第一篇：關于我國行政聽證制度的立法構想專題

關于我國行政聽證制度的立法構想

南昌大學立法研究中心研究員、法學院教授 肖萍；東華理工大學測量學院教師 楊旋

? 2012-04-20 12:11:27

來源：《法學雜志》2011年第7期

摘要: 聽證制度在行政程序制度中占有重要的地位，目前我國聽證制度在法律上和實踐中尚沒有形成統一、完整的制度，我們有必要以制定行政程序法為契機，對行政聽證制度作出統一規定，以加緊完善我國的聽證制度，使其發揮更大的作用。

關鍵詞: 行政程序法；聽證制度；立法構想

一、我國行政聽證制度的立法現狀

行政聽證制度在我國的確立經歷了較長的時間。一是我國1996年頒布實施的《行政處罰法》第一次以法律的形式對聽證程序作出規定，是我國行政聽證制度建立的標志，也是我國行政法制建設的一個重要里程碑。二是1998年實施的《價格法》規定在制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價時，應建立聽證制度，在此首次將聽證制度引入行政決策領域。三是《立法法》將聽證擴展到行政立法領域，規定在起草行政法規和規章時，可采取聽證會的方式聽取意見。四是2003年頒布的《行政許可法》，它擴大了行政許可聽證的范圍、確立了聽證筆錄的效力，其關于聽證的規定比以上幾部法律更為全面，更具操作性，對我國行政聽證制度的發展有著深遠的影響。

盡管我國對行政聽證制度進行了許多有益的嘗試，有關聽證制度的規定也在逐步完善，但不容忽視的現實是，同國外的相關制度相比，我國的行政聽證制度還只是剛剛起步，作為一項制度還不夠健全。具體表現在：

首先，目前我國尚無一部統一的法律對行政聽證制度作出系統的規定，有關聽證程序的法律規范散見于《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》與《行政許可法》中。由于缺乏統一性，導致《行政處罰法》、《價格法》、《立法法》、《行政許可法》各自為政，規定的聽政程序差異很大，執行過程中沒有一致的操作規范。其次，就目前已經建立的聽證制度來看，內容簡單而粗疏，尚未形成完備的制度。如《價格法》、《立法法》并未對聽證規則作出具體規定；《行政處罰法》關于聽證適用的范圍過窄，法律僅明確責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額的罰款三種具體行政行為為聽證適用范圍，將限制人身自由的行政處罰排除適用聽證程序之外；聽證筆錄的效力并未明確；聽證的申請人僅限于行政相對人，將利害關系人排除在行政處罰的聽證申請人之外，對利害關系人的合法利益保護不足等。第三，相關規定過于抽象、原則，不具有可操作性。如《行政處罰法》規定行政機關作出“較大數額罰款”時適用聽證程序。但“較大數額罰款”是多少，由哪些機關作出明確規定，標準是什么，均未作出明確規定。對此，國內學者對行政聽證制度也做了多方面的積極研究，像目前的幾個行政程序法專家試擬稿就對行政聽證制度的完善做出了重要的貢獻。遺憾的是，這些試擬稿并未對行政聽證制度采取統一、系統的立法方式，且內容較簡單，沒有就目前行政聽證制度存在的問題進行有針對性的立法。

二、行政聽證制度在行政程序法結構上的安排

鑒于目前行政聽證制度的立法現狀，筆者認為有必要以制定行政程序法為契機．在行政程序法中對行政聽證制度進行系統的規定，從而使行政聽證具有統一的聽證規則和科學合理的程序框架。首先，可對聽證制度的基本要素進行統一規定，包括聽證原則、聽證適用范圍、聽證程序主體、聽證基本程序、聽證的監督和救濟機制等，以保證聽證制度的系統性、完整性。其次，在遵守共同聽證規則的前提下，鑒于各行政管理領域的特殊性，可按聽證的類型就聽證問題進行特別規定，從而形成以聽證基本規則為核心、以各具體行政行為特有的聽證程序為補充的行政聽證制度。在行政程序法中對行政聽證制度采取單章立法的方式予以規定，主要是基于以下理由：

（一）行政聽證制度本身的重要性程度

聽證制度在民主、公開、參與等方面發揮的突出作用，被認為是現代民主的標志，也成為各國行政程序法的核心制度。比如，對世界很多國家和地區的行政程序立法產生過重要影響的美國1946年《聯邦行政程序法》共有11章，其中有7章和聽證有關。聽證不僅適用于行政機關制定規章的過程中，而且適用于行政機關作出裁決的過程中，聽證原則貫穿于美國行政程序法的始終。在沒有制定專門行政程序法的法國和英國，聽證則是其“自然公正”或“合理”原則的中心制度。并且各國都將公開、參與等原則作為行政程序法的基本原則，而行政聽證制度正是對這些原則最好的詮釋和體現。筆者認為應突出其在行政程序法中的地位，將其上升為行政機關做出行政行為必須共同遵守的制度，而不僅僅是一種程序。王克穩在其《論行政聽證》一文中指出：“僅僅將聽證視為是一種程序是遠遠不夠的，在行政程序法中，聽證的含義是多重的，它首先是指行政程序法中一項重要的法律制度；其次，它又是整個行政程序中為法律所設定的一項具體的行政活動程序；而在行政程序法律關系中是行政相對方當事人的一項重要權利。”[1]

（二）目前采取的分散式的立法模式存在很大弊端

分散立法的弊端在于：一是執行過程中沒有一致的規范，其結果是導致有些地方在每次聽證會之前都要制定《參加聽證會須知》和聽證工作方案之類的文件。這種制定臨時性規則的方式不僅會加大每次聽證會的工作量，也難以總結經驗，更為重要的是，缺乏共通的聽證規則意味著聽證作為公民直接參與行政決策的一種途徑難以做到制度化。二是任何一種制度都應有一個總的立法精神與法律原理，而在分散的立法模式下就很難形成統一的這種精神。三是由于各個領域分散立法必定會導致各種法律重復，有時甚至還會產生沖突，使法律在執行中沒有權威性，同時也在各種法規的相互協調中浪費大量的行政資源。[2]此外，目前所確立的行政聽證制度在內容和程序上也存在一些不足，比如，行政聽證程序的適用范圍過窄、聽證主持人專業性和獨立性問題、聽證代表產生不合理問題、聽證筆錄的效力不明確等問題。而要解決這些問題就應該采取集中立法的模式，對聽證制度進行系統性梳理并統一規定。否則，不僅不利于行政相對人很好地理解和參與聽證程序，而且容易使聽證程序的發展陷入無序狀態，難以真正發揮行政聽證的價值和作用。

（三）行政程序法本身承擔了法典的任務

行政程序法作為規范行政行為的基本法，就行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限，以及行政主體與行政相對人在行政管理過程中發生的關系等進行了規范系統的規定，從而使一國有關行政程序的基本原則、基本制度得以確立下來，對各單行法律、法規起到了統領作用。因此，行政程序法中規定的聽證制度應當是所有行政機關作出行政行為時共同遵守的聽證規則，與行政行為的具體類型無關。我們應以制定行政程序法為契機，采取集中立法模式加快完善行政聽證制度，這樣聽證的各個環節在執行中也會更加緊湊。

三、行政聽證制度在行政程序法內容上的安排

（一）一般規定

1．行政聽證的基本原則

（1）公正原則。行政聽證制度作為一項民主的行政程序制度，它的精髓在于改變了傳統行政執法中執法主體一家說了算的局面，形成了行政相對人參與行政過程的雙向制約機制。因為“公正的聽證程序有如達摩克利斯劍，時刻防范行政機關的專橫恣意，有利于促使其依法行政和公平行使權力。”[3]因此，公正原則必須置于所有基本原則之首。

（2）效率原則。在現代社會，任何制度的設計、運行都不能不考慮效率的要求。應松年教授、劉萃教授在《行政處罰法理論與實務》一文中指出：“實現公正并不是行政程序的惟一法律價值。從行政權的本質需要看，它還要求行政程序能夠體現效率的法律價值。行政與效率的密切關系決定了行政權，進而反映到行政程序上不能沒有效率的烙印。”[4]雖然行政聽證制度以追求公正為其首要原則，但是如果沒有效率同樣也會損害當事人的利益，正所謂“遲到的正義非正義”。

（3）公開原則。公開原則是聽證程序民主性的重要體現，直接與公正原則相聯系。它包括聽證前聽證事項公開、聽證公開舉行、聽證結果公開等內容。這些規定對監督行政行為依法進行、保護公民合法權益具有十分重要的意義。當然，公開原則也有例外，即凡涉及國家機密、個人隱私的事項，可以不公開聽證。

2．聽證的適用范圍

我國聽證制度存在的一個突出問題就是適用范圍過窄，主要是在行政處罰、行政許可、行政立法和價格聽證中應用，并且在這幾個領域也不是所有的都可以進行聽證。比如，《行政處罰法》并沒有明確規定當事人對行政拘留處罰不服請求聽證的權利，但行政拘留作為限制人身自由的行政處罰顯然是最嚴厲的，對當事人的影響也比責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額的罰款等更為直接和重大。《行政處罰法》不對其作出明確的規定，這對于保護公民的基本權利是明顯不利的。

關于聽證的適用范圍，筆者認為在我國應該逐步擴大，但是從行政效率的角度來看，這個范圍也不應無限擴大，不能將所有的行政行為都納人行政聽證的范疇。從各國的立法實踐來看，確定聽證適用范圍的原則以是否侵害了當事人的合法權益為標準。我國也可參照這一原則，在確定某一行為是否適用聽證程序時，首先要看該行為是否對當事人權益產生不利影響，其次要看這種不利行為是否侵害了法律賦予當事人的合法權益，最后還要看對當事人合法權益的侵害是否達到了嚴重程度。只要滿足了以上三個條件，就可以適用聽證。[5]

3．聽證主體

（1）聽證主持人。聽證主持人涉及兩個問題。第一，聽證主持人的資格問題。我國現行法律只是規定“由非本案調查人員擔任”，“許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人”，并沒有規定擔任聽證主持人的具體條件。實際操作中，聽證主持人主要來自本行政部門，這樣既沒有超脫行政機關，也沒有被賦予應有的職權，加之對行政機關有過分的利益依賴，這就使主持人的獨立性、公正性大大降低。此外，由于主持人行政聽證的操作能力和專業素質參差不齊，使得聽證結果的公正和客觀性也難以得到保證。從各國的做法來看，對聽證主持人的選任主要有兩種方式：一是美國的行政法官制度；二是由行政機關長官或其指定人員擔任，絕大多數國家和地區都是采取這種方式。從效果上來看，顯然美國的行政法官制度更有利于保護聽證結果的有效性。但是從我國實際情況出發，現在要建立類似美國的行政法官制度的條件并不成熟。因此，筆者認為目前較為可行的辦法是：在選任聽證主持人時，首先應明確對聽證主持人專業、學歷以及工作經驗的要求，其次應規定由行政機關內部的法制機構或承擔法制工作部門的人員擔任本機關有關案件的聽證主持人，并在此基礎上，建立和完善職能分離制度、回避制度和禁止單方面接觸制度。第二，聽證主持人的職權問題。從各國的規定來看，主持人的職權有兩種不同的情況：一是聽證主持人僅有主持聽證的權力，沒有決定權；另一種是聽證主持人不僅有主持聽證的權力，還有做出初步決定或建議性決定的權力。目前我國采取的是第一種方式。筆者贊同有些學者建議的可以賦予聽證主持人做出建議性決定的權力，這樣一方面有助于提高聽證主持人的責任心，另一方面也可以避免“判而不審”的弊端，從而提升行政聽證的實質意義。[6]

（2）聽證當事人和參加人

各國對有權參加聽證的主體范圍的規定大體相同，即權利和利益直接或間接受到行政行為影響的人，都能參加聽證。前者被稱為當事人，后者被稱為利害關系人。關于這個問題，筆者認為，雖然《行政許可法》已將聽證申請人的范圍擴大到利害關系人，但《行政處罰法》中這個范圍仍僅限于當事人，這顯然是不夠的。因為行政機關的處罰決定往往也影響到第三人的合法權益。美國法院對參加聽證的主體范圍，采取司法審查規則來確定，即有權對行政行為申請司法審查的，原則上也有權參加聽證。因此我國可參照這一原則，對聽證申請人的范圍進行統一規定，并明確他們在聽證中享有的權利和義務。

4．聽證基本程序

關于聽證的基本程序，筆者主要想就應松年教授的試擬稿談一點看法。

（1）聽證程序的啟動。關于聽證程序應該如何啟動的問題，行政處罰法、行政許可法均有所規定。在行政處罰領域，根據當事人的申請啟動；在行政許可領域，有根據當事人申請啟動和行政機關依據法律規定及自由裁量決定啟動兩種情況。對此，試擬稿當中并沒有進行規定。關于這一點，筆者認為行政程序法應作出明確規定。

（2）預備聽證。關于預備聽證問題，試擬稿規定得過于簡單，不具有可操作性。如在什么情況下舉行預備聽證，預備聽證要解決什么樣的問題以及預備聽證的效力等問題都沒有明確規定。這方面可以借鑒美國的做法和經驗。根據美國《聯邦行政程序法》的規定，只要案件性質是在公共利益允許的范圍內，行政機關在舉行正式的聽證會之前就可以舉行由各方當事人參加的預備會議。其主要有兩個功能：一是使當事人之間有機會通過協商解決爭端，節約成本。二是能簡化爭端。如果當事人之間能夠在預備會議中協商解決爭端，則聽證程序不必再舉行，這樣也有助于提高行政效率。

（3）重新聽證。關于聽證重新進行的問題，應松年教授草擬的試擬稿第78條規定：“聽證結束后，行政決定作出前，行政機關認為有必要的，可以再次舉行聽證。”筆者認為只用一個條款規定這一內容顯得過于簡單，立法的目的、意義都不明確。什么情況下可以被認為是“必要”？是否行政機關和當事人雙方都可以要求啟動程序？筆者認為，如果在聽證會結束之后，在行政執法決定做出之前，行政機關調查人員發現新的證據，只要可能改變事實認定結果的，行政機關就應重新舉行聽證，以保證聽證筆錄對行政機關做出行政決定的絕對約束力。

（二）行政決策類聽證

1．聽證代表的產生

行政決策類聽證的目的在于對某一事項的調查和研究，通過聽證會的形式聽取公眾意見，從而作出決策，而這一決策又對不特定的人的權利義務產生重大影響。因此，決策類聽證的一個很關鍵的問題就是聽證代表的產生，即如何確保聽證代表的廣泛性、代表性，同時又具有參與的能力。目前我國的做法主要是由組織者確定參與代表，這樣的產生方式存在很大的不合理性，難以保證聽證會的效果。因此，我國在確定聽證代表時，首先，應對聽證代表設定一定的條件。既要考慮聽證代表自身的各方面綜合因素，以確保其有足夠的參與能力；還應考慮到聽證代表的代表性，能代表其所在利益團體或所在區域的利益。其次，通過一定的方式和程序如團體推薦、自我推薦或隨機抽取等，在符合條件的人選中，產生聽證代表，以防止行政機關圈定“聽話代表”。

2．聽證公開舉行

決策類聽證的目的是讓公眾參與到行政決策的制定過程中，更廣泛地聽取意見，以論證決策的可行性和必要性。因此，聽證如不公開舉行，就失去了它舉行的意義。聽證公開舉行包括擬討論的聽證事項及相關信息應提前公開、聽證代表名單提前公開以及聽證會公開舉行。首先，聽證事項及相關材料的公開。目前我國法律對聽證會舉行前有關擬討論的聽證事項的公開發布問題沒有作出明確規定。如價格聽證，中央及各地方指定的價格聽證辦法都沒有明確規定在聽證準備階段應公布相關資料和信息，只是要求聽證申請單位提供相關資料，接受審查。在實踐中，有些聽證組織者直到聽證會舉行之前的幾天才將相關材料交給與會代表。聽證材料有時多達上百頁，且多涉及很多專業性、技術性的問題，在短短幾天的時間內根本無法進行充分準備，嚴重影響了聽證會的效果。因此，聽證所涉及到的相關材料應在合理的時間內交與聽證代表。這個時間可視聽證事項的復雜程度而定，但最少不得少于15天。其次，代表名單的公開。只有公布代表名單，公眾才能將自己的想法有針對性地與代表交流，使代表能如實反映被代表的利益。總之，聽證公開舉行是確保聽證過程及結果公正的重要保證。

3．明確聽證代表意見回應機制

由于行政決策類聽證并不要求行政機關必須聽取所有的聽證意見，所以，必須建立回應制度，使聽證代表有權了解并獲得聽證意見處理的結論，這樣才能令公眾信服。某些聽證活動之所以被稱為“茶話會”，其原因就在于欠缺對聽證代表意見的回應機制。一項制度的設計不僅要保證利害關系人能夠參與，更要保證他們的參與是有實效的。

（三）行政決定類聽證

結合行政決定類聽證的特點和實踐中存在的問題，筆者認為在設計聽證規則時應重點突出以下幾個方面的內容：

1．強調主持人的中立性

行政決定類聽證之所以要特別突出主持人的中立性，是因為行政決定類聽證和行政決策類聽證有很大的不同。行政決策類聽證的主持人更多的只具有程序上的意義，但決定類聽證則不同。主持人能否公正地主持聽證，是聽證能否有效運作，達到預期目的的重要保證。所以，在制定行政決定類聽證規則時應突出強調主持人的中立性并通過一系列制度，尤其是回避制度來保證主持人的中立性。

2．確立言詞原則 言詞原則即讓聽證當事人有權陳述對自己有利的事實，發表自己對法律適用問題的看法，對行政機關提出的對自己不利的指控進行抗辯，使行政機關在作出對當事人權利義務產生重大影響的決定時，能正確認定事實。如前所述，行政決定類聽證更多的是著眼于具體事實的正確性，因此，只有讓當事人之間進行充分言詞辯論，才能達到舉行聽證的目的。這和行政決策類聽證的辯論規則有很大的不同，因為行政決策類聽證雙方的對抗性較弱，參與人主要以“陳述意見”為主，且參與人人數較多，每個參與人發言的時間、辯論的次數、辯論的充分程度方面均弱于參與人特定的決定類事項的聽證。[7]

3．明確聽證筆錄的效力，確立案卷排他原則

目前我國除了《行政處罰法》和《行政許可法》兩部法律以外，都沒有對聽證筆錄作出規定。《行政處罰法》僅在第42條第1款第7項規定：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。”聽證筆錄對行政機關在處罰決定中有什么作用卻沒有規定。《行政許可法》雖然規定了聽證筆錄是行政機關作出許可決定的依據，但對于聽證筆錄應當記載的內容沒作規定。這導致現實中常出現一些預設結果的聽證或“聽而不取、聽而不決”的聽證。聽證制度的設計原本是以犧牲行政效率來確保最終決定的正確性，如果行政機關可以以聽證會之外的其他證據作為其決定的依據，聽證制度的設計就失去了它的意義。因此，必須明確要求行政機關的裁決只能以聽證筆錄作為根據，而不能在聽證筆錄之外找根據。

注釋: [1]王克穩：《略論行政聽證》，載《中國法學》1996年第5期。

[2]李登紅：《我國行政聽證制度存在的缺陷與完善》，載《現代商業》2008年第6期，第202頁。

[3]劉勉義：《行政聽證程序價值內涵研究》，載《行政法學研究》1998年第1期，第47頁。

[4]應松年、劉莘：《行政處罰法理論與實務》，中國社會出版社19％年版，第144頁。[5]畢少斌：《論完善行政許可聽證制度》，載《廣東行政學院學報》2004年第2期，第20頁。

[6]章劍生：《行政聽證制度研究》，浙江大學出版社2010年版，第24頁。[7]馬懷德：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版，第294頁。

第二篇：淺談我國環境行政公益訴訟制度的立法構想

目

錄

中文摘要及關鍵字…………………………………………………………1 英文摘要及關鍵字…………………………………………………………1

一、環境行政公益訴訟概述…………………………………………………3

（一）環境行政公益訴訟的概念……………………………………………3

（二）環境行政公益訴訟的特征……………………………………………3

二、西方國家建立環境行政公益訴訟制度的經驗……………………………

4三、我國建立環境公益訴訟制度的必要性…………………………………5

（一）維護人民群眾切身利益的需要………………………………………6

（二）應對國際競爭，加強我國環境安全的需要……………………………6

三、我國建立環境公益訴訟制度的可行性分析……………………………6

（一）我國已有建立環境公益訴訟制度的法律理念…………………………6

（二）應對國際競爭，加強我國環境安全的需要…………………………7

（二）環保團體的建立及民眾環境意識的提高…………………………8

四、我國建立環境行政公益訴訟制度的幾點構想…………………………8

（一）起訴資格的適當放寬………………………………………8

（二）舉證責任的合理分擔………………………………………8

（三）費用承擔方式的適當改進………………………………………9

（四）激約機制……………………………………………………………9

（五）設置環境公益訴訟的前置審查程序…………………………………10

（六）訴訟時效……………………………………………………………10

五、結語…………………………………………………………………11

淺談我國環境行政公益訴訟制度的立法構想

【摘要】環境保護已經日益成為社會關注的焦點，訴訟推進環境保護形成也是環境保護法得以實施的重要環節。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強公益訴訟制度的建設，才能日益在環境保護工作中取得良好成績，也同時可以推動環境保護法體系的完善和發展。然而，遺憾的是環境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區，法律對一些違背公共利益的行為不能發揮其應有的效用。本文從環境公益訴訟的實踐出發，首先簡單闡述了環境行政公益訴訟的概念，以及環境行政公益訴訟的特征，接著論述了西方國家建立環境行政公益訴訟制度的經驗，然后分析了建立我國環境行政公益訴訟制度的重要性以及可行性，最后提出了我國建立環境行政公益訴訟制度的幾點設想，這幾點設想主要是從起訴資格的適當放寬、舉證責任的合理分擔、費用承擔方式的適當改進、激約機制、設置環境公益訴訟的前置審查程序、訴訟時效這幾個方面分別進行了簡單地論述，旨在探索一條落實科學發展觀的環境保護新思路。

【關鍵詞】環境 環境行政公益訴訟 環境行政公益訴訟制度 構想

【Abstract】

Environmental protection has become the focus of social solicitude increasingly, claim to carry environmental protection forward form is also law of environmental protection the important link that had implemented.Therefore we have only, study in the aspect of the lawsuit system of public welfare, the construction of the reinforced lawsuit system of public welfare then can get good record increasingly in the work of environmental protection, can also at the same time promote the system of law of environmental protection perfect and develop.However, what regret is that the environmental lawsuit system of public welfare is nearly a slice of blind area in the legislation of our country, law for some behaviors that violate public benefit can not develop it deserved effectiveness.This paper leaves from the practice of the environmental lawsuit of public welfare , is first simple to have elaborated the concept of the environmental administrative lawsuit of public welfare as well as the feature of the environmental administrative lawsuit of public welfare , has then discussed the experience that western country establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare , then have analysed establishment the feasibility as well as importance of our country of the environmental administrative lawsuit system of public welfare, have suggested finally that a few of our country that establishes the environmental administrative lawsuit system of public welfare imagines , this tentative idea of a few major is from bring the suit qualification relax restrictions and put to the proof properly responsibility share reasonably , cost the way of undertaking proper improvement , encourage the machinemade, installation environmental lawsuit of public welfare before put examination program and this some lawsuit tiemliness aspects difference have gone on discuss simplely, aim at exploring one to implement the new train of thought of environmental protection that develops sight scientifically.【Keyword】

The environmental

environmental administrative action for environmental public

the System of environmental administrative action for environmental public

Conception

試論我國環境行政公益訴訟制度的立法構想

伴隨著生產力的快速發展，作為經濟發展附屬物的環境問題也越來越嚴重。空氣污染、水污染、噪聲污染等都在不斷地威脅著人類的健康。人類在不斷獲得大量經濟利益的同時，也逐漸意識到環境污染問題的嚴重性。與此同時，環境公益訴訟制度也應運而生。環境公益訴訟制度在美國等西方法治國家已發育得相當成熟，然而，遺憾的是環境公益訴訟制度在我國的立法中幾乎是一片盲區，法律對一些違背公共利益的行為不能發揮其應有的效用。筆者認為，從保護社會公共利益和人民根本利益的角度出發，應當盡快建立我國的環境公益訴訟制度。

一、環境行政公益訴訟概述

（一）環境行政公益訴訟的概念

環境行政公益訴訟是指環境行政行為（包括具體環境行政行為和抽象環境行政行為）不法侵害環境公共利益，任何人或法定的組織都可以環境公共利益保護為由，以社會公眾的名義，請求法院按行政訴訟程序予以審判的法律活動。

（二）環境行政公益訴訟的特征

⒈原告資格的廣泛性。由于作為訴訟基礎的環境利益紛爭的社會公共性及訴訟的公益價值追求，要保護和救濟因違法行政行為受到侵害或威脅性損害的普通公眾的環境利益，按照傳統的當事人理論來衡量原告適格已不再具有實際意義。因此有必要通過法律直接賦予主體獨立訴權，擴大訴訟主體范圍。不只是環境權益直接受到行政行為影響的行政相對人，環境權益間接受到行政行為影響的第三人,甚至任何人,均可依法享有提起環境行政公益訴訟的權利。

⒉環境公益訴訟的目的是維護社會公共環境權益，一般并不直接維護原告私人的利益。在私人利益直接受損害的情形下，只需傳統的訴訟手段即可處理，個人作為自身利益的最大維護者，理應通過訴訟手段維護自身的合法權益。而在環境公益訴訟的場合，“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的 [1] 詹建紅：《論環境公益訴訟形態的類型化演進行》，《政法學研究》2006年第5期

[1]

利益”。[2]

⒊環境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，同時兼具補救功能。“預防為主”是環境法中的一項原則，在環境公共保護或行政行為的作為或不作為可能明顯會導致環境損害發生時，防患于未然的訴訟中就包括行政公益訴訟。由于環境公共利益不同于一般的社會公共利益，其一旦受到損害，事后的補救比較困難，需要耗費大量的人力、物力和財力。為此，環境公益訴訟的提起不限于現實發生的損害公益的行為。只要有危及環境公益的行為發生的可能性，不論是現實的還是將來的，都可提起訴訟。

二、西方國家建立環境行政公益訴訟制度的經驗

從西方各國的實踐來看，當代立法的趨勢是放寬起訴資格的要求，使更多的人都能對行政機關的行為提起訴訟，以維護自身利益和公共利益。“法律就是朝著允許公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展，原告資格的不斷放寬使環境法發生了名副其實的革命。”[3]

美國是現代公益訴訟制度設立比較早也比較健全的國家，并且在1970年將這一新的訴訟類型引入環境領域。目前此制度在美國的多項環保法律中均做了規定。例如：美國的《國家環境政策法》要求所有的聯邦機關在對“一切對人類環境有影響的聯邦行動”中應充分考慮環境利益。聯邦機關的此類行動均可進入司法審查的對象范圍，若他們沒有遵守《國家環境政策法》所規定的環境影響評價程序，公民或社會團體就可以此為由請求司法審查，這就使原告資格得以大大放寬。《清潔空氣法》還首創了著名的“公民訴訟條款”，規定任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。《清潔水法》也有類似的規定，允許公民對任何被指控為違反《水法》的人提起訴訟。本世紀70年代以來，包括《空氣法》和《水法》在內的12部聯邦環境資源法律都通過“公民訴訟條款”賦予公民以提起司法復審資格，認可公民可以像司法部長和政府一樣起訴環境不法行為，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了強有力的保障。該制度的設立使環保主義者在法院的幫助下，擁有了能與工業界和政府抗衡的力量。一方面，由于訴訟的壓力，行政機關 [2]（意）莫諾?卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第82頁

[3]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁在進行行政行為時就會考慮到對環境是否會有影響，企業也會采取相應的環保措施來避免環境糾紛的發生；另一方面該制度的設立，為公眾提供了一條體制內的參與渠道，使得公民有著更多的機會參與環境保護運動。

[4]

英國法律在公益的司法救濟方面發展相對較為緩慢，但是其立法趨勢也是向著放寬起訴資格的方向發展。當事人在司法審查中，不論申請任何救濟手段都取決于對申請事項是否有足夠利益，不像過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。[5]此外，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環境等社會公益的司法救濟。在英國只有法務長官才能代表公眾提起訴訟以倡導公眾權利，阻止公共性不正當行為。但是，如果該問題能夠引起法務長官的注意而他拒絕行使其職權，個人就可請求法務長官由自己去督促訴訟。如果法務長官允許，就可以由他提起訴訟，起訴目的并非為其自身，而是為一般公眾的利益。

按訴訟標的的性質來劃分，行政訴訟一般分為主觀訴訟與客觀訴訟。主觀訴訟的目的一般僅限于保護原告的私人利益。原告也必須與本案有直接利害關系才具備起訴資格。而客觀訴訟則是指對于行政機關違反客觀的法律規則所提起的訴訟，其目的主要在于維護國家和社會的公共利益。大陸法系國家在行政訴訟方面已越來越展現出向客觀訴訟方面發展的趨勢。例如法國的“越權之訴”。越權之訴是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害時，請求法院審查該項行政決定的合法性并撤銷違法的行政決定的救濟手段。由此可見，越權之訴具有以下重要特點：首先，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴，并不要求是申訴人個人的利益。其次，申訴人的利益不僅包括物質性利益，也包括精神性利益（當然，審美與環境利益自不例外）。最后，請求保護的利益不限于現實利益，將來的利益如確實存在，也可提起越權之訴，這正契合了環境公益訴訟預防性的特點。[6]

三、我國建立環境公益訴訟制度的必要性

近幾年，中國的局部環境質量雖有所改善，但整體環境在惡化，前景令人擔憂；以城市為中心的環境污染在發展，并向農村蔓延，生態破壞的范圍仍在擴大。[4] 陳文曲：《民事公益訴訟初論》，中國檢察出版社2002年版，第358-359頁 [5]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第201、203頁。[6]王名揚.法國行政法，中國政法大學出版社1988年版，第667-681頁 針對環境問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護模式。但在這種模式下，由于行政體制的紊亂和軟弱，行政監督的缺位與低效，及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素，致使日益擴張的行政權利不僅未能有效地承擔其維護環境公益的重任，甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。

[7]

建立行政公益訴訟制度，是為了更好地保護社會公共利益。如果公共利益的保護在立法上出現缺失，則公共利益在受到損害之后就會由于沒有相應的救濟途徑而得不到彌補。具體說來，建立行政公益訴訟的必要性主要體現在以下二個方面：

（一）維護人民群眾切身利益的需要

環境對個人、社會和整個人類都具有特別重要的意義。環境問題涉及范圍的廣泛性也決定了其與公眾的切身利益息息相關。環境公益訴訟制度正是適應這一要求而建立的。隨著工農業的發展和城市化進程的加快，環境污染問題也越來越嚴重，尤其是改革開放以后，大量的企業廣泛建立，這些企業在帶動社會經濟發展的同時，也給社會的環境帶來了巨大的壓力。而政府有時為了經濟利益的追求，對有些環境問題還沒有予以足夠的重視。因此，只有廣泛地發動群眾，使每一個群眾都成為環境污染的監督者，使人民群眾不斷地提高環保意識，才能使環境污染者無處藏身，才能做好治理環境污染的工作，使得我們的環境更加美麗。環境公益訴訟制度正是順應這種潮流，提供給人們參與環境保護工作的機會，使得人們能夠通過訴訟渠道來維護環境公共利益。

（二）應對國際競爭，加強我國環境安全的需要

目前，整個世界已越來越向國際化和全球化的趨勢發展。特別是加入WTO以后，我國面臨著空前的競爭與挑戰。國際分工與合作的不斷加強，也使得跨國環境污染問題越來越嚴重。由于我們在環境保護的法律規定方面還存在著很多的漏洞與欠缺，這就必然會使得許多西方國家鉆法律的空子，嚴重損害我國的環境公共利益。[8]

三、我國建立環境公益訴訟制度的可行性分析

（一）我國已有建立環境公益訴訟制度的法律理念

從憲法來看，《中華人民共和國憲法》第2條規定，中華人民共和國的一 [7] 張明華：《環境公益訴訟制度議》，《法學論壇》2002年第6期 [8] 成曉明 ：《范濱論我國環境公益訴訟制度的建立》，《中國法學》2007年第3期 切權利屬于人民，人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。第5條規定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。第9條規定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。第26條規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。通過這幾條規定，我們可以看出憲法體現了人民主權，依法治國、保護環境的理念。這些理念體現了人民有管理國家和社會事務、參與環境管理的權利，其具體途徑可以多種多樣。在法治國家里，司法最終解決原則是一個基本原則，司法是人民維護合法權益，追求公平、正義的最后保障。“雖然我國有人大、信訪、黨紀政紀等多種對政府機構和人們進行監督的途徑，但真正說來，只有訴訟等法律程序才能將政府機構和人員置于與民眾平等的地位，對其行為和權力構成強制性約束，確立起人民公仆的觀念。”環境公益訴訟制度體現了人民通過訴訟手段參與環境事務管理，實現在法治國家里人民當家作主。由此可見，憲法作為我國的根本大法，為環境公益訴訟制度的建立提供了理念基礎。

從各部門法來看《中華人民共和國環境保護法》第6條規定，一切單位和個人都有保護的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現了公民有參與環境管理的權利。《中華人民共和國刑事訴訟法》第77條規定，如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。這體現了檢察院作為公益的代表可以提起民事訴訟。這些規定體現了為維護公共利益的公益訴訟的精神，同樣可以把它們運用到環境訴訟中，從而為環境公益訴訟制度的建立提供了精神指導。

（二）環保團體的建立及民眾環境意識的提高

權利的多元化和社會化是社會發展的趨勢。中國20年來的改革開放已開始動搖國家權力一統天下的局面，在國家和社會一體化的格局轉變為國家與社會互動互補的時代，出現了極其多樣化的利益群體，以及代表他們利益的社會團體，遍布社會的各種民間組織和非政府組織，其擁有大小不等的社會權力的影響力和支配力也無處不在。[10]

[9]

在環保方面，隨著人們環保意識的增強，眾多的環保團體也建立起來。比較著名的有中國環境科學協會、中國野生動物保護協會、中國 [9] 王晨光：《法律的可訴性，現代法治國家中法律的特征之一》，《法學》1998年第8期 [10] 郭道暉：《權力的多元化與社會化》，《法學研究》2001年第9期可持續發展研究會、中華環保基金會、自然之友等。自然之友曾發動了保護珍稀動物滇金絲猴和可可西里保護藏羚羊的著名行動。環保團體的建立及其宣傳活動，大大提高人們的環境意識，激起了人們保護環境的熱情。賦予這些團體提起環境公益訴訟的權利與當代權利的多元化和社會化的趨勢是相吻合的。這些團體將一定范圍內個人的的力量聚合在一起，并與公民個體一起成為環境公益訴訟的民眾基礎。

四、我國建立環境行政公益訴訟制度的幾點構想

（一）起訴資格的適當放寬

在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應當是行政相對人或者是認為被訴具體行政行為侵害其相鄰權者。而現實生活中，環境行政相對人的權益不一定遭到破壞，往往是環境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關聯更為緊密，對環境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環境公益的維護。基于此，應把具體行政行為和抽象行政行為以及環境機關的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關于行政訴訟案件受理范圍的規定也應作相應的修改。這樣，只要行政行為損害了環境公益，或行政機關有保護環境公益的職責卻不作為，民眾和檢察院就可提起環境行政公益訴訟來維護環境公益。

（二）舉證責任的合理分擔

關于行政訴訟中舉證責任負擔的問題，理論界眾說紛紜，諸如“被告負舉證責任說”、“原告負舉證責任說”、“根據法律要件分配舉證責任說”、“根據原告人請求的內容分配舉證責任說”等等。筆者更傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任，即“對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任。”

[11]進言之，對具體行政行為合法性的舉證責任由被訴的行政機關承擔，有關程序上的事實或有關民事上的事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則。此外，[11] 蔡虹：《行政訴訟證據問題研究》，武漢水利電力大學出版社1998年版，第114頁 [12] 鄭春艷：《論民眾訴訟》，《法學》2001年第4期 [13] 參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第669頁 鑒于行政法規、行政規章及相應的規范性文件數量很多，內容也很繁雜，且考慮到依法行政的要求，應由被告承擔提供法律法規及規范性文件的責任。有關對公益損害或可能損害的事實證據，則由原告負責提供為宜。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可在相關實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規定，使舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。[12]最后考慮到原告舉證上的困難，可在訴前設置獨立的證據調查階段，這有利于及早明確爭點，防止訴訟拖延，也便于法院嚴把立案關，防止濫訴。

（三）費用承擔方式的適當改進

按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。然因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非常可觀，加之在環境受害等新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關法規中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，數額極為低廉。[13]又如美國《清潔水法》規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。這些訴訟費用分配方式有利于保護公民提起公益訴訟的積極性，可資我國借鑒。

（四）激約機制。

即是原告獎勵制度的建立。由于提起公益訴訟需要花費大量的時間和精力，所以應在原告勝訴后給予一定的獎勵，以此來調動公眾積極性。由于環境公益訴訟費用不同于一般的環境訴訟，雖然環境公益訴訟的原告通過環境公益的維護可能最終會受惠于此，但總沒有自身私人利益的維護更能引起人們進行環境公益訴訟的積極性。人們作為自身權益的最大維護者，具有趨利避害的共性。如果人們花費大量的時間、金錢、精力來進行環境公益訴訟，而自身從中受益甚微，每一個理性的經濟人都不會作出此種選擇。對環境公益訴訟的原告進行獎勵不失為一個好的方式。美國《反欺騙政府法》規定，敗訴的被告將被處以一定數額的罰金，9 原告有權從被告的罰金中提取15%-30%的金額作為獎勵。這種方式值得我國借鑒，我們可以在《環境保護法》和各個單項環境法規中設立專門條款規定環境公益訴訟的同時，規定民眾進行環境公益訴訟可以獲得獎勵的比例。通過經濟上的激勵來調動民眾對危害環境公益的行為提起訴訟的積極性，引導、鼓勵民眾提起環境公益訴訟的行為。

（五）設置環境公益訴訟的前置審查程序

由于公益訴訟原告的情況較復雜，相互之間的差異較大，難免會發生有人濫用訴權的問題。為保證公益訴訟健康、有序的發展，有人主張設立“訴權侵權責任制度”來追究濫用訴權之人相應的侵權責任。但是，筆者認為這種制度的設立會挫傷公眾提起公益訴訟的積極性，還可能造成他們對提起環境公益訴訟的恐懼感。筆者認為防止濫用訴權行為的最有效的方法就是設置公益訴訟的前置審查程序。我國的環境保護體系是以行政為主導的，而環境公益訴訟的規模是龐大的，涉及的問題也是廣泛的，為了減少不必要的訴訟和節省司法資源，應當設立前置審查程序，先由環境保護主管機關對案件進行訴前審查，并適當行使職權，做出相應的處理決定。這樣會提高效率，也有利于對環境公益的保護。同時，應規定若原告對決定不服，有合理理由也可提起訴訟，由法院來決定是否啟動公益訴訟，全面保障訴訟的進行。[15]

（六）訴訟時效

法理上，訴訟時效作為一種消滅時效，是指權利人在法定的時間內不行使權利，就喪失了請求法院依訴訟程序保護其民事權益的權利。我國的《環境保護法》規定：因環境污染損害賠償提起訴訟的時效期間為三年，從當事人知道或應當知道受到污染損害時起計算。這里存在的問題時對積累性或二次污染的環境損害如何確定“知道或應當知道”的時間，按照通常理解的權利人客觀上知道或應當知道是否可行，對此須慎重考慮。如日本的水俁病的致病原因是在該病發生后幾十年方弄清的。針對這個問題，筆者認為，應根據環境侵害的特點，將其視為特殊情況，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。[14] 曾堅：《環境公益訴訟的實踐和探索》，《法學雜志》2002年第7期 [15] 汪勁、田秦：《綠色正義——環境的法律保護》，廣州出版社2000年版，第205頁 [16] 李德仁 陳廣華：環境行政公益訴訟制度的立法構想，《當代法學》2002年第9期

[16]

[14]

五、結語

環境問題是全球性的，并有不斷惡化的趨勢，在擁有十幾憶人口的中國，顯得尤為突出和嚴峻。按理說，我國應當能夠憑借星羅棋布的行政權力網絡，實現對各類社會危害行為的監控，迅速制止各種環境侵害行為，及時的保護社會公共利益。

2006年，農工民主黨中央委員會在全國政協十屆四次會議上提交了《在我國建立環境公益訴訟制度的建議》的提案。作為提案倡議者之一，全國人大代表、農工民主黨中央委員、湖北省高級人民法院副院長呂忠梅在接受本報記者采訪時指出，建立環境公益訴訟制度，運用法律手段解決環境和生態問題，是實現環境與經濟、社會協調發展的重要方式。2008年，在十一屆全國人民代表大會一次會議上，身為環境法學領域的專家、司法界資深人士的呂忠梅再次發出呼吁，希望能夠盡快建立環境公益訴訟制度。[17]

《環境信息公開辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》，全文見本報今日二版)將從2008年5月1日起正式施行。該《辦法》將強制環保部門和污染企業向全社會公開重要環境信息，為公眾參與污染減排工作提供平臺[18]

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但是放眼看去，隨著對西方國家行政公益訴訟制度理論與經驗的吸引與轉化，隨著我國環境民主原則的深入，隨著廣大學術界人士的努力，人民大眾的努力，一種新的環境公共利益維護模式——環境行政公益訴訟隨之建立起來，使環境權能夠得到司法的最終救濟，為環境權的具體化提供程序上保障。

參考文獻：

[1] 王曦：《美國環境法概論》，武漢大學出版社1992年版 [2] 陳文曲：《民事公益訴訟初論》，中國檢察出版社，2002年版 [3] 王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版

[4]（英）威廉韋德：《行政法》，楚建譯，中國大百科全書出版社1997年版 [5] 曹明德：《環境侵權法》，法律出版社2000年版

[6] 茅小紅：《試論我國建立行政公益訴訟制度之構想》，《法學》1998年第8期 [7] 張明華：《環境公益訴訟制度芻議》，載《法學論壇》，2002年第6期

[8] 馮敬堯：《環境公益訴訟的理論與實踐探析》，載《湖北社會科學》，2003年第10期 [9].蘇家成、明軍：《公益訴訟制度初探.》，《法律適用》2005年第2期

[17] 步雪琳：《建立公益訴訟制度-代表環境公益發言》，《中國環境報》2008年3月14日

[18] 徐盈雁：《環保公益訴訟有望獲人大立法支持》，《檢察日報》2008年1月19日[10] 汪勁、田秦：《綠色正義——環境的法律保護》，廣州出版社2000年版 [11] 肖艷芳.：《淺議環境公益訴訟》，《時代經貿(中旬刊)》2007年第8期

[12] 伍玉功、劉道遠，《構建我國公益訴訟制度的略論》，《湖南省政法管理干部學院學報》2002年第8期 [13] 蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，《法學研究》，2002年第3期 [14] 王黎.：《論我國環境公益訴訟制度的構建》，《北京農業》2007年第15期 [15] 《論我國環境公益訴訟制度的構建》，《河北法學》2007年第4期 [16] 王太高：《論行政公益訴訟》，《法學研究》，2002年第5期 [17] 王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版 [18] 王名揚.法國行政法，中國政法大學出版社1988年版

[19] 詹建紅：《論環境公益訴訟形態的類型化演進行》，《政法學研究》2006年第5期[ [20]（美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版

第三篇：試論我國立法聽證制度之完善

毫無疑問，“聽證”一詞，往往都是與“民主”相伴隨而存在的，在現代國家和社會，立法民主原則，已經成為人們的共識。所謂立法聽證，就是讓與一部即將出臺的法律有直接或間接利益關系的公眾，或者法律專家、學者積極參與了解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內容，并發現、質疑該法律中存在的問題，以監督、保障該法律趨于完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現形式。

正是因為體現著民主的精神，立法聽證制度在西方國家也是隨著民主精神的發展而得到不斷健全完善的，有論者甚至認為，其最初甚至可以在英國1215年的《自由大憲章》有關公民的“法律保護權”的觀念和制度中找到影子[1].它的發展經歷著一個從司法聽證到立法聽證的過程，最初在英國、美國的司法審判制度中確立了聽證制度，如美國司法制度中著名的“正當法律程序”就包含著聽證程序；隨著民主和法治的發展，西方社會公眾參與立法和行政的事務的呼聲高漲，立法聽證制度便應運而生，受到普遍認同，特別是二戰之后，日本和拉美等一些國家相應實行了立法聽證[2].對立法聽證制度的作用，美國學者D??杜魯門的闡釋最為精辟：一是從政策和技術上就法案的條款、名詞等作出正確的解釋；二是作為傳播手段向公眾灌輸法案的內容；三是通過聽證會這一安全閥為公眾提供緩和沖突及解除困擾的手段[3].我國的司法聽證制度起步較晚，第一次規定聽證制度始于1996年頒布實施的《行政處罰法》，立法聽證制度的確立又延遲了幾年時間，直到2000年頒布實施的《立法法》才得以正式確立，體現在該法三個條文之中，第五條規定“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，第三十四條規定“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”以及第五十八條規定“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。其中，第五條規定是一條原則性的規定，即奠定了立法聽證制度的民主立法原則基礎；第三十四條和第五十八條規定則明確規定了立法聽證是立法前征求各方面意見的法定選擇性程序。

其實，在《立法法》頒布的前一年，1999年6月，廣東省人大常委會就《廣東省建設工程招標投標管理條例》舉行了聽證會，開創了我國立法聽證的先河。同年，深圳市更是制定了全國首個地方人大部門立法的聽證規則《深圳市人大計劃預算委員會聽證制度》[4].《立法法》頒布實施之后，全國多數省市相繼以條例、辦法或規定等形式制定了本地的立法聽證規則，也進行了許多立法聽證嘗試。應該肯定，這些立法聽證嘗試都是有益的，對促進我國立法的民主化和科學化都起到了一定的推動作用。但是，由于《立法法》對立法聽證制度只是做了一個原則性的規定，于是在具體操作實踐過程中，各地就仁者見仁、智者見智，在立法聽證的范圍、主體、程序以及效力等各方面，并沒有一個統一的標準。而且，全國人大及其常委會和國務院在立法過程中，目前還沒有開始運作聽證程序。因此，只能說立法聽證制度在我國，只是開始初步建立，在地方立法中開始正式運作，而談不上已經建立了完整的立法聽證制度。

為此，在《立法法》頒布實施五周年之際，筆者認為，有必要對目前我國立法聽證制度的執行情況進行一次重新審視，深入分析其執行執行過程中存在的問題及原因，為進一步健全完善立法聽證制度，促進立法的民主化、科學化提供有力的法理理論和實踐經驗支持。

一、目前我國執行立法聽證制度存在的主要問題

結合對《立法法》制度設計本身的缺陷和各地進行立法聽證做法不統一的實證分析，筆者認為，當前我國立法聽證制度主要存在以下問題。其一，立法者的立法理念沒有真正更新。雖然《立法法》確立了立法聽證制度，但是由于受到舊觀念的影響，我國享有立法權的國家機關、部門和立法者還帶著濃厚的長官意識和官僚主義思想，認為立法只是職能部門的事，與社會公眾無關，于是在立法時不愿意聽證，對立法聽證告知義務履行不到位。而且，更關鍵的是，對此，目前尚無法監督，更談不上追究責任。其二，立法聽證制度的社會認知程度不夠。由于《立法法》的宣傳工作沒有深入開展，社會公眾往往不了解自己可以參與立法的政治權利，自然就很少參加立法聽證會；更嚴重的是，長期以來，我國社會公眾有著較為頑固的“政治冷漠”情結，其參與立法的積極性不高，不愿去行使自己的立法監督權，甚至在一部關系自己的切身利益的法律、法規即將制定出臺前，也不要求立法者召開立法聽證會，對立法者就缺乏必要的監督。其三，沒有建立獨立的聽證主持人制度。當前，在我國行政執法聽證中主持人的地位就不明確，只要求其不是本案的調查者，在實踐中主持人往往是調查者的同事或上司，就不能不讓人對其公正性產生合理懷疑。于是，在我國行政執法聽證中主持人的地位尚不獨立，在立法聽證中獨立的主持人制度更是談不上。其四，由于《立法法》沒有賦予立法聽證程序應有的法律地位，在實踐中往往導致立法者將立法聽證程序視為“走過場”，聽證的記錄結果得不到應用，立法者不吸收公眾在聽證會上提出的意見和建議，使得立法聽證流于形式。

二、關于完善我國立法聽證制度的幾條思路

完善的立法聽證制度，筆者認為至少包含著三個方面的內涵。一是立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者。二是立法聽證客體，即需要進行立法聽證的法律、法規或其他規范性文件，就是需要聽證的規范的范圍。三是立法聽證程序，包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，還包括立法聽證效力規定，即聽證會記錄如何使用的問題。

（一）立法聽證主體制度的完善。

立法聽證主體，有三個方面，一是立法者，二是聽證參加者，三是獨立于二者之間的聽證主持人。對立法者而言，應該進行廣義的界定，即包括法律規范的起草者和審議、批準機關。在法律規范的起草階段，負責起草的機關需要廣泛征求意見，就得進行聽證。當法律規范提交審議、批準后，負責審議、批準的機關，即人大或其常委會及政府主管部門，也要進行聽證。立法是一項嚴肅的工作，采取這種在起草和審議、批準階段的“雙重聽證”，是完全有必要的。而且，應該對負有舉行聽證義務的機關進行必要的法律監督，就是要追究沒有履行應盡的立法聽證義務的機關及其負責人的法律責任，以避免《立法法》規定的立法聽證制度處于形同虛設的尷尬境地。

對立法聽證的參加者來說，應該堅持盡可能廣泛而窮盡的原則。就是在一個法律規范即將制定出臺舉行立法聽證會時，要確保有關系的更多的對象參加，包括法律規范涉及的利害關系人、法律專家學者、人大常委會組成人員、政府官員及司法實務部門的代表，等等。法律應該規定上述人員必須參加立法聽證的法定義務，督促他們能夠參加立法聽證會。特別是對利害關系人，尤其要確保通知到會，一方面，負有舉行立法聽證義務的起草者或審議、批準機關要盡到必要的通知義務，要窮盡一切可能的方法將利害關系人代表通知到會；另一方面，立法者已經盡到必要通知義務而利害關系人無正當理由拒絕到會的，從提高立法工作效率的角度考慮，到法律規范正式頒布實施后，利害關系人則不能以未參加立法聽證為訴由來否定該法律規范的法律效力。

居中裁判，是對任何事項裁判者的基本要求。正如掌握司法審判權的法官必須做到獨立、中立、公正，立法聽證的主持人在立法者和聽證參加者之間，應該保持獨立、中立，這樣才能確保立法聽證程序的公正。為保證主持人的獨立與公正，進而保障聽證職能的獨立地位，有論者提出可以參照律師、法官、檢察官等資格的選拔任用要求，通過考試來取得聽證主持人的資格，建立獨立的選拔任免制度，把聽證主持人的管理與其他行政人員的管理獨立出來[5]，筆者認為，這種思路是值得嘗試的。

（二）立法聽證客體制度的完善。

所謂立法聽證客體，就是指需要進行立法聽證的法律規范。目前，我國《立法法》對需要聽證的法案范圍并沒有作出明確規定。其一，該法僅在第三十四條、五十八條規定了法律案和行政法規應該聽取有關方面的意見，而對地方性法規、自治條例和單行條例、規章，則沒有明確規定要采取座談會、論證會和聽證會的形式聽取意見，只是要求其不能與憲法、法律、行政法規相抵觸，但所幸各地人大、政府在制定地方性法規、自治條例和單行條例過程中，大都進行了立法聽證的有益嘗試。其二，該法第三十四條、五十八條規定對立法聽證僅是一個選擇性的規定，即聽取意見的形式可以多種，包括座談會、論證會和聽證會，可見聽證會僅是可選擇的其中之一，并不是強制性的。

在民主和法治得到進一步發展的今天，結合國外立法聽證的先進經驗來考量，筆者認為，將立法聽證作為強制性的規定，已成為必要。因為，不管是從議題、參加者的范圍及其責任義務，還是從討論問題的程序及其效力等方面分析，立法聽證會與立法座談會、論證會都有很大的不同。

其一，議題內容不同。立法座談會議題比較寬松、廣泛。立法論證會的議題多是立法的必要性、可行性以及具體規定的合理性、可接受性、可操作性等。立法聽證會的議題則主要是就立法過程中出現的具體的、存在有利害雙方利益沖突或爭論的有關問題進行質證與辯論。

其二，參加人范圍不同。立法座談會參加人的范圍比較廣一些。論證會的參加人大部分情況下是專家學者和與議題有關的國家機關或國家機關的代表。而立法聽證會的參加人有特別的規定，其中與所立之法有利害關系的人應是參加的重點對象。

其三，參加人的權利義務不同。立法聽證的參加人所享有的權利以及所應承擔的義務都規定得比較嚴格。比如，在立法聽證制度較為發達的美國，其行政立法機關作為立法聽證的一方當事人，在立法聽證時必須作出事先通知，必須向利害關系人提供參與聽證的機會，還要答復立法相對人的意見，等等。作為立法聽證的參加人的利害關系人也同樣享有一定的權利和承擔一定的義務，比如，利害關系人有得到立法聽證通知、聘請律師參加聽證、提供證據、互相辯論并獲得立法機關答復等權利。另外，利害關系人還須承擔一定的義務，如按時參加聽證、不得提供虛假證據義務，等等。而在立法座談會、立法論證會中，參加人的權利義務沒有嚴格的規定，他們主要是發表意見。其四，程序上有較大區別。立法座談會、立法論證會的程序比較自由，沒有法律的硬性規定，也沒有一般的正式要求。立法聽證會則不同。比如，在美國，立法聽證程序有正式聽證程序和非正式聽證程序，還有近些年發展起來的結合正式聽證程序和非正式聽證程序優越性的混合聽證程序。美國的正式聽證程序也稱為“審判式聽證程序”，其特點在于準司法化，即立法機關仿照法院的審訊程序來進行立法聽證。其五，聽取意見的效力不同。在立法聽證過程中，立法決策機關一般來講受到較多限制，其自由裁量權受到必要的限制。而在立法座談會、立法論證會中，決策機關所受的限制要小得多。例如，在美國的正式聽證程序中，決策必須根據聽證筆錄作出，而在座談會、論證會等非正式程序中，立法機關所獲得的信息、資料及其他證據，僅供決策部門作決定時參考，不受其嚴格約束[6].鑒于上述分析，很顯然，立法聽證會從議題、參加對象及其權利義務、程序和聽取意見的效力等各方面，在促進立法民主化、科學化的作用上都要優于立法座談會和立法論證會，因此我國《立法法》實該把立法聽證作為法律、法規以及地方性法規、自治條例和單行條例、規章等法律規范立法過程中的強制性程序加以規定，而不是現在的選擇性規定。當然，立法座談會和論證會也不能摒棄，應發揮其靈活機動的優勢，作為立法聽證程序的有益補充。

（三）立法聽證程序的完善。

立法聽證程序問題，也是我國《立法法》尚未明確規定的一個缺陷。筆者認為，立法聽證主要包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，以及聽取意見的效力規定，即聽證會記錄如何使用的問題。

立法聽證會進行程序，主要是對聽證主持人、立法者和參加人而言。在聽證會進行過程中，聽證主持人始終居于中立地位，先由立法者說明立法的理由、提供證據，介紹法案內容及其立法背景資料等等。再由聽證參加人對立法理由及法案具體規定等提出質疑，并提供證據，立法者必須對他們提出的問題作出回答。在聽證過程中，可以參照法院審判案件的庭審程序進行，允許雙方展開辯論，還可以允許法案利益關系人聘請律師參加聽證會。

立法聽證程序的最后一個問題，就是聽證記錄的使用問題。對立法聽證會中收集到的意見的效力問題，我國《立法法》也沒有作出明確規定。為了讓立法聽證會對相關的法案產生實質性的影響，必須賦予聽證記錄應有的法律地位，就是要借鑒美國行政裁決聽證程序中的“案卷排他原則”，將立法聽證會記錄作為立法決策的唯一證據來源，未在聽證會上出現的、并經雙方辯論的材料不能影響、左右未來立法的內容。這樣才能使立法決策者的自由裁量權受到必要的限制，讓立法聽證會真正發揮作用，為立法的民主化、科學化奠定堅實的基礎。

[參考資料]

[1]許華、王鄴《立法聽證制度初探》，載《人大研究》2002年第4期，第19頁。

[2]李淑英《立法聽證制度的功能分析》，載《華東政法學院學報》2002年第4期，第66頁。

[3]周偉《完善立法聽證制度研究》，載《現代法學》1999年第6期，第133頁、134頁。

[4]唐娟《地方立法民主發展的實證分析》，載《云南行政學院學報》2004年第4期，第27頁。

[5]蔡紹輝、柯敏《我國聽證制度的現狀及其完善》，載《湖北職業技術學院學報》2004年第4期，第69頁。

[6]汪全勝《立法聽證初論》，載《法學雜志》2002年第4期，第60、61頁。

張海光

第四篇：立法聽證制度芻議

立法聽證制度芻議

周軍

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隨著世界民主與人權狀況的改善,聽證制度已日益成為當今世界各法治國家立法程序和行政程序中一項極為重要的制度。盡管各國對于聽證的適用范圍和進行方式等的具體規定不盡相同,但其所體現的精神和價值卻是一致的。聽證制度以公開、合理的程序將立法權和行政權的運用建立在合法適當的基礎上,一定程度上避免了權力擁有者僅憑少數人的主觀臆斷給社會成員帶來的不良影響。

聽證制度的建立既是改善法制程序的需要,也是現代民主與人權價值的重要體現。而立法權的運用正是現代法治國家中一切權利產生和運用的基礎,對社會各方面有著廣泛和深刻的影響。因此,立法機關在立法過程中適當地運用聽證制度,以召開聽證會的形式直接聽取各方面的意見,為法律、法規審議提供參考,對保障法律、法規的合法性和合理性有著極大的意義: 第一,有利于立法機關收集有關團體組織、政府官員、專家學者,尤其是利害相關人等的意見。現代法制建設的成功與否,不僅依賴于正確的法治意識、完善的立法理論、飽滿的工作熱情,還緊緊依賴于社會政治力量對比的變化,依賴于人民群眾的支持與參與。立法工作無論是總結過去的實踐經驗使之抽象為普遍適用的規范,還是借鑒他人成功的做法以縮短摸索的過程,都需要使立法機關能夠總是擇優決策。因此,對于立法工作而言,法學理論是一根支柱,人民群眾是另一根支柱。不能想象沒有理論指導的立法會是成功的立法,更不能想象沒有人民群眾的支持而能夠成功實施立法。

第二,有利于公眾尋求一個質證和辯論的公開論壇,并利用這個論壇向立法機關反映人民的真實意愿。由于近年來國家對法制建設的高度重視,人民群眾的法制意識正在不斷增強。過去的實踐表明,我們的立法工作始終受到廣大人民群眾的普遍關注,他們極希望能有機會與立法人員面對面地交換意見,更希望通過一定的方式直接或間接地參加到立法工作中來。立法聽證制度的建立不僅能夠滿足人民群眾的愿望,而且也是不可多得的法制宣傳形式。

第三,有利于提高立法的民主性和科學性。聽證的過程不僅是收集利害相關人意見的過程,也是一個與社會各方面進行充分協商的過程,立法機關在聽證的基礎上根據各方面的要求進行充分的綜合平衡,使所擬定的草案能最大限度地吸納各方面的意見和建議,充分保障立法的民主性和科學性。

第四,有利于增強人民群眾對法治的信心。我國法治制度的建立是在國家統一部署下進行的,普通民眾對此缺乏較為主動的態度,加之過去一些法律法規或規章沒有經過充分論證便匆忙出臺,與普通民眾的要求不夠親和。如果建立立法聽證制度,對一些與民眾關系密切的法規進行聽證,而且立法機關能充分重視民眾的意見,便可以較好地得到利害相關各方的合作,比起草單位單獨起草法案更容易為各方所接受,法規的實施將更為順利。

由于聽證制度的積極作用,許多國家建立起以聽證制度為核心的公眾參與立法制度。在我們過去的立法模式中,廣泛征求社會各界的意見一直是我們的優良傳統,特別是各種征求意見會和專家論證會在一定程度上具備了立法聽證的雛形,取得了豐富的經驗。改革開放后我國民主與法制的建設也為聽證制度的移植和發展奠定了基礎。

筆者以為,建立立法聽證制度應重點抓好以下幾個方面: 第一,要正確認識法的本質,樹立現代法治意識,切實保障人民群眾的法治主體地位。

黨的十五大提出了“依法治國,建設社會主義法治國家”的方略,明確了人民群眾是依法治國的主體,這是我國歷史上對法本質認識的重大轉變。立法工作特別是地方立法工作不能僅看成是為政府部門提供“管理手段”,而是要“在黨的領導下努力實現各項工作的法制化、規范化,保證人民群眾依照法律規定,通過各種途徑和形式,參與管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務。”因此,立法聽證制度的建立就要求立法工作人員進一步增強民主和法治意識,尊重人民群眾的意志,體現黨的主張。

第二,要充分發揮地方立法的作用,率先嘗試建立起立法聽證制度。

地方立法既要為一個地區的法制建設服務,又應自覺肩負為國家改革進行先導的責任,因此,地方立法權的行使過程便不僅僅是一個歸納與表述現存經濟關系與政治關系的過程,更是一個對現存經濟關系創新的過程,是一個努力利用各種優秀法律資源的過程。在條件成熟的情況下,充分發揮地方立法的試驗作用,大膽進行立法聽證制度的“試驗”。

第三,完善配套措施,充分發動群眾,保證聽證制度的實施和聽證價值的實現。

首先,應合理確定法案聽證的范圍。立法聽證程序適用范圍與行政聽證程序適用范圍不同,與立法審議的范圍也不相同,不是要求所有的法規都要經過聽證程序,而主要限于那些與廣大人民群眾關系密切,特別是與廣大人民群眾現行生活方式不同的社會制度改革方面的法規。因為這類法規的實施可能會給民眾習慣的生活方式帶來沖擊,會影響到部分人的既得利益。沒必要將一切立法項目特別是許多復雜的、技術性強的不宜進行聽證的立法項目都適用聽證程序,既浪費了大量的人力物力,又可能會給正常的立法工作帶來一定的難度。

其次,應建立一套較為完整的聽證程序。包括聽證會主持機關如何公布聽證會的時間、地點、進行聽證的法案要旨、允許參加的人員和報名辦法,如何處理聽證會所獲意見、資料、如何向審議機關提出報告、說明以及以何種方式向其它聽證參與人進行反饋等。

再次,應進一步提高立法機關工作人員和參與審議的人民代表的素質。特別是強調主持立法聽證的工作人員的工作作風要認真細致,進一步強化他們的責任感和民主意識,要求他們尊重參與聽證的人民群眾,重視人民群眾提出的意見。由于立法聽證不可能對各種意見當場作出是否采納的決定,因此還應強調事后向審議機關提交關于聽證情況的報告,向參與聽證特別是提出意見的群眾進行反饋。2 否則,不僅不能使聽證程序真正產生實效,而且還會影響人民群眾對立法機關的信任感,影響立法機關所作出決策的正確性與合理性。

立法聽證雖然還不是群眾直接參與立法,但通過這種形式可以讓群眾間接地參與到立法工作中來,也是民主化立法的一種有益形式,是民主務實精神的真正體現,說明我國是人民當家作主的國家。第四,在總結經驗的基礎上,在適當的時候以立法的形式將聽證制度法制化。聽證制度雖在我國還處于萌芽階段,但公民的聽證意識正在不斷提高,立法聽證理論也已基本成熟,不少地方已準備進入嘗試階段,因此,大膽試行聽證制度,開展民主化立法,并在適當的時候將立法聽證的經驗規范化、法律化,進而在全國立法中成功建立起立法聽證制度。(作者單位:廈門市人大常委會)(注:本文系作者從國際互聯網通過電子郵件投稿。本刊提倡并鼓勵這種投稿方式。)

第五篇：我國行政決策聽證制度

廣東商學院法學院論我國行政決策聽證制度

一、行政決策聽證制度的界定

（一）行政聽證的概述

作為制度，聽證是指聽取利害關系意見的法律程序。[1]尤其是在作出不利于當事人的決定之前，應當聽取利害關系人的意見，從而體現公正。聽證源于英美普通法上的“自然公正原則”，這個原則包含兩項基本內容：一是聽取對方的意見；二是不能作自己案件的法官。[2]它最初適用于司法領域，作為司法審判活動的必經程序，謂之“司法聽證”（Judicial Hearing），聽證的本質-聽取對方意見，可以追溯到上帝懲罰亞當之前給予其辯護的機會。[3]后來逐漸為立法吸收，適用于立法領域，稱之為“立法聽證”（Legislative Hearing），正如迪普洛克勛爵所說，人們獲得“聽取針對他的指控并提出自己理由的公平機會”的權利對文明法律制度來說如此重要，以致可以假定議會的宗旨是：“任何違背這一要求而作出的決定無效”。[4]到20世紀晚些時候，才正式運用于行政領域并獲得巨大發展。目前我國學界所謂的聽證主要是指“行政聽證”（Administrative Hearing）。[5]所以，我國學者一般將聽證作如下定義：聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。[6]聽證制度運用于行政領域并得到較大發展，一方面是行政權擴張的結果，另一方面是對行政權擴張的擔心而導致的對權力約束和對公民權益加強保護的結果。

聽證程序是指國家機關作出決定之前，給利害關系人提供發表意見提出證據的機會，對特定事項進行質證、辯駁的程序，其實質是聽取利害關系人的意見。本文研究的“行政聽證”是專門適用于行政機關的程序制度。在這一程序制度中，行政機關作出影響行政相對人權益決定前，有義務告知相對人決定的理由和獲得聽證人的權利，行政相對人有權就事實和適用法律表達意見、提供證據，行政機關有義務聽取和接納，通過公開、民主的方式達到正確實施行政行為的目的。

（二）行政聽證的分類

《聽證規則》將聽證分為兩大類：一是依申請聽證，包括行政許可、行政處罰聽證；二是依職權聽證，包括行政立法、行政決策聽證。從啟動方式上講，行 第3頁

廣東商學院法學院論我國行政決策聽證制度 政許可、行政處罰聽證具有相似性，均由依法享有要求聽證權利的當事人（行政許可還包括利害關系人）提出申請，行政機關依申請舉行聽證；行政立法、行政決策聽證具有相似性，是行政機關在行政立法、行政決策中依職權主動舉行聽證會征求意見、調查研究。從功能上講，行政許可、行政處罰聽證都是聽取當事人（行政許可還包括利害關系人）申辯與陳述，從而有利于查明具體案件事實，弄清個案的是非曲直；行政立法、行政決策聽證都是廣泛、充分征求意見，從而為法律、法規、規章、規范性文件的制定提供依據。[7]

（三）行政決策聽證制度的概念

“行政決策”是指：行政機關、管制性機構以及其他具有公共管理職能的組織或者機構做出的可能對特定多數人或者團體的利益產生重大影響的決定的行為；包括但不限于：城市規劃、大型建筑工程建設、資源配置、價格調整、公共資源使用費率設定、公共設施管理等的決定。行政決策是集權的傳統領域和最后陣地。

行政決策聽證則是對集權的最后洗滌,行政法治的重要標志。概念界說“行政決策聽證”指行政主體作出決策前允許相對人對擬作出的行政決策提供證據發表意見進行論證的制度。[8]

（四）行政決策聽證的應有特性

行政決策聽證應有以下特性：廣泛性、正義性、效率性、公開性。作為行政民主化的一個重要標志，作為一項法律制度，行政決策聽證充滿著民主的價值內涵和精神意蘊，它是是公眾參與的有效渠道，人民主權的直接表現，是公正行政的程序保障，是權利平等的生動體現，是行政公開的重要內核。[9]

（一）確立行政決策聽證是我國推行行政決策公眾參與的要求；

“公眾參與”（public participation）是指：在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害相關人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及第4頁