第一篇：對行政訴訟原告資格的探討

[內容提要]　行政訴訟原告資格是行政訴訟法學理論不可回避的基本問題，也是司法實踐中一個亟需解決的操作性難題。目前，行政訴訟法學界對我國行政訴訟法中是否有關于原告資格的規定存在諸多爭議，但從我國行政訴訟法的規定可以看出，行政訴訟原告資格的取得必須同時具備下列條件，即必須存在可訴的具體行政行為，原告必須是認為其合法權益受到侵害的人，被

訴的具體行政行為與起訴之人的合法權益受侵害存在法律上的利害關系。這種對取得原告資格的嚴格規定，在實踐中產生了許多不足。為此，筆者提出在立法上拓展我國行政訴訟原告資格的幾點設想，以期能對完善我國行政訴訟的?-告資格有所幫助。

[關鍵詞]　行政訴訟 原告 資格

一、我國“相對人原告資格論”的缺陷

自我國行政訴訟制度建立以來，關于行政訴訟?-告資格問題在理論和實踐上的突出表現就是：只有“具體行政行為的相對人”才具有原告資格，除相對人之外的其他人即使與具體行政行為有一定利害關系，也不具有原告資格。這一觀點認為，行政訴訟產生于行政活動中所發生的行政糾紛，行政糾紛是作為行政管理者的行政機關和被管理的相對人之間的一種糾紛。在這種糾紛中，行政機關是享有行政職權的一方，擁有實現自己意志的全部手段，因而無需以訴訟手段實現自己的意志；而行政相對人則處于服從的地位，只有通過訴訟來維護自己合法權益。因此，行政訴訟的?-告恒定為行政相對人。①理論認識上的這種偏差，導致在司法實踐中，很多法院片面強調只有某一具體行政行為的相對人才能具有原告資格提起行政訴訟，認為如賦予非相對人以原-告資格，則會使訴權范圍過于寬泛，所以對相對人之外的公民、法人或者其他組織提起訴訟，一概以“不是行政管理相對人”為由予以拒絕，或不予受理，或者雖然受理，卻又裁定“駁回起訴”。正因為“相對人原告資格論”對司法實踐的影響如此重大，我們有必要分析一下這一理論是否具有其合法性和科學性。

第一，“相對人原告資格論”不符合《行政訴訟法》的規定。我國《行政訴訟法》涉及到原告資格問題的一共有3個規定：其一，該法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯自己合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”其二，該法第24條規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！逼淙?，該法第41條有關起訴條件的規定更是明確了“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。以上規定，均未出現過行政管理相對人才能作為?-告起訴的內容，最高人民法院的司法解釋也從未限定過只有相對人才能提起訴訟。實際上，《行政訴訟法》對原告資格問題已?-作了明確規定，關鍵是如何正確理解。筆者認為，認識《行政訴訟法》關于原告資格的規定，重要的在于如何認識“認為具體行政行為侵犯自己合法權益”這一核心內容。因為作為一個提起行政訴訟的原告來說，必須首先證明自己的合法權益受到了被訴具體行政行為的侵害。要證明這一點，就必須說明他與該具體行政行為之間存有一定的利害關系，如不能證明的話，則不具備原告資格。而能夠與被訴具體行政行為有利害關系的，只能是相對人和相對人之外的法定權益受被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。因此，《行政訴訟法》實際上肯定了相對人和相對人之外的利害關系人均有權提起行政訴訟的原告資格，并未將原告資格僅僅賦子給相對人，故認為僅僅是行政相對人才有權提起行政訴訟的規定與法相悖。

第二，認為只有相對人才能提起行政訴訟不利于行政訴訟價值的體現。我國《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。法律的這一規定，已?-明確地說明了行政訴訟制度的價值在于保護公民、法人或其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。這一價值的實現，是以公民、法人或其他組織的訴權范圍和人民法院充分行使其司法監督權為標志的。因此，原告資格與訴權的保護以及人民法院的司法監督權之間關系極為密切。行政機關在行政管理活動中擁有強大的行政權，對公民、法人或其他組織的權利將產生重大影響。《行政訴訟法》明確將起訴權賦予給認為具體行政行為侵犯自己合法權益的公民、法人或其他組織，使他們可以請求人民法院運用國家審判權對其合法權益予以司法保護，從而以法律手段對抗行政機關可能存在的不法侵害。這既是行政法制建設的需要，同時又是民主政治的真正體現。然而，“相對人原告資格論”在實踐中的體現則客觀上縮小了行政訴訟訴權的范圍，從而使相對人之外的公民、法人或

者其他組織受到行政機關具體行政行為的不法侵害，就無法獲得有效的司法救濟，既不利于社會的穩定，也不利于對行政管理的有效監督，從而阻°-了行政訴訟價值與功能的真正實現，從一定程度上消弱了對公民、法人或者其他組織合法權利的保護，也不利于人民法院行政審判權的完整實現。

筆者認為，“相對人原告資格論”既不符合現行《行政訴訟

法》的規定，又不利于公民訴權的保護和人民法院行政審判權的正確行使，更不利于對行政行為的依法監督。因此，必須對行政訴訟原告資格進行科學認定，從而保證行政訴訟功能的真正實現。

二、我國行政訴訟原告資格制度認識的發展

近年來，隨著民主政治制度的進一步完善和依法行政原則的推進，更由于行政活動對社會生活干預的深度和廣度不斷加強，人們逐漸認識到僅僅主張“相對人有原告資格”的理論不能適應我國行政訴訟制度發展的需求。我國行政訴訟中的原告資格，如果再局限在“行政管理相對人”這一范圍內，一方面與世界各國行政訴訟制度發展的大趨勢極不適應，另一方面也使行政機關的行政行為無法得到實際而有效的監督。因此，對行政訴訟原告資格的認識必須隨時代的變化而有所發展。

首先，行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以依法提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，?-告起訴權資格的賦予就是其民主權利的一個表現。

其次，在認識上進一步拓展行政訴訟原告資格享有者的范圍是行政訴訟立法宗旨的體現。行政權是一種強大的權力體系。在行政管理過程中，公民、法人或者其他組織始終處于被動的服從地位，當他們受到行政行為的不法侵害時，僅靠自己的力量是無法自我保護的，因此必須充分考慮保護公民、法人或者其他組織的合法權益，尤其是請求司法保護的起訴權上的保護。如果過于嚴格的限定?-告資格的范圍，會將許多理應受到司法監督的行政爭議案件排斥在行政訴訟之外，從而使相當一部分行政爭議得不到法律途徑的公正合理解決，也必然會放縱一部分違法行政行為，使其繼續以合法的形式存在。這樣不但損害某一個體的利益，對國家行政權應有的嚴肅性和權威性也將產生不利的影響。

最高人民法院頒布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）根據司法實踐中行政審判工作的需要，對行政訴訟?-告資格問題作出了較為明確的界定，明確賦予了利害關系人提起行政訴訟的原告資格，并對相應案件的原告資格問題作了較為明確的列舉規定，使“相對人原告資格論”在我國行政審判制度中沒有繼續存在的空間，從而使我國行政訴訟原告資格制度有了新的發展，為公民、法人或者其他組織在受到行政機關具體行政行為侵害時依法行使起訴權和人民法院行使行政審判權奠定了良好的基礎。根據這一司法解釋的規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。此外，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的、與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的、要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的、與撤消或者變更具體行政行為有法律上利害關系的，公民、法人或者其他組織均可以依法提起行政訴訟。同時，該司法解釋又規定，聯營企業、中外合資或合作企業的聯營、合資、合作各方，認為聯營、合資、合作企業權益或者自己一方合法權益受具體行政行為侵害的，都可以自己的名義提起訴訟。司法解釋的上述規定，明確賦予了與具體行政行為有法律上利害關系人提起行政訴訟的原告資格。對這一“法律上利害關系”的理解，筆者認為應把握以下三個方面：（1）這種利害關系應當限于法律上的利害關系，而不能泛指一切利害關系，即由于某一具體行政行為的作出使原告法律上的權利、義務受到了影響。（2）這種法律上的影響是由于行政機關行使行政職權、作出某一特定的具體行政行為所導致的，是行政權運作的結果。這種狀況的存在，通過民事訴訟的途徑無法加以解決，只有通過行政訴訟才能加以解決。（3）被訴具體行政行為對原告應享有的合法權利的影響是必然性的，而不是一種可能性。因此，司法解釋將相對人之外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的資格限定為“法律上利害關系”的人，既排除了只有行政管理相對人才有權提起行政訴訟從而使訴權范圍失之過原的狀況，也避免了將行政訴訟原告資格規定得過于寬泛而不利于行政審判工作正常開展狀況的出現，不失為符合我國目前行政訴訟制度實際發展情況的一個明智之舉，對于健全我國行政訴訟制度、進一步完善我國行政訴訟的立法起到明顯的推進作用。

可見，我國行政訴訟理論和實踐中的原告資格從“相對人資格論”到“法律上利害關系人資格論”的轉變，不但是我國行政訴訟制度在某一環節上的變化，更體現了一種觀念的飛躍和發展。

三、完善我國行政訴訟原告資格之構想

鑒于我國行政訴訟原告資格所存在的不足及對這一制度認識的發展，筆者認為，我國行政訴訟中的原告資格也應向寬松方向發展，但到底寬松到何種程度，一方面取決于行政訴訟法學理論研究對立法實踐的推動力，另一方面更取決于我國權力機關的立法規定。通過前文分析，可以看出行政訴訟原告資格具有“動態擴展”②的特點，在行政訴訟立法中如果通過單純的實體規則來界定原告資格，顯然有其不足。筆者認為，在行政訴訟立法過程中，除通過實體規則界定原告資格外，還必須把對原告資格進行實體界定的程序也看成是界定?-告資格標準的一部分，充分利用程序的靈活性來達到適時采用符合現實條件的?-告資格實體標準的目的，實現行政訴訟原告資格界定標準的實體性和程序性的結合。為此，筆者提出以下完善我國行政訴訟原告資格標準的幾點設想：

（一）實體規則方面

從行政訴權的功能和行政訴訟的實踐出發，并結合我國目前的國情，筆者認為，界定我國行政訴訟原告資格的標準主要從以下三個方面考慮：

1、在立法上總體規定，原告資格是反映“當事人所具備的足以引起司法程序的利益”，即原告資格僅僅是一種主體資格，而不包括其他一些構成方面，如必須在受案范圍之內、不超過法定的訴訟時效期限、受訴法院有管轄權等?！恫既R克本大辭典》中也將原告資格解釋為“某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸于司法程序的利益”。③這一解釋區別了原告資格就是要具備原告法律地位的資格，符合了現實的需要并與現實保持了和諧聯系。我們在立法上這樣界定原告資格，可以解決法院受案審查中的訴訟主體資格問題，并與訴訟客體（受案范圍）、其他條件等共同組成法院的受案條件，從而厘清司法實踐中一部分人對原告資格、受案范圍和受案條件三個概念的混同，有利于人民法院審查立案，有利于充分保障當事人的訴權。

2、拓展“利害關系”內o-，確定當事人起訴以“事實上的損害”為標準。我國行政訴訟法第2條規定的是“直接利益受到侵犯”為標準；《若干解釋》第12條則以“法律上的利害關系”為標準，該條規定比行政訴訟法的規定相對較寬，但是該條規定仍是一個限制性或縮小性規定，其意圖仍在于限制或縮小原告的范圍，這種做法和行政訴訟的自身規律及發展趨勢不相容。我們在理解“利害關系”時，應當既包括直接利害關系，也包括間接利害關系；具有原告資格的不僅包括與被訴具體行政行為直接作用的對象，即明示的相對方，也包括具體行政行為不直接針對其做出卻對其權利義務產生實際影響的公民、法人或者其他組織。

3、全面確立“司法最終救濟”原則，允許更多的當事人有權提起行政訴訟。目前，我國大多數的具體行政行為都允許當事人在經過行政復議后提起訴訟，或直接提起行政訴訟，但對于終局的具體行政行為和抽象行政行為，當事人不能提起行政訴訟，這與行政復議法規定的復議范圍不相一致，也不符合wto規則的要求和行政救濟原則的規定。另外，僅就履行wto義務而言，若將1994年gatt第10條第1項和trips協議有關條款所規定的與實施普遍適用的法律、法規、司法判決和行政決定相關的所有行政行為納入司法審查范圍，其中的抽象行政行為必然屬于司法審查的對象。因此，我們應當在立法上確定“司法最終救濟”原則，允許當事人對于所有行政行為在窮盡行政救濟后均可向法院起訴。

（二）程序規則方面

由于行政訴訟原告資格“動態擴展”的特點決定了其在不同的時期會有所不同，立法也不可能窮盡所有的原告資格。筆者建議，在立法時對原告資格規定一個總體的原則性的條款，同時授權最高人民法院對行政訴訟原告資格及時進行研究，并適時通過司法解釋和在《最高人民法院公報》上公布相關的典型案例這兩種靈活的方式來及時地確認新出現的?-告的資格，從而指導下級法院開展審判工作。這與原告資格確定之本身政策性的特點是非常吻合的，應當成為我國立法和司法實踐的一種理想選擇。

第二篇：對行政訴訟原告資格的思考

[內容提要]　行政訴訟原告資格是行政訴訟法學理論不可回避的基本問題，也是司法實踐中一個亟需解決的操作性難題。目前，行政訴訟法學界對我國行政訴訟法中是否有關于原告資格的規定存在諸多爭議，但從我國行政訴訟法的規定可以看出，行政訴訟原告資格的取得必須同時具備下列條件，即必須存在可訴的具體行政行為，原告必須是認為其合法權益受到侵害的人，被

訴的具體行政行為與起訴之人的合法權益受侵害存在法律上的利害關系。這種對取得原告資格的嚴格規定，在實踐中產生了許多不足。為此，筆者提出在立法上拓展我國行政訴訟原告資格的幾點設想，以期能對完善我國行政訴訟的?-告資格有所幫助。

[關鍵詞]　行政訴訟 原告 資格

一、我國“相對人原告資格論”的缺陷

自我國行政訴訟制度建立以來，關于行政訴訟?-告資格問題在理論和實踐上的突出表現就是：只有“具體行政行為的相對人”才具有原告資格，除相對人之外的其他人即使與具體行政行為有一定利害關系，也不具有原告資格。這一觀點認為，行政訴訟產生于行政活動中所發生的行政糾紛，行政糾紛是作為行政管理者的行政機關和被管理的相對人之間的一種糾紛。在這種糾紛中，行政機關是享有行政職權的一方，擁有實現自己意志的全部手段，因而無需以訴訟手段實現自己的意志；而行政相對人則處于服從的地位，只有通過訴訟來維護自己合法權益。因此，行政訴訟的?-告恒定為行政相對人。①理論認識上的這種偏差，導致在司法實踐中，很多法院片面強調只有某一具體行政行為的相對人才能具有原告資格提起行政訴訟，認為如賦予非相對人以原-告資格，則會使訴權范圍過于寬泛，所以對相對人之外的公民、法人或者其他組織提起訴訟，一概以“不是行政管理相對人”為由予以拒絕，或不予受理，或者雖然受理，卻又裁定“駁回起訴”。正因為“相對人原告資格論”對司法實踐的影響如此重大，我們有必要分析一下這一理論是否具有其合法性和科學性。

第一，“相對人原告資格論”不符合《行政訴訟法》的規定。我國《行政訴訟法》涉及到原告資格問題的一共有3個規定：其一，該法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯自己合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！逼涠摲ǖ?4條規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟?！逼淙?，該法第41條有關起訴條件的規定更是明確了“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。以上規定，均未出現過行政管理相對人才能作為?-告起訴的內容，最高人民法院的司法解釋也從未限定過只有相對人才能提起訴訟。實際上，《行政訴訟法》對原告資格問題已?-作了明確規定，關鍵是如何正確理解。筆者認為，認識《行政訴訟法》關于原告資格的規定，重要的在于如何認識“認為具體行政行為侵犯自己合法權益”這一核心內容。因為作為一個提起行政訴訟的原告來說，必須首先證明自己的合法權益受到了被訴具體行政行為的侵害。要證明這一點，就必須說明他與該具體行政行為之間存有一定的利害關系，如不能證明的話，則不具備原告資格。而能夠與被訴具體行政行為有利害關系的，只能是相對人和相對人之外的法定權益受被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。因此，《行政訴訟法》實際上肯定了相對人和相對人之外的利害關系人均有權提起行政訴訟的原告資格，并未將原告資格僅僅賦子給相對人，故認為僅僅是行政相對人才有權提起行政訴訟的規定與法相悖。

第二，認為只有相對人才能提起行政訴訟不利于行政訴訟價值的體現。我國《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。法律的這一規定，已?-明確地說明了行政訴訟制度的價值在于保護公民、法人或其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。這一價值的實現，是以公民、法人或其他組織的訴權范圍和人民法院充分行使其司法監督權為標志的。因此，原告資格與訴權的保護以及人民法院的司法監督權之間關系極為密切。行政機關在行政管理活動中擁有強大的行政權，對公民、法人或其他組織的權利將產生重大影響。《行政訴訟法》明確將起訴權賦予給認為具體行政行為侵犯自己合法權益的公民、法人或其他組織，使他們可以請求人民法院運用國家審判權對其合法權益予以司法保護，從而以法律手段對抗行政機關可能存在的不法侵害。這既是行政法制建設的需要，同時又是民主政治的真正體現。然而，“相對人原告資格論”在實踐中的體現則客觀上縮小了行政訴訟訴權的范圍，從而使相對人之外的公民、法人或

第三篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國經濟建設的日益繁榮，逐漸完善的市場經濟體制也帶來了許多價值觀念的轉變。以往不被人們重視的如環境保護、社會保障、公共工程建設等問題也越來越受到人們的關注。似乎不知從何時起只顧自我溫飽的中國人也開始關心身邊的一切與自己似有似無的事了，并且也為此感到快樂幸福了。“公益”漸漸的成為了一個閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關制度在中國當下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時期。羅馬法最早進行了私益訴訟和公益訴訟的區別，據其規定，以保護個人所有權為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護社會利益為目的，除特別規定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據被訴當事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對行政機關侵犯公共利益的一種訴訟。對于我國行政公益訴訟的建立來講，仍需要進一步的探討和規范。在對發達國家成熟的行政公益訴訟制度學習和比較之后，才能結合我國的復雜國情制定相關的規范。然而，無原告即無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是原告資格的確定。

二、國外理論

（一）利害關系學說。利害關系說是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當政府侵犯了法律上的利益，利害關系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護的利益”和“法律上值得保護的利益”。利益解釋的擴大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴大了。其中特別注重的是經濟利益的損害，而無論制定法是否明確保護之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認為非屬私人的水、空氣等自然資源和財政稅收是國民共同財產，國民通過委托方式由政府管理這些財產，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會中國民將部分權利讓渡給了國家，以此檢察機關作為公共利益的代表有權就行政機關的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長之名提起公益訴訟。在美國國會為了保護公共利益可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查，國會也有權以法律決定其他當事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關系說使與被訴行政行為有直接、間接利益關系的人可以取得原告資格，然而對于其他沒有利害關系的當事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個很好的補充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對我國行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺得在制定我國行政公益訴訟原告制度之前需要進一步了解和分析我國的國情。任何一個好的制度都是一般性與特殊性相統一的。首先我們是一個發展極不平衡的國家，東西部地區差異大。其次，導致了我國的法治建設也是不成熟的，尤其體現在公民意識的嚴重缺乏。再次，對于我國的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對于行政機關的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護國家利益和公共利益。

（一）檢察機關

在中國當下的大環境中檢察機關作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調。一方面我國憲法第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！睓z察機關作為監督機關自然有義務對行政機關侵犯公共利益的行為進行起訴。另一方面，賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格的最大優點在于，檢察機關能以國家機關的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機關抗衡。這樣既節省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監督。但是檢察機關在公益訴訟方面應主動還是被動仍存在爭議。本人覺得檢察機關應該主動進行行政公益訴訟，因為這個過程本身就包含其積極履行法律監督的義務。僅僅是檢察機關顯然不能涵蓋所有的熱愛公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非盈利性質的法人如消費者協會、興業協會、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強大力量，在未來的公益訴訟發展道路上會發揮越來越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無法替代的一些優勢：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內的公眾的意愿和利益。畢竟個人的能力、精力及知識是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當事人過多及公民濫用訴權，從而減少了司法資源的浪費。再次，由于公益組織具有專門的人才和一定的經濟基礎，所以能保證訴訟的順利進行。公益組織的組建和發展一定程度上也促進了公民意識的進步。

（三）公民個人

丹寧勛爵曾說“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用法律，致使數千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律?！笨梢娰x予公民個人行政公益訴訟原告資格是一種應有的權利需求。對于那些持否定態度的人，無非認為公民個人獲得行政公益訴訟原告資格會導致濫用訴權、浪費司法資源、降低司法效率。本人認為公民個人的行政公益訴訟原告資格應該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經歷了一個“從嚴”到“放寬”的發展過程。而且我國公益訴訟發展過程中缺少的公民公益意識也需建立在公民個人的司法實踐基礎上。

綜上所訴，作為改革開放的中國，必須逐步適應全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創建問題上，應該借鑒發達國家的立法經驗，全面結合我國的時空特點不斷發展創新，展望中國公益訴訟的美好未來。

第四篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學專業學生周穎昕 指導教師楊欽 摘要：隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實務和理論研討越來越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問題逐漸成為其中的熱點之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國外兩大不同法系中美國、英國、法國、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國行政公益訴訟原告資格的缺失現狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標準，并在此基礎上賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格。關鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機關；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場經濟的深入發展和工業化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國政府的公共職能不斷加強,行政權力特別是行政自由裁量權迅速擴張。行政在環境保護、社會保障、公共工程建設、協調各種利益沖突和促進社會公平競爭等方面發揮著越來越重要的作用。與此同時,行政亂作為、不作為或不當作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權力的司法監控體系,已經成為我國法學界的熱門話題。然而,無原告即無訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定其原告,即由誰啟動行政公益訴訟程序,這是一個理論性和實踐性都較強的學術問題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。[1] 以此經典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對于這一概念，學者們的理解各不相同：羅豪才教授認為：“原告資格是指個人或組織請求法院保護自己的合法權益所應具備的條件?！?[2] 張樹義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當行政訴訟原告所應具備的條件?！?[3]還有學者認為行政訴訟原告資格是指具有獨立承擔行政法權利義務的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內行政爭議的行政行為之間存在的利害關系。[4]雖然學者們對原告資格理解的角度與側重點不一，但有一點是達成共識的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權以保護公民權益和維護公共利益。[6]根據上面的論述，我們可以對行政公益訴訟原告資格這樣進行表述：在涉及國家和社會公共利益的行政訴訟中，某人或某團體享有的將該行政爭端訴諸司法、啟動訴訟程序以尋求司法救濟的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價值

當今世界許多國家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護公共利益不受侵害,而原告資格是引發行政公益訴訟的關鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進行。羅馬法有一句法諺“沒有原告就沒有法官”，很清楚的說明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實質上決定了行政訴訟對公民權益的保護程度。

“行政法的歷史就是行政權不斷擴張的歷史” [7],行政權的擴大, 適應了現代社會發展的需要,同時,也在不時地侵蝕著公共利益和個人利益?！懊總€有權力的人都趨向于濫用權力,而且還趨向于把權力用至極限,這是一條萬古不變的經驗?！?[8]若沒有有效的制約機制,原來膨脹的行政權力將會更加失控、愈發強大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價值就在于可以對行政權的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現實意義 在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國各級法院下發 406 號通知，要求各級法院暫不受理相關訴訟。[9]浙江臺州畫家嚴正學對設在臨近小學的色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關未予理睬，于是起訴椒江區文體局行政不作為。椒江區法院以嚴正學不是受害者為理由判決嚴正學敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運漲價案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國旗有誤”案等相關的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規定”為由判決原告敗訴，或者以當事人訴請的事項“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環境污染、壟斷經營、侵害消費者權益等違法行為嚴重損害了社會的公共利益，但由于訴訟法領域理論和立法發展的滯后，導致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。

“面對公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現行訴訟法規定,只有行為的直接利害關系人才有起訴的權利。”這是很多法官,提起個人公益訴訟時十分無奈的表態。公共利益被侵犯卻得不到應有的救濟己經成為普遍的社會現象,嚴峻的現實呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護社會公共利益,沒有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現實的。

二、國外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國行政公益訴訟原告資格

在美國，依傳統，對原告資格的審查實行法定利益標準，即只有在某種法定利益受到損害時始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財產權，非單純經濟上的利益即使受損也無法取得原告資格。這種標準后來不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過判例承認了包括環境、審美、娛樂等利益在內的幾乎所有經濟的非經濟的利益。正如伯納德·施瓦茨所說：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。盡管憲法包含了有關原告資格的規定，國會仍可以為某個人或某種人規定他們本來所沒有的原告資格。即便有關個人沒有通常所要求的那種直接的個人利害關系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國會可以通過制定法律授權某個原本沒有起訴資格的公民或公民團體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創設新的私法權利，其目的在于保護有關的公共利益。被授權提起訴訟的私方當事人雖然與該訴訟沒有切身的經濟或其他利害關系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長?！?[14] 美國司法審查訴訟中的原告資格標準實際上經歷了一個從“法定損害標準”到“雙重損害標準”，最后到“事實不利影響標準”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規定，也不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他利益。2．英國行政公益訴訟原告資格

傳統上，英國法律對于公益的司法救濟相對保守。在公益訴訟方面，英國公民只有在他能證明他“對申訴的相關事件有充分的利益”時，才能在當地法院起訴。為證明充分利益，傳統上，原告需要證明他對所反對的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當代行政的發展，在當事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關于救濟手段的發展趨勢總體上是向統一和寬大的起訴資格方向前進的。[16]當事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不像過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。英國著名行政法學家威廉?韋德在談及訴訟資格問題時曾作過這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當事人以救濟，這歷來是獲取救濟的重要限制。??因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟。??在公法中，只有這個原則還不夠，因為它忽略了公共利益的一面。??隨著政府權力與公務的增加和公共利益壓倒私人權利而日益突出，也就出現了更多自由的原則。特別是特別救濟顯示了它的價值，因為它不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護私權之訴，又稱為“檢舉人訴訟”。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查，即檢察總長是原告，公民為告發人。私人原告（包括私人團體、組織）若以檢察總長的名義提起訴訟，即檢察總長把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問題。如果檢察總長允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟即公法救濟。對于涉及社會公益的救濟，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國行政公益訴訟原告資格 作為法國最具特色的公益訴訟，當屬以公共利益為基礎的越權之訴。越權之訴是當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。20 世紀以來，越權之訴的范圍繼續擴大，這表現在，對于違反法律的行政決定提起越權之訴，不要求申訴人的權利受到侵害。越權之訴是一般的訴訟救濟手段，申訴人不需要法律明文規定，根據法的一般原則，當然享有這種權利。最高行政法院認為，法律中規定排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。越權之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權之訴的當事人。法人解散后，在提起越權之訴所必要的時期內繼續存在。沒有取得法人資格的團體，不能以團體名義進行訴訟，但可委托代表進行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規定，是指“請求糾正國家或者公共團體機關的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟?！比毡镜拿癖娫V訟，有根據《公職選舉法》進行的選舉訴訟或者當選訴訟和《地方自治法》所規定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團體的長官等進行了違法或者不當的公款支出以及財產的管理處分時，居民在經過對監察委員進行監察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護的客觀的法秩序的目的來看，當為行政公益訴訟的一種形態。根據該法第 5 條的規定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個人的私益無關，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關的資格。在維護公益方面，對原告資格的要求是比較松的。

（三）國外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國外的行政公益訴訟原告資格的相關情況，不難發現：盡管各國行政公益訴訟的表現形式和名稱不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經歷一個由窄到寬的發展進程,“事實不利影響標準”和“無直接利害關系標準”最終得以確立。所謂的“事實不利影響標準”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經濟利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟?！盁o直接利害關系標準”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無直接利害關系，只要侵害了國家、社會公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護公共利益。

三、我國行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國行政公益訴訟原告資格缺失的現狀 首先，我國憲法幾經修正，至今仍然未有關于公民行政公益訴訟權的直接規定。[20]《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得國家賠償的權利?！边@些規定可以看作是公民受到行政侵害時可以適用的救濟途徑，但與公民行政公益訴權的意義還相差甚遠。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒有行政公益訴權的規定。具體到我國現行的三大訴訟法中，關于起訴權的規定雖然不同，但其共同點是原告必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國訴訟法領域長期以來存在的一個重要障礙，認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關閉了對公共利益的救濟之門。根據《行政訴訟法》第 2 條的規定，行政訴訟的原告只能是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關系，而與案件沒有直接利害關系的個人或組織則無權向人民法院提起訴訟。而在現行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權檢察機關向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒有關于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進行法律追究。

（二）我國行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統原告資格理論的限制 由于傳統的原告資格標準限制，我國憲法幾經修正，至今仍然沒有關于公民行政公益訴訟權的直接規定，行政訴訟法規也沒有關于行政公益訴訟原告資格的相關規定。傳統理論認為，“無利益即無訴權”，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當事人所提起的訴中應具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要性和實效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當事人之間的糾紛；實效性是指法院能否通過判決實際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關系”，否則就不享有起訴權。傳統的原告資格理論是建立在合理的政策基礎之上的。但是，其先決條件是，人民意識到其權利，并具有對抗侵犯其權利的財力。盡管傳統的“無利益即無訴權”理論能夠保證真正的爭議進入法院，使司法程序發揮其應有的功能，但它也實際阻礙了司法對公共利益的保護，[22]從這個意義上說，傳統的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國的《憲法》關于公民訴訟權的規定是建立在“無利益即無訴權”的理論基礎上的，它規定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關系的才具備原告資格。因此，現行《憲法》根本沒有行政公益訴權的相關規定?！缎姓V訟法》也同樣受這種傳統理論的影響，并且在這種理論的基礎上發展了“法律上利害關系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關系”來規定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規定使立法的發展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權自然得不到保護。

2、司法拘泥于傳統的原告資格標準 傳統的“原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的事項是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。[23]但在現實中，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現行司法又不允許第三人啟動司法程序，致使社會群體的公共利益出于無人保護的境地。而隨著時代的發展，公民的法律意識也在日益地更新，法律部門的司法觀念也應該隨之更新。傳統的原告資格標準雖已施行多年，但傳統是要發展的，理念也要隨著時代而革新。社會時刻都在變化，司法制度每一天都在進步，傳統的原告資格標準已經不適應現代法治社會的發展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應該拘泥于傳統的標準，建立新型的原告資格標準是符合時代發展潮流，尊重客觀規律，順應民心之舉。

四、對我國行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報道的行政公益訴訟案件來看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問題。由于司法權具有被動性的特點，具體的訴訟程序必須有合格的當事人才能夠啟動，所以，誰有資格提起行政公益訴訟成為最為關鍵的問題。在現存的各種理論當中，有的學者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機關作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應當建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟。[25]還有人強調社會團體在行政訴訟中的作用，提出由一些類似消費者協會的公益團體享有公益訴訟的起訴權。[26]意見存在分歧的主要原因在于沒有確定行政公益訴訟原告資格的統一標準。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標準

1、維護公共利益標準

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價值取向,并進而影響行政訴訟原告資格的確認。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對行政訴訟的原告的界定起著一定的影響?！?[27] 因此,構建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現代社會為了維護社會公共利益出現的一種新型的、現代的訴訟類型,現在學界公認維護社會公共利益是行政公益訴訟最本質、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據其目的,最大限度的保護公共利益。

2、監督依法行政標準

根據傳統的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現實中,僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的問題有時是不充分的,特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關系的人往往是行為的受益者。在某一特定問題上,有直接利害關系的人并不一定代表全社會的利益。這就造成了對侵害社會公共利益的行政行為缺乏有效的監督,產生了公共利益領域的法治盲區。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須考慮監督依法行政這一標準。

3、有效性標準

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時,必須考慮所確定的原告能否主動地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對抗相對的行政機關,是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達到維護公共利益和監督行政機關依法行政的目的。由于各國的法治水平不同,公民的法律意識差異,代表社會公共利益的團體建設和發展狀況不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須從本國的實際國情出發,充分考慮有效性標準。在我國現行的憲政體制和司法體制下,考慮我國的法治發展水平、司法機關的建設以及公民的法律意識,結合以上標準,筆者認為,我國應擴大利益保護范圍, 允許公民個人和社會團體向檢察機關申請提起行政公益訴訟，并賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機關的行政公益訴訟原告資格

英美法系國家認為“行政法是控制政府權力的法” [28]，“它規范行政權力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補救” [29]，檢察機關擁有提起行政訴訟的權力，它的總檢察長職權具有雙重性，他代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動。這可以為我們設定由檢察機關作為我國行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機關作為我國公共利益的守護者，理應而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發揮其應有的作用。

1、憲政基礎。我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，其主要職能在于監督對國家法律的執行和實施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監督對象的廣泛性、監督方式的全面性的特點。根據憲法的規定，行政機關是我國權力機關的執行機關，其行政行為理應受到檢察機關的監督。當行政機關的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，在其他如內部監督無法實現對國家和社會利益進行有效保護時，檢察機關依法提起行政訴訟，通過司法對行政機關的行為的合法性進行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機關有權對行政訴訟活動自始至終的整個過程進行監督，不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監督，而且包括對訴訟活動進行過程的事中監督，還應包括在特定情況下的事前監督（主要指對起訴活動的監督）?！艾F代訴訟的基本理論認為，檢察機關在訴訟中，最突出、最主要的職責是代表國家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程以及裁判的結果進行監督?！?[30]

2、權益主體。檢察機關的職能決定其應作為社會公益的代表。源于前蘇聯的檢察理論賦予了檢察機關特別的地位和特殊的優勢，代表國家利益和社會公共利益。檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益的權威代表的面目出現。保障國家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對違法行為予以糾正，是檢察機關的職責。由檢察機關作為行政公益訴訟的原告資格，理所當然，同時，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機關代表國家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機關作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對獨立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發揮。我國憲法第 131 條規定：“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！币罁@一獨立于行政機關之外的憲法地位，對于其對行政機關的行政活動的監督職能的有效實現提供了必要的保障。與此相比，西方國家的檢察機關在組織上大多隸屬于行政機關，如英國的檢察總長是政府官員、美國的檢察總長是內閣成員、德國公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們在對行政機關的行政行為實施監督職能時便會有多少不等的限制。同時，檢察機關背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的優勢。

4、資源優勢。檢察機關擁有一支受過專門法律知識教育和執法訓練的公務人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時，檢察機關工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。這樣既實現了對行政權的監督，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關有責任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結語

“公益訴訟的推進必須有一個過程,無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看,目前不可能有較大的冒進,而只能是穩步推進。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發展趨勢,而對公益訴訟的盲目樂觀也不切實際。我們應當以積極的姿態,穩妥地推動公益訴訟的健康發展?！?[32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構建我國的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國的經驗的同時,更應關注本國的行政法律制度實施的本土資源,不應當只是用概念法學的邏輯演繹方法閉門造車?！?[33]不顧本國國情盲目地進行制度移植,是不會結出預期的碩果的。因此,要想成功創設一個新的制度,必須結合本國的國情進行科學、合理的制度設計,對現行行政訴訟制度進行根本性的改造。建立以檢察機關為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學基礎理論的完善,也依賴于國家的法治環境,包括立法機關對行政公益訴訟制度的認知程度和對司法機關的信任程度。社會在前進,時代在發展,隨著行政法學研究的深入和社會各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會建立符合我國國情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動我國民主法治的進程中發揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫作過程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導和幫助。他們的每一句鼓勵的話語，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導??點點滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠摯的謝意。參考文獻：

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第五篇：環境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環境公益訴訟原告資格初探

環境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環境公益訴訟的發展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經驗，對我國環境公益訴訟原告資格作出設想，提出將公權力機關、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權力機關為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補的環境公益訴訟原告資格制度。

[關鍵字]：環境 公益訴訟 原告資格

隨著經濟的發展，環境問題日益成為公眾關注的熱點話題，但是我國環境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發展環境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國環境公益訴訟的發展

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標準資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發展。

而隨著經濟的快速發展，環境污染和生態破壞問題也日益嚴重，人們越來越深刻地認識到環境的保護與人類的發展息息相關，保環意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環境公益訴訟越來越引起理論及實務界的重視，2005年國務院發布國發〔2005〕39號文件《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到'環境公共利益受損時的代表主體缺位問題應當盡快得到解決'。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，成為國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定，規定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環保案件集中審判推動環境公益訴訟，環保案件'三審合一'，將涉及環境保護領域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設立環境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態文明建設條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮市人民法院2010年3月1日施行《關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》。

但是即便各地對環境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規定較為模糊，對于'法律規定的機關和有關組織'的范圍界定依然不明了，對于檢察機關能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

二、環境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統當事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴格依據'直接利害關系'原則，即只有與案件有直接利害關系的人或單位才能提起訴訟，'救濟是與權利相關聯的，因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認了其享有相應的實體權利;第二、該項實體權利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權益與被訴行為的訴訟結果息息相關。堅持'直接利害關系'原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節約司法資源，有其正當性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條'確認'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不'專屬于'某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關系'原則發端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權和訴權尚未分化，并導致長久以來重實體輕程序的傾向，學者也漸漸發現，這樣的傳統理論有其局限性，并不能應對實踐中產生的新情況新問題，特別是社會的發展使得新類型的訴訟產生，這些現代型的訴訟'所涉及的利害關系或利益分布呈現集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權利要求或試圖改變現有的利益分布格局'，環境公益訴訟即為一例。傳統的原告資格理論將環境公益訴訟排斥在外，因環境污染遭受權益侵害的公共利益卻缺乏相應的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發展，程序開始具備獨立的價值，'這時訴權的內涵就具有了雙重性，即程序內涵和實體內涵。而且隨著'公害'的泛濫，現代訴訟法允許訴權的實體內涵和程序內涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內涵的訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實施訴訟的基礎。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。'在此理論發展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國的告發人訴訟

美國一直走在環境公益訴訟的前端，其告發人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關部門報告，具體做法是告發人在起訴前首將起訴書及相關證據材料提交給政府相關部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產生兩種決定結果：一是政府選擇加入并承擔訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發人個人有權單獨起訴。

在告發人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發人對訴訟并無實質貢獻，則告發任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔。

告發人行為限制方面也有相應的制度設計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發人有服從義務，告發人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據證明告發人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發人承擔被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權利要求告發人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯邦訴訟。

2、德國的團體訴訟

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴謹著稱，其受'傳統當事人理論'影響也較深，但隨著環境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關系人理論作了修正，明確規定了具有公益性質的社會團體可以作為環境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯邦自然保護法》規定:'一個根據第 59 條聯邦環境、自然保護和核安全認可或根據第 60 條州認可的組織, 可以根據《行政程序法》提起關于自然保護區、國家公園、生物圈保護區和其他環境保護區內的禁令或許可的免責許可以及規劃許可或項目批準等提起訴訟。'但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領域如環境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經合法注冊

且經過國家機關的選定認可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認可的公益團體必須先經過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當環境權益受到侵害時,能夠比較有效地實現司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環境訴訟而面臨的各種舉證方面和經濟方面等困難。'

3、小結

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴格的直接利害關系理論，而是作適當的放寬；其次，無論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關直接參加訴訟，都涉及公權力的介入（美國的告發人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經過行政救濟手段），即環境公益訴訟的發起不可完全脫離公權力。

四、我國環境公益訴訟原告資格的構建

原告資格問題是構建環境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統當事人理論實現一定的突破是各國發展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規定了'法律規定的機關'和'有關組織'可就污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應當肯定的。但何謂'法律規定的機關'和'有關組織'暫時沒有更具權威性的界定。筆者認為，我國環境公益訴訟原告資格的構建應當充分吸收國外先進經驗，進而結合我國本土特色。具體而言：

1、公民個人作為原告

'人類有在尊嚴和幸福生活的環境中享受自由、平等的適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。'環境利益是典型的公共利益，每個公民都有權享受這一權益，人類的福祉是最高的法律，環境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環境受到威脅，所以，'公眾群體中的個人和成員式關于許多環境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應該是環境公益訴訟權的最終行使者'所以應當賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利。公民參與公益訴訟有如下優點：

1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發現環境違法行為；

2、可督促公權力及時介入，也能對環境違法行為進行監督，發揮預防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環境污染者或違法的公權力機關形成對抗。

2、社會團體作為原告

環境公益社團是環境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環境公益訴訟的原告有諸多優勢，社會團體公益性的本質、專業的機構人員及良好的群眾基礎使得社團具備承擔環境公益訴訟原告的能力，'基于環保團體本身的特性，由依法成立的以環保為宗旨的環保民間團體來提起訴訟，特別適合于環境公益訴訟中常常出現的受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發展不成熟。

3、公權力機關作為原告

這里討論的公權力機關既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環境公益訴訟均有公權力的干涉，從公權力的權能來看，其設立的目的即為維護社會公共利益，公權力機關作為環境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規定行政部門和檢察院均有成為環境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環境污染案。筆者認為，沒有必要將行政部門及監察院同時劃入環境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權力機關，其手中的資源優勢并無本質區別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構建復雜化，也不利于各原告主體的權責劃分，一旦施行，難免會產生互相推諉、扯皮的現象。

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權力機關都無法單獨承擔起環境公益訴訟原告的重任，三主體均應納入環境公益訴訟的原告范疇，同時明確權責、相互配合。從美國的告發人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認公權力機關應成為解決環境公益問題的第一選擇。（美國告發人制度規定了六十天以上的通報期，有公權力機關決定是否介入，德國的團體訴訟須經過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應當肯定在今后環境公益訴訟的原告資格構建中，將公權力機關作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補，可參照美國及德國的優秀經驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應規定一定期限的通報期，由公權力機關決定是否以自己名義介入訴訟，在公權力機關決定不介入，或者公權力機關本身因違法行政、行政不作為成為環境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。）