第一篇：也論行政公益訴訟(蔡 虹 梁 遠)

也論行政公益訴訟

蔡

虹 梁

遠 上傳時間:2004-10-22

關鍵詞: 公民權利/公益損害/行政公益訴訟

內容提要: 傳統的行政訴訟將原告資格限制在申訴人須與本案有直接利害關系，這樣當行政機關的違法行為或不行為害及社會公共利益時，公民便無法通過司法手段監督行政行為，維護社會公益。本文在考察西方國家行政公益訴訟制度的產生和現狀之基礎上，探討了這一制度存在的理論基礎和現實依據，并對我國建構該制度的相關問題提出了初步建議。

一、行政公益訴訟的概念界說

行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟等等，然內涵則大致相當。該制度在日、美發育最為成熟，概念界定也較清晰。

日本在其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。按照該條規定，民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。（注：參見（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第430、432頁。）

而在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。“相關人訴訟是指在私人不具有當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。告誰呢？告國家的行政機關，要求對其非法行為予以制止，予以取消，給予處分。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，按道理應由上級機關來糾正，但是在美國容許私人以自己的名義提起訴訟，要求法院作出判決，責令行政機關履行其職務。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，也是告國家機關，針對的是國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。”（注：摘自梁慧星先生在中南財經政法大學法學論壇一次學術討論會上的發言。論壇于2001年3月15日組織了消費者權益日專題活動——關于公益訴訟制度合理性的對話，多位學者就這項制度在我國建立的可行性進行了爭鳴探討，這是國內最早關注該領域問題的學術會議之一。）

對行政公益訴訟的界定，依我們理解，它首先是指本案與原告沒有直接利害關系，即被訴行政行為損害的是社會公益，而沒有直接損害原告私人的利益。此處之所以使用“沒有直接損害”一語，是因損害公共利益之行為必然間接損害私人利益，但這里只能作狹義理解，僅用以指被訴行政行為未“直接損害”原告自身的利益。當然，此處所說的非直接利害關系人不限于公民個人，還包括各種社會團體。其次這種訴訟的對象是國家機關及其公務員，接 1 受司法審查的是國家機關的行為或不行為，多數表現為不行為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人（行政機關）本身就是這種利益的法定守護人，所以公益訴訟理應主要為制約行政性權力而設。需要指出的是，西方法治國家突出強調司法是對各種公共權力的最終復審，所以被納入行政公益訴訟中的違法行政行為就不止于具體行政行為，如果行政主體的抽象行政行為侵害到公共利益，公民亦可提起訴訟。最后，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，實際上是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、法治國家行政公益訴訟制度之考察

研究行政公益訴訟生成的歷史，可發現“行政上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，（注：王名揚：《法、美、英、日行政法簡明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁。）公益訴訟正是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的管道越發暢通的產物。關于原告資格的標準，原來英美國家遵循的是“法律權利標準”，意指只有當事人能積極證明其法律權利受到侵害時，才有起訴資格，否則，即使由于行政機關的行為遭受重大損害，這種損害也被認為是沒有法律錯誤的損害，當事人的原告資格不被承認。但到了現代，隨著公益遭受侵害的問題越發凸顯，“法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”。后一標準的涵義是，當事人針對某項行政決定提起訴訟時，并不要求其利益屬法律特別規定的利益，只要申訴人有可能主張受損害的利益處于法律規定或調整的利益范圍之內，就可請求司法審查。“利益范圍”一語使行政訴訟的原告資格和訴訟請求的范圍得以拓寬。可提起行政訴訟的人從其權利或利益受到行政行為直接影響的行政管理直接相對人擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人（第三人）乃至“任何人”。考察美國起訴資格的變遷史可看到，如果成文法有規定時，當然會優先適用成文法；但普通法上各種救濟手段的起訴資格主要是由法院在判例中逐步形成的。離開判例，就無法理解美國關于起訴資格的法律。1940年以前，只有當事人的法律權利受到侵害時，法院才會認可其起訴資格。最高法院在1938年亞拉巴馬電力公司訴伊克斯一案中聲稱，申訴人只有在合法的財產權利受到侵害時才有起訴資格，否則即使行政行為違法，當事人受到事實上的巨大損害，也不具有原告資格。及至40年代，傳統私法模式的行政法律關系越來越不適應現代行政的需要。為了保護公眾的利益，政府曾設置了許多控制機構，比如控制交通、電訊、航空、州際商業的機構。這些控制機構到了當代反而越來越處于被控制對象的控制之下，以致于旅客、消費者、環境消費者等普通民眾的利益受到侵害時，公眾除了訴諸司法手段外別無他途。然而對享受公共利益的民眾而言，他們的權利并未受到直接損害。按照過去的原告標準，公民個人無權請求法院出面維護公共利益，這使得社會公益受害而得不到救濟的矛盾日益尖銳。因而40年代以后，法院開始以判例形式在原告資格方面不斷取得突破。在1940年聯邦電訊委員會訴桑得斯兄弟無線電廣播站一案中，最高法院確認了競爭者雖然沒有受到合法權利上的損害，但其利益存在事實上的損害，可以依法享有司法審查的起訴資格。這一判例是美國行政法走向現代化的一個標志。在三年以后的紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察總長理論”。法院指出，為了保護公共利益，國會可以授權檢察總長提請法院審查行政機關的行為，也有權制定法律授權其他當事人，以私人檢察總長的身 2 份提起行政訴訟，主張社會公益。法院認為，如果不承認競爭者或消費者對行政違法行為具有起訴資格，則其他人更不會對行政機關的不法決定請求司法審查。（注：參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第619-623頁。）在著名的1973年美國聯邦訴反對管理機關程序的學生案中，最高法院進一步對起訴資格的放寬加以確認。最高法院認為，不能簡單地因為許多人都遭受了同一種損害，就否定受害人中某一人的訴訟資格；如果否定某一受害人就公益妨害而提起訴訟的資格，那么對危害性更為嚴重的政府行為就會沒有人提出控告；并且，訴訟資格的審查應是質量上的審查，而不是數量上的審查，只要原告遭受了“可以辨認的輕微損害”，就足以確認他具有起訴資格了。（注：R?W?Findley and D?A?Farber,Environmental Law in ANutshell,2nd Ed.,West Publishing Co.,1988.P.6.）隨著公民權利種類和范圍的不斷擴大，法院對“利害關系”這一概念也作出不斷擴大的解釋，除了包括傳統的人身損害和財產損害，還包括了環境利益等由公眾享有的非經濟價值的損害。

為適應判例中原告資格限制越來越寬松的趨勢，美國立法也相應地作出調整。對起訴資格作出普遍性規定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復審權”作如是規定，“因行政機關致使其法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定內的機關行為不利影響或損害的人，均有權訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環境訴訟為例，密執安州《1970年環境保護法》是美國首次確認公民對構成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯邦法規也都規定了公民的起訴資格，從而在各自調整范圍內取消了傳統法律關于起訴資格的障礙。在聯邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創了“公民訴訟條款”，其中規定，任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。該法還詳盡列舉了可予司法審查的行政立法行為，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了有力的保障。

英國法律在公益的司法救濟方面相對保守，但總體上英國行政法關于救濟手段的發展趨勢是向統一和寬大的起訴資格方向前進。當事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不象過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。（注：參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第201、203頁。）英國學者韋德教授指出，特別救濟不僅是為了私人利益，而且是為了公益而存在，它是公法制度的核心。（注：參見（英）威廉、韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第365頁。）英國民事上訴訟院前院長丹寧認為，“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用法律，致使數千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律，我認為這是一個重要的憲法原則問題。”（注：Lord Denning in the Mcwhirtercase,supra note 34,(1973)1 All 11E.R.at 699.）

大陸法系國家的學者一般按訴訟標的的性質把行政訴訟劃分為主觀訴訟和客觀訴訟。主觀訴訟屬于傳統的行政訴訟范疇，其目的僅限于保護原告私人權益，一般要求原告本人權益直接受到侵害才會認可其起訴資格。與之相對，客觀的行政訴訟是指對行政機關違反客觀的法律規則和法律地位所提起的訴訟，包括撤消違法的行政行為、審查行政行為的合法性、復核專門行政法庭的終審判決、處罰違反不動產公產保管規則的行為、決定行政性選舉的合法性等訴訟。這種訴訟的出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行 3 監督和制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。客觀訴訟并不著眼于當事人本身法律權利的存在與否，因而不同于以當事人之間權利義務為內容的普通法律爭議。

日本一般將機關訴訟和民眾訴訟合稱客觀訴訟。上文提及，日本公民可在民眾訴訟中以選舉人身份提起請求糾正國家或公團機關違法行為的訴訟。但傳統理論并不認同公民個人可就其在公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據是，行政法是純粹從公益性角度出發制定的，其目的是維護社會公共安全，而非具體保護每一個公民的私人利益；從控制結果看，公民由公益所得的間接利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對其反射利益受到的侵害是不具有行政訴訟資格的。但隨社會公益侵害日趨惡化及行政權力在公共管理方面的不力，日本不得不就原告資格問題作出讓步。“法律上被保護的利益說”基本成為學界通說，“值得保護的利益說”亦被一部分人接受。在判例上，最高裁判所所稱的“法律上利益者”，實指法律上被保護的利益，而下級法院則進一步發展出“值得保護的利益說”，大大擴充了原告資格的范圍。以環境訴訟為例，實踐中出現了承認居民就環境利益受損害而對有關行政許可行為提起撤消之訴的原告資格的傾向。（注：參見王明遠：《環境侵權法律救濟制度》，中國法制出版社2001年版，第117頁。）

法國行政法上最具特色和最有影響的訴訟制度乃越權之訴，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權之訴是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟手段。行政法治原則最切實的保障正是公民有權請求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權之訴能夠發揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權之訴的性質出發，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為，這樣越權之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規定公民在自己的主觀“法律權利”受到侵害時才能提起越權之訴，則司法權對行政機關的監督和對行政法治原則的保障也將無法實現。故現今的越權之訴既不是全民之訴，也不限制當事人須在主觀權利受到損害時才可提起，它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴，并不要求是申訴人個人的利益。此外這里所稱的利益包括三層涵義：(1)利益主體即越權之訴的申訴人是多元的。一是就公民個人而言，不僅行政決定的直接相對人可提起越權之訴，如果第三人因為違法行政決定而受到直接利益侵害時，也可提起此種訴訟；二是所有的團體例如工會、社團等，當其集體利益受到行政決定的直接影響時，一般也可以自己的名義提起越權之訴；三是對于負有維護公益職責的行政機關，當它所代表的公共利益受到其他行政機關的決定的侵害，而其本身無權撤消或改變此項決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求撤消這項違法的決定。(2)申訴人的利益不僅包括物質性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊嚴、集體榮譽、環境美等。(3)請求保護的利益不限于現實利益，將來的利益如果確實存在，也可提起越權之訴。總之，越權之訴的主要目的是為了糾正違法的行政行為，促進行政法治的實現，而不在于保護起訴人的主觀法律權利，因而這是一種沒有當事人、對事不對人的訴訟制度。（注：參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第667-681頁。）

德國公民可尋求行政訴訟救濟的利益范圍也由“法定權利”向事實上的利益延伸。以撤消之訴和課以義務之訴等行政訴訟為例，其原告資格并不以實體法上的權利為限，法律上值得保護的利益亦被納入保護范圍。就撤消之訴而言，德國《行政法院法》規定，原告應主張 4 其權利因違法行政處分而受到侵害，始得提起行政訴訟。這里所稱的“權利”不僅指主觀權利即法律上保護的利益，也包括憲法權利、習慣法上的權利和基于一般法則所生的不成文權利。這樣，除了以主觀公權之有無判斷訴訟資格是否存在外，許多案例也系以憲法上的基本權利為據提起訴訟，實務上亦承認關系人可直接基于基本權之規定獲得訴訟資格，當原告值得保護的個人利益被任意忽略或被認為屬于基本權的權利受到嚴重侵害而不能忍受時，關系人即可提起行政訴訟。（注：參見王明遠：《環境侵權法律救濟制度》，中國法制出版社2001年版，第110頁。）

三、行政公益訴訟的法理基礎

依上文可知，“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”，（注：（美）伯納德?施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第419頁。）近年對原告資格的要求大大降低了：從行管直接相對人到行管間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利。行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

（一）公民社會公共性權利的司法保護

公民權利（包括社會公共性權利）受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發育水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利演變為法定權利，再發展成為現實權利的過程。

公民權利的重要內容，總是通過法律來確認和規范的，因而公民權利的主要內容是法律權利，這是由公民權利的性質和法律的性質決定的，也是權利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權利首先要設立相應的權利制度，即提供制度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。（注：參見劉海年等主編：《人權與憲政》，中國法制出版社1999年版，第162頁。）

然而，僅有制度根據沒有制度保障是不夠的，實體權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”（注：劉武俊：《可訴性：法律文書的脈搏——兼論公司法的立法完善》，載2000年6月28日《法制日報》。）雖然我國憲法和法律對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。須知，無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有申請救濟的資格；司法必須成為保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。公民所享有的社會公共性權利不應是停留在紙面上的空泛的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時必須為之提供合法的矯正手段。雖然權利救濟的管道是多元的，但司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑。原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權威和權力，更能穩定而經常地調整及調和種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會性的利益。如果最終缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團結與和諧帶來破壞性后果），或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”（注：（美）博登海默：《法理學——法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第399頁。）概言之，公民的基本權利（包括社會公共性權利），除 5 了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性；但由于這類權利往往并沒有直接的代表人和請求人，因此必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權利，這是公民訴訟制度得以確立的法理基礎之一。從人民主權的角度觀之，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現。”（注：沈福俊：《論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發展》，載《華東政法學院學報》2000年第5期。）

（二）私人力量對國家權力的制約（注：本段論述主要摘自前述梁慧星先生在中南財經政法大學法學論壇上的發言，并得到梁先生的授權。）

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架。為什么過去政府的違法行為和不行為，當它沒有達到使公民、法人的利益遭受現實而直接的損害之時，就被排除在司法審查的范圍之外？此種制度之所以存在，其思想基礎還是應追溯到權力分立的基本理論上去。按照這種理論，司法權是保護人民利益的，人民的權利遭受了損害都可尋求司法保護，不論私人造成的損害，還是公權造成的損害。早期是遭受了私權損害可以申請私法上的救濟手段，后來隨著近代行政法的發展，遭受了公權的損害可訴諸公法上的救濟手段。及至現代，另一種性質的損害愈來愈凸顯，即公權之行使對社會公共性利益造成損害，但從形式上看對人民私權益并不構成直接的損害，公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野。其理論根據就在于，行政權本身就是為維護公益而設的，其行使原則上不受司法審查。受司法審查是什么意思呢？我們不應只看到這是法院通過司法程序來審查行政行為，實質上其意義在于動用私權的力量來制約行政權之行使，來保護各種合法的私益和公益，在此，司法程序僅被視為一種保護合法權益的手段。“在此意義上，我們甚至可以說，司法權是公民的權力，司法制度是為了公民而設置，而不是為國家及法官設置的。”（注：左衛民、朱桐輝：《公民訴訟權：憲法與司法保障研究》，載《法學》2001年第4期。）現在，如果我們跨出一步，將保護公益的司法大門向普通民眾敞開，就可動員私人拿起司法武器來保護社會公益。這就打破了過去關于權利和權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。過去是行政權的行使原則上不受司法審查，私人無權為公益提起訴訟，若法院認定公民個人與本案不存在直接利害關系，則不認可其具有訴的利益。按照這樣的傳統理論，公權的行使如屬不當或違法，是由另一種公權來糾正它，以公權控制公權。國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。依此，行政權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權干預，無權借助司法手段對之進行審查，而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的設計一方面使得公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民主權的根本法理。依現行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民可向上級機關檢舉；如果上級機關不查處，可再向更上 6 級的機關檢舉；對檢舉有功的公民，國家還可給予獎勵。人們期望這些行政機關上下左右之間互相監督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是很好的，但有一個前提，即這些國家機關是真正依法辦事的，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形色色的利害關系。不難看到，很多擅權瀆職、貪贓枉法的官員在被查處前，都受過上級表彰，戴著許多光環，這難道還不能引起人們的警醒？行政執法過程中的地方保護主義、集團保護主義現象比比皆是，應該說都與此種權力設計有關。有學者在論及環境保護時指出，即便在美國，也難以保證公共官員熱心于維護公益，因為地方檢察官是由當地居民選舉產生的，必須依靠地方居民的支持才能保住職位，而對地方上的污染源公司提起訴訟，往往會觸犯當地居民的經濟利益，并減少地方財政收入。正是對官位不保的擔憂妨礙了檢察官積極行使訴權，使環境公害得不到抑制。但私人則因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害起訴，這就造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。（注：William H、Rodgers,Jr.,Environmental Law,P.105.）通過創設公益訴訟制度，就可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

四、我國確立行政公益訴訟的現實依據

（一）完善行政訴訟制度的需要

從目前行政訴訟理論和行政執法、司法的實踐看，很有必要在《行政訴訟法》中確立公益訴訟制度。

首先，行訴法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國行訴法的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，二是確保行政機關依法行政。雖私權益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機關不依法行政，對私權益的侵害和威脅就無處不在。申言之，即使行政機關的違法行為和不行為尚未實際害及私權益，但其存在本身對行政法治的破壞，對公益的侵犯，私權益也將因此失去存在的根基。可見確保依法行政這一宗旨有其獨立價值，并不依附于保護私權益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，在這一點上現行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。

其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。我國目前只有《行政復議法》規定了對抽象行政行為的司法審查，且僅限于規章以下的規范性文件；但為了更好地實現行訴法的宗旨，為了同行政復議法更好銜接，我國行訴法將來一定要確立對抽象行政行為至少是規章以下的行政規范性文件的審查制度。抽象行政行為的顯著特征就是對象的不特定性，若從我國現行的行政訴訟原告資格制度來看，這種對象的不特定性將導致司法實踐中抽象行政行為的無法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。

（二）遏止公共利益損害日趨嚴重化的需要

在我國，需要通過行政訴訟保護的情形和種類很多，大致包括國家公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。（注：于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學》2001年第5期。）說行政公益訴訟在我國具有巨大的針對性，最直接的原因即在于現實生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救濟的情況，其中尤以下列五種情況為典型：

其一，國有資產流失。此種流失“表現為兩種情況：一是國有資產被侵占、轉移；二是國有資產被損毀、滅失。上述兩方面的侵害和侵蝕有時是相互配合的，有些國有資產的流失是內外勾結、惡意串通造成的。因此，腐敗往往導致流失，而流失又隱藏著腐敗。”（注：見1995年12月4日《經濟日報》。）在此過程中，行政機關不僅存在疏于管理的不作為問題，且往往直接組織、插手各種違法操作。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或濫用職權，人民應有權直接動用司法手段進行干預。“如果說原告與本案沒有直接利害關系，那么任何人都難以否認，這種訴訟活動從本質上說，原告與本案有直接利害關系，因為國有資產被破壞、侵犯，最終要損害廣大人民群眾的利益”。（注：韓志紅、阮大強：《新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社1999年版，第24頁。）問題的癥結是，現行行訴法將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分國有資產被侵犯的行政性案件難以進入司法程序，這是對人民管理國家權利和訴訟權的變相剝奪。

其二，環境污染和破壞。一些企業為了短期經濟利益往往在投資、生產過程中忽視環境保護，使得環境污染和破壞問題日益惡化。當地行政機關為本地的經濟發展、財政收入而漠然視之，甚至有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。按我國《環境保護法》第16條之規定，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，如果政府部門在防治污染方面不依法履行職責，執法不嚴，違法不究，其即應依法承擔責任。這時追究政府機關所適用的法律程序可是公益訴訟程序，原告可是任何組織和個人，被告則是政府機關及其主管人員、責任人員。原告有權要求被告履行法定的環保職責，并賠償公民及組織的損失。“環境公共財產論”和“環境公共委托論”認為，環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必須的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的，因而不能濫用。公民有權借助包括司法程序在內的一切必要手段來監督受托人的環境管理行為，且不因公民所在地域不同而有差異。同時，環境行政公益訴訟不應以財產或人身損害之實際發生為要件，只要政府的行為或不行為使此種損害有發生之危險時即可提起，而這正體現了環境訴訟的預防性功能。

其三，土地開發中的不合理利用問題。行政機關為追求一時的轟動效應，搞所謂的面子工程，往往未經具體細致的調查研究就決定對某片土地進行開發，之后又基于一些非正常因素拖延對該片土地的開發甚至不開發，造成土地的閑置和資源的浪費，嚴重違反了我國土地管理法規和保護國土資源的國策。然而，我國土地所有權不屬于個人，與公民無直接利害關系，因此行政私益之訴無法對此作出解答。

其四，政府在公共工程的審批和招標、發包過程中的違法行為。在我國，“大量的行政性重復建設就是經由各級政府審批出來的，許多無效工程、‘豆腐渣’工程也是審批出來的”，（注：國務院發展研究中心“經濟全球化與政府作用”課題組：《經濟全球化背景下的政府改革：中國的經驗、問題與前景》，載《管理世界》2001年第4期。）因此允許公民針對違法的行政審批行為提起訴訟具有非常現實的意義。各級政府違法的招標、發包行為也十分普遍，以綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發包，但為什么發包給了一個沒有任何建筑資格和技術的個體戶？如果在政府進行發包時就容許人民提起訴訟，由法院來 8 審查它合法與否，審查承包人有無相應資質，豈不可以防止付出如此慘重的代價？倘若允許民眾以納稅人身份提起訴訟，就可將政府行政行為納入司法審查的范圍，這應當是遏止我國層出不窮、觸目驚心的人為災難性事件的一個渠道。

其五，政策性價格壟斷行為。我國電信、鐵路等壟斷性行業雖幾經改革，但并未真正做到政企分開，帶有政策意義的行業價格壟斷窒息了業內競爭機制的形成，束縛著本行業快速有序的發展，極大損害了廣大消費者的利益。為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，混亂、隨意的收費機制，服務過程中的官僚、蠻橫作風，已嚴重到了令消費者激憤的地步。以鐵路系統為例，形式上的經營管理體制已實行企業化，但行業價格的形成卻是政策性的，作為行政機關的鐵道部是事實上的價格審批者和制定者。春運期間，火車票價格動輒漲價20%-30%，這種政策性漲價合理嗎？春運期間乘火車的人以社會上的兩類人為代表，打工者和兩地分居者，他們大多處于社會低層。在他們春運期間非回家不可的情況下，有關部門借助行政性權力和壟斷性地位強行提高價格，這符合我們的社會正義，符合我國合同法中確立的公平原則嗎？顯然不符合！這種抬價是經過鐵道部通知或審批的。現在我們看到，已出現了河北律師喬占祥狀告鐵路部門的案例，但是他只能先乘車，花了購票的代價，獲得私人的訴的利益，然后才能提起訴訟。他只能要求鐵道部門返還他本人因漲價而多花去的9元人民幣（據最新消息北京市中級人民法院一審判決駁回了他的訴訟請求），因此仍屬于私益訴訟范疇；他無權代表廣大消費者就公眾利益受損害而起訴，要求鐵道部門停止不合理漲價行為，賠償消費者遭受的損失。若允許他在沒有乘車，沒有票款支出的情況下純粹為社會的利益而起訴，則應屬于公益訴訟的范圍。

五、我國建立行政公益訴訟制度的幾點設想

行政公益訴訟制度是一種與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索，且該制度創設本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責任、訴訟時效、訴訟費用等多方面的配套改革和整體架構。要作全面的設想非本文力所能及，這里只就其中的幾個方面提出一些粗淺看法。

(1)起訴資格的拓寬和訴訟請求范圍的擴大。為使公益保護獲得可訴性，不應苛求申訴人須與本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人。訴訟請求的范圍不應限于對個人損失的彌補和其權利狀態的回復，還應要求對社會公益的彌補和保護。我們認為可在借鑒法國越權之訴和日本民眾訴訟的分類方法基礎上，將我國的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指申訴人與本案無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害，故法律授權這些個人或組織代表公眾提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指一方面原告是本案中的直接受害人，另一方面被訴行政行為同時損害或威脅到社會公益，這時法律允許原告提起含有私益內容的公益訴訟，其訴訟請求包括保護私益和公益。這可能是最典型最有效的公益訴訟種類，因為“私人檢察總長的起訴資格能夠發揮效果，必須真正有人具有動力進行訴訟，反對行政機關違反公共利益的不法行為。這類人只能是自己對案件也有起訴資格的人。由于起訴資格和原告所受損失的大小無關，故在私人代表公益提起訴訟的時候，往往是原告個人的利益較小，而公共的利益較大。”三是機關之訴，指負有維護公益職責的機關（如人民檢察院、環保部門等）有權就其他機關的違法行為或不行為提起公益性行政訴訟。

(2)受案范圍的規制。為了不損害行政權的效率價值，遵守司法有限審查原則，有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。從將來的立法上說，在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家和我國臺灣地區的立法經驗，先在選舉、環保、國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院也要嚴把受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益，無法直接根據現行《行政訴訟法》的規定起訴時，法院才可受理。

(3)舉證責任的合理分配。關于行政訴訟中舉證責任負擔的問題，理論界眾說紛紜，諸如“被告負舉證責任說”、“原告負舉證責任說”、“根據法律要件分配舉證責任說”、“根據原告人請求的內容分配舉證責任說”等等。我們傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任，即“對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任。”（注：蔡虹：《行政訴訟證據問題研究》，武漢水利電力大學出版社1998年版，第114頁。）進言之，對具體行政行為合法性的舉證責任由被訴的行政機關承擔，有關程序上的事實或有關民事上的事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則。此外，鑒于行政法規、行政規章及相應的規范性文件數量很多，內容也很繁雜，且考慮到依法行政的要求，應由被告承擔提供法律法規及規范性文件的責任。有關對公益損害或可能損害的事實證據，則由原告負責提供為宜。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可在相關實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規定，使舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。（注：參見鄭春艷：《論民眾訴訟》，載《法學》2001年第4期。）最后考慮到原告舉證上的困難，可在訴前設置獨立的證據調查階段，這有利于及早明確爭點，防止訴訟拖延，也便于法院嚴把立案關，防止濫訴。

(4)費用承擔方式的改進。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。然因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非常可觀，加之在環境受害等新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關法規中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，數額極為低廉。（注：參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第669頁。）又如美國《清潔水法》規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。這些訴訟費用分配方式有利于保護公民提起公益訴訟的積極性，可資我國借鑒。

(5)勝訴原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但其提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人監督行政行為，維護社會公益。

第二篇：行政公益訴訟

論行政公益訴訟原告資格

摘要：隨著我國經濟的不斷發展，社會生活的日益復雜，侵害國家經濟利益，擾亂社會經濟秩序的事件總有發生，行政機關超越職權、濫用職權、不履行職責，侵害了公共利益的違法行政行為也屢見不鮮。公民或社會組織提起行政公益訴訟的案子很多，但是，他們最終會因為不具有法律上的原告資格而不被立案或駁回起訴。這對于公共利益的保護是極為不利的。因此，確認行政公益訴訟原告資格是建立行政公益訴訟制度的一項關鍵舉措。

一、行政公益訴訟的定義和特點

行政公益訴訟是指以保護公共利益為目的，當行政機關的違法行為或可能的違法行為已經損害公共利益或將要損害公共利益時，即使該行為與自己沒有直接的利害關系，也可以向法院起訴，請求法院按照司法程序對行政機關的行為進行司法審查的訴訟類型。

從行政公益訴訟的定義出發，我們可以歸納出行政公益訴訟的幾個特點：

1、提起行政公益訴訟的前提，必須是行政行為侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且該行為沒有直接侵害到原告的利益。傳統的行政訴訟旨在對私益的保護，當私人利益遭受到侵害時，公民通常會積極主動地向法院尋求司法救濟。相較于普通的行政訴訟，行政公益訴訟旨在對公益的保護，即使其中可能會涉及到個別特定人的利益，但與公益相比，還是微乎其微的。公

民提起行政公益訴訟時是出于“公心”而非“私心”。傳統的行政訴訟大大限制了原告的起訴資格

2、公益損害的預防性。行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是尚未造成現實的損害(潛在的損害)，但有損害發生的可能性，這一點與任何一種訴訟類型都是不一樣的。民事訴訟、行政自訴、刑事自訴均以客觀的已發生的現實的損害為起訴前提，也就是既有違法行為又有違法行為造成的結果，否則法院不予受理。而行政公益訴訟則明顯地具有預防性，不需要公共利益受到損害這種結果的現實發生，只需要根據情況能夠合理地判斷有發生損害的潛在可能性即可。這樣做的優勢是顯而易見，最有效地保護了國家利益和社會公共利益免受不法行為的侵害，防范于未然，不至于產生無法挽回或者不可估量的損失。

3、行政公益訴訟主體具有廣泛性。在私益訴訟中，法律規定必須是與具體行政行為有直接利害關系的人才可以提起訴訟。而在行政公益訴訟中，起訴人一般是與被訴行政行為沒有直接的成立利害關系，他們只是通過法律的授權，按照司法程序，以自己的名義提起了訴訟。所以當行政行為侵害了國家、社會的利益時，使得社會不特定多數人的利益受損時，即使是與行政行為并無直接利害關系的檢查機關、社會組織和公民都可以提起行政公益訴訟，來維護社會公共利益。

4、行政公益訴訟的效力并不僅惠及當事人。行政機關的行政行為往往是對社會不特定多數人都產生影響的，就會出現不特定的多數人都具有原告資格，但是最后提起行政公益訴訟的只有一部分人。所以，法院的判決不僅作用于直接參加訴訟的當事人，還可以惠及沒有直接參加訴訟的其他當事人。

二、案例分析

隨著我們國家的飛速發展，社會的不斷變革，在我們的身邊總是會發生一些行政機關侵犯公共利益的事情。大多數人是抱著一種圍觀的心態，多一事不如少一事，不愿意對行政機關提起訴訟。但是，我們同樣會看到，還是會有那么一些充滿正能量的公民、社會團體組織出于對公共利益的保護，以行政機關為被告，向法院提起了行政公益訴訟，控訴行政機關違法作為或不作為對公共利益的侵害，以此來維護社會不特定多數人的利益。

1、石家莊市民李貴欣因環境污染狀告石家莊環保局

【案件簡介】 2014年2月20日9時，石家莊空氣質量指數337，嚴重污染，健康建議：老年人、病人應留在室內，減少體力消耗，一般人避免少戶外活動。對于許多石家莊市民來說，面對300多的空氣污染指數，大多已經麻木，畢竟空氣報表的現象已不罕見。但是，石家莊市新華區的李貴欣卻做出了不一樣的舉動，他拿著行政訴訟狀到裕華區人民法院申請立案。訴狀中的被告是石家莊市環保局，李貴欣的訴訟請求是不僅是要石家莊市環保局依法履行治理大氣污染的職責，還要求石家莊市環保局對其因大氣污染所造成的損失進行1萬元的賠償，并且訴訟費用由被告承擔。

【案件結局】立案并不順利。2月19日上午，李貴欣先后到省高院、石家莊市中院立案大廳，均未被受理。20日9時，裕華區人民法院接受了他的訴訟材料，之后進行初步審查，七個工作日以內答復是否受理。但是，在距離全國兩會召開還有兩天時，李貴欣主動撤訴了。“作為一個守法的公民，別給國家添堵了”。

2、北京市豐臺區源頭愛好者研究所訴福建省林業廳向歸真堂“活熊取膽”違法頒發許可證案 【案件簡介】北京市豐臺區源頭愛好者研究所通過信息公開途徑獲悉了福建省林業廳分別于2009年和2008年向歸真堂頒發了《野生動物馴養繁殖許可證》和《野生動物經營加工許可證》，因為持有這兩個許可證，歸真堂得以合法經營。該所認為福建省林業廳向歸真堂頒發許可證的行為，違法了《中華人民共和國野生動物保護法》等相關法律的規定，遂

于2012年12月28號，以福建省林業廳為被申請人向國家林業局提起了行政復議申請，要求撤銷向歸真堂頒發的《野生動物馴養繁殖許可證》。2013年2月份，該所又針對《經營加工許可證》直接向福州市中級法院提請行政訴訟，要求撤銷向歸真堂頒發的《野生動物經營加工許可證》。

【案件結局】2013年4月8號，原告方律師臧云收到了國家林業局寄來的復議決定書（林復字【2013】3號），該決定認為福建省林業廳向歸真堂頒發許可證的行為，與申請人北京市豐臺區源頭愛好者研究所無利害關系，駁回行政復議申請人的復議申請。而針對《經營加工許可證》提起的行政訴訟，得到的答復是原告主體資格法律依據不足。

從以上兩個案例，我們可以看到行政公益訴訟最終因為不具備原告資格而不被立案。在我國，行政訴訟的原告是指與行政機關的具體行政行為有直接利害關系的公民、法人或社會組織。雖然上述的兩個案例中提起行政訴訟的公民和社會組織與行政行為之間沒有直接的利害關系，但是該行政行為侵犯的的確是公共利益，公共利益又確實是被社會不特定多數人所享有的，社會上的每一個公民都是公共利益的享有者。所以，當公民或社會組織認為行政行為侵犯了社會公共利益的時候，他們是可以提起行政訴訟的。因為我國行政訴訟法對原告資格的限制，所以，在法律實務上行政公益訴訟就變得非常棘手。因此，盡快地確認原告資格對于行政公益訴訟制度的建立是十分關鍵的。它山之石可以攻玉，域外一些國家的行政公益訴訟制度發展的比較先進，我們可以取其精華，去其糟粕，再結合我國實際國情與環境的基礎上，有選擇地吸收為我們所用。

三、域外經驗

1、英美法系國家行政公益訴訟原告資格（1）美國的私人檢察總長理論

在現代法制中，美國是最早重拾古羅馬公益訴訟傳統的國家，也是現代公益訴訟制度比較健全的國家。作為現代公益訴訟的初始國和已形成健全的公益訴訟制度的國家，美國從1940年桑德斯兄弟廣播站訴聯邦委員會案和1943年紐約州工業聯合會訴伊克斯案中發展處私人檢查總長制度，也就是行政公益訴訟，即當違法最為危害公共利益時，國會可以通過制定法律，授權私人或者團體針對行政主體及其公務員的非法作為與不作為行政性提起訴訟，也可以有一個公共官吏提起訴訟制止違法行為，而受到授權的人即相當于私人檢察總長。

“私人檢察總長”是指當政府怠于保護公共利益時，通過法律授權提起訴訟的方式來保護公共利益的私人。Frank大法官：“既然國會可以授權檢查總長代表公共利益，也可以通過立法的方式，授權任何非公共官員的個人，或者指定的團體來提起訴訟，即使唯一的目的是為了維護公共利益。這樣的人，一旦獲得授權，就是所謂的私人檢察長。”

“私人檢察總長”理論即為了保護公共利益，國會可以授權檢察總長對行政行為申請司法審查，也有權以法律形式制定其他人作為“私人檢察總長”，主張公共利益。就是說，對于行政機關及其工作人員做出的侵害公共利益的行政行為，公民都可以以檢察總長的名義提起行政訴訟，而不管事實上或法律上公民與被侵害的客體有某種特殊關系存在。這是與傳統的行政“訴訟理論”矛盾的，但為了維護社會公共利益，提起公益訴訟是符合社會發展潮流和能夠體現法律精神的。

與美國同屬于英美法系的英國也在公民提起行政公益訴訟領 域內規定了相類似的“檢察長理論”。

2、大陸法系國家行政公益訴訟原告資格（1）法國的越權之訴

法國的行政公益訴訟表現為越權之訴。所謂的越權之訴是向所有的行為相對人敞開的一種訴訟渠道，旨在撤銷行政機關違法的行政行為，這是法國在公法領域最古老的訴訟類型。在漫長的歷史發展過程中它不斷地發展、完善。這種訴訟渠道是向所有的行政相對人。開放的，而且是不需要法律明文承認，沒有法律條文規定誰有起訴資格，而是法院都需要受理。

越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權之訴的判決發生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。法國的越權之訴有著自己的制度特色。越權之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機關的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進行審查。二是越權之訴是有關公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權之訴主要體現出法國司法權對于行政權的牽制和約束。這種訴訟的出發點主要是維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督與制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。

（2）日本的民眾訴訟

日本在不同時期受不同法系影響，在行政公益訴訟的理論與發展方面，更多地體現了大陸法系模式的特點，并且概念界定較為清晰，相關制度也較為成熟。日本在行政案件訴訟法第五條中將行政訴訟分為控告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和改正機關訴訟四種形式。民眾訴訟實質上就是行政公益訴訟，它不限于救濟起訴者的利益，而是日本公民以選舉人的身份提起的請國家或求糾正公團機關違法的訴訟，作為行政救濟案件的一種形式。東京地判1970年10月14日判決，關于過街橋設置可能權妨害道路通行證權、侵害環境權并損害健康，認可原告請求。特別值得注意的是，90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。90年代中期，又發生了針對政府機關招待費、接待費的訴訟。

四、我國行政公益訴訟原告資格問題

1、公民在行政公益訴訟中的原告資格問題

因為我國沒有行政公益訴訟制度，所以按照現有的行政訴訟法，與具體行政行為沒有直接利害關系的人是不可以提起行政訴訟的。但是，我國憲法第四十一條規定中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關機關提出維護、控告、或者檢舉的權利。并且公民在行政公益訴訟中的原告資格是維護公民實體權利的必然要求，雖然行政權力所侵害的公共利益不屬于任何某個公民的個人私益，但毫無疑問的一點是，行政權利的違法行為已經侵害了公民的實體權益，公民已經具備了訴的理由。而且面對越來越多的政府侵害社會公共利益的行為，我們不可以在無動于衷。所以，擴大原告資格的范圍至越來越多的利害關系人，是符合憲法的，也是符合社會發展的。

2、社會組織在行政公益訴訟中原告資格問題

首先，社會團體設立往往基于一個特定的宗旨，代表的是這個區域里多數人的共同利益。社會團體本身的公益性團體優勢，使得其在行使訴權時，能夠充分從國家和社會公共利益的角度出發，理論聯系實際地考慮相關問題，而不至于產生一些偏激的想法。

其次，社會團體一般具有其自己特有的專業知識，對本團體內相關事務十分了解，這有助于推動訴訟的進行。在行政公益訴訟中，當要求證明被訴行政行為具有違法性以及其與所造成損失之間是否存在因果關系等一系列復雜性問題時，具備一些專業上的知識確實可以在證明過程中起到很大的幫助作用。

最后，社會團體作原告代表著多數人的利益，眾多的利益受害者很難被全部收買，這可以阻止被告在行政公益訴訟程序啟動后進行不正當的干擾。

3、檢察機關在行政公益訴訟中原告資格問題

近年來關于檢察機關可以作為原告提起行政公益訴訟的爭論不斷，筆者對此持認可態度。

首先，我國憲法第一百二十九條也明確規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關，對行政機關的行為合法性的監督室其職責所在，是憲法賦予其的一項重要的權力和義務，任何人和組織都無權剝奪。而且檢察機關的參與，還有利于防止和遏制審判中的枉法裁判。

其次，隨著社會的發展，行政權力不斷地擴張和膨脹并涉及和影響到社會生活的每一個角落，而不再僅僅是社會和國家的“守夜人”的角色。那么檢察機關作為國家和社會公共利益的身份來提起行政公益訴訟行使監督權也就順理成章了。這樣可以有效地監督行政機關的行為，起到限制行政權的作用。

結論

改革開放以來，我國發生了繁天覆地的變化，經濟地快速發展，生環境地日益惡化，社會矛盾地不斷激化，社會公共利益受到侵害而得不到救濟的情況時有發生，在這種背景下，建立行政公益訴訟制度是十分必要的，而確定行政公益訴訟的原告資格是建立行政公益訴訟制度的基礎。行政公益訴訟制度是一種新型的制度，構建起來絕非易事，不可能一蹴而就的，在借鑒域外的經驗的同時，還要結合我國的國情。雖然這個過程會很艱辛，但是我們應該對未來充滿信心，我們國家一定會建立起符合我國國情的行政公益訴訟制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益訴訟原告資格的人可以提起行政公益訴訟，發揮法律賦予的權利，來保護公共利益。

第三篇：論環境公益訴訟

論環境公益訴訟

07級法碩張潔學號 107262007649

摘要：環境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發生在環境資源領域，以環境保護法、大氣污染防治法等相關法為依據的一種公益訴訟。在我國,環境污染與生態破壞非常嚴重，設置環境公益訴訟已經非常迫切。本文試從環境公益訴訟的特點，我國公益訴訟的現狀來分析建立環境公益訴訟制度的必要性。并就環境公益訴訟的內容提出本人自己的看法。

關鍵詞：公益訴訟環境

公益訴訟是與傳統的維護私人利益的私益訴訟相對的一種訴訟模式，指公民個人或社會團體對于社會公共利益遭受損害或可能遭受損害而提起的訴訟，公益訴訟突破了傳統訴訟法體系僅僅立足于維護個人私益,即僅就私益糾紛,公民可以通過法院以司法力量維護自身合法權益的限制。公益訴訟起源于古羅馬，被賦予現代意義并引起廣泛關注,始于20世紀，科技進步和生產規模的擴大,導致社會利益關系發生變化,一些傳統的民事行為不再單純影響當事人自己,而且影響社會公共利益,這類糾紛具有傳統訴訟方式難以容納的新要素。

一、環境公益訴訟的內涵及特點

環境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發生在環境資源領域，以環境保護法、大氣污染防治法等相關法為依據的一種公益訴訟。具體是指公民、社會團體和其它組織針對行政機關、企事業單位或其它組織及個人的不當行為或違法行為致使環境受到或可能受到污染和破壞的情勢下,為維護環境公共利益不受損害而依法向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟與傳統私訴訟私益訴訟相比具有以下特點 首先,環境公益訴訟的訴訟條件不同于私益訴訟，環境公益訴訟被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環境權益,一般并不直接損害原告私人的利益。因此對原告的起訴資格不再是人身權和財產權受到非法侵害的人,環境的侵害成為具有原告資格的充分理由，申請人如能表明一些實質性的不負責任或濫用職權即為適格,而不在于是否涉及他的個人權利或利益。原告起訴資格的限制不斷放寬,從而使越來越多的公民個人或其他組織(私人力量)通過司法力量維護(環境)社會

公共權益的渠道愈加暢通。

其次,環境公益訴訟具有公益性和顯著的預防性。公益訴訟的目的是為了維護和保全環境公共利益，與私益訴訟相比,公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生,只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能,亦可提起訴訟,由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害,把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中,這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要,因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀,所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除,從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。

再次,環境公益訴訟不能簡單的歸為一種獨立的訴訟類型,這種訴訟形式根據被訴對象的不同分別適用于行政訴訟或民事訴訟程序。如果被訴的對象是對環境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關或其他公共權力機構,即為適用于行政訴訟程序的環境行政公益訴訟;如被訴對象是公司、企業、其他組織或個人,即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。

二、在我國構建環境公益訴訟的必要性

首先，在我國,環境污染與生態破壞非常嚴重，深刻的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害,而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。環境問題是全球性的,不斷惡化的環境形勢,在擁有十幾億人口的中國顯得尤為嚴峻和突出。長期以來，對于環境的保護主要是通過各級政府的環境保護機關全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能,并對全社會環境保護進行預測和決策,以實現對各類社會危害行為的監控,。然而,隨著社會的不斷進步及經濟的迅速發展，對環境的破壞形式和破壞程度較以前都有所擴展，僅以行政管理的力量已經不能全面的保護環境，行政監督的缺位與低效,及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素,致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任,甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。我國是個人口大國，公民，社會團體等社會力量的監督能起到迅速制止各種環境侵害行為,及時地保護社會公共利益的作用。所以突破傳統訴訟法理論，暢通公民提起公益訴訟的渠道,建立公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

其次，當今中國的法律體系組含著環境公益訴訟制度的萌芽，在立法方面，出現大量含有環境公益訴訟內容或色彩的法律條款.如《中華人民共和國憲法》。

第2條規定:一切權力屬于人民:第26條規定:國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害.既然人民是一切公權力或國家權力的所有者，在國家公共利益受到侵害的時候，普通人民當然有權提出救濟，法律等其他規范性文件，諸如《行政訴訟法》第2條，《環境保護法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》等都隱含了關于環境問題受到侵害時公眾、社會群體是有權提出救濟的；在司法實踐方面，已經有環境公益訴訟的成功案例。例如山東省德州市金鑫化工廠的污染事件，理論界學者認為這是環境公益訴訟制度中國化的典型案例。二十余年來,我國環境法學界(近年來甚至包括部分憲法學者)對環境權理論進行了大量的研究工作,從最初的介紹西方理論到結合我國國情進行深入研究,我國環境法學者在環境權理論研究方面取得了很大的進展。

最后，社會公眾維權意識和環保意識的提高為公益訴訟奠定了良好的群眾基礎。環境意識是人們對環境和環境保護的認識水平和認識程度,又是人們為保護環境而不斷的調整自身經濟活動和社會行為,協調人與環境,人與自然相互關系的實踐活動的自覺性。公民的環境意識是人類環保事業的基礎和先決條件。任何國家的環保事業如果沒有公眾的參與和支持是不可能成功的。隨著物質財富的豐富，公民對生活環境也提出了更高的要求，自覺參與到環境保護中,公眾參與環境保護的熱情空前高漲。另外,中國在改革開放進程中，利益群體極其多樣化,代表他們利益的社會團體,遍布社會的各種民間組織與非政府組織,其擁有的大小不等的社會權力的影響與支配力也無處不在。允許這些團體根據法律提起維護公益的訴訟,與當代權利多元化和社會化趨勢正相契合。隨著公眾環境意識的提高,出現了一些以維護環境公益為宗旨的環境團體組織,通過這些團體,公眾可以更全面、更有效地參與管理環境事務。這些團體將一定范圍內個人的力量聚合起來,并與公民個體一起奠定了環境公益訴訟的群眾基礎。

三、在我國建立環境公益訴訟的內容

環境公益訴訟制度是與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度,其在我國的確立不僅需要實踐上的要求和經驗探索，也需要深細致的理論準備。筆者在此提出幾點建議:

首先，從環境公益訴訟的客體上講，要從立法上確立環境公益訴訟客體，即環境權。無論傳統訴訟還是公益訴訟，其目的都是保護相應合法利益，如果沒有利益可保護，也就沒有訴訟的必要，而我國現存的相關法律對環境權沒有確切的規定，導致人民法院對此類案件審判盲區的形成,法院對侵犯環境公益的行為束手無策,使環境違法行為得不到有效的控制。所以在憲法和環境保護法中明文確立環境權,以使環境公益訴訟具有可操作性，使公民的環境權落到實處。關于環境權的內涵可參考1972年《人類環境宣言》中的定義:人類有權在一種尊嚴的和福利的生活環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。

其次，從環境公益訴訟的主體上講，應賦予一切自然人和單位以訴權。環境的好壞事關每個人的生活質量和生存發展，既然是為保護國家環境權益和社會公共環境權益而設置的程序制度,就應當體現其社會性、公共性，任何人認為環境被損害，對自己的生活或社會公共利益造成影響都可以以環境權受到侵害為由提起公益訴訟。只有允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟, 便于形成強大的訴訟合力,充分保障違反公益的行為受到法律追究，才能彌補國家行政機關在保護和監督環境方面的不足

第三，在舉證責任方面，本人認為應實行舉證責任倒置。舉證責任事關訴訟的成功與失敗，如果在環境公益訴訟中適用我國民事訴中“誰主張，誰舉證”的一般原則，則無疑給原告設置了訴訟障礙，影響公眾提起公益訴訟的積極性，因為,在環境公益訴訟案件中,作為原告,特別是公民個人作為原告,在許多情況下不可能就某些事實進行舉證。一是由于受害人缺乏收集證據的技術手段;二是由于發生危害的復雜性和說明危害發生機制的困難性,使受害人無法舉證;三是由于科技,文化水平的限制,一般人難以知道某種污染可能造成的危害。因此,為了實現原、被告雙方力量均衡,許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則,規定主要證據由被告提供。比如美國《密歇根州環境保護法》第3條規定:原告只需提供表面證據,證明污染者已經或很有可能有污染行為,即完成了舉證責任，若被告否認其有該污染行為，或否認其行為會造成那樣的損害結果,則必須提供反證。實行舉證責任倒置,使公眾的舉證責任得到減輕,有利于公眾為了維護公共環境利益向法院提起公益訴訟。

最后，環境公益訴訟中其他相關制度的設置，關于訴訟費，由于環境的治理和恢復往往需要耗費巨大的資金，如果根據標的計算將是一筆高昂的費用，再加上《人民法院訴訟收費辦法》的規定，該筆費用應該由原告預交，將不利于鼓勵公眾積極訴訟，所以對訴訟費用的承擔上的適當改進，民眾提起環境公益訴訟是為了維護環境公益,受益人也不限于本人,往往是不特定的多數人或整個社會。如由原告獨自承擔訴訟費用就不公平,因此我認為應把民眾的環境公益訴訟列入不預交案件受理費的范圍。從而保證民眾不致因負擔訴訟費用顯有困難而放棄對環境公益的保護。另外,對于需要做的鑒定及律師費用可根據公平原則由被告分擔合理費用。

綜上，由于我國環境破壞在程度和范圍上都極為嚴重，影響了我國國民生活質量，制約著我國經濟的發展，而以前僅靠政府力量單一，依靠公眾力量保護環境已非常必要，建立環境公益訴訟制度是公眾維護環境，制止環境破壞的最有利的武器，加上我國公眾環保意識的加強及理論和實踐上努力，為建立環境公益訴訟制度打下了良好的基礎，建立環境公益訴訟制度符合我國可持續發展戰略的要求。

第四篇：國外行政公益訴訟

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國家已發展的相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國建立這一制度提供先進經驗，并同時證明在我國建立行政公益訴訟的可行性。

（一）英國

行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。但在實踐中，檢察總長卻是只應請求人的請求而動。而且，檢察總長一旦賦予請求人必要的起訴資格后，對公共利益就不再表現進一步的關注，實際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進行下去。在此過程中，檢察總長只是把他的名字出借給請求人而已。

但英國這一訴訟制度的不足是：檢察總長是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經設定，如果檢察總長拒絕同意請求人，法院便不能對他行使自由裁量權提出質疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長判斷時到底遵循什么規則卻不得而知。

（二）美國

“行政公益訴訟”是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也即，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。

美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。在美國的司法實踐中，原告的資格經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到現在的“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他如審美的、娛樂的、環境的利益等。正如美國最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有了原告資格。” 可見在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（三）法國

法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國最重要也是最具特色的訴訟制度，性質上屬于客觀訴訟.它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為

自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在實踐中各種團體的作用尤為廣泛和活躍，當他們的集體利益受到行政決定的直接影響時，一般以自己的名義提起越權之訴。另外，在法國越權之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費用。

（四）德國

設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公訴的一大特點。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護。因為德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國1960年頒布的《德國法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

（五）日本

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國民請求糾正國家或者公共團體不符合法律規定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規定時，限于法律規定者，才能夠提起”，可以準用抗告訴訟、當事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。

誤區之一：行政公益訴訟是國外通例，在當下有關中國行政公益訴訟制度建構理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治發達國家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進經驗證明了中國建立行政公益訴訟的可行性。其實，深入考察西方法治發達國家在行政訴訟客觀化過程中所建立的相關訴訟制度，不難發現，“行政公益訴訟是國外通例”是一個典型的偽命題，其間反映了我國學者對西方國家有關制度的誤解甚至曲解。

第一，德國的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國的公益代表人——無論是設在聯邦行政法院的檢察官還是設在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務在于維護“公益”，且所代表的只能是州或州的行政機關這一層級以上的公共利益。到目前為止，德國僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個州運用授權設立了公益代表人。至于鄉鎮及其他實體利益的代表，則尚未引起重視。可見，德國的公益代表人制度僅具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據我國臺灣學者蔡志方先生的考證，德國公益代表人的職責主要包括四項：協助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學術情報、協助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經驗之

不足、擔保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數，從法律秩序之維護，以保護大眾之法律利益；減輕法院負擔，協助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序；對機關提供各項法律情報與咨詢意見。從實際擔負的職責上看，這一制度與國內學者所言的為了維護公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大相徑庭。

第二法國的越權之訴并不是簡單地為了維護公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對事不對人的客觀訴訟”，但是，越權之訴在當代越來越具有主觀因素，因為申訴人必須在利益受到損害時才能提起越權之訴，越權之訴同樣具有保護申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權之訴要求撤銷行政決定的利益來看，既包括集體利益和公共利益，也包括個人利益。就后者而言，實際上是一個純粹的個人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實際上是一種類似于“集團訴訟”及“機關訴訟”的訴訟形態。

第三，日本的民眾訴訟與機關訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結果。根據日本現行《行政訴訟法》第42條的規定，只有“法律上有特別規定”的情況下，方能提起民眾訴訟及機關訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機關訴訟的目的在于解決“國家或公共團體機關相互間的職權紛爭”，本質上屬于行政權內部的糾葛，并無多少公共利益的成分。正如有的學者所言：“這些訴訟并不當然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權來解決更為合理、更為妥當時，在有法律予以承認的范圍內，才例外地允許提起訴訟。”

第五篇：論公民提起的行政公益訴訟(一)

論公民提起的行政公益訴訟

周義發 周沭君 前 言

在當代中國的司法實踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質的案件，法院在作出不予受理或駁回起訴的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關系人或相對人。由于在我國現行的行政訴訟制度框架內還沒有明確關于公民能夠提起行政公益訴訟的規定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。相對于一般意義上的行政訴訟，即私益訴訟，行政訴訟的原告若與案件沒有直接的利害關系依法則不可以起訴,這是防止濫訴原則的必然結果。可是，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時，在有關國家機關既不追究責任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時，在現行法律框架內，為保障和“擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”，“加強對執法活動的監督，推進依法行政，維護司法公正，提高執法水平，確保法律的正確實施”，“完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益”（中國共產黨“十六大”報告），可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會公益的行政主體為被告向法院起訴？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據，現實依據是什么？有哪些因素障礙中國建立這種訴訟制度，如何根據中國的社會需求、文化傳統、實際國情推進我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，都引起了作者的興趣。

本文主要利用實證研究、個案分析、文本分析、邏輯推導、比較等綜合性的研究方法，從不同角度對公民行政公益訴訟進行比較系統的探討：包括公民行政公益訴訟應得到司法救濟；行政公益訴訟的概念及其特征；我國應建立公民行政公益訴訟制度的理由；我國建立公民行政公益訴訟的路徑選擇；我國建立公民行政公益訴訟制度的基本原則及其結論。

第一章 行政公益訴訟的概念及其特征 為了闡明行政公益訴訟的概念及具特征，有必要對公共利益作進一番探討，為討論的進行鋪就一個平臺。

第一節 公共利益的界定 “公共利益”或叫“公益”（Public Welfare）是有關社會公眾的福祉和利益，或指屬于社會的，公有公用的利益。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單加總，而是全體社會成員利益的綜合體。

在我國現行的各種法律法規中，涉及到的相關概念除“公共利益”外，還有“社會利益”，“社會公共利益”，“國家整體利益”等類似概念，表達基本相同的含義。例如，有關公共利益的規定如《憲法》第十條，《土地管理法》第二條規定國家對土地實行征用的條件是“為了公共利益的需要”，《行政處罰法》規定其立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”，《著作權法》第四條規定著作權人行使著作權時“不得損害公共利益”，而《專利法》第五十二條規定“為了公共利益的目的”可以對專利權實行強制許可，等等；有關社會利益的規定如《憲法》第五十一條規定公民在行使自由與權利時，不得損害“國家的，社會的，集體的利益和其它公民合法的自由和權利”;有關社會公共利益的規定如：《民法通則》第七條規定民事活動的基本原則之一是“不得損害社會公共利益”。而《合同法》第五十二條也同樣規定了訂立合同應遵循“不得損害社會公共利益”的原則，“違反社會公共利益”的合同無效。此外，《票據法》、《證券法》等也均對社會公共利益作出了相應的規定。《立法法》第四條用“國家整體利益”來表達這一概念，該條規定“立法應當依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”。 從以上分析我們可以得出三個結論：第一，公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益等在本質上并無根本的區別，它們既區別于社會成員個體的利益，又區別于少數集團的利益；第二，公共利益、社會整體利益是對個體權利的一種限制，維護公共利益是法律的立法目的之一，不得損害社會公共利益是社會個體成員從事各種活動的一項基本原則；第三，公益訴訟就是為了解決當社會公共利益受到損害或侵犯后，通過訴訟途徑來予以救濟和保護。這是符合我國的立法的指導思想的。第二節 公民行政公益訴訟的概念

公民行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、社會公共利益、國家利益、社會整體利益造成侵害或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。該制度在日，美發育最為完善，概念界定也較為清晰。為了對其界定有一個清晰的認識，可以從兩個方面來理解這個概念：

一、從比較法的角度。公民行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。筆者認為我國目前的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴都屬于私益訴訟的范疇，即特定的公民基于自身的利益出發，當自己的合法權益受到侵害后提起的訴訟。可見提起私益訴訟是當事人的一項法律上的權利，當事人既可以行使，也可以放棄。而公民行政公益訴訟則意味著起訴者與案件本身并無法律上的利害關系，只是基于“公益心”而提起。根據違反的法律部門的不同，可以分為刑事公益訴訟，經濟公益訴訟，行政公益訴訟，勞動公益訴訟等。我國當前的公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及研究中存在諸多盲點和漏洞，無疑不利于社會的長期發展和進步。例言某企業超標排污，而行政機關不依法作為，在我國實行依法治國，公民權利觀念日益深入人心的今天，如果怠于對社會公共利益的維護，必然會對我們整體社會的發展造成極其消極的影響。

公益訴訟起源與羅馬法，是相對私益訴訟而言的。周楠先生在《羅馬法原理》一書中提到：“公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民皆可提起。”意大利法學家彼德羅·彭梵得亦指出：“人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害或被公認為更為適宜起訴的人具有優先權。” 大陸法系國家有將訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟的傳統，客觀訴訟指的是對行政機關違反客觀的法律規則和法律地位提起的訴訟。其出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約，確保行政法得到客觀和公正的應用。

日本在其《行政案件訴訟法》第5條中規定：民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟，與直接請求有關的訴訟，居民訴訟，基于憲法第95條居民投票的訴訟，有關最高法院法官的國民審查的訴訟。目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關和公共性權利機構的行為。公共訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。但傳統理論并不認可公民可以就公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據是，行政法是從公益角度制定的，目的是維護社會公共安全，而非具體保護每個人的利益，從控制結果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對反射利益受到的損害不能提起行政訴訟。隨著社會公益侵害愈加惡化及行政權力在公共管理方面的不力，日本在原告資格方面作出讓步。法國的越權之訴，一般認為性質上屬于客觀訴訟。他是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。只要申訴人認為某種利益受到行政行為的侵害就可以提起，并不要求是申訴人個人的利益。不禁行政決定的直接相對人可以提起越權之訴，如果第三人因為違法的行政決定受到直接的利益侵害時，亦可提起。行政法治原則最切實的保障正是公民有權提起請求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權之訴能夠發揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最為有效的手段之一。現代的公益訴訟的創始國是美國。美國的公益訴訟制度體現在以下幾部法律中：《反欺詐政府法》規定任何公民個人或者公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國政府的名義控告違約的一方，并在勝訴之后分享一部分罰金；《謝爾曼反托拉斯法》規定對于違反反托拉斯法令的公司、司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提起訴訟，后來的《克萊頓法》對《反托拉斯法》進行了補充，增加了訴權的主體；在環境保護法中，公民可依法對違法排污者或者未履行法定義務的聯邦環保局提起訴訟，要求排污者消除污染，賠償遭受污染損害公民的損失。在美國行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，國會通過制定法律，授權私人或社團為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟，主要包括相關人訴訟，納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。“相關人訴訟是指私人不具當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院作出判決，責令行政機關履行其職務。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。” 美國的“私人檢察總長制度”的要旨在于，在請求復審政府行為合法性的訴訟中，應保護的是公共權利，而不是私方當事人的權利。作為公民代表的立法機關就可以根據它的意愿把保護公共權利的任務委托給別人。“可以不委托給司法部長或其它政府官員提起這種訴訟，以防政府官員違反其法定權力的行為，這同樣有了真實的爭議。憲法允許國會授權任何人（不論他是否政府官員）對有關爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公共利益也行。可以說，被授權的人是私方司法部長。” 這種理論在聯邦法規中得到了很好的體現，典型的如清潔空氣法中創設的公民訴訟條款，其中規定任何人都可以以自己的名義對任何人（包括美國政府，政府機關，公司和個人）就該法規定的事項提起訴訟。英國對公益的救濟相對保守，但在當事人的起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發展趨勢總體上是向統一和寬大的起訴資格方向前進的。對此，上訴法院院長丹寧指出，“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用權利，致使數千臣民受害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律。我認為，這是一個重要的憲法原則。”

二、從廣義上的理解。行政公益訴訟的概念無論從提起訴訟的主體，提起訴訟的原因或者提起訴訟的名義都體現出了這一概念具有廣泛的擴張性。在主體方面，一般是公民比較適合。因為這不僅有利于鼓勵其提高當家作主，實施民主監督的法律意識，而且其對損害社會公益之行為實施有效監督的層面比任何一種監督方式都要廣泛，有利于社會公益得到最大限度的保護。同時，當公民因提起行政公益訴訟被駁回起訴后，本人認為，如果被駁回起訴的原告向具有國家的法律監督機關的人民檢察院反映、投訴、申請公訴，檢察機關經審查基本事實后認為被告構成損害社會公益行為時，可以也應該以國家公訴人的身份對相應行政主體提起公訴；在公民因行政公益訴訟被判敗訴的情形下，如果原告向檢察機關申請，經檢察機關審查，認為被告損害社會公益的行為事實確實成立時，也可以而且應該以抗訴程序維護社會公益，同時也能夠保障公民提起公益訴訟的訴權不受削弱。在原因方面，只要行政主體有違法行為或因其不作為導致嚴重危及或損害了公共利益即可提起。如果法院審查案件時，發現公民提起公益訴訟所列被告行為是因行政主體不作為所致，應由法院直接或由其告知原告將相關行政主體追加為共同被告。判令相關行政主體承擔相應責任，并責成該行政主體對直接損害公益的行為予以行政處罰。在名義方面，公民均以原告的名義提起訴訟。當公民提起行政公益訴訟的訴權依法不能實現時，檢察機關則可以視具體情形和相應法定程序以國家公訴人的名義提起“公訴”或“抗訴”。之所以這樣界定，是因為公共利益由于權利主體抽象，產權模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于沒有明確的直接的受害者而使保護常常流于形式。為此，法律必須賦予特定主體以訴權來保護公共利益。這樣當公共利益受到損害時，法院就不能以訴訟主體不適格而不予受理、駁回起訴或判其敗訴。第三節 公民行政公益訴訟的一般特征 關于行政公益訴訟的概念，我國尚無權威的論述，但是筆者認為可以從以下幾個方面來把握。相對于私益訴訟而言，公民行政公益訴訟具有如下幾個特征：

第一，目的上。公民行政公益訴訟的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關系，這是最為本質的特征。而私益訴訟，其原告必須是自身的合法權益受到侵犯的自然人、法人或其它組織，其訴訟目的是為了維護個人、法人或其它組織自身的合法權益。公民行政公益訴訟則是維護公共利益、國家利益和社會整體利益。為此，逐步而有序的擴大公民依法行使訴訟權利，有利于使侵

害公共利益的違法行為得到制裁，國家利益得到保護。

第二，范圍上。現行的行政訴訟法未承認公民行政公益訴訟，從而將影響社會公益的行為排除在受案范圍外。因而，公民行政公益訴訟的受案范圍應為排除在我國現行《行政訴訟法》受案范圍之外的某些涉及公共利益、國家利益、社會整體利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，還有一些涉及雖然是有直接利害關系人、相對人，但同時也涉及到公共利益的案件。這類案件在直接利害關系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，也可以作為行政公益訴訟的受案范圍。在 這里需要注意的是，在有直接利害關系人的情況下，要區分是否只侵害了其私益，還是同時侵害了公共利益，這一點在后面尚有涉及。

第三，訴訟標的上。公民行政公益訴訟成立的前提是既可能因違法行為造成了現實的損害，也可能違法行為還未能造成現實的損害。我國現行的民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般都以必須已發生了現實的損害事實為依據，而行政公益訴訟的成立并不要求如此。只要行政主體有嚴重違法行為或因其不作為，發生或有可能發生有損國家和社會公共利益的結果，都可以被起訴。這樣做是因為違法行為既然針對的對象是國家或社會公共利益，那么該違法行為就將給國家或社會帶來嚴重后果。如重大財產損失，不特定多數人的生命健康安全。所以公民行政公益訴訟鼓勵防微杜漸，盡可能地減輕違法行為 所帶來的損失，甚至將違法行為消滅在萌芽狀態。

第四節 公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的主要區別

公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴，主要體現在法律關系方面的區別。民事訴訟的原告是指因民事權利發生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引起訴訟程序發生的人。被告是指被侵犯其合法權益或者與原告發生權利義務爭議，被人民法院通知應訴的人。在民事訴訟中確定原、被告時，以民事法律關系為基礎。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規定向人民法院起訴的利害關系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關系，即原告的合法權益所受到的影響、損害必須是由具體行政行為造成的，兩者之間存在著相當因果關系。刑事自訴則是被害人或其監護人、近親屬為著被害人的利益尋求司法救濟而直接向人民法 院起訴被告的訴訟。

而公民行政公益訴訟的原告是指為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益向人民法院提起訴訟的任何公民。在公民行政公益訴訟中，確定原、被告不強調原告是案件的直接利害關系人，只強調被告是否侵犯和損害了公共利益、國家利益和社會整體利益。這是公民行政公益訴訟與民事訴訟、行政訴訟和刑事自訴有著明顯區別的一個特征。第二章 公民行政公益訴訟應得到司法救濟