。但要擴(kuò)大訴訟范圍，對(duì)舉證責(zé)任的分配嚴(yán)格的劃，法院要加大力度對(duì)舉證責(zé)任以監(jiān)督。

3、確立責(zé)任的承擔(dān)和執(zhí)行

最后訴訟費(fèi)用，作為被告敗訴的應(yīng)該有被告方負(fù)責(zé)；如果沒(méi)有足夠的證據(jù)證明原告沒(méi)有侵犯公共利益，則可向原告收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。這樣既不會(huì)影響公眾維護(hù)公共環(huán)境的信心，還能夠防止濫用申訴權(quán)。法院要執(zhí)行公平正義原則：首先，限制原則。為了保護(hù)原告和被告的權(quán)利，可先向原告收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。其次，被告承擔(dān)責(zé)任原則。如果被告敗訴，原告的訴訟的一切費(fèi)用由被告承擔(dān)。法院在確定責(zé)任承擔(dān)時(shí)，要加大對(duì)被告責(zé)任有沒(méi)有有效的執(zhí)行，予以監(jiān)督。

參考資料：

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[1] 鄒雄

環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)研究

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[2][日]原本尚野著．環(huán)境法[M]．北京：法律出版社，1999：36．

[3]汪勁等．環(huán)境正義：?jiǎn)淑姙檎l(shuí)而鳴——美國(guó)聯(lián)邦法院環(huán)境訴訟經(jīng)典判例選[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2006：48．

[4]葉俊榮．環(huán)境政策與法律[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：228-229．

[5]顏運(yùn)秋．公益訴訟理念研究[M]．北京：中國(guó)檢察出版社，2003：55-59． [6]張明華．環(huán)境公益訴訟芻議[J]．法學(xué)論壇．2002．6．

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第二篇：論環(huán)境公益訴訟

論環(huán)境公益訴訟

07級(jí)法碩張潔學(xué)號(hào) 107262007649

摘要：環(huán)境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發(fā)生在環(huán)境資源領(lǐng)域，以環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等相關(guān)法為依據(jù)的一種公益訴訟。在我國(guó),環(huán)境污染與生態(tài)破壞非常嚴(yán)重，設(shè)置環(huán)境公益訴訟已經(jīng)非常迫切。本文試從環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)，我國(guó)公益訴訟的現(xiàn)狀來(lái)分析建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性。并就環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容提出本人自己的看法。

關(guān)鍵詞：公益訴訟環(huán)境

公益訴訟是與傳統(tǒng)的維護(hù)私人利益的私益訴訟相對(duì)的一種訴訟模式，指公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體對(duì)于社會(huì)公共利益遭受損害或可能遭受損害而提起的訴訟，公益訴訟突破了傳統(tǒng)訴訟法體系僅僅立足于維護(hù)個(gè)人私益,即僅就私益糾紛,公民可以通過(guò)法院以司法力量維護(hù)自身合法權(quán)益的限制。公益訴訟起源于古羅馬，被賦予現(xiàn)代意義并引起廣泛關(guān)注,始于20世紀(jì)，科技進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大,導(dǎo)致社會(huì)利益關(guān)系發(fā)生變化,一些傳統(tǒng)的民事行為不再單純影響當(dāng)事人自己,而且影響社會(huì)公共利益,這類糾紛具有傳統(tǒng)訴訟方式難以容納的新要素。

一、環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵及特點(diǎn)

環(huán)境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發(fā)生在環(huán)境資源領(lǐng)域，以環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法等相關(guān)法為依據(jù)的一種公益訴訟。具體是指公民、社會(huì)團(tuán)體和其它組織針對(duì)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其它組織及個(gè)人的不當(dāng)行為或違法行為致使環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情勢(shì)下,為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害而依法向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)私訴訟私益訴訟相比具有以下特點(diǎn) 首先,環(huán)境公益訴訟的訴訟條件不同于私益訴訟，環(huán)境公益訴訟被訴行為侵害或危及到的是社會(huì)性的公共環(huán)境權(quán)益,一般并不直接損害原告私人的利益。因此對(duì)原告的起訴資格不再是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到非法侵害的人,環(huán)境的侵害成為具有原告資格的充分理由，申請(qǐng)人如能表明一些實(shí)質(zhì)性的不負(fù)責(zé)任或?yàn)E用職權(quán)即為適格,而不在于是否涉及他的個(gè)人權(quán)利或利益。原告起訴資格的限制不斷放寬,從而使越來(lái)越多的公民個(gè)人或其他組織(私人力量)通過(guò)司法力量維護(hù)(環(huán)境)社會(huì)

公共權(quán)益的渠道愈加暢通。

其次,環(huán)境公益訴訟具有公益性和顯著的預(yù)防性。公益訴訟的目的是為了維護(hù)和保全環(huán)境公共利益，與私益訴訟相比,公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實(shí)發(fā)生,只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會(huì)公益侵害的潛在可能,亦可提起訴訟,由違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣可以有效地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)秩序不受違法侵害行為的侵害,把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中,這種預(yù)防功能尤為明顯且顯得更為重要,因?yàn)榄h(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀,所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就容許公民適用司法手段加以排除,從而阻止環(huán)境公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失或危害。

再次,環(huán)境公益訴訟不能簡(jiǎn)單的歸為一種獨(dú)立的訴訟類型,這種訴訟形式根據(jù)被訴對(duì)象的不同分別適用于行政訴訟或民事訴訟程序。如果被訴的對(duì)象是對(duì)環(huán)境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu),即為適用于行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟;如被訴對(duì)象是公司、企業(yè)、其他組織或個(gè)人,即為適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。

二、在我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的必要性

首先，在我國(guó),環(huán)境污染與生態(tài)破壞非常嚴(yán)重，深刻的環(huán)境危機(jī)不僅使人民的生命健康和社會(huì)生活遭受嚴(yán)重侵害,而且已成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。環(huán)境問(wèn)題是全球性的,不斷惡化的環(huán)境形勢(shì),在擁有十幾億人口的中國(guó)顯得尤為嚴(yán)峻和突出。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于環(huán)境的保護(hù)主要是通過(guò)各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)全面行使對(duì)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行、監(jiān)督、管理職能,并對(duì)全社會(huì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行預(yù)測(cè)和決策,以實(shí)現(xiàn)對(duì)各類社會(huì)危害行為的監(jiān)控,。然而,隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步及經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對(duì)環(huán)境的破壞形式和破壞程度較以前都有所擴(kuò)展，僅以行政管理的力量已經(jīng)不能全面的保護(hù)環(huán)境，行政監(jiān)督的缺位與低效,及環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等所有這些因素,致使日益擴(kuò)張的行政權(quán)力不僅未能有效地承擔(dān)起維護(hù)環(huán)境公益的重任,甚至它本身還構(gòu)成了對(duì)公共利益的威脅。我國(guó)是個(gè)人口大國(guó)，公民，社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量的監(jiān)督能起到迅速制止各種環(huán)境侵害行為,及時(shí)地保護(hù)社會(huì)公共利益的作用。所以突破傳統(tǒng)訴訟法理論，暢通公民提起公益訴訟的渠道,建立公眾參與環(huán)境管理運(yùn)作的環(huán)境公益訴訟機(jī)制已成為現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

其次，當(dāng)今中國(guó)的法律體系組含著環(huán)境公益訴訟制度的萌芽，在立法方面，出現(xiàn)大量含有環(huán)境公益訴訟內(nèi)容或色彩的法律條款.如《中華人民共和國(guó)憲法》。

第2條規(guī)定:一切權(quán)力屬于人民:第26條規(guī)定:國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害.既然人民是一切公權(quán)力或國(guó)家權(quán)力的所有者，在國(guó)家公共利益受到侵害的時(shí)候，普通人民當(dāng)然有權(quán)提出救濟(jì)，法律等其他規(guī)范性文件，諸如《行政訴訟法》第2條，《環(huán)境保護(hù)法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》等都隱含了關(guān)于環(huán)境問(wèn)題受到侵害時(shí)公眾、社會(huì)群體是有權(quán)提出救濟(jì)的；在司法實(shí)踐方面，已經(jīng)有環(huán)境公益訴訟的成功案例。例如山東省德州市金鑫化工廠的污染事件，理論界學(xué)者認(rèn)為這是環(huán)境公益訴訟制度中國(guó)化的典型案例。二十余年來(lái),我國(guó)環(huán)境法學(xué)界(近年來(lái)甚至包括部分憲法學(xué)者)對(duì)環(huán)境權(quán)理論進(jìn)行了大量的研究工作,從最初的介紹西方理論到結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行深入研究,我國(guó)環(huán)境法學(xué)者在環(huán)境權(quán)理論研究方面取得了很大的進(jìn)展。

最后，社會(huì)公眾維權(quán)意識(shí)和環(huán)保意識(shí)的提高為公益訴訟奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。環(huán)境意識(shí)是人們對(duì)環(huán)境和環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平和認(rèn)識(shí)程度,又是人們?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境而不斷的調(diào)整自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)行為,協(xié)調(diào)人與環(huán)境,人與自然相互關(guān)系的實(shí)踐活動(dòng)的自覺(jué)性。公民的環(huán)境意識(shí)是人類環(huán)保事業(yè)的基礎(chǔ)和先決條件。任何國(guó)家的環(huán)保事業(yè)如果沒(méi)有公眾的參與和支持是不可能成功的。隨著物質(zhì)財(cái)富的豐富，公民對(duì)生活環(huán)境也提出了更高的要求，自覺(jué)參與到環(huán)境保護(hù)中,公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情空前高漲。另外,中國(guó)在改革開(kāi)放進(jìn)程中，利益群體極其多樣化,代表他們利益的社會(huì)團(tuán)體,遍布社會(huì)的各種民間組織與非政府組織,其擁有的大小不等的社會(huì)權(quán)力的影響與支配力也無(wú)處不在。允許這些團(tuán)體根據(jù)法律提起維護(hù)公益的訴訟,與當(dāng)代權(quán)利多元化和社會(huì)化趨勢(shì)正相契合。隨著公眾環(huán)境意識(shí)的提高,出現(xiàn)了一些以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨的環(huán)境團(tuán)體組織,通過(guò)這些團(tuán)體,公眾可以更全面、更有效地參與管理環(huán)境事務(wù)。這些團(tuán)體將一定范圍內(nèi)個(gè)人的力量聚合起來(lái),并與公民個(gè)體一起奠定了環(huán)境公益訴訟的群眾基礎(chǔ)。

三、在我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容

環(huán)境公益訴訟制度是與傳統(tǒng)訴訟具有質(zhì)的差別的新型訴訟制度,其在我國(guó)的確立不僅需要實(shí)踐上的要求和經(jīng)驗(yàn)探索，也需要深細(xì)致的理論準(zhǔn)備。筆者在此提出幾點(diǎn)建議:

首先，從環(huán)境公益訴訟的客體上講，要從立法上確立環(huán)境公益訴訟客體，即環(huán)境權(quán)。無(wú)論傳統(tǒng)訴訟還是公益訴訟，其目的都是保護(hù)相應(yīng)合法利益，如果沒(méi)有利益可保護(hù)，也就沒(méi)有訴訟的必要，而我國(guó)現(xiàn)存的相關(guān)法律對(duì)環(huán)境權(quán)沒(méi)有確切的規(guī)定，導(dǎo)致人民法院對(duì)此類案件審判盲區(qū)的形成,法院對(duì)侵犯環(huán)境公益的行為束手無(wú)策,使環(huán)境違法行為得不到有效的控制。所以在憲法和環(huán)境保護(hù)法中明文確立環(huán)境權(quán),以使環(huán)境公益訴訟具有可操作性，使公民的環(huán)境權(quán)落到實(shí)處。關(guān)于環(huán)境權(quán)的內(nèi)涵可參考1972年《人類環(huán)境宣言》中的定義:人類有權(quán)在一種尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。

其次，從環(huán)境公益訴訟的主體上講，應(yīng)賦予一切自然人和單位以訴權(quán)。環(huán)境的好壞事關(guān)每個(gè)人的生活質(zhì)量和生存發(fā)展，既然是為保護(hù)國(guó)家環(huán)境權(quán)益和社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益而設(shè)置的程序制度,就應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)其社會(huì)性、公共性，任何人認(rèn)為環(huán)境被損害，對(duì)自己的生活或社會(huì)公共利益造成影響都可以以環(huán)境權(quán)受到侵害為由提起公益訴訟。只有允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進(jìn)行公益訴訟, 便于形成強(qiáng)大的訴訟合力,充分保障違反公益的行為受到法律追究，才能彌補(bǔ)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境方面的不足

第三，在舉證責(zé)任方面，本人認(rèn)為應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置。舉證責(zé)任事關(guān)訴訟的成功與失敗，如果在環(huán)境公益訴訟中適用我國(guó)民事訴中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般原則，則無(wú)疑給原告設(shè)置了訴訟障礙，影響公眾提起公益訴訟的積極性，因?yàn)?在環(huán)境公益訴訟案件中,作為原告,特別是公民個(gè)人作為原告,在許多情況下不可能就某些事實(shí)進(jìn)行舉證。一是由于受害人缺乏收集證據(jù)的技術(shù)手段;二是由于發(fā)生危害的復(fù)雜性和說(shuō)明危害發(fā)生機(jī)制的困難性,使受害人無(wú)法舉證;三是由于科技,文化水平的限制,一般人難以知道某種污染可能造成的危害。因此,為了實(shí)現(xiàn)原、被告雙方力量均衡,許多國(guó)家在環(huán)境侵害案件中實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的原則,規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。比如美國(guó)《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定:原告只需提供表面證據(jù),證明污染者已經(jīng)或很有可能有污染行為,即完成了舉證責(zé)任，若被告否認(rèn)其有該污染行為，或否認(rèn)其行為會(huì)造成那樣的損害結(jié)果,則必須提供反證。實(shí)行舉證責(zé)任倒置,使公眾的舉證責(zé)任得到減輕,有利于公眾為了維護(hù)公共環(huán)境利益向法院提起公益訴訟。

最后，環(huán)境公益訴訟中其他相關(guān)制度的設(shè)置，關(guān)于訴訟費(fèi)，由于環(huán)境的治理和恢復(fù)往往需要耗費(fèi)巨大的資金，如果根據(jù)標(biāo)的計(jì)算將是一筆高昂的費(fèi)用，再加上《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的規(guī)定，該筆費(fèi)用應(yīng)該由原告預(yù)交，將不利于鼓勵(lì)公眾積極訴訟，所以對(duì)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上的適當(dāng)改進(jìn)，民眾提起環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公益,受益人也不限于本人,往往是不特定的多數(shù)人或整個(gè)社會(huì)。如由原告獨(dú)自承擔(dān)訴訟費(fèi)用就不公平,因此我認(rèn)為應(yīng)把民眾的環(huán)境公益訴訟列入不預(yù)交案件受理費(fèi)的范圍。從而保證民眾不致因負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用顯有困難而放棄對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。另外,對(duì)于需要做的鑒定及律師費(fèi)用可根據(jù)公平原則由被告分擔(dān)合理費(fèi)用。

綜上，由于我國(guó)環(huán)境破壞在程度和范圍上都極為嚴(yán)重，影響了我國(guó)國(guó)民生活質(zhì)量，制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而以前僅靠政府力量單一，依靠公眾力量保護(hù)環(huán)境已非常必要，建立環(huán)境公益訴訟制度是公眾維護(hù)環(huán)境，制止環(huán)境破壞的最有利的武器，加上我國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)的加強(qiáng)及理論和實(shí)踐上努力，為建立環(huán)境公益訴訟制度打下了良好的基礎(chǔ)，建立環(huán)境公益訴訟制度符合我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

第三篇：環(huán)境公益訴訟制度

環(huán)境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，出現(xiàn)了越來(lái)越多的新型侵權(quán)訴訟，它侵犯的不僅僅是個(gè)人的切身利益，更重要的是侵犯了社會(huì)的公眾利益，而目前相關(guān)的法律法規(guī)又不能對(duì)這些侵犯社會(huì)公眾利益的侵權(quán)行為給予相應(yīng)的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護(hù)。本文從環(huán)境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對(duì)目前我國(guó)的環(huán)境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度。【關(guān)鍵詞】公益訴訟；環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)

【正文】

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的缺失，對(duì)于環(huán)境污染和破壞生態(tài)資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統(tǒng)的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統(tǒng)的訴訟法體制，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環(huán)境公益訴訟制度，才能為維護(hù)環(huán)境公益提供強(qiáng)有力的程序保障。

一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時(shí)期，現(xiàn)代意義的公益訴訟是以訴訟標(biāo)的為基準(zhǔn)命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、組織、公民個(gè)人，根據(jù)法律，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)。而環(huán)境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時(shí)，法律允許任何公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向國(guó)家司法機(jī)關(guān)提起訴訟的制度，它是公眾環(huán)境權(quán)益受到侵害是的法律救濟(jì)途徑之一。從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐看,建立環(huán)境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。

二、環(huán)境公益訴訟的種類

在現(xiàn)實(shí)生活中,對(duì)于環(huán)境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發(fā)生，根據(jù)提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環(huán)境公益訴訟和環(huán)境公訴兩大類型，表現(xiàn)為五種具體形式

（一）環(huán)境公益訴

環(huán)境公益訴訟即公民或者法人，出于保護(hù)公益的目的，針對(duì)損害公共環(huán)境利益的行為，向法院提起的環(huán)境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出私人為公益的顯著特點(diǎn) 環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟在具有相應(yīng)制度設(shè)計(jì)與制度實(shí)踐的國(guó)家具有不同的稱謂,但本質(zhì)上均屬于環(huán)境公益訴訟之范疇。環(huán)境民事公益訴訟制度是指為直接維護(hù)環(huán)境公益,任何公民或團(tuán)體依法對(duì)侵害環(huán)境公益者提起訴訟,要求人民法院對(duì)環(huán)境公益予以救濟(jì)的法律制度。

2．環(huán)境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的，是指沒(méi)有直接利益關(guān)系的公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環(huán)境公訴

環(huán)境公訴，指作為國(guó)家公訴人的檢察機(jī)關(guān)，為了保護(hù)公共環(huán)境利益，以原告身份，通過(guò)公訴的形式，以制止和制裁環(huán)境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現(xiàn)出公權(quán)為公益的顯著特點(diǎn)。環(huán)境公訴，其實(shí)包括環(huán)境刑事公訴、環(huán)境民事公訴和環(huán)境行政公訴三種形 1．環(huán)境刑事公訴。即檢察院以制裁環(huán)境犯罪行為、追究刑事責(zé)任為目的的訴訟。這是最常見(jiàn)的環(huán)境公訴

2．環(huán)境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經(jīng)濟(jì)行為，污染了環(huán)境或者破壞了生態(tài)．因而侵害公共環(huán)境利益的情形下，檢察院為了維護(hù)環(huán)境公益，以國(guó)家公訴人身份實(shí)施干預(yù)，請(qǐng)求法院制止和制裁環(huán)境侵害行為的訴訟。

3．環(huán)境行政公訴。它是指檢察院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)

（一）法律基礎(chǔ)

我國(guó)憲法第二十六條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第十九條規(guī)定“完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報(bào)告明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式”。上述法律法規(guī)和國(guó)家的大政方針政策都為我們構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供了立法依據(jù)。

（二）法理基礎(chǔ)

環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的法理依據(jù)為公民的環(huán)境權(quán)。公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，是人們利益和需要的自發(fā)反映，它作為基本人權(quán)已為《人權(quán)宣言》所確立，作為私權(quán)，它應(yīng)該是可訴的和可強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。而要實(shí)現(xiàn)這可訴性與可強(qiáng)制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng)，使得公民的環(huán)境權(quán)能通過(guò)訴訟的方式，更好的請(qǐng)求審判權(quán)的支持而實(shí)現(xiàn)。從而達(dá)到“主持社會(huì)正義與公平，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益”這一最終目的。

（三）實(shí)踐基礎(chǔ)

隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了很多新型的需要保護(hù)的權(quán)利，而相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)此并沒(méi)有做出相應(yīng)的規(guī)定，這就需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì)此類問(wèn)題。因此，在一定程度上實(shí)踐往往是推動(dòng)立法的先行者。我國(guó)學(xué)術(shù)界在研究環(huán)境公益訴訟制度的同時(shí)，司法界已經(jīng)進(jìn)行了有益的實(shí)踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對(duì)廣州市珠海區(qū)人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來(lái)在全國(guó)各地法院頻頻出現(xiàn)，人民法院已向社會(huì)敞開(kāi)了環(huán)境保護(hù)公益訴訟之門(mén)。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國(guó)尚沒(méi)有專門(mén)的公民環(huán)境訴訟制度,只在《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規(guī)定。嚴(yán)格地說(shuō),這些規(guī)定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規(guī)定,過(guò)于籠統(tǒng)對(duì)諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責(zé)任等問(wèn)題缺乏科學(xué)詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實(shí)踐中也不可能根據(jù)這一條規(guī)定提起公民訴訟。相比之下，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯(lián)邦環(huán)境法律關(guān)于公民起訴權(quán)和司法審查的規(guī)定加上《聯(lián)邦行政程序法》的有關(guān)規(guī)定為公民或公民團(tuán)體的環(huán)境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執(zhí)安等州以專門(mén)的“環(huán)境權(quán)法”賦予公民保護(hù)公共環(huán)境權(quán)益的訴訟權(quán)。所有這些判例法和成文法構(gòu)成了美國(guó)關(guān)于公民環(huán)境訴訟的法律依據(jù),使之成為一項(xiàng)獨(dú)特、完備而又嚴(yán)密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保公益團(tuán)體，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。這是環(huán)境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。現(xiàn)實(shí)生活中，許多情形下，個(gè)人面對(duì)污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權(quán)訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權(quán)益，而且這種侵害通常已經(jīng)發(fā)生，損害已既成事實(shí)，而在環(huán)境公益訴訟中，違法行為侵犯的對(duì)象是公共利益，對(duì)普通民眾往往只有不利影響，而無(wú)直接利益上的損害。而根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關(guān)系，這就大大限制了環(huán)境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍中來(lái)。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中法官遇到這類案件必須有很強(qiáng)的專業(yè)能力才能使案件的處理更接近公正。當(dāng)法官在每個(gè)具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護(hù)公益時(shí),即會(huì)導(dǎo)致司法更少保守性、更多創(chuàng)新性。而公益訴訟本身存在的創(chuàng)造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當(dāng)程度的矛盾和沖突，這對(duì)于公益訴訟的勝訴來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。

五、建構(gòu)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)想

環(huán)境公益訴訟是一類與傳統(tǒng)訴訟具有本質(zhì)差別的新型訴訟制度，對(duì)于它的建構(gòu)，我們應(yīng)當(dāng)放棄以往思考模式，全面客觀地看待環(huán)境的生態(tài)價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)公平、正義的法律價(jià)值為理念，借鑒國(guó)外環(huán)境公益訴訟制度的做法，在涉及維護(hù)公共利益的立法中，對(duì)環(huán)境公益訴訟制度加以明確規(guī)定。

（一）建立環(huán)境公益訴訟程序

目前我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護(hù)，因此完善環(huán)境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應(yīng)當(dāng)修改我國(guó)環(huán)境保護(hù)法明，通過(guò)修改環(huán)境保護(hù)法，在實(shí)體法上確立“公眾環(huán)境權(quán)”，賦予一切單位和個(gè)人有權(quán)針對(duì)侵害“公眾環(huán)境權(quán)”的侵權(quán)人提起環(huán)境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的程序，切實(shí)做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應(yīng)該規(guī)定任何公民、法人或者社會(huì)組織等，在違法行為人行使違法行為時(shí)，自己的直接利益雖沒(méi)有遭受損失，但在國(guó)家利益，社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重?fù)p害時(shí)，不應(yīng)苛求起訴人必須于本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及于任何組織和個(gè)人，并享有要求有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行保護(hù)的權(quán)利。換言之，只要發(fā)生了公共利益受到損害的事實(shí)或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會(huì)公共利益的共同主體的一份子，任何個(gè)人、社會(huì)組織及特定國(guó)家機(jī)關(guān)都有權(quán)提起訴訟。這樣通過(guò)對(duì)原告起訴資格的放寬，擴(kuò)大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環(huán)境訴訟的活躍程度。

（三）擴(kuò)大公益訴訟的范圍

對(duì)公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機(jī)關(guān)的行為，根據(jù)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對(duì)被訴的行政行為，我國(guó)目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開(kāi)發(fā)計(jì)劃、規(guī)劃、政策等抽象行政行為，有時(shí)對(duì)環(huán)境也會(huì)造成眼中的危害，所以在環(huán)境公益訴訟中，我們應(yīng)放寬訴訟范圍，不僅對(duì)具體行政行為進(jìn)行訴訟，對(duì)抽象行政行為也應(yīng)能進(jìn)行訴訟，從切實(shí)保障相對(duì)人和國(guó)家社會(huì)公共利益出發(fā)，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實(shí)施前，通過(guò)司法審查的手段，組織其實(shí)施是十分必要的

（四）建立專門(mén)的環(huán)境審判庭

環(huán)境案件是我國(guó)在工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業(yè)性強(qiáng)、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境案件從其他的案件中區(qū)分出來(lái)，成立環(huán)境案件審判庭，同時(shí)根據(jù)建立環(huán)境審判庭的需要，人民法院應(yīng)當(dāng)選拔一支專業(yè)水平和整體素質(zhì)較高的辦案人員，開(kāi)展環(huán)保專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，保證環(huán)保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽(yáng)市、昆明市中級(jí)人民法院都設(shè)有專門(mén)的環(huán)境審判庭來(lái)確保環(huán)境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費(fèi)用的收取制度，建立原告勝訴獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

目前我國(guó)實(shí)行訴訟費(fèi)用由原告預(yù)付，判決生效后，由敗訴方承擔(dān)的制度，在普通訴訟中，當(dāng)事人認(rèn)為保護(hù)私利，交納訴訟費(fèi)用是理所當(dāng)然的，而提起環(huán)境公益訴訟的主體是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數(shù)人甚至可能是整個(gè)社會(huì)，如果所有的訴訟費(fèi)用都讓原告承擔(dān)，顯然違背公平的原則，因此應(yīng)該分擔(dān)訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，減輕原告的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高其對(duì)公益訴訟的認(rèn)識(shí)。另外，如果環(huán)境公益訴訟的原告是公民或社會(huì)組織，可以在原告勝訴后，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。因?yàn)樵娴哪康牟⒎菫榱怂饺死妫菫榱藝?guó)家利益社會(huì)公共利益，在訴訟過(guò)程中，原告還要承擔(dān)一定的舉證責(zé)任、訴訟費(fèi)用，以及大量的人力、財(cái)力、物力的消耗，對(duì)于原告的這種行為，國(guó)家有必要在其勝訴后給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，一方面作為一種彌補(bǔ)原告經(jīng)濟(jì)損失的方式，是對(duì)原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵(lì)更多的人去監(jiān)督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環(huán)境公益訴訟中來(lái)，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

（六）建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度

環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)最早出現(xiàn)于1960年代，它隨著環(huán)境污染事故的大量出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識(shí)的提高應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)強(qiáng)大的分散和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)功能，深受污染企業(yè)和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環(huán)境污

[2]。染發(fā)生后，企業(yè)面臨的往往是巨額的經(jīng)濟(jì)賠償，而鮮有企業(yè)能真正的有這種支付巨額賠償?shù)哪芰Γ虼司托枰环N替代性的賠償機(jī)制，對(duì)社會(huì)來(lái)承擔(dān)一種公共利益的賠償責(zé)任和對(duì)受害人承擔(dān)的私益賠償責(zé)任，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。國(guó)際上環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)有不同方式。德國(guó)、瑞典在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)方面，強(qiáng)制實(shí)行環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)，要求其國(guó)內(nèi)所有工商企業(yè)都要投環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)。英國(guó)、法國(guó)采取自愿保險(xiǎn)為主，強(qiáng)制保險(xiǎn)為輔，在油污損害賠償?shù)确矫娌扇?qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。2007年國(guó)家環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在我國(guó)首次提出開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作，這對(duì)加大我國(guó)環(huán)境保護(hù)力度，維護(hù)社會(huì)、單位和公民合法權(quán)益，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

六、結(jié)語(yǔ)

在環(huán)境糾紛越來(lái)越多的今天，建立環(huán)境公益訴訟制度具重要現(xiàn)實(shí)意義。一方面它能解決行政權(quán)利保護(hù)環(huán)境公益的不足，緩解環(huán)境問(wèn)題，使得公民能通過(guò)訴訟的途徑來(lái)保護(hù)環(huán)境，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)；另一方面，它能使我們對(duì)于環(huán)境的保護(hù)做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，達(dá)到預(yù)防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過(guò)環(huán)境公益訴訟，能提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性與切實(shí)可行性，從而切實(shí)保護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)代際間的公平與人類的可持續(xù)發(fā)展。因此，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建勢(shì)在必行。

【作者簡(jiǎn)介】

王寧，女，昆明理工大學(xué)主要環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻(xiàn)】

[1]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議.法學(xué)論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環(huán)境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構(gòu)建[J].株洲工學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（5）.

第四篇：行政公益訴訟制度構(gòu)建

第五專題行政公益訴訟研究

一、行政公益訴訟的基本概念、立法原理

（一）基本概念

關(guān)于對(duì)公益訴訟的定義，學(xué)界存在著很大的爭(zhēng)議，主要有以下幾種觀點(diǎn)：韓志紅和阮大強(qiáng)教授主張：任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律授權(quán)，就侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法活動(dòng)。蘇家成和明軍教授則認(rèn)為：公益訴訟制度是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為向法院起訴，由法院追究違法者的法律責(zé)任的行為規(guī)范。學(xué)者趙許明則主張公益訴訟是指國(guó)家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人以原告的訴訟主體資格，對(duì)侵犯社會(huì)的公共利益的行為，向法院提起民事或者行政訴訟，通過(guò)法院的依法審理，追究責(zé)任，回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度。

通過(guò)以上觀點(diǎn)可以看出，公益訴訟是指借助于訴訟機(jī)制來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)。依據(jù)被訴對(duì)象的不同，公益訴訟可以區(qū)分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟是指公民、法人或者其他社會(huì)組織以及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)公共部門(mén)不依法履行法律規(guī)定的職責(zé)而損害公共利益的行為提起的行政訴訟。

（二）基本特征

第一，提起訴訟的當(dāng)事人同被訴的行政行為沒(méi)有直接的利害關(guān)系。傳統(tǒng)的訴訟法觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是權(quán)利被侵害或者發(fā)生爭(zhēng)議的利害關(guān)系人，從而排除不適格的當(dāng)事人，避免無(wú)意義的訴訟程序。公益訴訟則不同，在一般情況下，提起訴訟的公民、法人和社會(huì)組織并不是法律上的利害關(guān)系人。

第二，公益訴訟的對(duì)象是公共權(quán)力部門(mén)即行政機(jī)關(guān)或者其他公共機(jī)構(gòu)實(shí)際侵害公共利益或者公共秩序以及有侵害之可能公權(quán)力行為。和一般行政訴訟不同的是，行政公益訴訟并不以行政行為的違法性為前提。只要其在客觀上對(duì)公共利益造成損害或者將有可能造成損害。

第三，公益訴訟的目的是為了維護(hù)公共利益。與傳統(tǒng)訴訟立足于個(gè)案救濟(jì)不同的是，行政公益訴訟指向的是公共利益而非特定主體的個(gè)人利益。

第四，公益訴訟有很明顯的預(yù)防性質(zhì)。行政公益訴訟并不需要侵害的實(shí)際性為要件，這里指的是對(duì)公益的侵害不需要顯示的發(fā)生，只要求根據(jù)合理的情況判斷其具有發(fā)生侵害的可能即可以提起訴訟。

第五，公益訴訟判決的拘束力不僅僅限于訴訟當(dāng)事人。行政公益訴訟的案件中，原告往往是不特定享有原告資格多數(shù)人中的某個(gè)人或者某些人。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，法院的判決則不僅僅約束了訴訟的雙方，同時(shí)還影響了未直接參加訴訟的其他人。

（三）立法基礎(chǔ)

1、憲法基礎(chǔ)

從人民主權(quán)角度來(lái)看，我國(guó)的憲法明確表示：中華人民共和國(guó)一切權(quán)利屬于人民。人民將自己的權(quán)利讓渡出一部分交給政府來(lái)行使，那么政府必須對(duì)全體的民眾來(lái)負(fù)責(zé)；另外一方面來(lái)講，人民在享受政府提供的各種便利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)主人翁地位。積極地參加到國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理中來(lái)。行政公益訴訟則符合這一宗旨，有利于促進(jìn)人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在一個(gè)行政法膨脹的年代，由于公民和行政權(quán)相比，公民處于被支配的弱勢(shì)地位。行政訴權(quán)的擴(kuò)張對(duì)當(dāng)今的時(shí)代有很重要的意義。而行政公益訴訟不僅僅豐富了行政訴訟的類型，更加保障了公民權(quán)利有效而無(wú)遺漏的救濟(jì)，也吻合了憲法保障人權(quán)的主旨。

2、訴訟法基礎(chǔ)

根據(jù)修正后的民事訴訟法中的第十五條：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”這里作為支持起訴的主體包含了機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位并非不一定是權(quán)益上受到損害的人。但是，這些主體卻可以為了維護(hù)國(guó)家，集體和個(gè)人的利益來(lái)支持特定的受損單位和個(gè)人來(lái)向人民法院提起訴訟。這和行政公益訴訟有著異曲同工之妙。

二、國(guó)外基本規(guī)定以及對(duì)我國(guó)啟示

（一）美國(guó)的相關(guān)規(guī)定

美國(guó)的行政公益訴訟真正的確立是在20世紀(jì)的40年代。其中桑德斯兄弟廣播站控訴聯(lián)邦委員會(huì)的案件。在這一案件中，桑德斯兄弟廣播站對(duì)于聯(lián)邦委員會(huì)頒發(fā)給另一家無(wú)線電廣播站營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為異議。聯(lián)邦委員會(huì)則主張?jiān)鏇](méi)有訴訟主體資格，并且射性利益不值得保護(hù)。最高法院做出了判決表明：桑德斯兄弟廣播站和被頒布營(yíng)業(yè)執(zhí)照的廣播站是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手關(guān)系。所以，其權(quán)利本質(zhì)上受到傷害。就起訴資格一說(shuō)，充分發(fā)揮了私人檢察總長(zhǎng)理論，賦予了私人基于維護(hù)公共利益提起訴訟的權(quán)利。

私人檢察長(zhǎng)理論就是指為了防止公務(wù)員從事違反法律所賦予的權(quán)限或者范圍的行為，聯(lián)邦議會(huì)可以根據(jù)憲法將此類案件的起訴權(quán)授予檢查總長(zhǎng)等公務(wù)員。聯(lián)邦議會(huì)還可以不指名檢察總長(zhǎng)或者其他公務(wù)員進(jìn)行此類訴訟的提起人。根據(jù)憲法，以立法的形式來(lái)賦予非公務(wù)員的個(gè)人或者非公務(wù)員的組織訴訟提起的權(quán)利。

（二）日本的相關(guān)規(guī)定

日本的《行政訴訟法》，把行政訴訟的案件分為了四類：一是機(jī)關(guān)訴訟；二是抗告訴訟；三是當(dāng)事人訴訟；四是民眾訴訟。抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟的主旨在于保護(hù)公民個(gè)人的利益為訴訟目的的，民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟的目的的主旨在于維護(hù)法律客觀的秩序。“所謂的民眾訴訟是指：糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法律法規(guī)行為的訴訟，并且是以作為選舉人資格

或者其他同自己沒(méi)有法律上的利害關(guān)系的資格來(lái)提起訴訟。”

在司法實(shí)踐中，民眾訴訟則有兩種代表性的案例。第一種是：請(qǐng)求營(yíng)業(yè)許可無(wú)效的訴訟。如這一個(gè)案例：一位浴室經(jīng)營(yíng)者起訴行政機(jī)構(gòu)。基于行政機(jī)構(gòu)頒發(fā)給了其附近的競(jìng)爭(zhēng)者營(yíng)業(yè)執(zhí)照。違反了浴室設(shè)置的距離必須保持250米以上的規(guī)定。日本最高法院采納了原告的觀點(diǎn)：承認(rèn)與依該營(yíng)業(yè)許可成立的新澡堂營(yíng)業(yè)者有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的當(dāng)事人具有訴訟資格。另外一種案例則是：日本秋田縣教育官員召開(kāi)了六次座談會(huì)，而這幾次座談會(huì)的費(fèi)用支出非常大。當(dāng)?shù)氐木尤痪腿シㄔ浩鹪V該縣的教育長(zhǎng)官。訴由是這樣沒(méi)有意義的座談會(huì)的開(kāi)支造成了政府巨大的浪費(fèi)。當(dāng)?shù)胤ㄔ簩?duì)此作出了判決：責(zé)令被告將超過(guò)規(guī)定的開(kāi)支歸還給縣政府。可見(jiàn)日本提起訴訟的主體資格也得到了應(yīng)有的擴(kuò)張。

（三）法國(guó)的相關(guān)規(guī)定

在法國(guó)，行政訴訟有越權(quán)之訴和完全管轄之訴這兩種類型。其中，越權(quán)之訴更加著眼于公共利益，主要目的在于保證行政行為的合法性。其是針對(duì)越權(quán)行為的本身，而不在于誰(shuí)提起了訴訟。該訴訟的主旨在于糾正違法的行政行為，保證公權(quán)力良好的運(yùn)行和良好的行政秩序，而不限于保護(hù)起訴人的主觀權(quán)利。越權(quán)之訴的判決發(fā)生對(duì)事的效果，不以申訴人為限。法國(guó)的最高法院認(rèn)為：法律中排除一切申訴的條款都不能剝奪當(dāng)事人提起訴訟的權(quán)利。僅僅只有在法律明確規(guī)定當(dāng)事人不得提起越權(quán)之訴的前提下，當(dāng)事人的訴求才能收到限制。而法國(guó)為了鼓勵(lì)人們提起這一訴訟，來(lái)維護(hù)公共利益。

對(duì)于違反行政決定提起的越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以。這里的利益包括下列三種涵義：第一，利益主體即越權(quán)之訴的申訴人是多元的。不但受到行政行為的行政相對(duì)人可以提起越權(quán)之訴。而且，第三人因?yàn)榛谶`法的行政行為受到侵害時(shí)，也可以提起訴訟。第二，申訴人的利益不僅包括物質(zhì)利益，還包括精神上的利益。如個(gè)人尊嚴(yán)、榮譽(yù)感等。第三，申訴人的利益不局限于現(xiàn)實(shí)利益。如果將來(lái)的利益卻是存在，并且必然遭遇侵害，還是可以提起越權(quán)之訴。

（四）各國(guó)公益訴訟對(duì)我國(guó)的啟示

第一，行政公益訴訟的出現(xiàn)源自于維護(hù)公共利益的需要，反映了現(xiàn)代行政法治對(duì)公民權(quán)益不斷深化和對(duì)實(shí)質(zhì)平等的不懈追求。傳統(tǒng)訴訟作為私益救濟(jì)的手段，其往往具有必須受到實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)的侵害為前提。同時(shí)也是事后并且被動(dòng)的。因此引入行政公益訴訟制度。

第二，各國(guó)公民、法人和其他組織提起行政公益訴訟仍然受到一定限制，盡管尺度有所不同，但是擴(kuò)大參與行政過(guò)程的利害關(guān)系人范圍是當(dāng)今行政法學(xué)發(fā)展的重要趨勢(shì)之一。不管是直接受到行政行為影響的直接行政相對(duì)人或者間接受到行政行為影響的間接行政相對(duì)人都可以提起訴訟。

第三，隨著公益訴訟原告資格的擴(kuò)寬，為了防止濫訴的發(fā)生。行政公益訴訟的提起需要符合法律的規(guī)定或者要受到一定的程序限制。日本的《行政案件訴訟法》規(guī)定，民眾訴訟只有在具體的法律中有明確規(guī)定時(shí)，方能夠提起；美國(guó)的公民訴訟則是通過(guò)設(shè)置前置程序來(lái)防止可能出現(xiàn)的濫訴行為。法律規(guī)定，起訴人在向法院提起訴訟之前，應(yīng)當(dāng)首先將書(shū)面形式的“起訴意愿通知”送交到將要被提起訴訟的行政機(jī)關(guān)。

第四，受案范圍的不斷擴(kuò)大。行政訴訟法已經(jīng)不只局限在對(duì)人身權(quán)利或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，而是延展到對(duì)環(huán)境、生態(tài)等大多數(shù)人共同享有的利益的保護(hù)。受案范圍在具體行政行為之外，還包括了一些抽象的行政行為。德國(guó)在《聯(lián)邦行政法院法》中規(guī)定，對(duì)于那些不屬于憲法范圍內(nèi)的公法爭(zhēng)議，如果聯(lián)邦法院并沒(méi)有將其交由其他法院處理，那么都可以向聯(lián)邦法院提起行政訴訟。

三、建立行政公益訴訟的障礙

第一，公共利益具有不確定性，無(wú)法清晰地界定行政公益訴訟的范圍。對(duì)于公共利益的法律界定，歷來(lái)是法學(xué)中的一個(gè)難題。何為公共利益、誰(shuí)又有權(quán)來(lái)認(rèn)定公共利益，這些問(wèn)題也是我國(guó)法學(xué)界近年來(lái)重點(diǎn)討論的問(wèn)題。遺憾的是, 這些討論并沒(méi)有產(chǎn)生一個(gè)讓我們滿意的結(jié)果。在學(xué)者們的討論中：國(guó)家主權(quán)、個(gè)人的平等、自由、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等都可以成為公共利益的內(nèi)容；國(guó)家、社會(huì)、自治團(tuán)體、種群、族群都可能成為公共利益的享有者。既然我們無(wú)法給公共利益一個(gè)明確的界定，那么在行政公益訴訟制度中，我們就無(wú)法對(duì)行政行為是否違反公共利益進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷。

第二，行政公益訴訟原告的起訴資格不明確。行政公益訴訟制度的原告資格問(wèn)題直接關(guān)系到法院司法審查權(quán)對(duì)行政權(quán)力制約的力度，所以原告資格的界定直接影響到行政公益訴訟制度設(shè)立目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)《行政訴訟法》缺失了行政公益訴訟制度，自然也沒(méi)有行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。

《行政訴訟法》中關(guān)于原告資格的規(guī)則主要在該法第2、24、41 條中且較為原則。最高人民法院關(guān)于行政訴訟的司法解釋將這些規(guī)則解釋為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”最高院這一司法解釋使得中國(guó)行政訴訟原告資格的范圍從只限于直接相對(duì)方起訴的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”擴(kuò)大到與被訴行政行為有利害關(guān)系的第三人、相鄰權(quán)人、公平競(jìng)爭(zhēng)人的“法律上的利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。雖然這樣的解釋已經(jīng)大大拓展了行政訴訟原告資格的范圍，但是，“法律上的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)理解為切身的利害關(guān)系、現(xiàn)實(shí)的利害關(guān)系、直接的利害關(guān)系”其訴訟的性質(zhì)依然是私益訴訟。對(duì)于公共利益遭受到的損害，我國(guó)法律尚未賦予公民權(quán)利對(duì)其加以防范與制止。這就形成中國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度的最大障礙。

第三，現(xiàn)行行政訴訟法中，公益訴訟不在訴訟的受案范圍之內(nèi)。行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件的范圍。其所揭示的是在法治環(huán)境當(dāng)中司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為擁有的司法審查權(quán)限的大小。對(duì)于行政公益訴訟，一個(gè)關(guān)鍵性的問(wèn)題是依據(jù)現(xiàn)有的法律，法院是否可以受理。

依照中國(guó)《行政訴訟法》有關(guān)行政訴訟受案范圍的規(guī)定，最高院有關(guān)行政訴訟的司法解釋將行政訴訟法的受案范圍規(guī)則進(jìn)一步具體化，其通過(guò)列舉的方式明確排除了“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，即只有當(dāng)行政行為對(duì)相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生實(shí)際影響時(shí)方可成為法院的受理對(duì)象。法院無(wú)權(quán)受理那些尚未實(shí)際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險(xiǎn)的行政行為案件。而行政公益訴訟的重要特征，正是侵害并不一定已經(jīng)發(fā)生。可見(jiàn)，這一規(guī)定直接限制了作為客觀訴訟的行政公益訴訟制度的存在。

第四，行政公益訴訟的訴權(quán)，缺乏足夠的制度制約。行政公益訴訟制度中，存在著一對(duì)特殊的矛盾。那就是訴權(quán)的濫用與保障問(wèn)題。權(quán)利容易被濫用，這是一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。行政行為往往關(guān)系到多個(gè)利害關(guān)系人的實(shí)際利益，如果放開(kāi)訴訟權(quán)利，允許利害關(guān)系人隨意地提起公益訴訟，必然會(huì)導(dǎo)致訴權(quán)的濫用。特別是在相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)中，這種權(quán)利的濫用是可以預(yù)見(jiàn)的。例如甲、乙兩企業(yè)存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，甲企業(yè)獲得了行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)許可，在競(jìng)爭(zhēng)中取得了有利的地位。乙企業(yè)則可利用行政公益訴訟制度，阻止甲企業(yè)順利地獲得行政許可并實(shí)際生產(chǎn)。在訴權(quán)濫用的情形下，公益訴訟制度會(huì)變成為一種方便且有效地競(jìng)爭(zhēng)手段。

四、建構(gòu)行政公益訴訟制度

（一）原告資格 我國(guó)行政公益訴訟必須將原告資格的類型適當(dāng)擴(kuò)寬，可以分為下面幾種：

1、公民、法人或者其他組織

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律為基礎(chǔ)確定公民對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員享有廣泛的監(jiān)督權(quán)力為依據(jù)，來(lái)不斷拓展公民、法人或者其他組織提起行政公益訴訟的范圍。因?yàn)檫@種廣泛的權(quán)利本身就包括了對(duì)侵犯公共利益的行政行為起訴權(quán)；同時(shí)對(duì)利害關(guān)系以及行政行為對(duì)起訴人的權(quán)益損害進(jìn)一步拓展，使其只要具備事實(shí)上的損害關(guān)系就可以認(rèn)定為其有利害關(guān)系，進(jìn)而擁有原告資格。

2、具有公益性質(zhì)的團(tuán)體和組織

“為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起”。社會(huì)組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進(jìn)行。賦予社會(huì)組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)外，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個(gè)人提起行政公益訴訟時(shí)因訴訟費(fèi)用和受到的壓力等高昂成本，從而發(fā)揮社會(huì)組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢(shì)。

3、檢察機(jī)關(guān)

鑒于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和基本職能，絕大多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟的理由，農(nóng)工黨中央在十屆五次政協(xié)會(huì)議上的提案比較有代表性，認(rèn)為主要有三：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國(guó)家提起訴訟有法可依；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。

根據(jù)上述考慮，我們認(rèn)為，行政公益訴訟提起權(quán)應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)和特定的公益社團(tuán)共同享有。與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不同，公益社團(tuán)提起行政公益訴訟不是當(dāng)然的，而是需要有法律法規(guī)依據(jù)的。而公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請(qǐng)上述兩個(gè)主體提起。賦予公民針對(duì)檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民起訴申請(qǐng)的審查反饋機(jī)制。

（二）受案范圍

第一，損害公共利益的無(wú)特定受害主體的行政不作為。行政不作為是指負(fù)有法定義務(wù)行政機(jī)關(guān)，在應(yīng)當(dāng)并且可能履行義務(wù)的情況下。不履行或者拖延履行都是行政不作為的一種形式。可以將最突出的幾種列入審查如：違法不征收稅款、嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序并且影響廣泛的行為。對(duì)于社會(huì)影響重大涉及公共安全的違法不作為。地方為了地方稅收利益放任污染企業(yè)排污的行為。在上述案件中經(jīng)過(guò)當(dāng)事人舉報(bào)，但是行政機(jī)關(guān)任然不查處。則舉報(bào)人則可以提起行政公益訴訟。

第二，損害公共利益無(wú)特定受害主體的行政作為行為。在這類案件中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)損害公共利益，使得涉及的行政相對(duì)人從中獲取利益。由于在這種情況下沒(méi)有特定受害人，受益人自身獲益更加不會(huì)提起訴訟，就會(huì)造成無(wú)人起訴的情況。因此，出于對(duì)公共利益的保護(hù)，此類行為應(yīng)當(dāng)被規(guī)定在受案范圍之中。這種行為主要有三種情況：第一，損害環(huán)境的行政作為行為。行政主體為了追求短期的經(jīng)濟(jì)效益或者所謂的政績(jī)，在批準(zhǔn)建設(shè)用地、開(kāi)發(fā)利用有限的土地資源時(shí)，違法出讓土地的使用權(quán)，對(duì)一些重度污染但是可以帶來(lái)稅收等經(jīng)濟(jì)利益的企業(yè)，違反相關(guān)法律，頒發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可證，過(guò)度發(fā)放砍伐林木的許可證以及開(kāi)采礦產(chǎn)資源的許可證，進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)合理地論證，破壞了自然環(huán)境以及文化古跡；第二，違法減免稅的行為。稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要組成部分，是公共財(cái)政支出的來(lái)源。行政主體的違法行為，導(dǎo)致稅收收入的減少，不利于國(guó)家公共項(xiàng)目的建設(shè)支出，損害了公眾的利益，理應(yīng)被納入行政公益訴訟的范圍；第三，行政主體濫用自身職權(quán)，將國(guó)有資產(chǎn)以不合理的低價(jià)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓。

第三，損害公共利益的抽象行政行為。隨著行政法的發(fā)展，將抽象行政行為納入司法審查的范圍是理論發(fā)展的必然的結(jié)果。由于抽象行政行為的針對(duì)對(duì)象不特定性和反復(fù)適用性。因此相對(duì)行政行為和具體行政行為比較而言，更加同公共利益具有密切聯(lián)系。所以相對(duì)行政行為侵害公共利益的可能性最大。不管是我國(guó)行政訴訟的發(fā)展還是構(gòu)建行政公益訴訟制度的需要，都應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍，至少將規(guī)章以下的行政行為納入。

（三）管轄制度

以被告行政機(jī)關(guān)的級(jí)別來(lái)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。縣級(jí)人民政府及其所屬職能部門(mén)做被告的，應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄；地市級(jí)、省級(jí)人民政府及其職能部門(mén)做被告的，應(yīng)由高級(jí)人民法院審理。另外，如果檢察機(jī)關(guān)作為訴訟的原告，要與法院的級(jí)別一一對(duì)應(yīng)。

這樣的程序設(shè)置有以下好處：首先，提高審級(jí)能夠免受當(dāng)?shù)卣牟划?dāng)干預(yù)，形成檢察機(jī)關(guān)敢于提起訴訟、法院敢于審理的環(huán)境，更好地實(shí)現(xiàn)司法公正；然后，相對(duì)于低一級(jí)的人民法院和人民檢察院，它們工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較高，審判經(jīng)驗(yàn)更加豐富，能夠更好地認(rèn)定案件事實(shí)，最終準(zhǔn)確地適用法律；最后，行政公益訴訟案件的提級(jí)管轄可以更好地分配審判資源，使其維持平衡。

（四）原告撤訴

行政公益訴訟中，原告并不是為了個(gè)人起訴，而是為了公眾。這就要求，當(dāng)事人不能自由地處分公眾的權(quán)利，同時(shí)，法官有責(zé)任確保當(dāng)事人的程序行為是并且在整個(gè)訴訟程序中皆保持為公共事業(yè)的“勝利捍衛(wèi)者”。當(dāng)起訴主體是檢察機(jī)關(guān)時(shí)，因?yàn)槠渥陨砭哂蟹ǘǖ谋O(jiān)督職責(zé)，一旦提起訴訟要對(duì)其撤訴進(jìn)行限制。但是社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟，本身并不能增進(jìn)原告的私人利益。如果在進(jìn)入訴訟以后，對(duì)其撤訴進(jìn)行過(guò)多限制，可能會(huì)打消其訴訟的積極性。所以，在行政公益訴訟中，當(dāng)社會(huì)團(tuán)體向法院申請(qǐng)撤訴時(shí)，如果被告尚沒(méi)有進(jìn)行實(shí)體答辯，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。

（五）訴前審查

英美法系國(guó)家主要采取前置審查的方式來(lái)限制公民濫訴，它要求公民在提起訴訟前，應(yīng)該首先通知主管此項(xiàng)事務(wù)的機(jī)關(guān)，主管機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行處理。如果公共利益的損害是主管機(jī)關(guān)在這項(xiàng)事務(wù)上的行政不作為造成的，可以督促其盡快行使職權(quán)；如果由于他人的行為侵害了公共利益，主管機(jī)關(guān)可以憑借其行政職權(quán)及時(shí)制止，迅速解決問(wèn)題。

在行政公益訴訟中設(shè)立前置審查程序，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)向擬起訴的行政機(jī)關(guān)提出法律意見(jiàn)；公民或者社會(huì)團(tuán)體起訴時(shí)，則應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的行政機(jī)關(guān)提出申訴或者建議，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行回復(fù)或者具有原告資格的主體認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的處理不當(dāng)時(shí)，方可提起行政公益訴訟。

（六）訴訟費(fèi)用

根據(jù)2007 年實(shí)施的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，我們可以得出訴訟費(fèi)用由案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)和證人、鑒定人員等訴訟參加人員在指定日期出庭時(shí)產(chǎn)生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)、生活費(fèi)和誤工補(bǔ)貼組成的。在我國(guó)，訴訟費(fèi)用一般按照訴訟標(biāo)的來(lái)收取，由原告預(yù)交，最后由敗訴方承擔(dān)。

從國(guó)外的行政公益訴訟實(shí)踐來(lái)看，訴訟費(fèi)用一般不收或者少收。行政公益訴訟涉及范圍極廣，包括環(huán)境、稅收、審計(jì)、專家論證等非常復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)，如果這些費(fèi)用由原告來(lái)預(yù)交，勢(shì)必會(huì)挫傷普通公民、社會(huì)團(tuán)體起訴的積極性。因此，建議在提起訴訟時(shí)可以不繳納訴訟費(fèi)用，當(dāng)原告敗訴時(shí)，只需繳納較低的費(fèi)用。

行政公益訴訟制度是一項(xiàng)非常復(fù)雜的制度。要想真正建立起行政公益訴訟制度，需要學(xué)者們進(jìn)一步加大研究，更深層次地解決理論問(wèn)題；還需要立法機(jī)關(guān)提高對(duì)這一制度的認(rèn)知度，以立法的形式對(duì)這一制度加以確立；更加需要良好的法治環(huán)境，為這一制度的順利實(shí)施提供良好的外部環(huán)境。現(xiàn)階段，建立行政公益訴訟制度仍然存在很多不足，但是我們要以發(fā)展的眼光來(lái)看待這一問(wèn)題。社會(huì)在不斷前進(jìn)，人們的素質(zhì)也在不斷的提高，行政公益訴訟制度最終會(huì)在我國(guó)建立。

第五篇：淺析行政公益訴訟制度

淺析行政公益訴訟制度

摘要：行政公益訴訟作為維護(hù)公共利益和保證社會(huì)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)的一項(xiàng)重要法律制度，已成為我國(guó)當(dāng)前法學(xué)界一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。但這一制度尚未在我國(guó)建立，使得許多公共利益遭受相關(guān)侵害時(shí)，因沒(méi)有人起訴及缺乏相關(guān)法律依據(jù)而不能得到有效的救濟(jì)。本文簡(jiǎn)要介紹行政公益訴訟的涵義和主要特點(diǎn)，分析了行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)，并從原告資格角度提出了建構(gòu)我國(guó)行政公益訴訟的設(shè)想。

關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)

早在古羅馬時(shí)期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見(jiàn)，在古羅馬時(shí)期市民為維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國(guó)家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國(guó)家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無(wú)直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)?guó)家和社會(huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國(guó)家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對(duì)于行政公益訴訟制度，各國(guó)雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟(jì)起訴者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國(guó)家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過(guò)訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。由此可見(jiàn)，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國(guó)，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院做出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國(guó)的“越權(quán)訴訟”、德國(guó)的“公益代表人制度”、英國(guó)的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國(guó)對(duì)公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟(jì)層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來(lái)在行政訴訟上對(duì)原告資格的要求大大降低了：從直接相對(duì)人到間接相對(duì)人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗(yàn)證了“行政法的任何方面都沒(méi)有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來(lái)說(shuō)，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會(huì)公共權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國(guó)法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開(kāi)法律作用的發(fā)揮。法律的制定過(guò)程，實(shí)際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過(guò)程。然而，僅有制度根據(jù)沒(méi)有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體權(quán)利必須有切實(shí)有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實(shí)為實(shí)質(zhì)權(quán)利。就我國(guó)而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問(wèn)題。”

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施方是一個(gè)最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性，或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來(lái)說(shuō)，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)。”

2、私人力量對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來(lái)傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對(duì)社會(huì)公共性利益造成損害，對(duì)人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個(gè)人沒(méi)有資格對(duì)此提起訴訟，從而使這類損害無(wú)法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國(guó)家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機(jī)制在理論上是很好的，并經(jīng)過(guò)很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機(jī)制也需要有一個(gè)前提條件，即分權(quán)和制衡下的國(guó)家機(jī)關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形色色的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，運(yùn)作效率愈來(lái)愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；同時(shí)也堵塞了公民管理國(guó)家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。私人因公益妨

害和私益妨害的劃分而無(wú)權(quán)就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。由此也在實(shí)踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個(gè)必然需要，也即通過(guò)動(dòng)用私人的力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)直接使個(gè)人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個(gè)人更愿意坐享別人對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使得個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時(shí)，由它代表國(guó)家、社會(huì)或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機(jī)關(guān)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國(guó)學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國(guó)家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，處于公訴人的地位。第三種觀點(diǎn)更符合我國(guó)法律邏輯，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動(dòng)該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機(jī)關(guān)起訴的目的在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告起訴通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒(méi)有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時(shí)，它還有責(zé)任對(duì)該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是起訴者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非營(yíng)利性質(zhì)的法人，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢(shì)：現(xiàn)在美國(guó)法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國(guó)家還有德國(guó)、日本和英國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實(shí)施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的全面提高，法治水平對(duì)立法提出了新的要求，維權(quán)意識(shí)和社會(huì)公益意識(shí)也越來(lái)越受到全社會(huì)的普遍關(guān)注。建立行政公益訴訟制度一來(lái)有利于我國(guó)法制的完善，二來(lái)有利于保護(hù)我國(guó)的公共利益。但該制度的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的工作，對(duì)于哪些領(lǐng)域適用公益訴訟制度，哪些主體適合代表提起公益訴訟，還有待我們繼續(xù)探討。