第一篇：行政公益訴訟中原告資格的確定

《行政法與行政訴訟法》論文

——行政公益訴訟中原告資格的確定

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2013年12月14日

行政公益訴訟中原告資格的確定

摘要：保護國家和社會公共利益是行政機關的天賦使命。但是，公權力自身的擴張性，決定了行政機關的行政權正不斷滲透到社會生活的方方面面，導致部分行政機關為了片面的追求部門利益，置社會公共利益于不顧，甚至作出侵害社會公共利益的行為，這顯然與行政機關自身的設立初衷背道而馳。行政公益訴訟是維護社會公共利益、保障有序的社會秩序的一項重要的法律制度。行政公益訴訟的原告資格是對哪些人可以以維護公共利益為目的提起行政公益訴訟的界定，這一問題是行政公益訴訟制度的重要節點。由于“無利益即無訴權”等傳統訴權理論的制約，使絕大多數侵害公共利益的訴訟因缺乏適格主體而得不到有效的法律救濟。在這種背景下，行政公益訴訟原告資格的研究就顯得十分必要。關鍵字：行政公益訴訟，原告資格，行政公益訴訟原告資格 正文：

隨著我國社會民主化和法治化進程的逐步發展，公民的權利意識日益增長，在積極提起各種訴訟維護自己的私益之余，一種以維護不特定的大多數人的利益的公益訴訟近年來也逐漸被提起。各類公益訴訟不時見諸于媒體報道，成為司法實踐和社會生活中討論的熱門話題。相對于民事訴訟和刑事訴訟而言，在行政訴訟中，這種公益訴訟的特性更加明顯。

行政公益訴訟，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。為了維護社會公共利益, 需要建立行政公益訴訟制度, 而建立該項制度的一個前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。

一、行政公益訴訟原告資格概述

行政訴訟原告是指對行政機關作出的具體行政行為不服，按照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，可以依法向人民法院提起司法救濟的具體的利害關系人。行政訴訟原告資格可以定義為公民、社會團體或其他組織可以作為行政訴訟當中的原告應當具有的條件及身份。司法對行政行為是否審查及審查的力度在一定程度上是由行政訴訟原告資格存在與否及范圍大小決定的，同時原告資格也是保障公民權利和維持行政機關效率之間關系的紐帶。

行政公益訴訟包含在行政訴訟中，是一種特殊形式，因而行政公益訴訟原告資格是包含在行政訴訟原告資格含義中的，只是提起訴訟的目的有所改變，是為了保護國家和社會公共利益不受違法行政行為的侵害。對行政公益訴訟原告資格可以有如下表述：為了公共利益不受行政行為的侵害，而以自己的名義向法院提起司法救濟所應當具備的身份或條件。

二、行政公益訴訟原告的特征 與傳統的行政訴訟的原告相比，行政公益訴訟的原告具有以下特征：

1、原告資格的多元化。傳統行政訴訟原告資格適用直接利害關系學說，即原告主體必須是同具體行政行為有法律上的直接利害關系且認為該行政行為侵犯了自身合法權益的自然人、法人或其他組織。而在行政公益訴訟中，只要起訴人的主張能表明違法的行政活動有可能或正在導致公共利益的損害，即使他同該行政行為之間無法律上的直接利害關系也一樣具有原告資格。在此，放寬了對原告資格的限制，除了自然人、法人或其他組織之外，國家公訴機關也可以居于原告地位。公益訴訟的原告應該界定為多元化，即不以與案件有直接的利害關系為限制條件，這種原告既可以是案件的直接利害關系人，也可以是與案件沒有直接利害關系的人。

2、原告地位特殊。公益行政訴訟原告既不同于一般行政訴訟中的原告，它不是遭受違法行政行為侵害的直接利害關系人，提起訴訟的目的只是為了維護社會公共利益。法院對被告人的違法行政行為作出裁決，對原告本身并不發生效力，只對被告人和利益的被代表人亦即對國家和社會公眾發生效力。原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在訴訟中處于特殊的法律地位。

3、原告的處分權受到一定限制。在一般的行政訴訟中，原告依法對自己享有的訴訟權利有完全的處分權，只要這種處分權不損害國家利益、社會公共利益和他人利益，國家不予干涉。但行政公益訴訟所涉及的不是一人一己的私利，而是社會公共利益。因此，原告不能像處分自己的權利那樣來處分社會公共利益，各國法律對行政公益訴訟中原告的處分權都作了一定的限制。

三、我國行政公益訴訟原告資格的現狀

1、傳統原告資格理論仍影響著立法 傳統理論認為，“無利益即無訴權”，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。“這樣的限制性規定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護的機會十分微小，不利于建立完備的公益訴訟制度。”盡管傳統的“無利益即無訴權”理論能夠“保證真正的爭議進入法院，使司法程序發揮其應有的功能，但它也實際阻礙了司法對公共利益的保護，”從這個意義上說，傳統的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國在程序立法上關于公民的起訴權以“無利益即無訴權原則”為理論基礎的，即只有與自己有“法律上利害關系”，才能作為原告向法院提起訴訟。是以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關系”來規定行政訴訟的原告資格。指導思想的滯后，使立法的發展還僅限于私益訴訟，所以必須以新的理論來指導行政公益訴訟原告資格制度的建立，否則公民的行政公益訴權無法可依，公共利益自然得不到保護。

2、司法受制于傳統的原告資格標準 傳統的“原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的事項是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。但在現實中，在我國政府占據著絕對多數資源的情況下，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的問題是微不足道的，當行政行為對社會的公共利益侵害的時候，一些有直接利害關系的人往往是該行為的受益者。要使受益者對致使其受益的行政行為進行積極起訴是不可能的。

四、我國行政公益訴訟原告資格的建議

只要有訴訟就一定存在原告，行政公益訴訟也不例外。什么樣的主體才具有行政公益訴訟原告資格？

（一）確定檢察機關行政公益訴訟原告資格分析 公共秩序、公共安全及公共福利能否得到有效的維護，是一個國家的職能是否履行，這個國家能否長治久安的重要體現之一。當公共利益遭受到危害時，國家必須賦予某一專門機關代表國家提起訴訟的權利。在我國，檢察機關的作用應該不僅僅限于維護國家法律的統一、保障司法公正，其在維護社會公共利益方面也應該發揮其應有的作用，原因如下：

1、職能需要。我國憲法明確規定，作為監督機關的人民檢察院可以對國家法律的執行和實施進行監督。檢察機關的職責決定了它應當擁有行政公益訴訟的原告資格。

2、制度保障。檢察機關作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。檢察機關背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的保障。

3、自身優勢。專業的公務員隊伍組成了檢察機關，既監督了行政權，又在操作中有效地規避濫訴的發生，進一步增加了行政效率。

為了保證行政公益訴訟能夠在嚴肅的環境下運行，預防濫訴現象，當檢察機關發現行政機關的違法行為對公共利益已經或可能造成危害時，首先必須向做出違法行為的行政機關提出前置司法建議。倘若在法律規定的期間內，該行政機關仍然沒有采取措施停止侵害，那么，此時檢察機關便可以向法院提出行政公益訴訟。提出前置司法建議，能夠使行政機關及時的糾正違法行為，同時也可以有效地減輕法院司法審查的工作量，使司法救濟得到最合理的使用。同時，也應該以法律的明文規定來限制檢察機關提起行政公益訴訟的范圍，不能無根據的擴張。提起行政公益訴訟，一般來說應該是在有著較為尖銳的矛盾，且現有的行政訴訟程序無力對公共利益進行維護的條件之下，例如環境污染、消費者維權、生態環境、公共財產安全等方面。在實踐中，大多行政行為所侵犯的公共利益都是以地域為范圍劃分的，因此，必須在確定原告資格時考慮到地域的限制。此地域限制規定，在其他行政公益訴訟的原告主體資格上也同樣適用。

（二）確定公民行政公益訴訟原告資格分析

使公民能夠擁有提起行政公益訴訟的身份和資格，是一個國家是否對公民的權利給予最大限度的保護的重要體現。確定公民行政公益訴訟原告資格

1、具有法律基礎，符合公民權利發展的潮流。賦予我國公民以行政公益訴訟起訴資格也是符合我國的性質和法律的明確規定的，是實現公民憲法監督權利、保障社會主義民主政治實現的必由之路。

2、附予公民提起行政公益訴訟的權利符合以私權利對公權力的制約的要求。這于我國建設法治國家的終極目標完全契合，同時也開啟了私權利對公權力有效監督的新道路。

3、公共利益與私人利益存在統一性。公共利益與個人利益在一定條件下可以相互轉化，公共利益依賴于個人利益，且公共利益與個人利益是相互包含的。

4、賦予公民提起行政公益訴訟的權利一定程度上是對檢察機關和社會團體或其它組織提起行政公益訴訟的補充。

同檢察機關一樣，為防止濫訴，應對公民的原告資格也加以限制：第一，制定合理的前置程序。當公民認為行政機關的違法行為對公共利益造成損害時，首先應當將違法的行政行為已經或可能造成的損害通過書面形式告知該行政機關。如果行政機關在法律規定的期限內未作出書面回應或未對違法行為予以改正，公民則可以以自己的名義提起行政司法救濟。如果法院對公民的起訴不予受理，公民可將起訴的事由向檢察機關反映、投訴，檢察機關在依法審查后，認為公民反應的事實屬實，也可以檢察機關的名義向法院提起訴訟。第二，對受案范圍及條件加以嚴格限制。為防止濫訴，公民提起行政公益訴訟應規定嚴格受案范圍及條件：一是公共利益確實受到違法行政行為的損害；二是侵犯到絕大多數公民權益；三是不能按照現有的行政訴訟程序尋求救濟。更為重要的是對受案范圍的嚴格規定，在具體實踐中，應參照部分國家規定，僅在選舉、環保、審計、同業競爭等幾個與公民和公共利益牽涉較大的領域實施。

（三）確定社會團體或其他組織行政公益訴訟原告資格分析 公共性社會團體不僅是一種重要的社會自治組織，更是聯系公民和國家的橋梁和紐帶，其在傳遞國家政策、信息及表達公民訴求、愿望方面發揮著重要的作用，能夠促進國家和公民、社會之間的良性、和諧互動。

首先，社會團體或其它組織有充足的提起行政公益訴訟的動力。賦予社會團體或其它組織行政公益訴訟的原告資格，既利于對公共利益進行維護，也利于對行政機關的行政行為進行有效的監督。社會團體能夠更好的代表和整合社會的整體利益。

其次，社會團體或其它組織提起行政公益訴訟可以有效減輕法院的訴訟負擔，利于行政機關行政效率的實現。

同樣，對于社會團體或其他組織也要避免濫訴，起訴的前提是其起訴所保護的公共利益的性質與其團體或組織的性質相同或相近，換句話說，應該在同一領域范圍內。但由于我國社會組織在組建過程中，對程序、規定等有著較為嚴格的要求，因而現今真正屬于民間的社會組織鳳毛麟角，一旦對其加以苛刻的限制，勢必會遏制其參與行政公益訴訟的熱情。基于此，社會組織只要其訴權符合章程要求且能提供真實的書面證明文件，就可以賦予其原告資格。

五、結語 有權利必有救濟是現代法治理念的一個重要特征，它不應只在保護私益時得以運用，更應在維護公共利益方面彰顯其作用。眾觀世界，行政公益訴訟制度已不是一個新鮮的課題，多數法治發達的國家早已建立并得以應用，且已經趨于成熟和完善。但在我國尚未正式建立起行政公益訴訟制度,正因為如此，當面對公共利益遭受或可能遭受侵害時，我們卻由于制度的缺失而無所作為。個人利益包含在公共利益之中，牽一發而動全身，一旦公共利益受到危害，勢必會對個人利益造成威脅。因而，維護社會公共利益，捍衛社會正義成了每個社會成員神圣而又光榮的權利和義務。

參考文獻：

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第二篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國經濟建設的日益繁榮，逐漸完善的市場經濟體制也帶來了許多價值觀念的轉變。以往不被人們重視的如環境保護、社會保障、公共工程建設等問題也越來越受到人們的關注。似乎不知從何時起只顧自我溫飽的中國人也開始關心身邊的一切與自己似有似無的事了，并且也為此感到快樂幸福了。“公益”漸漸的成為了一個閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關制度在中國當下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時期。羅馬法最早進行了私益訴訟和公益訴訟的區別，據其規定，以保護個人所有權為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護社會利益為目的，除特別規定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據被訴當事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對行政機關侵犯公共利益的一種訴訟。對于我國行政公益訴訟的建立來講，仍需要進一步的探討和規范。在對發達國家成熟的行政公益訴訟制度學習和比較之后，才能結合我國的復雜國情制定相關的規范。然而，無原告即無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是原告資格的確定。

二、國外理論

（一）利害關系學說。利害關系說是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當政府侵犯了法律上的利益，利害關系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護的利益”和“法律上值得保護的利益”。利益解釋的擴大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴大了。其中特別注重的是經濟利益的損害，而無論制定法是否明確保護之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認為非屬私人的水、空氣等自然資源和財政稅收是國民共同財產，國民通過委托方式由政府管理這些財產，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會中國民將部分權利讓渡給了國家，以此檢察機關作為公共利益的代表有權就行政機關的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長之名提起公益訴訟。在美國國會為了保護公共利益可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權以法律決定其他當事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關系說使與被訴行政行為有直接、間接利益關系的人可以取得原告資格，然而對于其他沒有利害關系的當事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個很好的補充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對我國行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺得在制定我國行政公益訴訟原告制度之前需要進一步了解和分析我國的國情。任何一個好的制度都是一般性與特殊性相統一的。首先我們是一個發展極不平衡的國家，東西部地區差異大。其次，導致了我國的法治建設也是不成熟的，尤其體現在公民意識的嚴重缺乏。再次，對于我國的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對于行政機關的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護國家利益和公共利益。

（一）檢察機關

在中國當下的大環境中檢察機關作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調。一方面我國憲法第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”檢察機關作為監督機關自然有義務對行政機關侵犯公共利益的行為進行起訴。另一方面，賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格的最大優點在于，檢察機關能以國家機關的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機關抗衡。這樣既節省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監督。但是檢察機關在公益訴訟方面應主動還是被動仍存在爭議。本人覺得檢察機關應該主動進行行政公益訴訟，因為這個過程本身就包含其積極履行法律監督的義務。僅僅是檢察機關顯然不能涵蓋所有的熱愛公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非盈利性質的法人如消費者協會、興業協會、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強大力量，在未來的公益訴訟發展道路上會發揮越來越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無法替代的一些優勢：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內的公眾的意愿和利益。畢竟個人的能力、精力及知識是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當事人過多及公民濫用訴權，從而減少了司法資源的浪費。再次，由于公益組織具有專門的人才和一定的經濟基礎，所以能保證訴訟的順利進行。公益組織的組建和發展一定程度上也促進了公民意識的進步。

（三）公民個人

丹寧勛爵曾說“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用法律，致使數千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律。”可見賦予公民個人行政公益訴訟原告資格是一種應有的權利需求。對于那些持否定態度的人，無非認為公民個人獲得行政公益訴訟原告資格會導致濫用訴權、浪費司法資源、降低司法效率。本人認為公民個人的行政公益訴訟原告資格應該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經歷了一個“從嚴”到“放寬”的發展過程。而且我國公益訴訟發展過程中缺少的公民公益意識也需建立在公民個人的司法實踐基礎上。

綜上所訴，作為改革開放的中國，必須逐步適應全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創建問題上，應該借鑒發達國家的立法經驗，全面結合我國的時空特點不斷發展創新，展望中國公益訴訟的美好未來。

第三篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學專業學生周穎昕 指導教師楊欽 摘要：隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實務和理論研討越來越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問題逐漸成為其中的熱點之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國外兩大不同法系中美國、英國、法國、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國行政公益訴訟原告資格的缺失現狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標準，并在此基礎上賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格。關鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機關；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場經濟的深入發展和工業化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國政府的公共職能不斷加強,行政權力特別是行政自由裁量權迅速擴張。行政在環境保護、社會保障、公共工程建設、協調各種利益沖突和促進社會公平競爭等方面發揮著越來越重要的作用。與此同時,行政亂作為、不作為或不當作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權力的司法監控體系,已經成為我國法學界的熱門話題。然而,無原告即無訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定其原告,即由誰啟動行政公益訴訟程序,這是一個理論性和實踐性都較強的學術問題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。[1] 以此經典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對于這一概念，學者們的理解各不相同：羅豪才教授認為：“原告資格是指個人或組織請求法院保護自己的合法權益所應具備的條件。” [2] 張樹義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當行政訴訟原告所應具備的條件。” [3]還有學者認為行政訴訟原告資格是指具有獨立承擔行政法權利義務的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內行政爭議的行政行為之間存在的利害關系。[4]雖然學者們對原告資格理解的角度與側重點不一，但有一點是達成共識的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權以保護公民權益和維護公共利益。[6]根據上面的論述，我們可以對行政公益訴訟原告資格這樣進行表述：在涉及國家和社會公共利益的行政訴訟中，某人或某團體享有的將該行政爭端訴諸司法、啟動訴訟程序以尋求司法救濟的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價值

當今世界許多國家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護公共利益不受侵害,而原告資格是引發行政公益訴訟的關鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進行。羅馬法有一句法諺“沒有原告就沒有法官”，很清楚的說明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實質上決定了行政訴訟對公民權益的保護程度。

“行政法的歷史就是行政權不斷擴張的歷史” [7],行政權的擴大, 適應了現代社會發展的需要,同時,也在不時地侵蝕著公共利益和個人利益。“每個有權力的人都趨向于濫用權力,而且還趨向于把權力用至極限,這是一條萬古不變的經驗。” [8]若沒有有效的制約機制,原來膨脹的行政權力將會更加失控、愈發強大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價值就在于可以對行政權的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現實意義 在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國各級法院下發 406 號通知，要求各級法院暫不受理相關訴訟。[9]浙江臺州畫家嚴正學對設在臨近小學的色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關未予理睬，于是起訴椒江區文體局行政不作為。椒江區法院以嚴正學不是受害者為理由判決嚴正學敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運漲價案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國旗有誤”案等相關的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規定”為由判決原告敗訴，或者以當事人訴請的事項“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環境污染、壟斷經營、侵害消費者權益等違法行為嚴重損害了社會的公共利益，但由于訴訟法領域理論和立法發展的滯后，導致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。

“面對公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現行訴訟法規定,只有行為的直接利害關系人才有起訴的權利。”這是很多法官,提起個人公益訴訟時十分無奈的表態。公共利益被侵犯卻得不到應有的救濟己經成為普遍的社會現象,嚴峻的現實呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護社會公共利益,沒有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現實的。

二、國外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國行政公益訴訟原告資格

在美國，依傳統，對原告資格的審查實行法定利益標準，即只有在某種法定利益受到損害時始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財產權，非單純經濟上的利益即使受損也無法取得原告資格。這種標準后來不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過判例承認了包括環境、審美、娛樂等利益在內的幾乎所有經濟的非經濟的利益。正如伯納德·施瓦茨所說：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。盡管憲法包含了有關原告資格的規定，國會仍可以為某個人或某種人規定他們本來所沒有的原告資格。即便有關個人沒有通常所要求的那種直接的個人利害關系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國會可以通過制定法律授權某個原本沒有起訴資格的公民或公民團體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創設新的私法權利，其目的在于保護有關的公共利益。被授權提起訴訟的私方當事人雖然與該訴訟沒有切身的經濟或其他利害關系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長。” [14] 美國司法審查訴訟中的原告資格標準實際上經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他利益。2．英國行政公益訴訟原告資格

傳統上，英國法律對于公益的司法救濟相對保守。在公益訴訟方面，英國公民只有在他能證明他“對申訴的相關事件有充分的利益”時，才能在當地法院起訴。為證明充分利益，傳統上，原告需要證明他對所反對的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當代行政的發展，在當事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發展趨勢總體上是向統一和寬大的起訴資格方向前進的。[16]當事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不像過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。英國著名行政法學家威廉?韋德在談及訴訟資格問題時曾作過這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當事人以救濟，這歷來是獲取救濟的重要限制。??因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟。??在公法中，只有這個原則還不夠，因為它忽略了公共利益的一面。??隨著政府權力與公務的增加和公共利益壓倒私人權利而日益突出，也就出現了更多自由的原則。特別是特別救濟顯示了它的價值，因為它不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護私權之訴，又稱為“檢舉人訴訟”。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查，即檢察總長是原告，公民為告發人。私人原告（包括私人團體、組織）若以檢察總長的名義提起訴訟，即檢察總長把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問題。如果檢察總長允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟即公法救濟。對于涉及社會公益的救濟，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國行政公益訴訟原告資格 作為法國最具特色的公益訴訟，當屬以公共利益為基礎的越權之訴。越權之訴是當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。20 世紀以來，越權之訴的范圍繼續擴大，這表現在，對于違反法律的行政決定提起越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害。越權之訴是一般的訴訟救濟手段，申訴人不需要法律明文規定，根據法的一般原則，當然享有這種權利。最高行政法院認為，法律中規定排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。越權之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權之訴的當事人。法人解散后，在提起越權之訴所必要的時期內繼續存在。沒有取得法人資格的團體，不能以團體名義進行訴訟，但可委托代表進行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規定，是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟。”日本的民眾訴訟，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟或者當選訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團體的長官等進行了違法或者不當的公款支出以及財產的管理處分時，居民在經過對監察委員進行監察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護的客觀的法秩序的目的來看，當為行政公益訴訟的一種形態。根據該法第 5 條的規定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個人的私益無關，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格。在維護公益方面，對原告資格的要求是比較松的。

（三）國外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國外的行政公益訴訟原告資格的相關情況，不難發現：盡管各國行政公益訴訟的表現形式和名稱不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經歷一個由窄到寬的發展進程,“事實不利影響標準”和“無直接利害關系標準”最終得以確立。所謂的“事實不利影響標準”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟。“無直接利害關系標準”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無直接利害關系，只要侵害了國家、社會公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護公共利益。

三、我國行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國行政公益訴訟原告資格缺失的現狀 首先，我國憲法幾經修正，至今仍然未有關于公民行政公益訴訟權的直接規定。[20]《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得國家賠償的權利。”這些規定可以看作是公民受到行政侵害時可以適用的救濟途徑，但與公民行政公益訴權的意義還相差甚遠。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒有行政公益訴權的規定。具體到我國現行的三大訴訟法中，關于起訴權的規定雖然不同，但其共同點是原告必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國訴訟法領域長期以來存在的一個重要障礙，認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關閉了對公共利益的救濟之門。根據《行政訴訟法》第 2 條的規定，行政訴訟的原告只能是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關系，而與案件沒有直接利害關系的個人或組織則無權向人民法院提起訴訟。而在現行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權檢察機關向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒有關于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進行法律追究。

（二）我國行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統原告資格理論的限制 由于傳統的原告資格標準限制，我國憲法幾經修正，至今仍然沒有關于公民行政公益訴訟權的直接規定，行政訴訟法規也沒有關于行政公益訴訟原告資格的相關規定。傳統理論認為，“無利益即無訴權”，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當事人所提起的訴中應具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要性和實效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當事人之間的糾紛；實效性是指法院能否通過判決實際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關系”，否則就不享有起訴權。傳統的原告資格理論是建立在合理的政策基礎之上的。但是，其先決條件是，人民意識到其權利，并具有對抗侵犯其權利的財力。盡管傳統的“無利益即無訴權”理論能夠保證真正的爭議進入法院，使司法程序發揮其應有的功能，但它也實際阻礙了司法對公共利益的保護，[22]從這個意義上說，傳統的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國的《憲法》關于公民訴訟權的規定是建立在“無利益即無訴權”的理論基礎上的，它規定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關系的才具備原告資格。因此，現行《憲法》根本沒有行政公益訴權的相關規定。《行政訴訟法》也同樣受這種傳統理論的影響，并且在這種理論的基礎上發展了“法律上利害關系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關系”來規定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規定使立法的發展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權自然得不到保護。

2、司法拘泥于傳統的原告資格標準 傳統的“原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的事項是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。[23]但在現實中，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現行司法又不允許第三人啟動司法程序，致使社會群體的公共利益出于無人保護的境地。而隨著時代的發展，公民的法律意識也在日益地更新，法律部門的司法觀念也應該隨之更新。傳統的原告資格標準雖已施行多年，但傳統是要發展的，理念也要隨著時代而革新。社會時刻都在變化，司法制度每一天都在進步，傳統的原告資格標準已經不適應現代法治社會的發展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應該拘泥于傳統的標準，建立新型的原告資格標準是符合時代發展潮流，尊重客觀規律，順應民心之舉。

四、對我國行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報道的行政公益訴訟案件來看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問題。由于司法權具有被動性的特點，具體的訴訟程序必須有合格的當事人才能夠啟動，所以，誰有資格提起行政公益訴訟成為最為關鍵的問題。在現存的各種理論當中，有的學者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機關作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應當建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟。[25]還有人強調社會團體在行政訴訟中的作用，提出由一些類似消費者協會的公益團體享有公益訴訟的起訴權。[26]意見存在分歧的主要原因在于沒有確定行政公益訴訟原告資格的統一標準。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標準

1、維護公共利益標準

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價值取向,并進而影響行政訴訟原告資格的確認。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對行政訴訟的原告的界定起著一定的影響。” [27] 因此,構建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現代社會為了維護社會公共利益出現的一種新型的、現代的訴訟類型,現在學界公認維護社會公共利益是行政公益訴訟最本質、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據其目的,最大限度的保護公共利益。

2、監督依法行政標準

根據傳統的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現實中,僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的問題有時是不充分的,特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。在某一特定問題上,有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。這就造成了對侵害社會公共利益的行政行為缺乏有效的監督,產生了公共利益領域的法治盲區。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須考慮監督依法行政這一標準。

3、有效性標準

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時,必須考慮所確定的原告能否主動地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對抗相對的行政機關,是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達到維護公共利益和監督行政機關依法行政的目的。由于各國的法治水平不同,公民的法律意識差異,代表社會公共利益的團體建設和發展狀況不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須從本國的實際國情出發,充分考慮有效性標準。在我國現行的憲政體制和司法體制下,考慮我國的法治發展水平、司法機關的建設以及公民的法律意識,結合以上標準,筆者認為,我國應擴大利益保護范圍, 允許公民個人和社會團體向檢察機關申請提起行政公益訴訟，并賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機關的行政公益訴訟原告資格

英美法系國家認為“行政法是控制政府權力的法” [28]，“它規范行政權力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補救” [29]，檢察機關擁有提起行政訴訟的權力，它的總檢察長職權具有雙重性，他代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動。這可以為我們設定由檢察機關作為我國行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機關作為我國公共利益的守護者，理應而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發揮其應有的作用。

1、憲政基礎。我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，其主要職能在于監督對國家法律的執行和實施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監督對象的廣泛性、監督方式的全面性的特點。根據憲法的規定，行政機關是我國權力機關的執行機關，其行政行為理應受到檢察機關的監督。當行政機關的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，在其他如內部監督無法實現對國家和社會利益進行有效保護時，檢察機關依法提起行政訴訟，通過司法對行政機關的行為的合法性進行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機關有權對行政訴訟活動自始至終的整個過程進行監督，不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監督，而且包括對訴訟活動進行過程的事中監督，還應包括在特定情況下的事前監督（主要指對起訴活動的監督）。“現代訴訟的基本理論認為，檢察機關在訴訟中，最突出、最主要的職責是代表國家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程以及裁判的結果進行監督。” [30]

2、權益主體。檢察機關的職能決定其應作為社會公益的代表。源于前蘇聯的檢察理論賦予了檢察機關特別的地位和特殊的優勢，代表國家利益和社會公共利益。檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的權威代表的面目出現。保障國家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對違法行為予以糾正，是檢察機關的職責。由檢察機關作為行政公益訴訟的原告資格，理所當然，同時，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機關代表國家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機關作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對獨立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發揮。我國憲法第 131 條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”依據這一獨立于行政機關之外的憲法地位，對于其對行政機關的行政活動的監督職能的有效實現提供了必要的保障。與此相比，西方國家的檢察機關在組織上大多隸屬于行政機關，如英國的檢察總長是政府官員、美國的檢察總長是內閣成員、德國公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們在對行政機關的行政行為實施監督職能時便會有多少不等的限制。同時，檢察機關背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的優勢。

4、資源優勢。檢察機關擁有一支受過專門法律知識教育和執法訓練的公務人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時，檢察機關工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。這樣既實現了對行政權的監督，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結語

“公益訴訟的推進必須有一個過程,無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看,目前不可能有較大的冒進,而只能是穩步推進。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發展趨勢,而對公益訴訟的盲目樂觀也不切實際。我們應當以積極的姿態,穩妥地推動公益訴訟的健康發展。” [32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構建我國的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國的經驗的同時,更應關注本國的行政法律制度實施的本土資源,不應當只是用概念法學的邏輯演繹方法閉門造車。” [33]不顧本國國情盲目地進行制度移植,是不會結出預期的碩果的。因此,要想成功創設一個新的制度,必須結合本國的國情進行科學、合理的制度設計,對現行行政訴訟制度進行根本性的改造。建立以檢察機關為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學基礎理論的完善,也依賴于國家的法治環境,包括立法機關對行政公益訴訟制度的認知程度和對司法機關的信任程度。社會在前進,時代在發展,隨著行政法學研究的深入和社會各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會建立符合我國國情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動我國民主法治的進程中發揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫作過程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導和幫助。他們的每一句鼓勵的話語，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導??點點滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠摯的謝意。參考文獻：

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第四篇：環境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環境公益訴訟原告資格初探

環境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環境公益訴訟的發展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經驗，對我國環境公益訴訟原告資格作出設想，提出將公權力機關、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權力機關為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補的環境公益訴訟原告資格制度。

[關鍵字]：環境 公益訴訟 原告資格

隨著經濟的發展，環境問題日益成為公眾關注的熱點話題，但是我國環境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發展環境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國環境公益訴訟的發展

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標準資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發展。

而隨著經濟的快速發展，環境污染和生態破壞問題也日益嚴重，人們越來越深刻地認識到環境的保護與人類的發展息息相關，保環意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環境公益訴訟越來越引起理論及實務界的重視，2005年國務院發布國發〔2005〕39號文件《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到'環境公共利益受損時的代表主體缺位問題應當盡快得到解決'。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，成為國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定，規定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環保案件集中審判推動環境公益訴訟，環保案件'三審合一'，將涉及環境保護領域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設立環境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態文明建設條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮市人民法院2010年3月1日施行《關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》。

但是即便各地對環境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規定較為模糊，對于'法律規定的機關和有關組織'的范圍界定依然不明了，對于檢察機關能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

二、環境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統當事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴格依據'直接利害關系'原則，即只有與案件有直接利害關系的人或單位才能提起訴訟，'救濟是與權利相關聯的，因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認了其享有相應的實體權利;第二、該項實體權利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權益與被訴行為的訴訟結果息息相關。堅持'直接利害關系'原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節約司法資源，有其正當性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條'確認'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不'專屬于'某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關系'原則發端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權和訴權尚未分化，并導致長久以來重實體輕程序的傾向，學者也漸漸發現，這樣的傳統理論有其局限性，并不能應對實踐中產生的新情況新問題，特別是社會的發展使得新類型的訴訟產生，這些現代型的訴訟'所涉及的利害關系或利益分布呈現集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權利要求或試圖改變現有的利益分布格局'，環境公益訴訟即為一例。傳統的原告資格理論將環境公益訴訟排斥在外，因環境污染遭受權益侵害的公共利益卻缺乏相應的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發展，程序開始具備獨立的價值，'這時訴權的內涵就具有了雙重性，即程序內涵和實體內涵。而且隨著'公害'的泛濫，現代訴訟法允許訴權的實體內涵和程序內涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內涵的訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實施訴訟的基礎。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。'在此理論發展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國的告發人訴訟

美國一直走在環境公益訴訟的前端，其告發人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關部門報告，具體做法是告發人在起訴前首將起訴書及相關證據材料提交給政府相關部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產生兩種決定結果：一是政府選擇加入并承擔訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發人個人有權單獨起訴。

在告發人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發人對訴訟并無實質貢獻，則告發任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔。

告發人行為限制方面也有相應的制度設計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發人有服從義務，告發人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據證明告發人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發人承擔被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權利要求告發人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯邦訴訟。

2、德國的團體訴訟

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴謹著稱，其受'傳統當事人理論'影響也較深，但隨著環境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關系人理論作了修正，明確規定了具有公益性質的社會團體可以作為環境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯邦自然保護法》規定:'一個根據第 59 條聯邦環境、自然保護和核安全認可或根據第 60 條州認可的組織, 可以根據《行政程序法》提起關于自然保護區、國家公園、生物圈保護區和其他環境保護區內的禁令或許可的免責許可以及規劃許可或項目批準等提起訴訟。'但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領域如環境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經合法注冊

且經過國家機關的選定認可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認可的公益團體必須先經過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當環境權益受到侵害時,能夠比較有效地實現司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環境訴訟而面臨的各種舉證方面和經濟方面等困難。'

3、小結

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴格的直接利害關系理論，而是作適當的放寬；其次，無論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關直接參加訴訟，都涉及公權力的介入（美國的告發人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經過行政救濟手段），即環境公益訴訟的發起不可完全脫離公權力。

四、我國環境公益訴訟原告資格的構建

原告資格問題是構建環境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統當事人理論實現一定的突破是各國發展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規定了'法律規定的機關'和'有關組織'可就污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應當肯定的。但何謂'法律規定的機關'和'有關組織'暫時沒有更具權威性的界定。筆者認為，我國環境公益訴訟原告資格的構建應當充分吸收國外先進經驗，進而結合我國本土特色。具體而言：

1、公民個人作為原告

'人類有在尊嚴和幸福生活的環境中享受自由、平等的適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。'環境利益是典型的公共利益，每個公民都有權享受這一權益，人類的福祉是最高的法律，環境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環境受到威脅，所以，'公眾群體中的個人和成員式關于許多環境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應該是環境公益訴訟權的最終行使者'所以應當賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利。公民參與公益訴訟有如下優點：

1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發現環境違法行為；

2、可督促公權力及時介入，也能對環境違法行為進行監督，發揮預防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環境污染者或違法的公權力機關形成對抗。

2、社會團體作為原告

環境公益社團是環境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環境公益訴訟的原告有諸多優勢，社會團體公益性的本質、專業的機構人員及良好的群眾基礎使得社團具備承擔環境公益訴訟原告的能力，'基于環保團體本身的特性，由依法成立的以環保為宗旨的環保民間團體來提起訴訟，特別適合于環境公益訴訟中常常出現的受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發展不成熟。

3、公權力機關作為原告

這里討論的公權力機關既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環境公益訴訟均有公權力的干涉，從公權力的權能來看，其設立的目的即為維護社會公共利益，公權力機關作為環境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規定行政部門和檢察院均有成為環境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環境污染案。筆者認為，沒有必要將行政部門及監察院同時劃入環境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權力機關，其手中的資源優勢并無本質區別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構建復雜化，也不利于各原告主體的權責劃分，一旦施行，難免會產生互相推諉、扯皮的現象。

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權力機關都無法單獨承擔起環境公益訴訟原告的重任，三主體均應納入環境公益訴訟的原告范疇，同時明確權責、相互配合。從美國的告發人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認公權力機關應成為解決環境公益問題的第一選擇。（美國告發人制度規定了六十天以上的通報期，有公權力機關決定是否介入，德國的團體訴訟須經過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應當肯定在今后環境公益訴訟的原告資格構建中，將公權力機關作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補，可參照美國及德國的優秀經驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應規定一定期限的通報期，由公權力機關決定是否以自己名義介入訴訟，在公權力機關決定不介入，或者公權力機關本身因違法行政、行政不作為成為環境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。）

第五篇：行政訴訟中原告的舉證責任

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行政訴訟中原告的舉證責任

一、證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外。

《司法解釋》第二十七條第(一)項規定原告承擔“證明起訴符合法定條件”的舉證責任，為原告對起訴成立負舉證責任提供了依據。行政訴訟法第二條規定，公民、法人或其他組織認為行政機關作出的具體行政行為侵害其合法權益，可以提起行政訴訟。因此，有人認為，只要原告主觀上認為具體行政行為有侵權，行政訴 訟即告成立。這種觀點如果成立，意味著原告無須承擔證明起訴成立的義務，顯然與《司法解釋》規定相悖。筆者認為，行政訴訟法第二條僅規定了當事人提起行政 訴訟的條件，而當事人提起行政訴訟，僅僅是起訴成立的必要條件，并不充分。對此，行政訴訟法第四十一條就起訴成立條件作了相應的規定，其中，原告起訴要有 事實根據就是條件之一，如果只有原告的起訴，不具備行政訴訟法第四十一條規定的其他法定條件，起訴不能成立。行政案件立案前，行政相對人應當承擔證明其符 合一定程序要件的舉證責任，否則就不能進入以后的訴訟程序，如行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，則應提

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贏了網s.yingle.com 供證據證明該具體行政行為的存 在。具體行政行為具有書面形式的，應在起訴時向法院提交正本或復印件，具體行政行為是口頭形式的，則應在起訴時向法院提交證人證言，視聽資料等證據。提供 具體行政行為侵犯其合法權益的證據，且被告必須明確適格;案件屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄;如果法律、法規規定行政復議前置，還要提供已申請 復議及復議結果的證據，如果原告提供的證據證明其起訴符合法定條件，但是被告認為原告的起訴超過法定起訴期限，該舉證責任不應由原告承擔，原告也不會提供 證據證明起訴超期，因此，該舉證責任自然由被告承擔

二、在起訴被告不作為案件中，證明其提出申請的事實。

“不作為”行政訴訟，是因被告負有法定職責而不作為，可能侵害原告的合法權益而引起的訴訟。行政機關的行政行為有依申請的行政行為和依職權的行政行 為，依申請的行政行為是指行政主體只有在相對人申請的條件下方能作為，沒有相對人的申請行政主體便不能主動作出的行政行為。依職權的行政行為是指依據行政 機關所具有的法定行政權，不需要行政相對人的申請便可作出的行政行為。《若干解釋》規定，原告在起訴被告不作為案件時，證明向行政機關提出申請的事實的舉 證責任由原告承擔。但是《若干解釋》對行政機關以職權的行政行為未作具體規定，只是一概而論，依職權的行政行為應由行政機關主動作出，如果要原告再舉出證 明其提出申請的事實，法律咨詢s.yingle.com

贏了網s.yingle.com 則是不科學的，故在最高人民法院關于《行政訴訟證據若干問題的規定》第四條規定有二項例外，“(一)被告應當依職權主動履行法定職責 的;(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的。”上述兩項是不作為案件中免除原告舉證責任的情形。

三、在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損害的事實。

行政賠償訴訟是追究行政機關承擔國家侵權賠償責任的一種法律制度。行政賠償訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當事人之間已不是具體行政行為的合法性之爭，而主要是行政賠償問題，行政主體該不該賠?賠多少?是原告作為一種主張提出來的，根據誰主張誰舉證的原則，舉證責任自然應由原告承擔。原告在行政賠償 訴訟中應當承擔多大的舉證責任呢?行政訴訟法對此未作具體規定。審判實踐中，在確定損害的存在與否以及損害的范圍和程度時，不完全采取被告負舉證責任的原 則，而是參照民事訴訟的規則，要求行政賠償請求人對其主張進行舉證。最高人民法院《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十條規定：“原告在行政賠償 訴訟中，對自己的主張承擔舉證責任。被告有權提供不予賠償或者減少賠償數額方面的證據。”可見原告請求行政機關賠償損失的，應舉出證據證明以下事項：(1)原告對行政行為具有違法性負舉證責任。國家承擔侵權賠償責任是以

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贏了網s.yingle.com 違法歸責，只有行政行為被確認違法，行政主體才承擔國家侵權賠償責任，因此，證明行 政行為的違法性，是構成行政賠償的首要條件，可見，由原告承擔舉證責任是順理成章的。(2)損害事實的存在，損害事實即實際上已經發生或者一定會發生的損 害結果;(3)受損害的程度，即具體損失的數額及計算;(4)受損害的事實與被告的具體行政行為有因果關系;(5)在法定期限內提起賠償訴訟;(6)單獨 提起賠償訴訟的，經行政機關先行處理。

四、在無法收集提供證據情況下，可申請法院調取證據。

作為行政訴訟中的原告，由于其所處的訴訟地位的不平等，在訴訟中處于弱者地位，其舉證能力也是有限的，所以在其無法收集有關證據情況下，可以依法申請 法院調取證據。《若干解釋》第二十九條規定下列情形之一的，人民法院有權調取證據：(一)原告或者第三人及其訴訟代理人提供了線索，但無法自行收集而申請 人民法院調取的;(二)當事人應當提供而無法提供原件或者原物的。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第二十三條規定了原告和第三人申請法院 調取證據的情形，原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請人民法院調取下列證據材料：(1)由國家有關部門保存而須由人民法院調取的 證據材料;(2)涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的證據材料;(3)確因客觀原因不能自行收集的其他證據材料。以上均是法律對行政訴訟中原告舉證責任的 保護，原

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贏了網s.yingle.com 告可以充分利用法律行使訴訟權利，以保護自己的合法權益。

來源：（行政訴訟中原告的舉證責任http://s.yingle.com/ss/487980.html）訴訟知識.相關法律知識

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贏了網s.yingle.com ? 被拘留15天可以保釋嗎

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