第一篇：行政公益訴訟中的兩大認識誤區

近年來，伴隨著一系列具有轟動效應的公益訴訟案件的發生，我國行政法學界掀起了行政公益訴訟研究的熱潮。學界同仁幾乎傾其全力論證中國行政公益訴訟制度建立的必要性、可行性與緊迫性，增設行政公益訴訟的具體條款也寫入了《行政訴訟法（修改建議稿）》中。“行政公益訴訟”這一中國行政法學者所“獨創”的概念，短短幾年時間就取得了話語霸權地位。然而，深入考察當下行政公益訴訟的理論與實踐，不難發現其中存在大量認識上的誤區，亟需從理論上予以澄清。限于篇幅，筆者擬就“行政公益訴訟是國外通例”及“檢察機關最適宜作為原告提起行政公益訴訟”等兩個具有廣泛影響的學術觀點進行剖析，試圖通過揭示這些認識上的誤區促進行政公益訴訟問題的研究健康發展。

誤區之一：行政公益訴訟是國外通例

在當下有關中國行政公益訴訟制度建構理由的論述中，一種十分流行的敘事格式是：域外各法治發達國家均已建立了行政公益訴訟制度，其先進經驗證明了中國建立行政公益訴訟的可行性。其實，深入考察西方法治發達國家在行政訴訟客觀化過程中所建立的相關訴訟制度，不難發現，“行政公益訴訟是國外通例”是一個典型的偽命題，其間反映了我國學者對西

方國家有關制度的誤解甚至曲解。

第一，德國的公益代表人制度與所謂的行政公益訴訟是兩種截然不同的法律制度。德國的公益代表人——無論是設在聯邦行政法院的檢察官還是設在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能參與訴訟，卻不能提起訴訟。他們的任務在于維護“公益”，且所代表的只能是州或州的行政機關這一層級以上的公共利益。到目前為止，德國僅有巴登——符騰堡州、拜恩州等七個州運用授權設立了公益代表人。至于鄉鎮及其他實體利益的代表，則尚未引起重視。[1]可見，德國的公益代表人制度僅具有形式意義，并不是普遍適用的制度。根據我國臺灣學者蔡志方先生的考證，德國公益代表人的職責主要包括四項：協助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學術情報、協助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經驗之不足、擔保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數，從法律秩序之維護，以保護大眾之法律利益；減輕法院負擔，協助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序；對機關提供各項法律情報與咨詢意見。[2]從實際擔負的職責上看，這一制度與國內學者所言的為了維護公共利益而向法院提起行政訴訟的所謂的行政公益訴訟制度大

相徑庭。

第二，法國的越權之訴并不是簡單地為了維護公共利益而提起的行政訴訟。盡管“越權之訴的主要目的在于保證行政行為的合法性，是行政法治原則的重要保障，是對事不對人的客觀訴訟”，但是，越權之訴在當代越來越具有主觀因素，因為申訴人必須在利益受到損害時才能提起越權之訴，越權之訴同樣具有保護申訴人利益的作用。而且，從申訴人提起越權之訴要求撤銷行政決定的利益來看，既包括集體利益和公共利益，也包括個人利益。[4]就后者而言，實際上是一個純粹的個人為了私益而提起的行政訴訟；就前者而言，實際上是一種類似于“集團訴訟”及“機關訴訟”的訴訟形態。

第三，日本的民眾訴訟與機關訴訟僅僅是一種立法政策選擇的結果。根據日本現行《行政訴訟法》第42條的規定，只有“法律上有特別規定”的情況下，方能提起民眾訴訟及機關訴訟。作為民眾訴訟典型形式的住民訴訟實際上是一種融主觀訴訟與客觀訴訟于一體的新型行政訴訟形式。而機關訴訟的目的在于解決“國家或公共團體機關相互間的職權紛爭”，本質上屬于行政權內部的糾葛，并無多少公共利益的成分。正如有的學者所言：“這些訴訟并不當然地歸屬于法院管轄，只是從政策角度分析，由司法權來解決更為合理、更為妥當時，在有法律予以承認的范圍內，才例外地允許提起訴訟。”[5]

誤區之二：檢察機關最適宜作為原告提起行政公益訴訟

在有關行政公益訴訟啟動問題的討論中，檢察機關有權代表公共利益提起行政訴訟的主張得到了最為廣泛的認可。[8]支持者的理由大致包括：我國公民素質、法制意識均難以適應行政公益訴訟的要求，賦予公民個人提起行政公益訴訟的原告資格可能造成濫訴；我國大量的社會團體程度不同地具有官方背景，難以獨立地代表社會公共利益；提起行政公益訴訟是檢察機關作為法律監督機關的題中應有之意；各國均從立法上授予檢察機關行政訴訟領域的公訴權，檢察機關提起行政公益訴訟業已成為世界性規律；等等。[9]實際上，在現行政治體制之下，人民檢察院是最不適宜提起行政公益訴訟的主體，檢察機關介入行政公益訴訟面臨著諸多理論及現實上的障礙，具體理由如下：

第一，中西檢察體制殊異，域外的經驗無法在中國簡單復制。在三權分立思想的指引下，西方各國通過設立議會、政府和法院分別執掌立法、行政與司法大權，檢察機關在國家權力系統中并不具有獨立地位，絕大部分只是作為行政職權的組成部分或附設于法院，或與行政機關合而為一。行政權正是通過檢察機關來監督和制約司法審判權，因而檢察機關從來都是政府的代表，是公共利益的維護者。就其法律地位而言，檢察院作為政府的一個部門行使起訴權正是政府訴權的體現。我國的檢察體制是參照前蘇聯模式建立起來的。按照一切權力屬于人民的原則，我國的檢察機關與行政機關之間并無隸屬關系，它由人民代表大會產生并對其負責。因此，在“一府兩院”的體制之下，檢察機關與行政機關之間是相互獨立的。正是由于檢察體制的根本不同，西方國家檢察機關代表政府提起公益訴訟的做法在我國難以推行。

第二，檢察機關提起行政公益訴訟必然導致自身的角色沖突。在我國，當檢察機關提起行政公益訴訟時，就同時取得了原告及法律監督者的雙重身份。這種雙重角色決定了檢察機關在行政公益訴訟案件中將要承擔起起訴和法律監督兩種截然不同的訴訟職能，這在行政訴訟的運作中是無論如何不能圓通的。一方面，作為法律監督者，檢察機關應當具有中立性、超然性，獨立于法院和當事人之外對行政訴訟進行客觀公正的監督；另一方面，作為趨利避害的個體，檢察機關絕不希望自己的起訴遭致失敗，會不遺余力地動用各種手段證明其主張以求得法院的認同，因而難以維持其超然、中立的角色。在雙方訴訟地位懸殊的情況下，行政機關就難以相信法院裁判的公正性。因此，被告提起上訴或申訴的可能性將隨之增加，其結果不僅加重了法院的負擔，也影響了行政機關的效率和權威。反之，當檢察機關敗訴時，則又因其同時擁有上訴權和抗訴權，極易使案件無休止地繼續審理下去，直至取得對其有利的判決。

第三，檢察機關提起行政公益訴訟逾越了行政訴訟檢察監督的應有邊界。任何國家權力的行使都有其法定邊界，行政訴訟中的檢察監督權亦不例外。現行行政訴訟法在總則中原則性地規定了檢察機關有權對行政訴訟實行法律監督，但這并不意味著檢察機關可以無所不在、無所不能。檢察機關在對行政訴訟實施法律監督時必須認真處理好與審判機關和訴訟當事人的關系，即檢察監督不能干預審判權和當事人訴訟權利的正當行使。一般來說，法律監督是一種單向的、具有某種潛在強制力的行為，監督者往往站在一種比較超脫的立場上對被監督者的違法行為進行監察督促。檢察機關提起行政公益訴訟不僅會造成檢察監督權的膨脹，進而破壞既有的國家權力配置格局，而且還會對法院產生無形的壓力，最終導致司法判決公正性的缺失。如果片面賦予檢察機關享有提起行政公益訴訟的權力，行政審判的獨立性將被部分消解，民眾對訴訟公正和司法權威的信心也將隨之動搖。

由此可見，只要檢察權的法律屬性不變，因檢察機關提起行政公益訴訟而引發的檢察權與審判權、行政權之間的矛盾就不可能得到緩解。為此，在我國憲法對檢察權性質進行重新定位之前，檢察機關提起行政公益訴訟應當慎行。

[1] 參見[德]弗里德赫爾穆·胡芬：《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第53頁。

[2] 參見[臺]蔡志方：《行政救濟與行政法學》

（三），學林文化事業有限公司1998年

版，第553頁以下。

[4] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第669、676頁。

[5] 楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第726頁。

[8] 在2005年8月30日由最高人民檢察院召開的“民事行政訴訟中檢察權配置問題”研討會上，與會的20多位資深法學專家一致認為：檢察機關介入公益訴訟是法治社會的需要，應當盡快通過修改民事訴訟法和行政訴訟法，確立檢察機關介入公益訴訟的法律地位。參見陳卉：《檢察機關介入公益訴訟：必要且可行》，載《檢察日報》2005年9月9日。

[9] 關于檢察機關提起行政公益訴訟的理由，可參見陳麗玲等：《檢察機關提起行政公益訴訟之探討——從現實和法理的角度考察》，《行政法學研究》2005年第3期。

第二篇：檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位

檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位

張 猛

（山東科技大學 文法學院，山東 青島 266510）

學號：2012021657

摘 要：近年來隨著我國對外開放和經濟政治生活的日益復雜多變，相關配套措施和經濟體制改革轉型，帶來了許多不規范不合理的行為和現象，諸如壟斷、不正當競爭、侵犯消費者權益、價格違法、亂開發土地、政府違法審批招標公共工程等擾亂社會經濟秩序案件，因政府為追求業績而不考慮當地環境大量引進高污染、高消耗企業忽視對環境污染的治理導致的環境污染案件以及伴隨著工業化、城市化、現代化進程和人口的大量增加而導致的環境負擔加重和過度利用開發自然資源違法我國對自然資源保護的案件在近幾年十分突出。能不能存在一個組織，它象征著國家的正義，用國家的力量去懲處這些危害成為公共利益的保護者，為公共利益撐起了一個保護罩。作為法律監督者擁有國家權力的檢察機關就承載了我們的期望。我國1990年《行政訴訟法》雖明確規定了檢察機關有權對行政訴訟進行法律監督，但長期以來由于其程序規定的原則性和制度保障的滯后性，使檢察機關提起行政公益訴訟的工作一直未予啟動。因此為什么選擇檢察機關成為行政公益訴訟的啟動主體，作為我國法律監督機關的檢察機關又該在行政公益訴訟中扮演何種角色，如何行使它手中的權力保護公共利益就成為我們研究的問題。關鍵詞：行政公益訴訟；外國檢察機關；角色定位；建立與完善訴訟制度

一、行政公益訴訟的概述

（一）行政公益訴訟概念 在外國有“public interest litigation”的說法，這就是我們所提到的公益訴訟。現在大部分學者把公益訴訟劃分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，現在我們主要論述行政公益訴訟。關于行政公益訴訟的概念，我國的各位學者都形成了自己的理論，在法律上并沒有形成統一的概念。有的學者認為，我們現在所說的行政公益訴訟就是指公民、法人和其他組織在發現有侵害社會公共利益的情況，并且這種侵害公共利益的行為是由行政機關及其工作人員的行為造成的話，可以

1以自己的名義向法院提起訴訟來保護公共利益；有一部分學者則堅持行政公益訴訟就是只要是在行政主體的作為或不作為的行為造成了公共利益的損害，而不是侵害私人利益有特定的關系人的情況下，任何人都可以提起訴訟來維護社會公共利益。有的學者則認為行政公益訴訟是由法律規定的特定的當事人為維護公共利益而提起的行政訴訟。有的學者認為行政公益訴訟是一種新型的訴訟制度，是指無利害關系人在發現有行政機關及其工作人員的行為違法并且侵害了社會的公共利益時，可以向法院提起訴訟要求法院維護公共利益的資格。

（二）外國檢察機關提起行政公益訴訟的考察

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，雖然各國對此的稱呼各不相同，但是在國外已發展的十分成熟。大陸法系的國家在檢察機關參與訴訟制度這一方面表現較為突出，歷史上最早規定檢察機關提起行政公益訴訟的是德國巴伐利亞這個邦。巴伐利亞邦在其行政法院中設立了檢察官這一職位，專門負責對行政機關的違法行為提起行政訴訟。就像德國《聯邦行政法院法》規定的“聯邦最高檢察官、州和地方公共利益代表人，參加聯邦最高等行政法院，州高等行政法院和地方行政法院的行政訴訟，他們是行政訴訟中的法定代表人。”2由此可見德國是十分重視保護公共利益，設立了公益代表人訴訟制度是德國行政公益訴訟的一大特色。美國在這方面與英國存在著許多相似的地方，在美國行政公益訴訟制度被稱為“私人檢察總長制度”。根據美國法律的規定，美國的國會通過制定法律授予公民或其他團體針對行政機關及其工作人員違法的作為或不作為侵害公共利益的行為有提起訴訟的權利。聯邦最高法院的法官勃瑞威爾曾經說過，“無論何時，只要是被指控的行為涉及到整個合眾國的國家利益，涉及憲法規定的國家事務的核心內容，涉及到國家保護全體公民平等的權利義務時，聯邦和州的檢察總長都有提起公益訴訟的權力”，這當然包括了提起行政公益訴訟的權利力。這就表明了美國聯邦的檢察總長可以從維護國家利益和公共利益的角度出發，介入到行政公益訴訟中去，除此之外，美國的其他法律也賦予了檢察機關提起行政公益訴訟的權力。

通過對國外各國行政訴訟制度的考察，我們可以發現檢察機關在行政公益訴訟中發揮著重要的作用，檢察機關作為提起行政公益訴訟的主體之一為維護公共利益而提起行政公益訴訟的活動已經越來越廣泛。像是英美這些主張個人至上，推崇私人利益大于一切的國家，現在隨著社會政治經濟生活各個方面的日益復雜，也開始注重對公共利益的保護逐漸由個人本位轉變為社會本位，國家權力也越來越多的開始干預私人領域。檢察機關作為國家利益和社會秩序的代表也開始進入私人領域，當出現侵害國家利益和公共利益的時候，為維護社會公共秩序而提起公益訴訟。正如俄國的法學家穆拉耶夫所說的“檢察機關，?這些公職人員的使命，按職務來說，主要是使他們在司法方面成為法律的監督者，公共利益和政府機關的代表”。

二、檢察機關在我國行政公益訴訟中角色定位的探究

(一)我國行政公益訴訟啟動的適格主體

建立和完善行政公益訴訟制度以維護社會公共利益已經成為學者的共同呼聲，從我國行政法的發展過程中可以得出，行政公益訴訟的啟動主體逐漸從受害人提起訴訟發展到有利害關系的人提起訴訟再到現在的民眾訴訟，行政公益訴訟的啟動主體范圍在不斷的擴大，對行政機關及其工作人員的行為的審查也愈加頻繁。根據法學界目前的做法是將行政公益訴訟的啟動主體歸結為三類：公民、社會團體和國家檢察機關。3普通的民眾若是作為行政公益訴訟的啟動主體可以在最廣的范圍內發現侵害公共利益的行政行為，及時提起行政公益訴訟以更好的保護公共利益的實現。但是我們不能忽視的是由公民提起行政公益訴訟的最大缺陷是公民的負擔過重，比如因提起行政公益訴訟而產生的訴訟費用問題，因“民告官”所要承受的壓力等等這些問題都給普通的公民造成了沉重的負擔，打擊了公民提起行政公益訴訟的積極性。而社會團體作為行政公益訴訟的啟動主體不光具有了公民提起行政公益訴訟的優點外，同時具有作為一個團體組織而與行政機關相抗衡的力量，費用問題和力量不平衡問題就得到了解決，但是社會團體作為公益訴訟的啟動主體也并不是完美的，社會團體作為一個整體是在其成員某一方面利益一致的情況下才得以成立的，是以維護自己成員的集體利益為存在的前提若是對某一案件一部分成員獲益，而另一部分成員不獲益或者與其成員的利益直接無關的時候，在社會團體內部就會產生很大的分歧，這是社會團體就很難協調其成員的利益很難克服來自成員的壓力提起公益訴訟了。所以社會團體在提起行政公益訴訟的范圍就會縮小，僅僅局限在與該社會團體或其成員有利害關系的公益案件了，而對于剩下的絕大部分不在社會團體利益范圍內但侵害了國家和社會公共利益的行為就不能制止，合法權益就得不到保障了。檢察機關作為國家利益和社會利益以及法律秩序的維護者，在公共利益遭受侵害的時候，應有維護公共利益的義務。在有公共利益遭受侵害時，在公民和社會團體都沒有提起公益訴訟來保護公共利益的情況下，檢察機關提起是必要的。作為國家機關，檢察機關可以以這一特殊的身份與侵害公共利益的行政機關相抗衡，同時檢察機關不存在克服內部成員利益分歧的情況，因此由檢察機關提起行政公益訴訟有著公民和社會團體所不具有的優勢。

(二)檢察機關在我國提起行政公益訴訟的可行性研究

在我國目前的行政訴訟法制度中檢察機關作為國家的法律監督機關的法律監督職能沒有的到真正的發揮，因此從更有利于維護公共利益的角度出發，應該確立檢察機關作為行政公益訴訟的重要啟動主體的地位。

（1）檢察機關作為行政公益訴訟的啟動主體有利于更好的利用司法資源 檢察機關作為國家機關以國家力量為后盾，可以與行政機關保持一種表面的力量平衡，比較容易獲得第一手的信息掌握案件的線索，公民、法人和其他組織出于對檢察機關的信任就自己所知道的案件情況會積極的向檢察機關舉報、控告和反應。這樣檢察機關就能快速的了解案情，介入到案件中。根據法律的規定檢察機關本身就承擔著一定的訴訟職能，所以對于訴訟中的調查取證，派員參加訴訟以及訴訟程序方面的問題檢察機關是非常熟悉的，在調查的專業設備和熟悉的專業人員方面存在著很大的優勢。就當前所發生的各種侵害國家和公共利益的案件的考察，不難發現這一系列的案件都存在著案情復雜、情節嚴重、社會的影響廣泛，非一個人一個組織就可以解決的，所以由檢察機關擔任行政公益訴訟的啟動主體可以減少這一方面的訴訟成本，提高訴訟效率。4（2）檢察機關提起行政公益訴訟體現了正義和公平的價值要求

正義和公平是每部法律的價值追求，當然也是行政訴訟法的價值要求。根據無救濟就無權利的理念，要求若要權利得到切實的行使，就必須要規定和完善對這項權利的救濟制度，使權利人在權利遭受損害時可以投狀有門，遭受的損失可以得到補償。在這一點上，公共利益是缺乏的，目前我國存在的國有資產的流失、環境和自然資源的破壞和污染正陷入利益得不到救濟的困境中。這些關系到國家利益、社會利益的案件就是因為啟動主體不明確而一直在受損害的環境中掙扎。檢察機關作為公平和正義的化身，有義務去保護國家和社會公共利益。盡快建立檢察機關啟動行政公益訴訟的一整套制度，可以使正在遭受危害的公共利益的行為得到制止，使受到危險的可能的公共利益提起得到保護。

(三)檢察機關提起行政公益訴訟的制度安排的設想（1）檢察機關在行政公益訴訟中的身份定位

檢察機關其實自身有許多身份，在刑事訴訟中，檢察機關擔任著公訴人的地位；在法律監督過程中，它又擔任著監督者的身份。而在行政公益訴訟中，檢察機關又該以什么樣的身份進入行政公益訴訟中，是以公共利益代表人的身份、公訴人、監督者還是原告。在行政公益訴訟中檢察機關若是可以以原告的身份參加到行政公益訴訟中，享有原告人的身份和地位，行使原告人在訴訟中的權利，履行其義務，是更能發揮檢察機關的職能，更好的保護公共利益的。公訴人的身份只適用于檢察機關參加刑事訴訟，而若是單純的使用公共利益代表人亦或是監督者的角色是，無論是哪一個，都只會是檢察機關在行政公益訴訟中的權利縮小，不利于檢察機關提起行政公益訴訟的積極性和主觀能動性的發揮，當然也就使維

5護公共利益的效果減半，而且在實踐中也是不易操作的。因此，檢察機關以原告人的身份進入行政公益訴訟是最佳的選擇。（2）檢察機關提起行政公益訴訟的方式

在我看來在面臨公共利益遭受侵害的情況下，檢察機關在啟動行政公益訴訟時可以有兩種選擇：一種是依職權，一種是依申請。依申請提起是指當公民、社會團體發現有公共利益遭到侵害的情況下，可以向檢察機關提起申請，要求檢察機關提起行政公益訴訟來維護公共利益，這樣既可以避免因提起行政公益訴訟而給公民造成的負擔和壓力，同時又可以發揮公民在提起行政公益訴訟中的優勢，在更廣范圍內快速及時的發現侵害公益的行為，方便更好的維護公共利益；而依職權提起是指檢察機關可以不用等待公民和社會團體的申請，在發現有侵害公共利益的違法行為時，主動依照職權提起行政公益訴訟來保護公共利益。其實隨著經濟的快速發展，社會生活的日益復雜，在實踐中發生的侵害公益的案件大部分時候是非常復雜的，而且產生的后果比較嚴重，社會影響也比較惡劣，關于這一類案件若是單純由公民和社會團體提起是很難能夠得到實際效果的，社會利益也很難得到切實的維護，同時把社會的整體利益維護壓在個體或是一個團體上也是不公平的，所以對于這種重大的疑難的案件，我們應該強制性的規定檢察機關必須依據職權提起行政公益訴訟代表國家承擔起維護公共利益的職責和義務。在這種強制性檢察機關追訴的情況下，就是說檢察機關應該或必須提起行政公益訴訟而沒有提起因此而使公共利益遭到極大損害時，檢察機關就要對其不作為的違法6而承擔法律責任。而對于一些相對影響較小，情節輕微，社會危害性不大的案件，則可以由三類主體任意選擇。在這樣的安排下，可以發揮公民、社會團體和檢察機關三類主體各自的優勢，更好的維護公共利益。例如在出現了企業造成了環境嚴重污染的情況下，當地的居民和一系列的環保組織都提出了抗議，但該企業仍然一意孤行繼續污染環境造成了惡劣的社會影響，而當地的環保部門或者政府卻置之不理，在當地檢察機關發現或知道后就必須采取措施。（3）檢察機關在行政公益訴訟中所享有的訴訟權利 在理論上說檢察機關若是位于訴訟原告的地位，那么它應該也就享有了原告人的所享有的權利，但是由于行政公益訴訟相較于一般的訴訟的特殊性，那么我覺得檢察機關在行政公益訴訟中所享有的權利也應該有一定的特殊性。

首先，在一般訴訟中原告都是與案件有直接利害關系的人，所以只要其認為自己的合法權益遭到侵害就可以提起訴訟維護自己的合法權益。而行政公益訴訟不同，由于檢察機關與案件沒有直接利害關系，而且檢察機關作為國家機構手中握有很大的權力和很好的司法資源，所以可以要求檢察機關在決定提起行政公益訴訟之前要充分利用手中的權力和司法資源進行充分的調查取證，在掌握了相關的侵害公共利益的證據之后再向法院提起行政公益訴訟，因為涉及公共利益的這類案件一般牽涉廣泛、司法成本是比較高的，這樣的話可以避免因為證據不足而被撤回起訴或駁回訴訟請求由此帶來的司法浪費。其次是關于訴訟費用問題，由于檢察機關提起行政公益訴訟的目的是維護公共利益的，所以既然是為了維護公共利益的話，法院不應向檢察機關收取訴訟費用。如果向檢察機關收取訴訟費用會打擊檢察機關的積極性，而且檢察機關不是受益者者，這對檢察機關是非常不公平的。

三、建立與完善檢察機關提起行政公益訴訟制度 在確立了檢察機關提起行政公益訴訟的前提下，我們應該考慮的是怎樣可以使檢察機關更好的行使這一職能。（1）建立內部職能部門。

可以在檢察機關系統內部設立一個公共利益維護委員會，專門就侵害公共利益的行為和案件進行管理和提起行政公益訴訟。這主要是因為，若是不設立一個專門的部門，而分攤到各個部門時，往往會出現在檢察系統內部各個部門之間相互推諉，對責任相互推卸，不利于公共利益的維護。7（2）確立行政公益訴訟檢察建議前置和原則上不允許撤訴原則。根據我國行政機關、檢察機關和法院這三大機關的地位和分工而言，各個機關都依法在自己的職責范圍內行使權力履行職務，雖然各自都受到彼此一定程度的制約，但是從提高效率、保持三大機關運作效率而言，各個機關不應相互干涉太多。所以從這一點出發，在檢察機關處理此類公益案件時，應要求檢察機關先向作出違法行政行為的機關提出檢察建議，告知其侵害了公共利益，建議其立即停止侵害、賠償損失，如果該行政機關立即改正了違法行為，檢察機關則不必再提起行政公益訴訟，這樣做既可以提高效率、節約成本，又可以及時的保護公共利益。8當然在行政機關置之不理、不予改正的情況下，檢察機關就必須要提起行政公益訴訟，要求法院作出判決維護公共利益。（3）在行政公益訴訟中檢察機關的舉證責任問題。雖然檢察機關擁有很大的舉證能力，但是不能因為這樣我們就增加檢察機關的舉證責任。檢察機關在行政公益訴訟中只需要對公共利益可能或已經造成的損害事實和一些在訴訟中發生的程序性問題承舉證責任即可。在行政公益訴訟中，被告也是應該像在私益訴訟中一樣承擔主要的舉證責任，檢察機關只是由于具有較強的與行政機關的相抗衡的訴訟能力而更加有利于證明案件事實保護公共利益，而不是因此增加其訴訟負擔。9這樣的安排是公平的，是更有利于維護公共利益的。

四、結語

隨著經濟的發展和社會生活的日益復雜，人們對行政權的需要增加，行政權發揮作用的空間正在快速擴大。行政權是把雙刃劍，極度膨脹的行政權在維護公民、法人和其他組織合法權益的同時，因為相關監督機制的缺乏，行政職權的濫用、行政工作人員的腐敗問題層出不窮，行政權成為了為官員謀取私人利益的手段。因此就我國目前的情況而言，為了保護國家和公共利益，限制行政權力，對行政權力的行使加強監督，確立行政公益訴訟制度就不容刻緩。確定行政公益訴訟啟動主體是行政訴訟制度建立所必須面臨的首要問題，也是確保行政公益訴訟在實踐中得到最好發揮功能要解決的重要問題，若是這個問題得不到很好的解決的構建行政公益訴訟制度就成了海市蜃樓僅僅停留在書面而無法運用于實踐。10定位檢察機關在行政公益訴訟中所扮演的角色又是確定行政公益訴訟啟動主體的關鍵問題。因此，現階段，借鑒外國的行政公益訴訟制度，結合我國實際情況，建立由獨立于行政機關的檢察機關代表公共利益，對政府侵害公共利益的違法行為提起行政公益訴訟的制度是切實可行的。盡管檢察機關提起行政公益訴訟有利于公共利益的維護和對違法行政行為的抑制,但其法律監督機關的性質容易與訴訟結構產生矛盾,同時公訴權的公權力特性和行政公益訴訟的民權性質之間存在一定程度上的沖突。所以,在檢察機關參加到行政訴訟中以后,有可能產生一些問題。我們不僅要期待立法機關更多地征求民意，盡快修改法律，增加行政公益訴訟這一行政訴訟類型。我們也期待司法機關在法無明文規定亦不禁止時，在有利于社會文明進步的前提下，多做一些有益的摸索和改革。參考文獻

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10、王加堯，馬駿：《建立行政公訴制度是行政訴訟制度發展的必然選擇》，載《人民檢察》2006年第4期。

第三篇：行政公益訴訟中檢察機關舉證責任問題研究

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行政公益訴訟中檢察機關舉證責任問題研究

周敏

摘 要 檢察機關提起行政公益訴訟的試點工作于2015年7月開始，為了進一步規范該試點工作，2016年3月1日最高人民法院發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。本文將以該司法解釋為依據，以檢察機關提起行政公益訴訟時的舉證責任分配問題為視角進行深入分析與研究，力圖對現有舉證責任分配制度的合理性進行論證，提出下一步舉證責任分配的程序性設計方案。

關鍵詞 行政公益訴訟 檢察機關 舉證責任

一、行政公益訴訟中檢察機關承擔舉證責任的理論依據

（一）行政公益訴訟中檢察機關承擔舉證責任的法律政策依據

行政公益訴訟指法律規定的有權提起行政公益訴訟的主體認為行政機關違法作為或者不作為的行政行為對國家和社會公共利益產生損害，或者有產生損害的危險時，依據法律的規定向法院提起的請求審查被訴行政行為合法性的一種行政訴訟。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要探索建立“檢察機關提起公益訴訟制度”，2016年3月1日，最高人民法院發布關于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》）第四十四條和第四十五條對檢察機關提起行政公益訴訟的條件資格以及舉證責任分配方面進行了細致性的規定。

（二）舉證責任分配制度在檢察機關提起行政公益訴訟中運用基礎

1.檢察權的法律監督屬性所決定。《憲法》明確規定檢察機關是國家權力機關的監督機關，這使得檢察權對行政權和立法權的監督有著堅不可摧的憲政基礎。在行政公益訴訟領域，檢察機關對行政機關的行政權行使著直接的監督，主要針對行政機關違法作為或怠于職守不作為嚴重損害了公共利益而無人起訴的情況下，檢察機關承擔著行政公益訴訟的起訴權，將此類違法的行政權納入司法審查的軌道，對行政權實施必要的監督與管控。

2.行政公益訴訟的“公益”性質所決定。公益訴訟區別于傳統訴訟的最大特征在于其公益性，行政公益訴訟的出發點必須以公共利益的實現為原則，作為國家權力機構組成部分的檢察機關，應該以維護公共利益為主要任務，行政公益訴訟的公益性質與檢察機關的法律性質是相互一致的，因此，“公益”的屬性決定了檢察機關作為國家最高監督機關在提起行政公益訴訟中堅實的事實前提。既然屬于行政公益訴訟則推倒出適用行政訴訟中關于舉證責任的分配原則問題。

二、從行政公益訴訟屬性進一步考證舉證責任分配的合理性

行政公益訴訟的目的是保障大多數行政相對人的合法權益，控制行政權以防止行政權濫用，另外一個目的是監督行政機關合法合理行使行政權，以最大化的實現公共利益。這一目的也體現在舉證責任上，這就要求行政機關為其主張合法性承擔舉證責任，證明行政機關自身作出行政行為的合法性。根據《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的規定，人民檢察院提起行政公益訴訟時應提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料，意味著由檢察機關承擔初步步舉證責任，這樣有利于體現在行政公益訴訟中舉證責任分配的公平正義，因為檢察機關作為國家的公權力機關有著和行政機關同等力量的權力。同時，它也是符合行政行為公定力的要求，行政行為的公定力、確定力、執行力體現著任何行政相對人和其他國家機關都要遵守和尊重行政行為公定力的法律要求。將初步舉證責任賦予檢察機關也有利于積極推動檢察機關開展深入細致的調查研究，以確保公權力機關的權威性和嚴肅性。

三、完善檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任分配的標準

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舉證責任是指原、被告之間就爭議的主要事項應由誰負證明責任，如果負有證明責任的一方不能提出證據證明所主張的事實成立，則其就要承擔敗訴后果的訴訟制度。

我國《行政訴訟法》第三十四條規定，被告要證明作出行政行為是合法的情況時，應當將作出該行為所依據的規范性文件和作出行政行為時收集的證據一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者沒有正當理由逾期提供證據時，則可視為沒有證據。

所以我國《行政訴訟法》規定的是舉證責任倒置，由被告行政機關對所作出的行政行為的合法性提供證據進行證明。這主要是基于原被告之間的實際地位懸殊的考慮，是為了方便公民提起訴訟。

但是基于行政公益訴訟的特殊性以及檢察機關在收集證據以及參加訴訟方面的優勢，應對檢察機關提起的行政公益訴訟的舉證分配在不違背行政訴訟原則的基礎上作出特殊的規定。

（一）檢察機關承擔初步的證明責任

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》中將檢察院提起行政公益訴訟時需要提交的材料作了明確而具體的規定。司法解釋之所以會作出這樣的規定是基于行政公益訴訟的特殊性考量，防止出現因為檢察機關享有提起公益訴訟的權力就任意地干涉行政機關依法執行職務，對行政機關的行政權侵害的現象。根據《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的相關規定以及《行政訴訟法》的規定，檢察機關在不同的行政公益訴訟案件中應承擔程度不一的證明責任。

對此，可以作如下解釋：

第一，公共利益受到行政行為侵害的事實或者有被侵害的危險的事實，具體來說，原告應當對被告的不作為或者濫用職權提供一定的證據或線索來證明。

第二，對于只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，由于受益人不可能主動提供相關證據，且其與違法行政主體存在惡意串通的可能，因而取證比較困難。因此，對此類案件，原告只需要提供證據證明損害事實的客觀存在即可，從而推定被告的行政行為與該事實之間存在因果關系。

第三，檢察機關如果首先向行政機關提出了檢察建議，那么檢察機關還要對事項提起行政公益訴訟，那么，檢察機關就應當向法院提交其已經向行政機關提出了檢查建議以及行政機關不履行檢察建議的證明材料。

（二）由被告行政機關承擔主要的證明責任和說服責任

檢察機關提起的行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，所以，在行政公益訴訟中的舉證責任分配仍然實行舉證責任倒置，由被告行政機關對其作出的行政行為的合法性負證明和說服的責任。

這是因為關于被訴行政行為合法性的大多數材料都由行政機關掌握，即便是同樣作為國家機關的檢察院也不能像行政機關那樣有效地掌握，而且，如果讓原告主體檢察機關負擔主要的證明和說服責任的話，那么會很大程度地減損檢察機關提起行政公益訴訟的積極性，不利于保護社會公共利益，與行政公益訴訟的目的相違背。

被告行政機關應當對以下事項承擔主要的證明責任：

第一，被告作出該行政行為時所依據的法律法規，如果是被授權實施的組織，應當提供能夠證明該授權的相關證據材料。

第二，如果被訴行政行為是不作為的話，行政機關應當提供證據證明其已經作出了行政行為或者該事項不屬于該行政機關的職權范圍。

尤其強調的一點是，對于一些專業性、技術性、控制性較強的公害案件，檢察機關只能負有訴訟的推進責任，也就是說，檢察機關只要能夠證明損害已經發生即可完成舉證責任。至于該損害后果與行政機關怠于職守之間是否存在必然的因果關系的舉證責任則要由行政中國論文榜--------論文發表論文榜第一的專業職稱論文發表網 中國論文榜--------論文發表論文榜第一的專業職稱論文發表網

機關來承擔。

四、結語

檢察機關提起行政公益訴訟作為一種新的訴訟制度，這次在法律層面被規定進去，而且隨著行政權力的膨脹，行政機關侵害社會公共利益的現象也越來越多，所以要想通過行政公益訴訟的方式將行政機關違法侵害社會公共利益的行為納入司法審查的范圍，就必須對有關行政公益訴訟的相關法律問題要進行更為詳細的規定，這樣才能保證行政公益訴訟發揮出它應有的訴訟價值。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》的出臺，解決了檢察機關提起行政公益訴訟的一系列問題，使得檢察機關提起行政公益訴訟有了法律依據，而且該司法解釋對相關程序性問題也都進行了規定，相對減少了行政公益訴訟在司法實踐中實施的阻力，但是我們也應該認識到，行政公益訴訟要想在司法實踐中真正發揮出它應有的價值，還需要對行政公益訴訟的相關問題進行更為細致的規定，如舉證責任的分配問題，證據調取的問題等，防止出現因為檢察機關因為沒有法律規定而濫用職權的現象。

注釋：

最高人民法院發布關于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第四十四條第二款規定：人民檢察院提起行政公益訴訟時應提交國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料。第四十五條規定：人民檢察院提起行政公益訴訟，對下列事項承擔舉證責任：

（一）證明起訴符合法定條件；

（二）人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；

（三）其他應當由人民檢察院承擔舉證責任的事項。參見人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法.檢察日報.2016年1月7日.《行政訴訟法》第三十四條規定：被告對作出的行政行為的合法性負舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者沒有正當理由逾期提供的，視為沒有證據。

《人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》規定：人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交下列材料：第一，行政公益訴訟起訴狀，并按照被告人數提出副本； 第二，被告的行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；第三，人民檢察院已經履行向相關行政機關提出檢察建議、督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責的訴前程序的證明材料。

周小梅.行政公益訴訟的理論與制度建構.蘇州大學2004年碩士論文.參考文獻：

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第四篇：行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟

行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟

內容摘要：在《行政訴訟法》制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據，但在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，已經不適用今天我國行政法治的現實需要了。因此，修改《行政訴訟法》，增加關于檢察監督的具體條文，進一步明確檢察監督的對象、方式和手段是非常必要的。

關鍵詞：行政訴訟 檢察監督 行政公益訴訟

_____________________________________________________________________ 《行政訴訟法》總則第10條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。這一規定確立的檢察監督的范圍是非常寬泛的，其涉及的監督對象可以包括人民法院、人民法院的審判人員、行政訴訟所有參加人、參與人，甚至可以包括與被訴行政行為有關的其他任何行政機關、組織和個人；其監督方式可以包括檢察機關為實現監督目的能夠和應該采取的任何方式，如主動提起公訴，支持原告起訴，出席法庭審理和在法庭審理中提出糾正違法的意見，依上訴審程序提出抗訴，依審判監督程序提出抗訴，以及查處審判人員在行政審判中徇私舞弊、枉法裁判的行為等；其監督手段可以包括為實現監督目的能夠和應該采取的任何監督手段，如接受當事人和其他公民、組織的申訴、控告、檢舉，聽取與案件有關的利害關系人的陳述、申辯，調閱法院案卷材料，向有關行政機關以及公民、組織了解情況、調取證據，以及必要時委托有關鑒定機構進行鑒定，等等。

當然，這只是對《行政訴訟法》總則第10條規定的字面理解，《行政訴訟法》的具體條文對檢察監督并沒有規定這么廣泛的監督對象、監督方式和監督手段。《行政訴訟法》的具體條文關于檢察監督的規定僅有一條，即第64條。該條規定，“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴”。根據這一規定，行政訴訟中檢察監督的范圍非常狹窄，其涉及的監督對象僅僅包括人民法院的判決、裁定；其監督方式僅僅包括依審判監督程序提出抗訴；監督手段則更沒有具體規定。可見，《行政訴訟法》總則確定的檢察監督的基本原則在該法具體條文中并沒有得到很好的落實，或者說，落實得很不好。當然，法律總則確定的基本原則在以具體條文具體化的過程中總是要受到一定具體時空條件的限制，具體條文對于基本原則總會留有余地，因為基本原則需要適用更廣泛的時空。但是，就《行政訴訟法》總則確立的檢察監督基本原則與其具體化的具體條文的關系來說，在1989年全國人大通過的《行政訴訟法》中，二者太不成比例了，太不協調了。如果說，在16年前，在《行政訴訟法》制定之時，立法機關對檢察監督的范圍加以較大限制還有一定的理由和根據的話，那么，在現時的條件下，仍然將檢察監督局限于抗訴一途就完全沒有道理，完全不適用今天我國行政法治的現實需要了。

因此，修改《行政訴訟法》，增加關于檢察監督的具體條文，進一步明確[1]檢察監督的對象、方式和手段是非常必要的。由于時間的關系，這里不討論行政訴訟中檢察監督的所有問題，而只探討行政訴訟中檢察機關提起公益訴訟的必要性和可行性的問題。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的必要性問題，可以從以下三個方面考察：

其一，行政主觀訴訟對維護國家和社會公共利益的局限性

行政主觀訴訟對維護國家和社會公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主觀訴訟而言，法律只允許本人主觀權利受到行政行為侵犯的行政相對人提起訴訟，對于與本人特定權益無涉的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權起訴。然而，在現代社會，行政侵權行為侵犯非特定行政相對人的非特定權益的現象卻越來越多，例如，國企主管行政機關在國有企業轉制過程中非法處置國有資產，導致國有資產流失；國土資源主管行政機關非法轉讓國有土地使用權或國有礦產資源采礦權，導致國家財產損失；環境主管行政機關不作為，放任企業排放廢水、廢氣、廢渣，污染環境；林業主管行政機關違法頒發森林采伐許可證，造成森林大面積被濫伐和導致生態破壞；政府違法制定、修改或廢止城市、鄉鎮規劃，導致國家重要歷史文化遺產遭受破壞，等等。其次，根據行政主觀訴訟的規則，即使行政相對人本人權益受到侵犯，其他人的權益以及國家和社會公共利益也同時被侵犯，如果被侵權人不能證明自己被侵犯的權益有不同于他人權益以及國家和社會公共利益的特別之處，也同樣不能提起行政訴訟。此外，被侵權的政相對人即使能證明自己被侵犯的權益有不同于他人權益以及國家和社會公共利益的特別之處，其起訴被法院受理，法院也只對相對人被侵犯的權益予以救濟，而不會同時對受到侵犯的國家和社會公共利益給予救濟，或同時追究侵犯國家和社會公共利益的行政行為的行政責任。

其二，現行監督制度對維護國家和社會公共利益的局限性 有人認為，對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），可以通過我們現行監督機制予以監督和查處，而無需通過檢察機關提起行政公益訴訟進行監督和救濟。誠然，我國現行監督機制對于違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）確實能發揮重大監督作用。但是，這種作用也是有很大局限性的。首先，就人大對行政的監督而言，其監督對象主要是行政立法和抽象行政行為，一般不及于具體行政行為，而侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）大多是具體行政行為。其次，就行政監察對行政的監督而言，其職責主要是檢查行政機關執行法律、法規和政府的決定命令中的問題；受理對行政機關和行政公職人員違反政紀的控告、檢舉；查處行政機關和行政公職人員違反政紀的行為。[2] 這種監督對于追究違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為的機關和個人的責任是有作用的，但對于及時和有效維護和保障違法侵犯國家和社會公共利益的作用卻有很大的局限性。此外，就檢察機關提起刑事公訴對行政可能產生的監督作用而言，一是其監督的重點是行政公職人員貪污、受賄及瀆職的犯罪行為，而很難及于行政機關侵犯國家和社會公共利益的一般違法行政行為（作為或不作為），二是此種監督因屬事后監督，從而很難及時和有效地維護和保障國家和社會公共利益。

其三，行政主體維護國家和社會公共利益的局限性

有人認為，對于行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題，可以通過行政系統內部的層級監督和專門監督解決，而無需通過檢察機關提起行政公益訴訟進行監督和救濟。誠然，行政系統內部的層級監督和專門監督

對于解決行政行為（作為或不作為）違法侵犯國家和社會公共利益的問題可以發揮重要的作用。但是，這種作用也是有局限性的：首先，就層級監督而言，上下級行政機關因各種因素的緣故，可能構成利益共同體，下級行政機關的行為有時事前即請示過上級，有時甚至是奉上級指示而為，在這種情況下，下級行政機關的違法行為很難企望通過上級機關的監督得到糾正。其次，就專門監督而言，例如，國資局對一般行政機關違法處置國有資產的監督，環保局對一般行政機關違法行政行為導致環境污染、生態破壞的監督，其監督作用有可能還不如層級監督。因為，其一，專門機關對同級行政機關的監督，不如上級機關有權威性；其二，專門行政機關的監督要受到同級人民政府的制約，政府和政府部門首長如果不高興，專門機關很難采取有效處置措施；其三，專門行政機關（如國資局、環保局）自己即具有實施違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為）的機會與可能，它們如果自己違法，更難于得到及時有效的監督。綜上，筆者認為，在我國，建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是必要的。

關于檢察機關提起行政公益訴訟的可能性問題，則可以從以下五個方面考察：

其一，憲法確立的檢察機關的法律地位為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據

《中華人民共和國憲法》第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。既然是法律監督機關，對于行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為（作為或不作為），當然就有權實施監督。至于監督的方式，則取決于監督目的，哪一種監督方式能有效地實現監督目的，法律就應確立該種方式。國內外的經驗證明，檢察機關提起行政公益訴訟的方式對于監督、制約行政機關違法侵犯國家和社會公共利益的行政行為，維護國家和社會公共利益是有效的，因此，法律就不僅可能，而且應該確立這種方式。

其二，《行政訴訟法》確立的立法目的和基本原則為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了法律基礎

《行政訴訟法》第1 條確立的立法目的是：保護公民、法人和其他組織的合法權益；維護和監督行政機關依法行使職權。行政公益訴訟，顧名思義，是涉及公共利益的行政訴訟（特別是環境公益訴訟），當然是與實現保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權的立法目的相一致的。《行政訴訟法》第10條確立的行政訴訟基本原則之一是：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。從字面上考察，這一原則賦予檢察機關的法律監督權是沒有限制的（當然從法理上講，則應該有限制），從而，無論是監督對象，還是監督方式和監督手段，《行政訴訟法》的具體條文都可以根據實現監督目的的需要而賦予檢察機關以廣泛的范圍。因此，在修改《行政訴訟法》時，立法者在抗訴方式之外增設檢察機關提起行政公益訴訟的監督方式就完全沒有任何法律障礙。

其三，行政公益訴訟的“公益”性為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了制度的事實前提

有人認為，訴權是涉及當事人“意思自治”的權利，只能由利害關系人自己行

使，而不能由他人代行。這種觀點雖然有其正確性，但其正確性只是部分的，片面的。從法理上講，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的訴權，法律才賦予當事人完全“意思自治”，而對于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如絕大部分刑事訴訟）的訴權，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益訴訟和行政公益訴訟）的訴權，幾乎任何國家的法律都不會完全賦予當事人“意思自治”，國家對涉及公共利益的案件予以干預是天經地義的事情。行政公益訴訟不是一般的行政訴訟，而是僅僅涉及“公益”，或者雖然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的訴訟。正是行政公益訴訟的“公益”性，為建立檢察機關提起行政公益訴訟制度提供了事實前提。

其四，我國法治的發展進步和正在進行的司法改革為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了條件

市場經濟體制的建立和發展，私域和公域的區分，“私益”和“公益”的對立統一，為確立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一個國家，要建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度，還需要這個國家法治的發展進步。在一個法律很不完善，法律制度、機構、設施很不健全，國民和政府官員法治觀念很淡薄的國度，要建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是不可想象的。而我國自改革開放20多年來，法律已日臻完善，法律制度、機構、設施都已逐步健全，國民和政府官員的法治觀念都在不斷提高，所有這些，加上目前正進行的司法改革，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了相當充分的條件。

其五，我國法學研究的前沿成果，特別是關于檢察監督和公益訴訟（包括國外檢察監督和公益訴訟）的研究成果為建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

人們要建立任何一項制度，要在該制度建立后保障其良性運轉，要通過該制度良性運轉發揮其對社會的預設功能和作用，都必須事前對相應制度進行充分的理論研究，把握該制度的性質、特征，熟悉該制度的功能、作用，掌握該制度運作所需的環境，明了該制度功能、作用發揮所需的條件，了解該制度在國外、境外運作的實際情況、其產生的正面和負面的效果，各國、各地區運用該制度成敗得失的經驗、教訓，等等。人們如果沒有相應的理論準備，匆忙地建立起一項制度，該制度很可能在建立后難以正常運作，難以發揮其應有的作用，有時甚至不僅不能發揮其正面作用，還可能產生負面作用。這方面我們過去有過深重的教訓。正是因為我們有過去的教訓，我們今天對于建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度是非常慎重的，是非常重視理論準備的。早在制定《行政訴訟法》的十幾年前，法學界就開始了行政公益訴訟的研究，到現在應該說已經取得了相當豐碩的研究成果。正是這些研究成果，包括關于一般檢察監督和一般公益訴訟（民事公益訴訟和行政公益訴訟）的研究成果、關于國外檢察監督和公益訴訟的研究成果，為在我國建立檢察機關提起行政公益訴訟的制度提供了理論支撐。

[1] 對于現行《行政訴訟法》確立的檢察監督的基本原則來說，檢察監督的對象、方式和手段只需要“明確”，因為立法者已經賦予其廣泛的內涵；但對于現行《行政訴訟法》關于檢察監督的具體條文來說，檢察監督的對象、方式和手段則不是“明確”不“明確”的問題，而是必須“擴大”和“增加”的問題。

[2] 參見《中華人民共和國行政監察法》第18條。

第五篇：行政公益訴訟中原告資格的確定

《行政法與行政訴訟法》論文

——行政公益訴訟中原告資格的確定

姓名： 學號： 班級：

2013年12月14日

行政公益訴訟中原告資格的確定

摘要：保護國家和社會公共利益是行政機關的天賦使命。但是，公權力自身的擴張性，決定了行政機關的行政權正不斷滲透到社會生活的方方面面，導致部分行政機關為了片面的追求部門利益，置社會公共利益于不顧，甚至作出侵害社會公共利益的行為，這顯然與行政機關自身的設立初衷背道而馳。行政公益訴訟是維護社會公共利益、保障有序的社會秩序的一項重要的法律制度。行政公益訴訟的原告資格是對哪些人可以以維護公共利益為目的提起行政公益訴訟的界定，這一問題是行政公益訴訟制度的重要節點。由于“無利益即無訴權”等傳統訴權理論的制約，使絕大多數侵害公共利益的訴訟因缺乏適格主體而得不到有效的法律救濟。在這種背景下，行政公益訴訟原告資格的研究就顯得十分必要。關鍵字：行政公益訴訟，原告資格，行政公益訴訟原告資格 正文：

隨著我國社會民主化和法治化進程的逐步發展，公民的權利意識日益增長，在積極提起各種訴訟維護自己的私益之余，一種以維護不特定的大多數人的利益的公益訴訟近年來也逐漸被提起。各類公益訴訟不時見諸于媒體報道，成為司法實踐和社會生活中討論的熱門話題。相對于民事訴訟和刑事訴訟而言，在行政訴訟中，這種公益訴訟的特性更加明顯。

行政公益訴訟，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。為了維護社會公共利益, 需要建立行政公益訴訟制度, 而建立該項制度的一個前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。

一、行政公益訴訟原告資格概述

行政訴訟原告是指對行政機關作出的具體行政行為不服，按照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，可以依法向人民法院提起司法救濟的具體的利害關系人。行政訴訟原告資格可以定義為公民、社會團體或其他組織可以作為行政訴訟當中的原告應當具有的條件及身份。司法對行政行為是否審查及審查的力度在一定程度上是由行政訴訟原告資格存在與否及范圍大小決定的，同時原告資格也是保障公民權利和維持行政機關效率之間關系的紐帶。

行政公益訴訟包含在行政訴訟中，是一種特殊形式，因而行政公益訴訟原告資格是包含在行政訴訟原告資格含義中的，只是提起訴訟的目的有所改變，是為了保護國家和社會公共利益不受違法行政行為的侵害。對行政公益訴訟原告資格可以有如下表述：為了公共利益不受行政行為的侵害，而以自己的名義向法院提起司法救濟所應當具備的身份或條件。

二、行政公益訴訟原告的特征 與傳統的行政訴訟的原告相比，行政公益訴訟的原告具有以下特征：

1、原告資格的多元化。傳統行政訴訟原告資格適用直接利害關系學說，即原告主體必須是同具體行政行為有法律上的直接利害關系且認為該行政行為侵犯了自身合法權益的自然人、法人或其他組織。而在行政公益訴訟中，只要起訴人的主張能表明違法的行政活動有可能或正在導致公共利益的損害，即使他同該行政行為之間無法律上的直接利害關系也一樣具有原告資格。在此，放寬了對原告資格的限制，除了自然人、法人或其他組織之外，國家公訴機關也可以居于原告地位。公益訴訟的原告應該界定為多元化，即不以與案件有直接的利害關系為限制條件，這種原告既可以是案件的直接利害關系人，也可以是與案件沒有直接利害關系的人。

2、原告地位特殊。公益行政訴訟原告既不同于一般行政訴訟中的原告，它不是遭受違法行政行為侵害的直接利害關系人，提起訴訟的目的只是為了維護社會公共利益。法院對被告人的違法行政行為作出裁決，對原告本身并不發生效力，只對被告人和利益的被代表人亦即對國家和社會公眾發生效力。原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在訴訟中處于特殊的法律地位。

3、原告的處分權受到一定限制。在一般的行政訴訟中，原告依法對自己享有的訴訟權利有完全的處分權，只要這種處分權不損害國家利益、社會公共利益和他人利益，國家不予干涉。但行政公益訴訟所涉及的不是一人一己的私利，而是社會公共利益。因此，原告不能像處分自己的權利那樣來處分社會公共利益，各國法律對行政公益訴訟中原告的處分權都作了一定的限制。

三、我國行政公益訴訟原告資格的現狀

1、傳統原告資格理論仍影響著立法 傳統理論認為，“無利益即無訴權”，作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。“這樣的限制性規定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護的機會十分微小，不利于建立完備的公益訴訟制度。”盡管傳統的“無利益即無訴權”理論能夠“保證真正的爭議進入法院，使司法程序發揮其應有的功能，但它也實際阻礙了司法對公共利益的保護，”從這個意義上說，傳統的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國在程序立法上關于公民的起訴權以“無利益即無訴權原則”為理論基礎的，即只有與自己有“法律上利害關系”，才能作為原告向法院提起訴訟。是以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關系”來規定行政訴訟的原告資格。指導思想的滯后，使立法的發展還僅限于私益訴訟，所以必須以新的理論來指導行政公益訴訟原告資格制度的建立，否則公民的行政公益訴權無法可依，公共利益自然得不到保護。

2、司法受制于傳統的原告資格標準 傳統的“原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的事項是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。但在現實中，在我國政府占據著絕對多數資源的情況下，僅僅依靠直接利害關系人來解決社會所面臨的問題是微不足道的，當行政行為對社會的公共利益侵害的時候，一些有直接利害關系的人往往是該行為的受益者。要使受益者對致使其受益的行政行為進行積極起訴是不可能的。

四、我國行政公益訴訟原告資格的建議

只要有訴訟就一定存在原告，行政公益訴訟也不例外。什么樣的主體才具有行政公益訴訟原告資格？

（一）確定檢察機關行政公益訴訟原告資格分析 公共秩序、公共安全及公共福利能否得到有效的維護，是一個國家的職能是否履行，這個國家能否長治久安的重要體現之一。當公共利益遭受到危害時，國家必須賦予某一專門機關代表國家提起訴訟的權利。在我國，檢察機關的作用應該不僅僅限于維護國家法律的統一、保障司法公正，其在維護社會公共利益方面也應該發揮其應有的作用，原因如下：

1、職能需要。我國憲法明確規定，作為監督機關的人民檢察院可以對國家法律的執行和實施進行監督。檢察機關的職責決定了它應當擁有行政公益訴訟的原告資格。

2、制度保障。檢察機關作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。檢察機關背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的保障。

3、自身優勢。專業的公務員隊伍組成了檢察機關，既監督了行政權，又在操作中有效地規避濫訴的發生，進一步增加了行政效率。

為了保證行政公益訴訟能夠在嚴肅的環境下運行，預防濫訴現象，當檢察機關發現行政機關的違法行為對公共利益已經或可能造成危害時，首先必須向做出違法行為的行政機關提出前置司法建議。倘若在法律規定的期間內，該行政機關仍然沒有采取措施停止侵害，那么，此時檢察機關便可以向法院提出行政公益訴訟。提出前置司法建議，能夠使行政機關及時的糾正違法行為，同時也可以有效地減輕法院司法審查的工作量，使司法救濟得到最合理的使用。同時，也應該以法律的明文規定來限制檢察機關提起行政公益訴訟的范圍，不能無根據的擴張。提起行政公益訴訟，一般來說應該是在有著較為尖銳的矛盾，且現有的行政訴訟程序無力對公共利益進行維護的條件之下，例如環境污染、消費者維權、生態環境、公共財產安全等方面。在實踐中，大多行政行為所侵犯的公共利益都是以地域為范圍劃分的，因此，必須在確定原告資格時考慮到地域的限制。此地域限制規定，在其他行政公益訴訟的原告主體資格上也同樣適用。

（二）確定公民行政公益訴訟原告資格分析

使公民能夠擁有提起行政公益訴訟的身份和資格，是一個國家是否對公民的權利給予最大限度的保護的重要體現。確定公民行政公益訴訟原告資格

1、具有法律基礎，符合公民權利發展的潮流。賦予我國公民以行政公益訴訟起訴資格也是符合我國的性質和法律的明確規定的，是實現公民憲法監督權利、保障社會主義民主政治實現的必由之路。

2、附予公民提起行政公益訴訟的權利符合以私權利對公權力的制約的要求。這于我國建設法治國家的終極目標完全契合，同時也開啟了私權利對公權力有效監督的新道路。

3、公共利益與私人利益存在統一性。公共利益與個人利益在一定條件下可以相互轉化，公共利益依賴于個人利益，且公共利益與個人利益是相互包含的。

4、賦予公民提起行政公益訴訟的權利一定程度上是對檢察機關和社會團體或其它組織提起行政公益訴訟的補充。

同檢察機關一樣，為防止濫訴，應對公民的原告資格也加以限制：第一，制定合理的前置程序。當公民認為行政機關的違法行為對公共利益造成損害時，首先應當將違法的行政行為已經或可能造成的損害通過書面形式告知該行政機關。如果行政機關在法律規定的期限內未作出書面回應或未對違法行為予以改正，公民則可以以自己的名義提起行政司法救濟。如果法院對公民的起訴不予受理，公民可將起訴的事由向檢察機關反映、投訴，檢察機關在依法審查后，認為公民反應的事實屬實，也可以檢察機關的名義向法院提起訴訟。第二，對受案范圍及條件加以嚴格限制。為防止濫訴，公民提起行政公益訴訟應規定嚴格受案范圍及條件：一是公共利益確實受到違法行政行為的損害；二是侵犯到絕大多數公民權益；三是不能按照現有的行政訴訟程序尋求救濟。更為重要的是對受案范圍的嚴格規定，在具體實踐中，應參照部分國家規定，僅在選舉、環保、審計、同業競爭等幾個與公民和公共利益牽涉較大的領域實施。

（三）確定社會團體或其他組織行政公益訴訟原告資格分析 公共性社會團體不僅是一種重要的社會自治組織，更是聯系公民和國家的橋梁和紐帶，其在傳遞國家政策、信息及表達公民訴求、愿望方面發揮著重要的作用，能夠促進國家和公民、社會之間的良性、和諧互動。

首先，社會團體或其它組織有充足的提起行政公益訴訟的動力。賦予社會團體或其它組織行政公益訴訟的原告資格，既利于對公共利益進行維護，也利于對行政機關的行政行為進行有效的監督。社會團體能夠更好的代表和整合社會的整體利益。

其次，社會團體或其它組織提起行政公益訴訟可以有效減輕法院的訴訟負擔，利于行政機關行政效率的實現。

同樣，對于社會團體或其他組織也要避免濫訴，起訴的前提是其起訴所保護的公共利益的性質與其團體或組織的性質相同或相近，換句話說，應該在同一領域范圍內。但由于我國社會組織在組建過程中，對程序、規定等有著較為嚴格的要求，因而現今真正屬于民間的社會組織鳳毛麟角，一旦對其加以苛刻的限制，勢必會遏制其參與行政公益訴訟的熱情。基于此，社會組織只要其訴權符合章程要求且能提供真實的書面證明文件，就可以賦予其原告資格。

五、結語 有權利必有救濟是現代法治理念的一個重要特征，它不應只在保護私益時得以運用，更應在維護公共利益方面彰顯其作用。眾觀世界，行政公益訴訟制度已不是一個新鮮的課題，多數法治發達的國家早已建立并得以應用，且已經趨于成熟和完善。但在我國尚未正式建立起行政公益訴訟制度,正因為如此，當面對公共利益遭受或可能遭受侵害時，我們卻由于制度的缺失而無所作為。個人利益包含在公共利益之中，牽一發而動全身，一旦公共利益受到危害，勢必會對個人利益造成威脅。因而，維護社會公共利益，捍衛社會正義成了每個社會成員神圣而又光榮的權利和義務。

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