第一篇：13 公益訴訟 民事起訴狀(提起公益訴訟用)[精選]

民事起訴狀

原告：×××，住所地……。

法定代表人/主要負責人：×××，……(寫明職務)，聯系方式：……。

委托訴訟代理人：×××，……。

被告：×××，……。

……

(以上寫明當事人和其他訴訟參加人的姓名或者名稱等基本信息)

訴訟請求：

……

事實和理由：

……(寫明原告具備提起公益訴訟主體資格以及其他事實和理由)。

證據和證據來源，證人姓名和住所：

…… 此致

××××人民法院

附：本起訴狀副本×份

起訴人(公章和簽名)

××××年××月××日

【說明】

1．本樣式根據《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條、第一百二十一條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第二百八十四條等制定，供法律規定的機關和有關組織，向人民法院提起公益訴訟用。

2．提起環境民事公益訴訟應當提交下列材料：(一)符合民事訴訟法第一百二十一條規定的起訴狀，并按照被告人數提出副本；(二)被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料；(三)社會組織提起訴訟的，應當提交社會組織登記證書、章程、起訴前連續五年的年度工作報告書或者年檢報告書，以及由其法定代表人或者主要負責人簽字并加蓋公章的無違法記錄的聲明。

3．提起消費民事公益訴訟應當提交下列材料：(一)符合民事訴訟法第一百二十一條規定的起訴狀，并按照被告人數提交副本；(二)被告的行為侵害眾多不特定消費者合法權益或者具有危及消費者人身、財產安全危險等損害社會公共利益的初步證據；(三)消費者組織就涉訴事項已按照消費者權益保護法第三十七條第四項或者第五項的規定履行公益性職責的證明材料。

第二篇：淺議民事公益訴訟主體

淺議民事公益訴訟主體(黑體 三號 居中)--以《民事訴訟法修正案（草案）》為分析對象（楷體 小四號）

翟雨陽（仿宋 小四號）

河南大學民生學院 河南 開封 475001（仿宋 小四號）

內容摘要：（黑體 小四號 靠左）民事訴訟法修正案草案引入民事公益訴訟制度，引起廣泛的社會關注。對于到底由誰來作為原告更為合適，各方觀點不一。在公益訴訟領域，主體多元化已是發展趨勢。行政機關、檢察機關在提起民事公益訴訟中既有優勢也有弊端，社會團體如何發揮其作用，公民的民事公益訴訟起訴權的享有，這些方面的考察你，對于最終確定民事公益訴訟資格主體具有重要意義。關鍵詞：（黑體 小四號 靠左）民事公益訴訟 訴訟主體 檢察機關（楷體 小四號）

（空一行）

引 言（黑體 四號 居中 兩字之間有空格）

隨著改革開放的的穩步前進，我國的社會主義市場經濟發展良好，但是在發展過程中出現大量的環境污染案件、侵害公共利益的“公害案件”以及損害大規模消費者利益的案件。對于這些案件，現有的《中華人民共和國民事訴訟法》（此后簡稱《民事訴訟法》）不能很好地解決。2011年10月24日，第十一屆全國人大常委會第二十三次會議首次分組審議了《民事訴訟法修正案（草案）》，草案中規定：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟?！贝隧椧幎ū徽J為是我國公益訴訟領域的破冰之舉。但是草案中的規定并不明確，例如對民事公益訴訟主體的界定只是以“有關機關、社會團體”來概括，主體不明確即由誰來做原告正是我國公益訴訟案件的癥結所在。因此有必要對草案中“有關機關、社會團體”的規定加以分析，探討民事公益訴訟原告究竟有誰來擔任，既有利于公益訴訟制度在我國建立，也有利于社會公共利益的保護。

一、民事公益訴訟主體明確之必要（標題如果在最后一行，調至下頁）

（一）民事公益訴訟的內涵（標題如果在最后一行，不用調至下頁）在對民事公益訴訟進行界定之前，有必要對公益訴訟進行簡要的介紹。一般 認為，公益訴訟制度起源于古羅馬。古羅馬學者烏爾比安提出：公法是有關羅馬國家穩定的法，私法是涉及個人利益的法。訴訟因此也被分為“公訴”和“私訴”兩種?！肮V”是對有關國家利益的案件的審查，“私訴”是根據個人的申訴對有關個人案件的審查。故“以私人資格發生的，以保護私人權益為目的訴訟，叫私益訴訟；以保護公共利益為目的的訴訟，就叫做公益訴訟?！雹偻ㄕf認為，公益訴訟是指特定國家機關和相關組織、個人,根據法律的授權對違反民事、經濟、行政法律、法規,侵犯國家利益、社會利益的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究其法律責任的訴訟制度。以訴訟目的為標準，可將公益訴訟劃分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟。民事公益訴訟具有公益訴訟的一般特征，不同于刑事公益訴訟和行政公益訴訟，其針對的是民事違法行為。因此可以將民事公益訴訟定義為在民事、經濟活動中，公民、社會組織和國家專門機關依法對違反民事、經濟法律，侵害國家、社會的公共權益，破壞社會秩序和經濟秩序的行為人提起民事訴訟，要求人民法院通過審判的方式來維護國家、社會公共利益的訴訟活動。②（插入不能單獨成行，前面要有文字）

（二）明確民事公益訴訟主體的重要意義

首先，訴訟主體的存在是進行民事公益訴訟的先決條件。任何訴訟都要有原告和被告，正是在這兩者之間的利益分配出現分歧，并且在私力救濟無法調和的情況下，運用司法手段來維護自身的權益。民事公益訴訟主體的確定，可以使法院了解案件的訴訟標的、訴訟當事人的意愿，以及如何對案件所涉及的利益進行保護。

其次,訴訟主體的確定保障民事公益訴訟目的的實現。傳統觀點把民事訴訟主體嚴格限制在直接利益的條件之下，使得很多間接利益受害人或者其他利益主體因為沒有法律上的訴訟資格而喪失訴訟權利。事實證明，這樣不僅不能及時保護社會公共利益，而且使得直接利益當事人提起訴訟的力量顯得十分薄弱，與民事訴訟中的平等公平原則相違背。對民事公益訴訟主體進行確定，明確主體的權利義務，使他們在社會公共利益受到侵害的情況下，可以及時的行使權力維護公共利益，實現民事公益訴訟制度建立的目的。（腳注每頁單獨編號 ① 宋體 小五號）

①②顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年出版，第32頁。周軍、鄒子路：《我國公益訴訟制度初探》，載吳江市法院網2012年3月16日，2012年3月28日瀏覽。

二、對草案中“有關機關”的理解（標題如果在最后一行，調至下頁）

（一）行政機關參與民事公益訴訟的利弊分析

對于草案中提及的“有關機關”很自然的想到行政機關。首先，作為公共資源的管理者，行政機關有權對環境污染、資源破壞以及侵犯消費者權益的的行為進行行政處罰。但是僅依靠行政處罰并不能充分保護社會公共利益。以環境保護為例，在單個污染源只造成輕微的環境影響，且能實現達標排污（包括濃度和總量達標）的情況下，環保機關無權責令排污單位限期治理或關閉，但若在同一區域存在多個污染源，污染的累積和復合效應最終造成污染事故。即使已經損害環境公共利益，環保機關的行政權仍無法發揮作用的。如果賦予行政機關民事公益訴訟的起訴權，不僅彌補了行政執法啟動條件上的不足，也增加了行政機關的執法手段，使其能更好地履行管理者的職責。其次，由于行政罰款往往受到“上限”的限制，許多企業所支付的罰款遠少于其實際對公共利益所造成損害，或者根本對企業起不到警示告誡的作用。例如2004年的四川沱江水污染事故造成了慘重的損失，約有100萬人飲水受到嚴重影響，直接經濟損失約3億元，而沱江生態系統的恢復至少需要5年的時間。然而，川化集團只交付了1100多萬元作為漁業賠償，100萬元作為行政罰款；①紫金礦業污染事件曝光之后，企業的股票價格不降反升，還一度成為融資領域的首位，直到2011年紫金礦業污染案才首次開庭。②要改變“企業污染，國家埋單”的問題，僅靠行政處罰是不夠的。行政機關作為民事公益訴訟的原告，可以要求對公共利益造成損害的被告支付足夠的金額來為其民事違法行為進行賠償，除直接損害外，賠償范圍也可根據情況擴展到間接損害。最后，民事公益訴訟的被告很少是某個自然人，多為企業或者組織，行政機關由于其特殊的地位，擁有專業的人才以及足夠的資料、證據可以在法庭上與被告抗衡，達到訴訟雙方實質上的平等。

但是，行政機關作為民事公益訴訟的原告也存在著不利因素。首先，行政權與司法權本是相互獨立且相互制約的，行政機關一旦獲得民事公益訴訟的起訴權，無疑將行政權的范圍擴展到司法領域。近年來我國正逐漸減少政府對經濟生活的干預，目的是建立“大社會、小政府”的新格局，而將行政機關引入民事法 ①《再問沱江之傷——2007中華環保世紀行四川水污染治理調查》，載中國廣播網2007年11月27日，2012年3月29日瀏覽。（換行與字對齊）《廣東紫金礦業潰壩系列案首開庭 涉賠金額逾3億》，載廣州日報2011年07月12日。② 律領域似乎與國家政策相背離。其次，在已經發生的損害公共利益的案件中，多多少少都存在行政機關或行政機關所屬部門不作為、亂作為等監管失職的現象，因此由行政機關來提起民事公益訴訟可能“動力不足”，也可能發生行政機關通過訴訟來規避自身瀆職行為的情況。例如渤海污染的受害者可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監管失職的責任，如果讓本應受瀆職行為追責的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？最后，如果行政機關為爭奪訴訟利益而濫用權利，或者有意在其本職領域不作為、少作為，所造成的后果也是與民事公益訴訟目的相悖的。

綜上所述，雖然行政機關作為民事公益訴訟主體是可行的，但在具體運行時還應該加以限制。如規定，行政機關只有在窮盡所有行政手段仍不能對社會公共利益進行充分保護的情況下才能提起民事公益訴訟；或是對行政機關的起訴范圍加以限制等等。因本文的論證目的不在于此，也就不再多言。

（二）檢察機關應作為民事公益訴訟適格主體 1．檢察機關提起民事公益訴訟的可行性分析

認為修正案草案中所言“有關機關”包括檢察機關并非任意之言。事實上，我國檢察機關在解放初期即對提起民事訴訟進行了實踐，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署實行組織條例》第3條第5款規定了：“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家參與之”。該條例第10條規定，最高人民檢察署第三處掌管之一，就是“關于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件參與事項”。1954年9月通過的《中華人民共和國人民檢察機關組織法》第4條規定，地方各級人民檢察機關的職權之一是“對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參加訴訟”。之后，為配合以上規定的順利實施，最高人民法院1957年9月制定的《民事案件審判程序（草稿）》第1條規定：人民檢察院對于有關國家和人民利益的重要民事案件也可以提起訴訟?！?979年2月制定的《人民法院審判民事案件程序制度的規定（試行）》對檢察機關提起民事訴訟予以了肯定。雖然我國目前并沒有關于檢察機關提起民事訴訟的規定，但是，先前的法律規定表明國家對檢察機關作為民事公益訴訟主體是認同的。

再來，我國的司法實踐也存在檢察機關參與民事公益訴訟的案例。1997年 5月，南陽市檢察機關民事行政檢察處接到群眾舉報，反映方城縣獨樹鎮工商所將價值6萬余元的門面房，以2萬元的價格賣給了私人，隨即指示方城縣檢察機關調查此案。通過調查，確認該工商所確實低價轉讓了國有資產。1997年7月1日，方城縣人民檢察機關作為原告，以方城縣工商管理局和某個人為被告，向方城縣人民法院遞交了民事起訴狀，要求確認二被告之間的買賣協議無效。方城縣法院贊同檢察機關的意見，確認該買賣合同違反國家強制性法律規定，合同無效，依法判決該買賣合同無效，支持了檢察機關的起訴。這是改革開放以來的第一件公益訴訟案件，不僅得到了最高人民檢察院的支持，同時得到時任全國人大常委會委員長李鵬的贊同。①而自此案之后，檢察機關參與民事公益訴訟的情況在其他地區也多有出現。

最后，在世界范圍內，檢察機關作為民事公益訴訟主體的觀念得到普遍認可。法國1806年的《民事訴訟法》規定，檢察機關可以介入“關于國之安寧之訴訟；關于官府之訴訟；關于屬于官之土地邑并公舍之訴訟；關于因貧人不公贈遺之訴訟”等民事案件。②法國現行《民事訴訟法》對檢察官提起民事訴訟進行了更為明確的規定，對涉及妨害公共秩序案件、因違反善良風俗或違反刑事法律規定需要確認婚姻無效的案件，以及在涉及親子關系、無民事行為能力人設定或變更監護的案件中，檢察機關可以提起或參加民事訴訟。在英國，檢察長在下列情況下可參與訴訟：（1）凡涉及公共權利和利益的訴訟，并要頒布訓戒令或代表社會；（2）為防止損害公共利益或約束公共機構不致發生違法行為，經申請檢察長許可后，私人和地方機關可以假借檢察機關的名義參與訴訟進程。③美國的法律規定，美國總檢察長對一切涉及“合眾國利益”的民事案件追究民事責任。州檢察長在法院以及在所有涉及全州公民利益的法律事務方面，有權代表該州參與訴訟或發表意見。各級檢察長有權對涉及聯邦利益的案件提起訴訟，有權對涉及環境保護和稅法的案件提起訴訟。如果訴訟的一方當事人是國家機關、公職人員甚至普通職員，若要求他們賠償損失，則檢察官有權利參加訴訟。④

2．我國檢察機關作為民事公益訴訟主體的障礙（此標題不用調至下頁）

①楊立新：《我國改革開放以來第一件公益訴訟案件及重要意義》，載楊立新民商法網2009年4月6日，2012年3月28日瀏覽 ②何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版，第383頁。③孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第二卷），法律出版社2001年版，第370頁。④季強：《檢察機關提起民事公益訴訟研究》，吉林大學2007年碩士論文。人民檢察院作為國家的法律監督機關，其法律監督者的地位是由我國的根本大法《中華人民共和國憲法》（此后簡稱《憲法》）所確定的，也正是由于檢察機關特殊的法律地位使其在參與民事公益訴訟的過程中受到了限制和制約?！稇椃ā返?29條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！薄睹袷略V訟法》第14條規定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督?！?第187條規定，“檢察機關對人民法院確有錯誤的、已經發生法律效力的裁判有權提出抗訴，而只要檢察機關提出抗訴，人民法院就必須進行再審”。根據以上規定，在民事公益訴訟過程中，檢察機關會有雙重身份，既是“監督者”又是原告。原本中立且獨立的法院此時處于“被監督者”的位置，而強調訴訟地位平等的民事訴訟過程，這時訴訟雙方當事人的權利義務關系已明顯失衡。在這樣的情形下，法院所作出的有利于“原告”的判決，究竟是公正的審理結果還是對抗訴結果的回避。也因此造成了雙重不利后果，既對民事審判權的獨立行使產生無形的干預效果，也容易引起公眾對法院裁判公正性的疑慮。

同樣，檢察機關在實踐中非獨立的地位，使得人民檢察院在行使民事公益訴訟起訴權時其動機令人懷疑?！稇椃ā芬幎?，最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責，地方人民檢察院對產生它的國家權力機關負責。人民檢察院獨立行使檢察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。然而，在實際社會生活中人民檢察院的人、財、物均受制于地方政府，而這種非獨立的體制使得檢察院與地方黨委、人民代表大會、行政機關有著千絲萬縷的聯系。一旦檢察機關擁有提起民事公益訴訟的權利，而公益訴訟成為地方保護主義的工具，抑或是在面對利益時，人民檢察院選擇退卻缺位，不能或不敢維護被損公益，便會使民事公益訴訟的愿景落空。

雖然，檢察機關作為民事公益訴訟的主體存在著一些障礙。但是，這些障礙通過對檢察機關的起訴權進行必要且適當的限制是可以解決的。因為，任何主體所享有的任何權利都存在著這樣或那樣的限制，沒有一種權利是無限擴張的。結合上文對檢察機關提起民事公益訴訟的可行性分析，檢察機關作為民事公益訴訟的原告是有重要意義的。

3．確立檢察機關在民事公益訴訟中的主體地位的必要性

將檢察機關引入民事公益訴訟領域，有助于民事公益訴訟制度的建立。在環 境污染、資源破壞、市場壟斷以及大規模侵犯消費者合法權益的案件大量涌現的社會大背景下，很明顯，我國傳統的民事訴訟制度沒能很好的發揮作用。通過建立民事公益訴訟制度來解決我國在經濟體制改革過程所引發的涉及公共利益的矛盾，賦予檢察機關民事公益訴訟主體資格是民事公益訴訟制度的特點之一。以此改變我國民事訴訟主體一元化，建立“原告資格的多元化”的新模式，在承認現存法律秩序的前提彌補了法律的真空狀態，也推進法律制度的完善和社會的進步。

檢察機關提起民事公益訴訟，有助于公共政策的有效生成。公益訴訟不同于私益訴訟的一個很重要的方面，就是通過公益訴訟，能夠形成適應于將來社會發展的公共政策。與僅僅關注實體權利救濟的私益訴訟不同，公益訴訟的主要功能在于為將來立法。檢察機關提起公益訴訟，有助于更加直接地、更加明確地彰顯此功能，也因此不會產生濫用公益訴權的問題。同時，由于檢察機關具有專業知識方面的優勢，并且與行使審判權的人民法院同屬于法律共同體，擁有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面達成高度一致的共識，而不致使公益訴訟陷入私益紛爭的糾纏之中。①

確認人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，保障我國在世界經濟交往過程中主權和利益。絕大多數現代法治國家對帶有國家干預性質的公益訴訟都有明文規定和典型的判例。除了上文提及的美國、英國、法國、德國外，日本、越南等國家也都建立了檢察機關提起民事公益訴訟的制度。我國在加入WTO11年之后，法律制度與國際的對接已經全面展開。如果我國企業、組織或個人損害到了其他國家的利益時，對方會提起公益訴訟來維護其國家和社會的利益。而我國由于缺乏有力的訴訟主體，在外國企業、組織或個人侵害我國的公共利益的情況下，不能有效的維護國家主權和利益。所以，在此次的民訴法修正案中，確認人民檢察院在公益訴訟中的主體地位，是非常必要同時也是十分緊迫的。

三、加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用

（一）社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎及優勢

訴訟信托構成了社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎。訴訟信托是指法律規定某一公益團體對某些權益有素的利益，該公益團體專門為此項公益權利受侵 ①湯維建：《論檢察機關提起民事公益訴訟》，載《中國司法》2010年第1期。害或可能受到侵害時提起訴訟，而組成該公益團體的成員可以直接引用判決對有關的侵權人主張權利。①其特點在于：訴訟信托是法律賦予某個以維護公共利益為目的而依法設立的團體當事人的資格，而使該團體對某一涉及社會公共利益的事項有不受次數限制的，可以重復行使的訴權；無需團體成員的選任，也無需在訴訟中以全體成員的名義，被授權的團體即可以自己的名義獨立進行訴訟；由該團體提起的訴訟，其判決的效力僅擴張至該團體的成員。②

社會團體參與民事公益訴訟的主要優勢包括：在信息方面，社會團體多生長于社會基層,貼近社會生活,因此更容易獲取和發現損害公共利益信息,從而做出迅速反應;在整體素質方面, 社會團體的成員多為相關領域專業人才。其中也不乏環境、法律等方面的人才，在搜集、保全證據和對相關法律的掌握方面，社會團體都是一支具有較強訴訟能力的隊伍,能夠有力地支持取證、開庭等訴訟活動;在動力方面，社會團體以其設立宗旨為指向，以保護相關社會公共利益為己任。其動力來源于自身的熱情和責任心，并非為履行職責或迫于外部監督；在社會影響力方面，社會團體主要服務于大眾，贏得了民眾的廣泛關注和支持。參與到民事公益訴訟案件中，影響范圍更廣，效果更加明顯。除此之外，在費用、獨立性等方面，社會團體也擁有不同于其他民事公益訴訟主體的優勢。

（二）我國社會團體參與民事公益訴訟的現狀

我國法律意義的社會團體分為兩種，一種是根據社團管理條例需要在民政部門登記注冊的社會團體，其登記條件較高，比如必須有50個以上的會員等等，目前社會團體在我國登記還是比較困難的。另一種是不需要登記的人民團體或者經國務院批準成立的社會團體，比如殘聯、婦聯、工會等。但這類組織在財政上與政府是供應關系，在管理上受制于政府，有的還行使著一定的管理職能。他們具有提起民事公益訴訟的能力，但是否具有動力進行訴訟活動，則是一個很大的疑問。從社會實踐來看，此類社會團體在進行公益訴訟時往往“動力不足”。相較于不需要登記的人民團體或者經國務院批準成立的社會團體，經注冊的社會團體既有保護公益的熱情，也有進行公益訴訟的法律資源和組織資源，但是，其參與民事公益訴訟的成果并不樂觀。如環境保護方面，2008年，中華環保聯合會曾就云南陽宗海污染事件提出公益訴訟，但被謝絕。2010去年，重慶綠色志愿 ①②張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究-兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社2007年版，第167頁。

肖建華：《訴權與實體權利主體相分離的類型化分析》，載《法學評論》2002年第1期。者聯合會對國電陽宗海發電公司二氧化硫減排不力提出公益訴訟，未被受理。直到2010年中華環保聯合會狀告貴陽一造紙廠排放工業污水獲得勝訴，成為全國首起由社會團體發起的公益訴訟勝訴案例。這樣結果是十分令人擔憂的。不僅如此，在現有法律關于社會團體的規定下，許多從事消費者權益保護、環境保護的“草根組織”根本無權提起民事公益訴訟。

（三）加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用

首先，改變社會團體的評定標準。在對社會團體的考察過程中，其設立宗旨、活動計劃、制度規定等，應作為主要考慮因素，而會員人數、活動場所則作為一般考慮因素。廣泛吸納社會上具有較高綜合素質和廣泛成員基礎的社會團體，與政府共同進行社會公共利益的保護。

其次，有必要對可以提起訴訟的社會團體進行過濾。在社會團體成立后，依據其設立宗旨，檢查在一定時期內該社團的活動情況，針對其活動成效及時的進行指導或告誡。也可以借鑒日本等國的做法，由立法者授權有關行政機關對符合起訴條件的社會團體進行認定，定期公布、定期更換。

最后，對“草根組織”在民事公益訴訟中的地位進行認可。實踐中，有些地方已開始嘗試讓“草根組織”加入到民事公益訴訟主體的隊伍中來。2011年10月,云南省曲靖市中級人民法院受理了“自然之友”就曲靖鉻渣污染事件提起的公益訴訟,“自然之友”在法律上不屬于社會團體，而是民辦非企業單位，這是國內首例由草根環保組織提起且得到受理的環境公益訴訟。①2011年7月,海南省高級人民法院出臺意見,明確提起環境公益訴訟6大主體,包括檢察院、相關行政主管部門、依法成立的自然保護區管理機構、從事環境保護和社會公益事業法人組織、基層群眾性自治組織以及公民。2011年12月，重慶市高級人民法院也出臺意見規定，公益性社會團體可依法提起環境公益訴訟。②在環境保護領域草根組織的地位逐步得到認可，也表明這些“草根組織”同樣能夠在民事公益訴訟領域發揮其作用。

四、增加公民作為民事公益訴訟的主體（標題如果在最后一行，調至下頁）

（一）將公民排除在民事公益訴訟外的原因（此標題如果在最后一行，不用調至下頁）

①《草根環保組織提起公益訴訟獲云南曲靖中級人民法院立案》，載人民網2011年10月26日，2012年3月29日瀏覽。

《環境公益訴訟的民間探索》，載新浪新聞中心2012年02月25日，2012年3月28日瀏覽。② 1.“直接利害關系原則”的限制?！睹袷略V訟法》第108條規定“起訴必須符合下列條件：

1、原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。民事公益訴訟制度的建立本身就是對固有民事訴訟制度的一種改革。應當承認，“直接利害關系原則”對于避免當事人濫用訴權、節約司法資源具有一定的作用，但隨著社會進步和現代法治發展，這種嚴格的“直接利害關系原則”越來越不利于對當事人合法權益的保護，一方面是危害的范圍和程度不斷增強，另一面對受害者的救濟手段和對違法者懲罰措施則是極度匱乏。有的當事人雖然在長期努力后勝訴，但法院往往只針對此案起訴人的直接經濟損失予以判決，無法禁止被告以相同的侵權行為對其他關系人利益的損害，其結果只能是保護了個人私益而失去了對公共利益的維護。

2.擔心“訴訟爆炸”的出現。隨著依法治國理念深入人心，社會主義法治國家建設的步伐加快，我國公民的權利意識、法治意識和社會責任意識都普遍得到增強，民事公益訴訟案件、類民事公益訴訟案件與日劇增。近年來出現的相關著名案例如：王英起訴富平春酒廠要求其標貼警示、寫明成分，并要求被告賠償因標示不明、誤導消費者所致其夫死亡的經濟、精神等損失案；中國政法大學學生以高速公路不高速為由，狀告河南省高速公路發展有限責任公司，要求法院判令其違約并賠償其直接經濟損失10元錢案；張巖訴麥當勞彩色墊紙有毒案。公民對于訴訟的熱情，或許會使立法者擔心“訴訟爆炸”的出現。其實大可不必過于擔心，一來中國的傳統觀念對于訴訟時避而遠之的，而近年來公民逐漸開始運用法律手段保護權益，是我國多年來的普法活動的努力成果；再來，為防止濫用訴權，對公民的起訴條件加以限制即可。如公民個人在提起民事公益訴訟之前，必須通知主管該項公益事業的國家管理機關，并要求其制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，主管機關收到該通知后，必須在法定期限內對所訴事項做出決定，并回復該公民。如果主管機關沒有在法定期間內做出決定，或者公民對做出的決定不服，公民才能以自己的名義提起民事公益訴訟。或者對公民個人濫訴行為進行制裁，要求原告在起訴前繳納一定數額的保證金，如果查明原告存在濫訴情形，則將保證金予以沒收。

3.忽視了個人在公共利益保護中所發揮的作用。盡管目前我國還沒有公民進行民事公益訴訟勝訴的案例，但是公民提起民事公益訴訟案件的影響是不容 小覷的。此前郝勁松律師通過提起公益訴訟，推動火車上的餐車開具發票，推動地鐵站臺修建公廁等。還有涉及乙肝歧視的多個個體訴訟，最后也推動人事部、教育部等部門做出規定，明確要求在勞動者就業、大學生錄取等環節不得查乙肝。北大法學院師生就松花江水污染案件起訴失敗之后，國家環?？偩指鶕吨腥A人民共和國環境保護法》、《環境保護行政處罰辦法》等法律法規，直接對造成松花江水污染事件的吉林石化分公司處以100萬罰款，①雖然這只是一個依靠行政手段所得到差強人意的處理結果，但也開創了建國以來環保部門罰款的最高記錄。

（二）賦予公民民事公益訴訟原告資格的理由

1．公民是社會的基本單位，社會是人與人之間的相互關系的構成體。公民與社會有著本質和密切的天然聯系，公共利益和個人利益是不可分割的統一體，也就是說公共利益是個人利益的相加，保障了公共利益的健康，個人利益也必然受益，公共利益出現了病態，個人利益最終也必然受到損害。所以保護公共利益實質上也就是保護個人利益。恩格斯也曾說過：“只有維護公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”②基于這種天然的必然的聯系，公民完全可以成為提起民事公益訴訟的主體。

2．公民參加民事公益訴訟有憲法依據。我國憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”。一方面，人民依法定程序把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使。另一方面，為了真正實現人民當家作主，也保留了人民直接參與國家事務管理的權力。當民事違法行為侵犯公共利益時，人民有權依法通過民事公益訴訟來行使管理國家事務的權力。它使憲法所規定的社會主義民主在訴訟領域內制度化、法律化。

3．建設法治社會需要賦予普通公民參與管理國家和社會路徑，賦予公益訴訟的起訴權是最直接的路徑。依法治國必須要靠廣大人民群眾普遍參與到法律的執行與實施中來。民治不興，法治難成。在現實中，我們并不缺少奮不顧身的反腐義士和護法英雄，我們缺少的是一種安全、方便、經濟的途徑，使人聲音能夠 ① 吳勇：《環境司法的困惑與反思》，載卞建林《訴訟法學研究》（第14卷），中國檢察出版社2008年版，第255頁。② 馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版，第609頁。暢通無阻的表達，使公民個人的維權之路不再艱辛。而賦予公民民事公益訴訟主體資格，正是為公民提供了這樣一條途徑。

4．給予公民這種提起公益訴訟的權力有利于促進社會的和諧和穩定，實現法律的社會價值。公民提起公益訴訟可以使損害公共利益者承擔法律責任，一方面使公民對違法企業、單位、個人的監督更加有力，另一方面也給有違法動機的企業、單位、個人以警示作用，使他們不敢以身試法。法律的作用不僅在于懲罰違法行為，更多的是通過威懾來預防違法行為。公民參與公益訴訟能更好的發揮法律的預防作用，促進法治社會的建立。（不空行）

結 語（黑體 四號 居中 兩字之間空兩格）

此次的民事訴訟法修改開啟了公益訴訟的大門，其意義重大。但是草案中對公益訴訟問題只做了原則性規定，本文只針對民事公益訴訟主體進行了討論，而要真正建立民事公益訴訟制度，對于公益訴訟的受理范圍、公益訴訟的程序機理、訴訟濫用的防范、證明責任、以及訴訟費用等問題還需要進一步細化和完善。草案目前在爭取意見的過程中，相信在全社會的獻言獻策之后，最終的民事訴訟法修正案中對于民事公益訴訟的規定會更加具體有效，也能更好的保護社會公共利益。（空一行）

參考文獻（黑體 小四號 居中 字之間不空格）

[1]馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第2卷），人民出版社1972年版。[2]孫謙、劉立憲主編：《檢察論叢》（第二卷），法律出版社2001年版。[3]何文燕、廖永安：《民事訴訟理論與改革的探究》，中國檢察出版社2002年版。[4]顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版。[5]黨廣鎖：《公益訴訟主體問題淺論》，中國檢察出版社2004年版。

[6]張艷蕊：《民事公益訴訟制度研究-兼論民事訴訟機能的擴大》，北京大學出版社2007年版。（換行對齊）

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312 年第5期。

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[12]吳勇：《環境司法的困惑與反思》，載卞建林《訴訟法學研究》（第14卷），中國檢察出版社2008年版。

[13]楊三正、陳建敏：《檢察機關參與民事公益訴訟的理由及立法建議》，載《湛江師范學院學報》，2009年第30卷第4期。

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[20]汪晞：《論公益訴訟主體》，載北大法律信息網2012年2月26日。[21]周軍、鄒子路：《我國公益訴訟制度初探》，載吳江市法院網2012年3月16日

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目 錄

內容摘要.................................................1 引言.....................................................1

一、民事公益訴訟主體明確之必要...........................1

二、對草案中“有關機關”的理解...........................3

（一）行政機關參與民事公益訴訟利弊分析...................3

（二）檢察機關應作為民事公益訴訟適格主體.................4

三、加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用.................7

（一）社會團體提起民事公益訴訟的理論基礎及優勢...........7

（二）我國社會團體參與民事公益訴訟的現狀.................8

（三）加強社會團體在民事公益訴訟領域的作用...............9

四、增加公民作為民事公益訴訟的主體.......................9

（一）將公民排除在民事公益訴訟外的原因...................9

（二）賦予公民民事公益訴訟原告資格的理由................11 結語....................................................12 參考文獻................................................12

第三篇：公益訴訟

(民訴)第五十五條 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

（消法）第四十七條 對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。

（環境保護法）第五十八條 對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。

符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。

提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。

相關案例

1、被告范某于2001年9月24日以其同村村民董某的名義，在樂陵市工商行政管理局以加工、銷售橡膠助劑、瀝青的名義注冊登記了“樂陵市金鑫化工廠”，并領取了營業執照，之后，范某用其在2001年3月、4月購進的石油制品加工設備以及同年7月以非法渠道購進的原料，開始煉制石油制品項目，原料以800元／噸——1300元／噸價格購進，煉制后以1800元／噸的價格出售，已經產油100余噸，銷售金額18萬余元。經取樣檢查，石油產品質量不合格，屬于非法生產，對周圍環境有嚴重影響，嚴重威脅人民的生命、財產安全。原告樂陵市人民檢察院訴稱：被告范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品，違反法律，屬于國務院明文規定重點打擊、取締的非法小煉油項目，損害了國有資源，造成了環境污染，威脅人民健康，影響社會穩定。為此，請求法院依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危險。

被告范某辯稱：我開工生產經過批準，加工煉制石油制品原來不知道是違反國家法律規定的行為，現在準備自行拆除，今后不再繼續經營煉制石油制品項目了。

樂陵市人民法院受理本案，開庭審理之后，經過調解，雙方沒有達成協議。法院認為，被告經營的樂陵市金鑫化工廠非法經營煉制石油制品項目，造成了國有資源的浪費及環境污染的嚴重后果，且產品質量低劣，屬國家明令禁止的小煉油項目。檢察人員進行專項調查，查清上述事實，被告也對此供認不諱。人民檢察院在依法對被告的金鑫化工廠做出處罰的同時，為改善國有資源的浪費和防治環境污染，保障人民的生命、財產安全，訴至我院，要求被告停止侵害、排除妨害、消除危險的訴訟請求，事實清楚，證據確鑿，本院予以支持。故于2003年5月9日依據《民法通則》第5條、第73條、第134條規定，判決被告范某將其所經營的金鑫化工廠，于本判決生效后的五日內自行拆除，停止對社會公共利益的侵害，排除對周圍群眾的妨礙，消除對社會存在的危險

2、泉州市飲食服務公司原經理吳英然在收受賄賂７萬元后，兩次與承租人簽訂降租協議，將飲食服務公司下屬的大眾賓館低價出租，造成國有資產大量流失。該市鯉城區檢察院經過調查，向轄區法院提交支持起訴書，支持大眾賓館提起民事訴訟。法院采納檢察院支持起訴意見，判決降租協議無效，為國家挽回損失２３０萬元。

3、自1996年以來，河南、山西、福建、山東、貴州、江蘇等省檢察機關先后以法律監督機關的身份，作為國家利益和社會公共利益的維護者，在各級政府的國有資產管理部門未能充分有效地履行保護國有資產的職能時，充分履行法律監督職責，采取法律補救措施，將國家對國有資產、社會公共利益的特殊保護政策落到實處，進行司法實踐的創新，開展公益訴訟活動嘗試并取得了成功。10月22日，江西省萍鄉市上栗縣法院對該縣檢察院代表國家作為原告起訴的一起國有資產流失案件當庭作出判決，檢察機關的訴訟請求全部獲得了支持。

4、2003年9月27日中午12時50分，他與愛人孩子一同乘坐由沈陽飛往昆明的東航云南公司的ＭＵ4682次航班，赴昆明全家旅游。

當天下午2時30分到達鄭州機場中轉。這一航班的旅客有100多人，按規定時間30分鐘后旅客重新登機。但是剛上飛機10多分鐘后，航班廣播，由于空中管制，需要旅客下機等候。于是議論紛紛的旅客只得下機回到候機大廳，沒想到這一等就是7個多小時。

100多名旅客又冷又餓已經非常難受，而且也沒人給他們合理的解釋。這群旅客中既有60歲以上的老人又有10歲以下的小孩，婦女居多，旅客中還有兩名外國游客。一名有心臟病的老人捂著胸口喊不舒服，幾名孩子開始不停地哭鬧。沈長征全家只得在機場餐廳花了200多元錢用餐。

晚9時，已經苦等了6個小時的旅客承受能力達到了極限。忍無可忍的沈長征拿出本來旅游時用的照相機對滯留的旅客進行了拍照（見圖），并請求現場的旅客簽名留證，當場有27名旅客留下了自己的手機號，其中包括一名外國旅客。直到晚10時30分，ＭＵ4682次航班旅客重新登機。沈長征說到達昆明已是次日凌晨，全家只得臨時找家旅店住下，宿費花了200元。這次航班晚點引起的不快，使得全家的旅游變得索然無味。沈長征認為是違約侵權行為，遂將東航云南公司告上沈陽東陵區法院。昨日，這起精神索賠只有一元錢的“公益官司”開庭，沈長征作為代理人與從昆明趕來的律師展開了激烈庭辯。

5、PC廠商未公布輻射信息 消費者索要知情權ChinaByte 綜述 據《四川日報》4月21日報道，成都一電腦公司員工將國家質量監督檢驗檢疫總局、11家電腦企業一起推向了法庭，目前成都市成華區法院已經正式立案原告起訴的事由是電腦生產商未提供電腦產品有關輻射的真實信息，侵犯知情權；國家質監檢驗檢疫總局未盡監督之責。因此原告訴至法院要求判令被告公開致歉，并在產品說明書上標注“顯示器輻射有害健康”或“小心輻射”字樣。這起案件由于被告身份的“顯赫”以及案由的特殊，剛一立案便引起了關注據了解，提起這場訴訟的原告是家住成華區的電腦公司員工劉剛，四川日報的報道有誤,劉剛起訴的并沒有12家電腦企業,只有11家加上國家質量檢驗檢疫總局一共12個被告。這11家電腦企業分別是:IBM、聯想、LG、三星、飛利浦、實達、日電、明基、冠捷、華冠、北京華旗。

“1996年，我買了第一臺電腦。從此，電腦成了我生活和工作中必用的工具。自從擁有電腦后，我平均每天使用電腦達2小時以上?！痹鎰⒛吃谄鹪V狀中毫不掩飾對電腦的喜愛。2000年初以后，他先后用過IBM等12家電腦商的電腦顯示器。劉稱，自己從未意識到電腦處于運行狀態下會產生電磁波，也未意識到電磁波輻射會對人體產生危害，直至今年3月初?！拔覐氖≥椛洵h境管理檢測中心站電磁環境檢測室了解到，人體處于電磁輻射環境的過程中，會使血液、淋巴液和細胞原生質發生改變，這些改變可誘發癌癥和加速人體癌細胞增殖等?！?/p>

歷數電磁輻射可能帶來的種種危害后，原告認為，由于被告在電腦顯示器上沒有任何有關電磁波輻射將對人體產生危害的警示性標記，在產品說明書上也未能警告使用者采取安全防護措施，就產品對使用者不利的消息均采取封鎖的行為，已侵犯其知情權。而第一被告國家質監檢驗檢疫總局作為國家電子產品質量監督和檢測的主管職能部門，“對可能危及人體健康和人身安全的電腦顯示器產品既未制定國家標準，也不制定行業標準，連必須符合保障人身健康安全的必要要求也沒有……沒有盡到領導、組織、管理、監督責任，應承擔相關法律責任”。為此，原告“要求第一被告制定相關的政策法令，規范電腦顯示器產品行業管理，完善顯示器產品市場；其他被告在其產品說明書中有足夠內容的電磁波輻射對人體危害方面的介紹，以及如何正確防止輻射具體措施的介紹，并在其顯示器上的顯著位置標示有關輻射的警示性標記和語言”。

據了解，法院目前已以特快專遞的形式向各被告發出傳票，由于被告分布全國各地，開庭時間將延后確定。

本案的被告既有國家質量監督檢驗檢疫總局，又有12家著名的電腦廠商。被告主體的復雜，實際上把一起行政訴訟和民事訴訟混雜在一起，原告起訴國家質量監督檢驗檢疫總局不作為，“對可能危及人體健康和人身安全的電腦顯示器產品既未制定國家標準，也不制定行業標準，連必須符合保障人身健康安全的必要要求也沒有……沒有盡到領導、組織、管理、監督責任，應承擔相關法律責任”，是一起行政訴訟。一般來說國家質量監督檢驗檢疫總局一般不會作出此類具體行政行為，不應該成為被告，并即使成為被告，也不應由成都市成華區法院來管轄。因此此案中還存在嚴重的程序問題。據悉,原告劉剛已經撤回了對國家質量監督檢驗檢疫總局的起訴。

這件案子引起我們的關注，一則是被告身份的特殊性，既有國家行政機關，又有在業界“聲名顯赫”的電腦廠商；二則是消費者首次主張把電腦顯示器的輻射明白標示出來。對于這起純公益性的訴訟，原告的勝算有多大呢？會不會讓以后的電腦顯示器上再多一個類似香煙盒有個“吸煙有害健康”的標識呢？

這是一場純粹的公益訴訟。原告在經濟上沒有提出任何賠償要求，“零賠償”，僅要求被告道歉并在產品說明書上標注“顯示器輻射有害健康”或“小心輻射”等字樣。原告提起這場訴訟就是為了讓公眾對電腦輻射的危害性。

原告冀以獲勝的法律依據就是消費者的一項基本權利：知情權。知情權是國際消費者組織聯盟確定的消費者8項權利之一。知情權是消費者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。對于商家來說就是要承擔告知義務。我國《消費者權益保護法》第8條第1款規定，“消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。”該法第18條還規定，“經營者……對可能危及人身、財產安全的商品和服務，應當向消費者作出真實的說明和明確的警示，并說明和表明正確使用商品或者接受服務的方法以及防止危害發生的方法?！?/p>

這起案件中原告認為商家沒有告知其“電腦輻射有害健康”，他的知情權被商家忽略了。其實電腦廠商也可以從連一個不會電腦操作的用戶都知道電腦顯示器有輻射，買了電腦就會采取各種措施來防止輻射，來主張免除自己對此的告知義務。因此，這起案件的審理難題就在于如何確定原告的認知責任和被告電腦廠商的告知義務之間的界限。誠然，原告作為電腦公司的一名員工，從2000年初就開始使用電腦，說自己不知電腦顯示器輻射有害健康，是肯定說不過去的。但消費者權益保護法的立法意圖是更傾向于保護消費者，在社會中，商家對消費者來說始終是強者，從對商家的嚴格責任要求來說，要求其履行告知義務是可取的，并且對于電腦市場的健康發展也是有利的?；蛟S這場訴訟之后，我們在所有的電腦顯示器上都會看到“小心輻射”的標簽！

6、去年，北京一名17歲少年狀告國家煙草專賣局及24家煙草公司，請求法院判令25家被告在本單位網站主頁上注明“吸煙有害健康”、“禁止任何人向未成年人出售香煙”、“禁止中小學生吸煙”字樣，并以不少于10％的內容宣傳吸煙有害健康及未成年人吸煙的危害。丘建東叫板電信局

7、案例簡介：丘建東原是龍巖市新羅區質量技術監督局副局長，后辭職成為職業法律服務工作者。1996年1月4日，丘建東在當地龍川東路公用電話亭和龍巖市軍民路武裝部賓館代辦長途電話點打了兩次電話，兩個公用電話亭均未執行郵電部“夜間、節假日長途電話實行半價收費”的規定，多收話費共計0.60元，丘建東于1996年1月16日起訴龍巖市郵電局，請求雙倍賠償。此案訴訟標的僅一元二角，故稱“一塊二官司”。3月13日，法院公開開庭。鑒于龍巖市郵電局積極整改，丘建東認為已達到了訴訟目的，即當庭撤訴，案件終結。丘建東稱此舉是為了揭露、打擊服務領域的欺詐行為，以喚起更多的消費者“以法護權”。

案例評析：這是我省首例以服務欺詐為由索要雙倍賠償的消費糾紛。“一塊二”官司如今已載入教育部新版統編政治教科書高中一年級下冊，被法學界喻為中國消費者權益運動史上的啟蒙篇。1999年3月丘建東本人獲得中國消費者協會、全國總工會、共青團中央、全國婦聯四單位聯合頒發的“全國城市保護消費者權益十佳志愿者”稱號，并被各大新聞媒體稱作“中國公益訴訟創始人”。

8、劣質菌種坑農百萬

案例簡介：1998年3月14日，5位來自古田縣鶴塘鎮的農民，來到省消委會這天設在福州五一廣場的咨詢臺前，他們是代表當地菇農專程趕來投訴的。1997年他們向本鎮制種大戶余欽霖購買香菇菌種，不料種下月余，相繼變黑壞死，造成經濟損失近百萬元。他們還出具了古田縣食用菌辦公室、三明市真菌研究所的調查報告：菌筒發病是由于菌種質量不合格造成的。在省消委會的支持下，15位菇農把訴狀遞到了古田縣法院。1998年9月23日，法院作出一審判決，被告余欽霖出售的菌種均沒有合格證，也未標明生產日期和有效期限，違反了有關法規，應承當主要責任；原告由于將二級菌種分離成三級菌種，也應承擔一定的民事責任，為此判決被告賠償經濟損失10.74萬元。而后，此案訴至寧德市中院，二審判決中，菇農敗訴了，理由是證據不足。

（一）訴訟范圍

1、國有資產流失案件：國有資產，因是國家所有的財產，在我國，不僅僅包括國有法人或國家直接擁用的動產、不動產，還應包括應該歸于國家所有的知識產權、土地、礦藏、森林、草原、水流、水面等自然資源。

2、環境污染案件：不僅指因污染自然環境，所造成的損害國家利益，公共利益的案件，同時，也因包括因精神污染而造成的社會公良風俗、道德的侵害。

3、非法契約和不當得利應收歸國家的案件：即包括契約雙方串通侵害國家、公共的利益，而又無利害關系人行使損害請求權的情況，還應包括不當得利應收歸國有的案件。

4、行為能缺失及救濟案件：既應包括法人行為能力缺失及救濟的案件，如國有企業因破產而無法人資格，無法行使債權請求權和訴訟權，也應包括自然人行為能力缺失及救濟的案件，如被監護人被虐待、遺棄而無力行使其權利。

5、對犯罪案件的附帶民事訴訟：主要指對于瀆職、貪污、收受賄賂而造成的非法行政等行為而造成國家經濟、物資財產等損失的案件。

（二）相關訴訟主體

檢察機關、案件當事人、無利害關系人 我國相關做法

據了解，當前對于民事公益訴訟問題，在司法界還存在不同看法，檢察機關以原告身份直接提起民事訴訟，有的地方法院予以受理，有的不予受理。針對這種情況，福建省檢察機關民行檢察部門主動加強與法院的溝通聯系，就檢察機關支持起訴及民事公訴等相關問題進行磋商、研討。如去年３月，龍巖市檢察院與龍巖市中級法院就民事公訴的立案條件、受理范圍、檢察人員如何出席民事法庭等具體問題達成一致意見，有力地維護了國家利益和公共利益。

國外相關做法

一、公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們都是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。公益法是一個與公益訴訟直接相關的術語。但是，公益法并不是一個獨立的法律部門，使用這一術語旨在描述公益律師所服務的對象，它包含了一個寬泛的領域，涉及民權、公民自由、婦女權利、消費者權利、環境保護等。同樣，公益訴訟并不是一種單獨的訴訟形式，而是一個以訴訟目的為基準界定的概念，旨在描述公益律師、公益團體所進行的訴訟活動。公益訴訟是依托于社會正義的概念，以及視法律為社會變革工具的意愿，以公益律師和公益法團體為主體展開的訴訟活動。公益訴訟包括了戰略訴訟和為貧困者提供的法律援助，其特點是超越了個人利益的代表，倡導尋求法律的改變或者適用，從而影響全社會。

二、公益訴訟的形式 一是集團訴訟。集團訴訟是美國的法律專家創造出來的頗具特色的成果。其真正價值在于對大眾侵權的制約。在集團訴訟中，個人作為原告并不是為了自己，而是要求賠償集團所屬的全部成員所受的損害。比如，因輕信虛假的招股說明書而提起的證券集團訴訟，納稅人因被迫交納超額的地方稅金而提起的稅務集團訴訟，消費者因商業欺詐提起的集團訴訟等。通過這一機制，成百上千人的合法權利從理論上可以由一名義上的原告來代表，然后整個政府項目、機構或公司等都被卷入訴訟，他們運作經營的合法性在訴訟中被質疑并被裁判。集團訴訟的原告們不僅已成功地對諸如飛機失事和建筑物坍塌等“大眾事件”進行了侵權集團訴訟，而且也在那些囊括上萬人的涉及有害物質的大眾侵權案件中取得成功，如在石棉和煙草領域的集團訴訟。

集團訴訟有效地使公共利益得到了保護。在這一機制中，私人訴訟作為執行公共法律的方法之一，當涉及眾多的小額請求時，私人訴訟的目的并不在于獲得損害賠償或是對于個人權利的維護，而更多甚至全部在于使做出不當行為的人通過付出代價，從而為社會的福利作出貢獻。也就是說，震懾和改變不當行為人是其主要目標。

在歐洲，類似于美國的集團訴訟是團體訴訟，通過團體提起訴訟來保護社會利益是近年來歐盟國家的一個顯著趨向。

二是告發人訴訟。告發人訴訟是在英美法系國家實行的一種訴訟形式。這是一類允許個人或實體代表政府起訴不法行為人的訴訟。在提起告發人訴訟后，如果勝訴，則該私人告發人可獲得對賠償額的分配。

在英國，告發人訴訟是私人以總檢察長的名義提起訴訟，目的在于對諸如下列情況作出宣告或禁止：（1）危害公共利益者；（2）法人超越法律授予的合法權利，有可能損害公共利益，而必須加以遏制者；（3）為防止某一法定罪行重復觸犯，而必須發出告誡者。

在美國，告發人訴訟自1776年實行，但直到1986年以前都很少使用。1986年，國會修訂了《錯誤索賠法》，將告發人的分配份額提高，規定最高為30%，同時，增加了告發人在起訴方面的權力，也增加了向被告施加的損害賠償和懲罰的力度。對于告發人來說，最重要的是，1986修正案規定，即使政府加入訴訟，并且“對于進行訴訟具有主要責任”，該告發人仍有權繼續作為當事人訴訟。并且，政府先前對于指控的認知并不自動阻止告發人提起告發訴訟。這樣的修改，使得公民有充分的動力提起告發訴訟。在告發人訴訟中，私人通過訴訟，有效地維護了社會公共利益。自1986年修改了關于告發人訴訟的規定后，在美國，告發人訴訟有了迅猛的增長，現在已經成為最有效、最成功的對付欺詐的手段，通過告發訴訟收回的金額已經超過了10億美元。

三是實驗案件。它是當事人為確定一項重要的法律原則、法律權利或法律的合憲性而提起的訴訟。這種案件形式在普通法國家和大陸法國家都有。從起訴權的實際獲得上看，在歐盟國家中，對于實驗案件仍然存在類似于團體訴訟中的障礙，限于某些機構，如維也納種族和排外監控中心被授權提起實驗案件。

由于大多涉及對現有法律的突破，因此，無論是在歐盟國家還是在美國，實驗案件的訴訟期限都特別長，而且它的目標非常明確，即獲得全社會的關注，從而通過訴訟來促進社會改革。在美國，某些有計劃的法律改革甚至是通過實驗案件來進行的。

三、公益訴訟與檢察機關參與民事訴訟

在美國和歐洲等國，公益訴訟與檢察官出于保護公共利益的目的而提起或參與民事訴訟自始就是兩個問題。由于公益訴訟伴隨著公益律師、公益法團體而產生，因此從其最初起，公益訴訟的主體便定位于公益律師和公益法團體。

公益律師作為公益訴訟的主體，源于律師自身在社會中具有的特定權力。在這方面，最早的公益訴訟倡導者，美國著名律師同時也是美國最高法院的大法官，路易斯·布蘭代斯在1905年的一次演講中，首先提出了律師在維護公共利益中的職責問題。布蘭代斯對當時的法律職業發出了責難，他指責“能干的律師在很大程度上把他們自己變成了大公司的附屬，因而忽略了他們應盡的義務，即為保護人民而使用他們的權力”。多元化與不信任是美國社會的典型特征，基于對政府保護人民和社會利益的不信任，美國人相信，以私人律師、團體為主體而施行的公益訴訟，應是實現社會利益的最佳方式。特別是，在水門事件中政府官員的權力濫用更進一步促動了公益律師的成長，這些新型律師的出現以及在此期間發生的政治權利分化全面塑造了公益訴訟的格局，造就了新型的私人公益律師事務所，它們抵制傳統的公司法律實務，充分調動律師的才能以便創造出更人性的、更多的社會正義。所以，盡管公益訴訟這一術語本身也是在不斷發展變化著的，但是在美國，公益訴訟至今仍保留了其最初的律師為弱勢人而戰的倫理規范，公益訴訟始終是圍繞公益律師和公益法團體而展開的訴訟活動。

在美國，檢察官大量參與很多涉及公益的民事訴訟。在這方面，總檢察長是一個非?；钴S的角色。總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯邦政府和州政府機構及立法機關的法律顧問和公共利益的代表。檢察官是在聯邦（州）法院的民事和刑事訴訟中代表美國（州）政府的律師；而政府，基于國民的授權，行使著管理社會的職責，政府本身就應當是社會公共利益的維護者，因此，對于一切侵害公共利益的行為，無論是刑事的還是民事的，政府都有職責表明自己的立場，使法律得以推行。因而，檢察官的角色不僅體現在，為表明政府關于公共利益的立場而提起諸多涉及公益的訴訟，同時在那些由公益律師或公益法團體針對政府提起的、旨在督促政府履行其保護公共利益職責的訴訟中，檢察官又是作為政府律師，代表政府在法院出庭抗辯。因此，在美國法院進行的公益訴訟中，經?？梢砸姷匠霈F在被告席上的檢察官。

同樣，在大陸法系國家，有權代表公共利益、提起公益訴訟的主體在于團體和個人，而非代表政府的檢察機關。無論是在法國還是德國，就檢察官制度的發展歷史和現狀看，檢察官都是政府在法院的代理人，是行政權力對司法權力加以制衡的主要力量。作為政府的代理人，檢察官的地位和權力體現在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟的全過程中。在刑事訴訟中，檢察官追訴刑事犯罪，保護社會利益；在民事訴訟中，檢察官實現政府維護國家的法律命令和社會利益的職責。但是在大陸法系國家，檢察官在民事訴訟中的參與十分有限，僅限于幾個領域，如婚姻無效之訴，申請禁治產案件等。在公益訴訟中，大陸法系國家仍然是通過公益律師來代理當事人進行訴訟，以增強當事人的訴訟能力，由于這些法律援助由政府來付費，因此律師們會積極地提起這樣的訴訟。而且在涉及消費者權利的案件中，也可以由消費者權利保護機構或其他形式的機構通過所謂的“私人公共檢察官”去進行訴訟。利益

馬克思：人們奮斗所所爭取的一切，都同他們的利益有關。

利益是能滿足人的某種需要的那些社會條件，是人基于自身的需要對社會條件的選取。

耶林是利益法學的代表，二、公共利益是公共產品

亞里士多德：凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物。

公益的兩層含義：一是社會公共利益，即為社會全部或者部分成員所享有的利益；

二是指國家的利益。

1、公共利益的含義是否明確、具體：主體是誰，內容包括哪些

是集體利益，還是國家利益？還是政論利益？

三、公益訴訟是什么

羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟，對于公益訴訟除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。公訴分為市民法公訴和大法官公訴。公益訴訟又稱為罰金訴訟、民眾訴訟。意大利法學家彼德羅.彭梵得指出：人們稱那些為維護公共利益而設置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權提起它。受到非法行為損害（即使只是私人利益受損）的人或被公認較為適宜起訴的人具有優先權。在美國又稱為公共訴訟。

國內在學者定義為：任何組織和個人都可以根據法律授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法之活動。狹義的僅指國家機關代表國家，以國家的名義提起公益訴訟。廣義上，還包括任何個人、組織代表國家，以自己的名義提起的訴訟，即所謂的“私人檢察官”提起的訴訟。

四、大陸法系的公益訴訟

（一）羅馬法公益訴訟的特點

1、公益訴訟的原告可以是不特定的人，既可以是無利害關系的人，也可以是有利害關系的人，如果原告有多人，由法官選擇適宜的人作為原告。

2、原告起訴的目的不是為了自己的利益，而是為維護社會公共利益、維護法律的尊嚴及社會的公正。

3、原告可以起訴的違法行為范圍較寬泛，既有民事侵權行為，也有其他違法行為、犯罪行為。

4、原告在勝訴后可以受到獎勵，而不是得到賠償。

5、公益訴訟的作用是對國家機關執法的補充，而不是取代國家機關的執法。

（二）德國

1、團體訴訟。德國普遍適用團體訴訟。在德國，將具有共同利益的眾多法律主體提起的訴訟的權利“信托”給具有公益性質的社會團體，由該團體提起符合其章程、設立目的的訴訟。其實質是一種信托訴訟。

德國確認團體訴訟的法律不是民事訴訟，而是通過特別的經濟立法賦予有關的行業自治組織訴權的方式形成的。1908年的防止不正當競爭法，將制止不正當競爭行為的起訴權賦予業主，1965年修正后，改為消費者團體。

團體訴訟的原告，一般無權行使損害賠償請求權，團體訴訟原告一般只能提起確認之訴或變更之訴，主要是不作為請求之訴。

2、憲法訴訟。有學者稱為民眾訴訟，指公民因憲法賦予的基本權利或其他權利受到某項法律的侵犯，而向憲法法院提出訴訟，要求宣布該法律違憲而且無效的一種訴訟制度。

3、行政公益訴訟德國行政法院系統受理的典型案件是公民指控行政部門行為違法，或者實施了一項使其受到損害的行為，或者是未實施一項本來可以使其獲益的行為。

（三）日本

公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”民眾訴訟只有限于法律規定者，才能提起。主要有：與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，最常見是前三種。90年代初，日本興起一類以納稅人身份提起的要求公開交際費開支的訴訟。法理根據：每個納稅人有權了解政府如何支出公費的情況。

臺灣：《行政訴訟法》第9條規定：人民為了維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對于行政主體的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規定者為限。

（五）英美法系的公益訴訟

1、美國

公益訴訟在美國又稱為公共訴訟。1863年，美國制定了《反欺騙政府法》，1986年修改后又規定，任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。

1890的《謝爾曼反托拉斯法案》它規定了對于違反托拉斯法案的公司，司法部門、聯邦政府、團體乃至個人都可以提出訴訟。1914年的《克萊頓法》，用來補充《謝爾曼反托拉斯法案》，并主要禁止價格歧視行為、濫用經濟優勢等破壞競爭秩序的行為，同時規定對托拉斯的行為除受害人有權起訴外，檢察官也可提起訴訟，要求法院追究違法者的民事責任、經濟責任乃至刑事責任；而且任何個人及組織都可起訴，要求違法者停止違法行為。在環境法中更有一套完備的制度。公民提起訴訟有法可依。在美國公民被視為“私人檢察官”。美國政府對這類訴訟大力援助（訴訟費用免除或合理補償、證據收集和信息獲?。?，向加害人適用區別于一般補償性民事賠償的高額懲罰賠償或罰金、部分提成或全部獎勵勝訴原告以此鼓勵“私人的公益訴訟”。

梁慧星《關于公益訴訟》指出：美國的公益訴訟大概有三類

一是相關人訴訟。指在私人不具有當事人資格的法域，原則上允許私人以相關人名義起訴。

二是市民提起的職務履行令請求訴訟。拽在公務員未履行其職務的情形下，允許私人以市民的身份向法院提起請求發布職務履行令的訴訟。

三是納稅人提起的禁止令請求訴訟。指美國各州普遍承認私人以納稅人的身份，有權請求禁止公共資金違法支出的訴訟提起權。

英國主要一般只有法務長官能夠代表公眾提起訴訟維護公共利益。私人可以提起請法務長官為公益提起訴訟，并可以請求讓他自己去督促訴訟。

第四篇：關于檢察機關提起公益訴訟問題探究

關于檢察機關提起公益訴訟問題探究

【摘要】 目前，由于我國法制不健全，法律規定不完善，在檢察機關對于損害國家和社會公共利益該管不管，能不能提起公訴的問題上，理論界仍有很大爭議。所以，加強檢察機關提起公益訴訟的研究是十分必要的。

【關鍵詞】 檢察機關 公益訴訟 問題研究

1.關于檢察機關提起公益訴訟的必要性和可行性

1.1檢察機關提起公益訴訟是實現其基本職能的根本要求。實行法律監督，維護司法公正是檢察機關的基本職能。近幾年來，檢察機關為實現其監督職能，采取了一系列檢察監督方式。如檢察意見、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等，這些方式都發揮了相當的作用。國外許多國家的檢察實踐都有一個共同特點即以積極、主動的方式參與訴訟活動。因而有學者提出：“現代訴訟的基本理論認為，檢察機關在訴訟中最突出、最主要的職責是代表國家公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程及裁判的結果進行監督。”

監督與訴訟是有機結合的，實現監督是訴訟的目的，訴訟是實現監督的形式和手段。對此列寧曾有過精辟的論述：“檢察長的唯一職權和必須作的事情只有一件：監督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權是把案件提交到法院判決?！庇捎跈z察機關并無最終裁判權，但隨著案件移交至法院及法院的受理，實現了監督權與訴訟權的轉化。

1.2檢察機關提起公益訴訟符合市場經濟的效益原則，能達到訴訟經濟的目的。國有資產的流失、公害案件以及隨著行政權的擴張，侵害的不只是一個兩個人，而是一定范圍內的公眾，甚至是一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質和精神壓力，不符合公平承擔的原則。檢察機關作為法律監督機關是國家利益代表，有維護法律統一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的義務。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質要求，又能簡化訴訟程序，節省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當事人合法權益，從而達到訴訟經濟的目的。

1.3檢察機關提出公益訴訟也是完善國家訴權的重要途徑。國家訴權是指國家起訴損害其利益，破壞其管理秩序行為的權力。這里面主要包括兩個方面：一是國家作為管理者，對破壞其管理秩序的，給予刑事處罰（或行政處罰，但這并非訴權的內容），這是公法領域的訴權；二是國家作為特殊民事主體，對損害其利益的，尋求司法保護的請求權，是私法領域的訴權。前者是我們熟悉的公訴權，而后者在我國還幾乎是空白。因此允許檢察機關對侵害國家利益，公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權的健全，有利于充分保護國家利益和社會公共利益。

1.4檢察機關提起公益訴訟是可行的。國家為了保護其利益不受侵犯，法律應當把起訴作為一種義務賦予特定的起訴主體，使主張公益的起訴變成一種公權力。根據公權力不得隨意委托的理念，接受這種義務的起訴主體只能是國家機關，而不可能是公民、法人或其他組織。此外，由于有的案件涉及幾個交叉的國家利益，這就會造成幾個部門的互相推諉或重復勞動，有的涉及到地方利益，會受到地方政府的干預而起訴不能；由法院主動追究違法行為者的責任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此，筆者認為由檢察機關代表國家提起訴訟的要求。為此，筆者認為由檢察機關代表國家提訴訟，有以下理由：其一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，全國人民代表大會授權行使國家訴權，由其代表國家提起訴訟依法有據。其二，檢察機關作為法定監督機關，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關擁有一支長期從事法律工作的專業隊伍，與其它部門相比，更能勝任這一職責。其四，外國的檢察實踐已經證明，檢察機關提起公益訴訟是切實可行的。

2.關于我國公益訴訟制度的立法構建

2.1確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對應的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權利的三個機關――人民代表大會，政府和人民檢察院來看，人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會雖是國家的權力機關，但其主要行使立法權等抽象的權力，一般不涉及具體權力的行使，況且允許其參與訴訟必然會導致其為部門利益而濫用立法權，從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產和社會公共利益的管理者，但其所實施的一些行政行為也可能會侵害到國家和社會的公共利益，從而成為公益訴訟的被告人。因此，政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機關卻因其自身的特點而符合公益訴訟的主體的要求。首先，從檢察機關的性質來看，人民檢察院是國家的法律監督機關?！胺杀O督是國家賦予人民檢察院監督執行和遵守法律的情況、維護法律正確統一實施的一種國家權力和法治活動?！睆倪@一定義來看，檢察機關的法律監督權中，含有廣泛的訴訟權利，包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監督程序提起抗訴的權力等。“只有這三項制度在民事行政領域相互聯系、聯結，才能構成民事行政法律監督權的整體，才符合我國設立該項制度的本意?！逼浯危瑥娜嗣駲z察院的地位來看，人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個機關，都由同級人民代表大會所產生，對其負責，向其匯報工作。

2.2公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機關法律監督權，但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規定卻不相一致，在這樣前后矛盾的法律規定面前，檢察機關民事行政檢察監督進退兩難：按兩部訴訟規定，檢察機關對民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進行監督，但是分則中又沒有具體規定，任何一個法院都可以法律沒有明文規定的理由，拒絕檢察機關對抗訴以外的任何形式的法律監督。也就是說檢察機關能否提起公益訴訟是有爭議的。檢察機關提起訴訟的行為，將突破現有的立法框架，將擴大人民法院審判權勢范圍，實際上帶來了重新界定我國行政權、審判權、檢察權權限劃分及監督制約機制等問題。

2.3在有關的法律中，明確規定檢察機關提起公益訴訟時，必須以私法的方式進行。當檢察機關代表國家提起公益訴訟時，我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國的國家機關，公法色彩比較、濃，而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現。而公益訴訟所涉及的都是私法關系，要求在訴訟中當事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當事人雙方毫無疑問是以私法的方式進行訴訟的，為了保證整個公益訴訟制度的統一和諧，檢察機關應當和其他公益訴訟的起訴主體一樣，以私法的方式參與訴訟。

目前，認為檢察機關參與公益訴訟會破壞“訴辯平衡”的機制是許多人反對這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理，若檢察機關把公益訴訟的被告人當作犯罪嫌疑人對待，采取強制措施，限制人身自由，取證時也把辦理刑事案件的做法照搬過來，必然會造成公益訴訟中平衡機制的破壞，從而破壞整個法制的合理體系。

因此必須明確規定檢察機關在公益訴訟中以私法方式進行，特別對檢察機關參與公益訴訟的方式與其進行刑事訴訟的方式進行嚴格區分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規定：在公益訴訟中，檢察機關原則上不享有司法權，只要沒有涉嫌職務犯罪的情形，不得動用強制措施：檢察機關以原告身份參加訴訟，對自己代表國家提出的訴訟請求負舉證責任等等，以此保證公益訴訟中雙方當事人地位的平衡。

（作者單位：吉林廣播電視大學白山分校）

第五篇：納稅人能否提起行政公益訴訟

姜明安：納稅人能否提起行政公益訴訟？

發布日期：2008-06-26 文章來源： 互聯網

1、在我國，納稅人基于其納稅人和公民身份，對國家機關使用政府資金如何監督？

在我國，納稅人基于其納稅人和公民身份，對國家機關使用政府資金的監督途徑主要有三：其一，通過自己選舉的人民代表對國家預算、決算進行審查，發現國家財政資金被違法或不當使用時可通過自己選舉的人民代表提出質詢，要求人民代表機關組織調查和追究違法者的責任；其二，向國家監察機關和審計機關提出檢舉、舉報，要求監察機關和審計機關進行檢查、調查、審計，如經監察機關和審計機關檢查、調查、審計，認定檢舉、舉報的違法事實成立，可要求其追究違法機關及其責任人的法律責任；其三，以納稅人的身份（非一般公民的身份）向人民法院提起行政公益訴訟。請求人民法院確認行政機關或法律、法規授權的組織不當使用國家資金的行為違法。

2、納稅人認為國家機關違規使用政府資金時，是否可以通過提起行政訴訟的方式行使監督權？

實踐中這種案例很少，但從法律上看是可以的，并不存在不可逾越的障礙?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”。國家財政資金主要源于納稅人的稅款，其違法、不當使用當然侵犯了納稅人的合法財產權益，依法其應享有行政訴訟原告資格。當然，行政訴訟的性質主要是救濟性的，其監督性是第二位的，因此，納稅人一般不能僅以監督者的身份起訴，其起訴時，應多少證明自己的利益比一般其他納稅人的利益更多地受到相應被訴行政行為的不利影響。在美國，早在上世紀五、六十年代，聯邦最高法院即開始承認納稅人的訴訟原告資格，日本則于1962年制定的《行政案件訴訟法》確立的民眾訴訟制度中的“居民訴訟”中允許居民（一般為納稅人）就地方政府“與財務會計有關的行為”提起訴訟。

3、公益行政訴訟在我國是否具有存在的法律依據，提起行政公益訴訟的主體和條件是什么？

我國《行政訴訟法》沒有明確規定行政公益訴訟，也沒有明確排除行政公益訴訟，根據《行政訴訟法》第1條確立的行政訴訟目的和宗旨：“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權”，應該是允許行政公益訴訟存在的。行政公益訴訟的主體既可以是《行政訴訟法》第2條規定的公民、法人和其他組織，也可以是《行政訴訟法》第10條規定的人民檢察院。前者起訴的條件應該是“認為其合法權益（如納稅人權、環境權、信息權、正當法律程序權等）受到侵犯”，后者起訴的條件應該是在其他法律監督途徑（如人大監督、監察監督、審計監督等）已經窮盡的前提下“實行監察法律監督”。

4、憲法規定公民享有對國家機關提出批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利，這些權利是否足以保障公民監督國家事務管理，共構和諧社會？如何具體落實？？

憲法規定公民對國家機關提出批評、建議和申訴、控告、檢舉的權利是否保障公民監督國家事務管理，構建和諧社會的必要條件，但不是充分條件，更不是唯一條件。為了有效保障公民對國家事務管理的監督和構建和諧社會，憲法和法律還必須加強和完善有關公民訴權（包括行政公益訴權）、知情權、參與權、結社權等權利的規定

背景材料：《中青報核心調查：財政局憑什么超預算購買豪華車？》

——一名普通納稅人的公益訴訟

2006年04月05日

超出預算購買兩臺小車，讓財政局成了被告。

4月3日上午，湖南常寧的一位村主任蔣石林，以一名普通納稅人的身份將常寧市（縣級市，隸屬于湖南省衡陽市）財政局告上了法庭，要求法院認定該市財政局超出財政預算購買兩臺小車的行為違法，并將違法購置的轎車收歸國庫，以維護納稅人的合法權益。

超標車引發奇特訴訟

4月3日上午，蔣石林快步走進常寧市人民法院，將手中的起訴狀遞進了立案庭。蔣是常寧市蔭田鎮爺塘村村委會主任，被他推上被告席的是常寧市財政局。

蔣起訴的理由是：他認為市財政局在2005違反常寧市的財政預算，違規購買了兩臺小車。他以一個納稅人的名義起訴，要求法院認定財政局的這一行為違法，并且將兩臺車收歸國庫，以維護納稅人的合法權益。

一個村主任為何將市里的財政“管家”推上法庭呢？

蔣稱，他經常到縣里辦事。去年年初，他在市財政局發現多了兩臺小車，聽說是單位購買的。而此前，他知道該局已有3臺小車。

“一個單位可以買多少車？什么標準？”和人聊天時，蔣常問及此事，但都沒有答案。

一次偶然的機會，他從一位人大代表處看到了常寧市2005的市本級預算，發現2005的預算里，財政局根本沒有購車的指標。經向人問詢，他心中的疑問得到了回答。

有人告訴他，按照規定，“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”。因為，除了購車款，兩臺車司機的費用和養車的費用都是不小的開支。

他查證財政局買的兩臺車，一臺是別克SMG7200型，一臺是長安福特汽車公司生產的蒙迪歐CAF7200A型，價格不菲。

“他們為什么敢這樣亂花錢？”蔣說，他一直想搞個明白，但朋友都說他是“狗拿耗子多管閑事”，因此猶豫不決。

2006年2月28日，蔣給常寧市財政局寄了一封《關于要求常寧市財政局對違法購車進行答復的申請》。信中稱，根據《憲法》規定的權利，他有權利要求財政局將對此事的處理情況及其他相關事宜給予答復。

但此信石沉大海，未有回音。

沒有得到正式答復的蔣被激怒了，他聘請了衡陽市天戈律師事務所羅秋林律師，準備對此事起訴。這位律師曾經幫他打過行政官司，并贏回了村主任的烏紗帽。

律師的調查結論是，常寧市財政局2005年購買的兩臺車價值近40萬元，而且這兩臺車超出了科級干部配車標準。并且，他從衡陽市車輛管理所得知，常寧市財政局一共有5臺車，而財政局的車輛編制只有4臺。

在經過一段時間的準備后，4月3日，蔣石林來到了法院。當天下午，常寧市人民法院立案庭簽收了訴狀。法官告訴他，根據《行政訴訟法》的規定，他們會在收到訴狀后的7個工作日內作出受理或者不受理的決定。

財政局長的疑問：農民是納稅人嗎？

常寧市財政局是否在2005年違規購買了這兩臺小車呢？記者在財政局和法院的大院里，看到了兩臺被控違規購買的別克和蒙迪歐小車。頗新的車身證實其“服役”期確實不長。

常寧市人大常委會財經工委副主任鄧桂平介紹說，在2005年常寧市人大常委會通過的市本級財政預算中，市財政局的預算經費是62萬元，其中包括兩萬元的教育經費，里面沒有購買車輛的項目。

“要是有安排，應該會細化到具體項目的?！彼a充說，市財政局如果添置了車輛，也有可能是通過其他渠道添置的，比如上一級財政部門或其他部門撥下來的車輛。“市財政局目前核定的車輛編制是4輛?！编嚬鹌秸f，如果超過編制購買是不允許的，但是具體情況他不太清楚。

在常寧市財政局辦公室，記者見到該局局長周年貴。他承認添置了兩臺小車，但沒有違規，理由是此事得到了常寧市委同意。其中的一臺，是上級部門給予的獎勵。

關于車輛超出核定編制的問題，周解釋說，局里有一臺桑塔納車已經老化，上個月賣給了下面的鄉鎮。記者問是否已過戶時，他說，因鄉政府不愿意過戶，所以還沒有辦理。

而據律師提供的證據，常寧市財政局有5臺小車，分別是一臺蒙迪歐，一臺別克，一臺獵豹，兩臺桑塔納。蒙迪歐、別克的初次登記日期分別是2005年7月和5月。這兩臺車中，一臺是

通過政府采購購買的，一臺未經過政府采購。

常寧市財政局局長周年貴認為：蔣的這種起訴應該是沒有道理的，因為該局沒有違規購車。他反問，如果每個人都起訴，那豈不是給購車的單位帶來很多的麻煩？

他同時質疑，原告蔣時林是一個農民，現在已經取消農業稅，他是否具有納稅人的資格呢？

當記者告訴他，蔣時林在取消農業稅之前每年都繳農業稅，去年和今年也繳過勞務稅等其他的稅之后，他再次提出疑問：“他繳的稅到底夠不夠買一臺車，夠不夠發工資呢？”

納稅人意識與制度缺失

在當地，蔣石林的行為令人費解。但記者了解到的一個背景是，1999年，常寧市蔭田鎮爺塘村第一次海選，全村近500張選票中有404張投向了蔣石林。

當選為該村第一任“海選”主任后不到兩年，由于他“擅自”減少稅收額等行為，蔣被鎮黨委、政府罷免了村委會主任職務。

在多次找上級政府要求糾正鎮黨委、政府這一違法行為而無效果的情況下，他一紙訴訟將鎮黨委、政府告上了法庭。最終，法院依法判決撤銷了鎮黨委、政府的決定，蔣得以復職。（本報1版曾兩次報道此事）

幾經波折的蔣由此認識到了依法行政的重要性。

另一個事實是，作為被告的常寧市財政局，兩三年前，其干部職工在該市一家賓館用餐，簽下200多份欠賬單，欠下數萬元費用一直不還，導致賓館負責人采取了扣押該局車輛的手段，并引發糾紛。此事最后在湖南省委領導的關注下得以解決。（本報去年2月特別報道版刊發）

但蔣此次破天荒的訴訟，成了當地干部群眾飯后的談資。

一位常寧市政府的干部說，蔣時林的做法純屬“多管閑事”，因為這些事情有人大監督，有黨委、政府部門管理，有紀檢、司法部門查處，還需要一個普通公民來直接“叫板”嗎？

也有人認為，這種較真雖然比較突兀，但政府部門應有面對來自納稅人個體監督的正確心態?！斑@些錢，難道就沒有納稅人的血汗在里面嗎？所以多對他們監督是有必要的。

常寧市人大常委會一些干部的態度則頗為開明?！斑@說明我們納稅人的權利意識提高了，是社會的一種進步?！背幨腥舜蟪Ｎ瘯斀浌の敝魅梧嚬鹌秸f。

他說，納稅人對稅款的使用應該有知情權，這些錢用到哪里去了，用去干什么了，應該有個了解。他認為起訴也是一種合理的要求。

南華大學文法學院副教授羅萬里認為，本案的意義非常重大。他說，此案中“納稅人”的概念，可以引申為“公民”的概念，因為《憲法》中規定，中華人民共和國公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。

但是，這項權利目前沒有具體的司法程序來支持，公民無法通過行政訴訟的途徑來實現，只能依靠人大、政府以及黨委、紀委和司法機關的監督、內部督查和查處等公權力來監管。

“這是制度的一種缺失?！绷_萬里認為，此案說明公民對行使國家當家做主權利的要求已越來越高，它讓現行的行政訴訟受案制度、行政審判權法定范圍受到了挑戰，說明建立行政公益訴訟制度的要求日益迫切。這對于及時糾正行政機關的違法行為，促進行政機關依法行政，具有現實的意義。

編后：在不久前召開的全國兩會上，有人大代表指出，2004年，全國至少有公車400萬輛，公車消費財政資源4085億元，大約占全國財政收入的13％以上。這么龐大的公車消費開支，顯然遠遠超出了根據工作需要和級別配備公務車輛的規定。那么，如此多的超標車，是如何一輛輛得到批準或默許的呢？發生在湖南常寧的這樁“民告官”訴訟，觸動了這一不正?，F象的冰山一角。

在這一案件中，我們的預算執行制度、預算監督制度、行政答復制度、人大監督制度，似乎都失靈了，最后竟要靠普通納稅人通過公益訴訟的途徑，才能把監督權落實到位。這又是為什么呢？

檢察日報·洪克非 徐亮