第一篇：行政訴訟原告資格認定標準的論文

摘要：行政訴訟原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提起訴訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，這是一個程序性問題。我國行政訴訟原告資格的認定可以參考美國的做法，采用事實上的不利影響標準。

關鍵詞：原告資格；法律上利害關系；行政訴訟

一、行政訴訟原告資格——概念、性質

原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為該案訴訟的正當原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為起訴人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的一個作用就是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系。凱爾森認為，由法律規范所調整的人的行為是由兩種因素構成的：屬事因素和屬人因素，即必須要做或不做的事以及必須要做或不做這件事情的人。法律規范在決定作為法律條件或法律后果的人的行為時，就決定了這兩個因素。原告資格所要解決問題無非就是，什么人是與某事有足夠的利益的人和什么事是被稱為司法性爭端的事。就行政訴訟（或司法審查）而言，“什么人”之要素，是要保證該人擁有自己特有的、不同于他人的利益；“什么事”之要素，是要保證爭端的性質屬于一個行政爭議。因此，行政訴訟原告資格，就是公民、法人或其他組織就行政爭議具有的向法院提起行政訴訟從而成為行政訴訟原告的法律能力。

關于原告資格的性質,學術界存在兩種對立的觀點。一種觀點認為原告資格具有實體和程序雙重性質，即原告資格既是一個實體問題，又是一個程序問題。因為原告資格與引起訴訟的行政行為有直接聯系，沒有行政行為便無所謂原告；同時原告資格又是在程序中產生的。另一種觀點認為，原告資格只是一個程序問題，而不是實體問題。因為原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提起訴訟的資格，而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，提起行政訴訟并不一定能勝訴，被訴行政行為是否違法要通過法院的審理來判斷。

把行政訴訟原告資格的性質認定為程序性問題比較妥當。因為原告資格所要解決的是公民、法人或者其他組織是否有提起訴訟的資格,而并不涉及行政主體與行政相對人之間實體權利義務的裁判，把原告資格認定為具有程序與實體雙重性質會不當限縮當事人的訴權，堵塞一些權利的救濟渠道。

二、對我國現行法關于行政訴訟原告資格規定的評析

（一）我國現行法中關于行政訴訟原告資格認定標準的相關規則及評析

1.合法權益標準

《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”第24條第1款規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或其他組織是原告。”第41條規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織。”按照這三條規定，原告資格的關鍵標準是被訴行政行為侵犯了原告的合法權益。也就是說，被行政行為侵犯合法權益的人就具備原告資格，可以依法提起行政訴訟。但侵犯合法權益與否，是法院經過訴訟審查后才能得出的最終結論，這是一個訴訟認定結果，而不是一個在起訴階段就真正能夠解決的問題；而且侵犯權益是一個實質結果，原告資格首先要回答的不是結果問題而是法律關系的關聯性問題，這是一個形式問題。

2.法律上利害關系標準

《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟。”

這種關于“利害關系”的表達方式來源于《行政訴訟法》第27條關于行政訴訟第三人的規定，在這種表述之下，使那些與案件有一定利害關系的非相對人失去了獨立訴訟的機會，或者說他們只能依靠有“法律上利害關系”的相對人的起訴而作為第三人參加訴訟，否則，利益就不能通過訴訟的方式予以保護。這種認定，實際上是比較明顯的放棄了用相對人來認定原告資格的觀點，看似降低了原告資格的標準，實際上限制了起訴人行使訴權。

關于什么是“法律上利害關系”，如何理解“法律上利害關系”標準均無相關解釋。對“法律上”主要形成了兩種理解，即“法律上保護的利害關系”和“法律上應當保護的利害關系”。前者認為，實證法上所明確保護的權益，沒有實證法明確規定，起訴人就不具有原告資格；后者認為，“法律上的利害關系”不僅僅是法律所規定的、顯而易見的原告資格的條件，還包括起訴人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系。

（二）已有的幾種重構行政訴訟認定標準的設想

1.影響與利害關系標準

該標準建議在《行政訴訟法中》增加有關原告資格的一般規定為：“公民、法人或其他組織的權益受到行政行為法律上或者實際影響的，有權依照本法提起訴訟。”2.法律上的利益標準

該標準建議把《行政訴訟法》第24條第1款修改為：“自然人、法人或其他組織提起行政訴訟，應當與被訴的行政行為有法律的利益。前款所稱利益，是指相關法律要求行政機關作出行政行為時應當考慮且通過訴訟值得保護的正當利益。公益行政訴訟的原告資格不受本條規定的限制。”

3.新法律上利害關系標準

該標準關于原告資格的一般認定的立法建議為：“與被訴行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織依照本法規定提起行政訴訟的，該公民、法人或其他組織是原告。”

三、行政訴訟原告資格認定標準的重構——以美國法為借鑒

（一）美國法上的原告資格認定標準

美國原告資格的標準經歷了從法定損害標準到雙重損害標準，最后到事實上的不利影響標準的演變。

1.法定權利標準

1940年以前，當事人只在權利受到侵害時才有起訴資格。這種嚴格的法定權利標準使得當事人要想獲得司法審查，必須要向法院表明，行政機關的違法行為侵犯并損害了他個人的被憲法、法律或普通法所保護的人身或經濟上的權利或利益。如果權利沒有受到侵害，即使由于行政機關的行為遭受重大損害，這種損害是沒有法律錯誤的損害，當事人沒有起訴資格。這個標準理論上的缺點是混淆程序法上的和實體法上的標準。

2.雙重損害標準

20世紀40年代以后，傳統的原告資格越來越不適應時代的需要，因此導致了改革。《美國聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政機關而使法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害的人，均有權要求司法審查。”這一規定實際是突破了原先的法定權利損害標準，“因行政機關而使法定權利受到侵害”是傳統的原告資格標準，“或受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害”則是新發展的原告資格標準，故稱之為雙重損害標準。

3.事實上的不利影響標準

20世紀70年代以后，在數據處理組織協會訴坎普議案中，美國聯邦最高法院根據聯邦行政程序法，取消了原告必須提出他受法律保護的利益受到侵犯的規定。如果對原告資格有爭議，那問題就在于原告是否是提起復審訴訟的恰當當事人。而要弄清在事實上是否存在著損害的問題，就能夠裁決原告資格的問題。也就是說，如果原告能夠證明他申請審查的行政行為在事實上對他造成了經濟或其他損害，那他就有原告資格，為了取得原告資格，原告只是需要證明被告的行為使他受到損害就行，這就是所謂的單一事實損害標準。也就是事實上的不利影響標準。正如施瓦茨所認為的：“原告資格的標準是受不利之影響。如果原告提出，他受到他所要求起訴的行政行為的不利影響，也就是說這個行為在經濟上或其他方面損害了他，那么原告就既有可以源于經濟損害，也可以有源于非經濟價值的損害。”

（二）重構行政訴訟原告資格認定標準的一點構想

基于行政訴訟原告資格的程序性質，考慮到行政訴訟原告資格與受案范圍各自獨立的關系，以及行政訴訟原告資格與起訴條件的關系，參考已有的立法建議，我國行政訴訟原告資格的認定可以參考美國的做法，即采用事實上的不利影響標準。立法條文可為“公民、法人或其他組織受到被訴行政行為事實上不利影響的，有權提起行政訴訟。”采用事實上的不利影響標準認定原告資格，可以有效地避免以實體權利限縮原告資格，同時也給司法機關留下了一定的裁量空間，能夠防止濫用訴權。

參考文獻：

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第二篇：對行政訴訟原告資格的思考

[內容提要]　行政訴訟原告資格是行政訴訟法學理論不可回避的基本問題，也是司法實踐中一個亟需解決的操作性難題。目前，行政訴訟法學界對我國行政訴訟法中是否有關于原告資格的規定存在諸多爭議，但從我國行政訴訟法的規定可以看出，行政訴訟原告資格的取得必須同時具備下列條件，即必須存在可訴的具體行政行為，原告必須是認為其合法權益受到侵害的人，被

訴的具體行政行為與起訴之人的合法權益受侵害存在法律上的利害關系。這種對取得原告資格的嚴格規定，在實踐中產生了許多不足。為此，筆者提出在立法上拓展我國行政訴訟原告資格的幾點設想，以期能對完善我國行政訴訟的?-告資格有所幫助。

[關鍵詞]　行政訴訟 原告 資格

一、我國“相對人原告資格論”的缺陷

自我國行政訴訟制度建立以來，關于行政訴訟?-告資格問題在理論和實踐上的突出表現就是：只有“具體行政行為的相對人”才具有原告資格，除相對人之外的其他人即使與具體行政行為有一定利害關系，也不具有原告資格。這一觀點認為，行政訴訟產生于行政活動中所發生的行政糾紛，行政糾紛是作為行政管理者的行政機關和被管理的相對人之間的一種糾紛。在這種糾紛中，行政機關是享有行政職權的一方，擁有實現自己意志的全部手段，因而無需以訴訟手段實現自己的意志；而行政相對人則處于服從的地位，只有通過訴訟來維護自己合法權益。因此，行政訴訟的?-告恒定為行政相對人。①理論認識上的這種偏差，導致在司法實踐中，很多法院片面強調只有某一具體行政行為的相對人才能具有原告資格提起行政訴訟，認為如賦予非相對人以原-告資格，則會使訴權范圍過于寬泛，所以對相對人之外的公民、法人或者其他組織提起訴訟，一概以“不是行政管理相對人”為由予以拒絕，或不予受理，或者雖然受理，卻又裁定“駁回起訴”。正因為“相對人原告資格論”對司法實踐的影響如此重大，我們有必要分析一下這一理論是否具有其合法性和科學性。

第一，“相對人原告資格論”不符合《行政訴訟法》的規定。我國《行政訴訟法》涉及到原告資格問題的一共有3個規定：其一，該法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯自己合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”其二，該法第24條規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”其三，該法第41條有關起訴條件的規定更是明確了“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。以上規定，均未出現過行政管理相對人才能作為?-告起訴的內容，最高人民法院的司法解釋也從未限定過只有相對人才能提起訴訟。實際上，《行政訴訟法》對原告資格問題已?-作了明確規定，關鍵是如何正確理解。筆者認為，認識《行政訴訟法》關于原告資格的規定，重要的在于如何認識“認為具體行政行為侵犯自己合法權益”這一核心內容。因為作為一個提起行政訴訟的原告來說，必須首先證明自己的合法權益受到了被訴具體行政行為的侵害。要證明這一點，就必須說明他與該具體行政行為之間存有一定的利害關系，如不能證明的話，則不具備原告資格。而能夠與被訴具體行政行為有利害關系的，只能是相對人和相對人之外的法定權益受被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。因此，《行政訴訟法》實際上肯定了相對人和相對人之外的利害關系人均有權提起行政訴訟的原告資格，并未將原告資格僅僅賦子給相對人，故認為僅僅是行政相對人才有權提起行政訴訟的規定與法相悖。

第二，認為只有相對人才能提起行政訴訟不利于行政訴訟價值的體現。我國《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。法律的這一規定，已?-明確地說明了行政訴訟制度的價值在于保護公民、法人或其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。這一價值的實現，是以公民、法人或其他組織的訴權范圍和人民法院充分行使其司法監督權為標志的。因此，原告資格與訴權的保護以及人民法院的司法監督權之間關系極為密切。行政機關在行政管理活動中擁有強大的行政權，對公民、法人或其他組織的權利將產生重大影響。《行政訴訟法》明確將起訴權賦予給認為具體行政行為侵犯自己合法權益的公民、法人或其他組織，使他們可以請求人民法院運用國家審判權對其合法權益予以司法保護，從而以法律手段對抗行政機關可能存在的不法侵害。這既是行政法制建設的需要，同時又是民主政治的真正體現。然而，“相對人原告資格論”在實踐中的體現則客觀上縮小了行政訴訟訴權的范圍，從而使相對人之外的公民、法人或

第三篇：對行政訴訟原告資格的探討

[內容提要]　行政訴訟原告資格是行政訴訟法學理論不可回避的基本問題，也是司法實踐中一個亟需解決的操作性難題。目前，行政訴訟法學界對我國行政訴訟法中是否有關于原告資格的規定存在諸多爭議，但從我國行政訴訟法的規定可以看出，行政訴訟原告資格的取得必須同時具備下列條件，即必須存在可訴的具體行政行為，原告必須是認為其合法權益受到侵害的人，被

訴的具體行政行為與起訴之人的合法權益受侵害存在法律上的利害關系。這種對取得原告資格的嚴格規定，在實踐中產生了許多不足。為此，筆者提出在立法上拓展我國行政訴訟原告資格的幾點設想，以期能對完善我國行政訴訟的?-告資格有所幫助。

[關鍵詞]　行政訴訟 原告 資格

一、我國“相對人原告資格論”的缺陷

自我國行政訴訟制度建立以來，關于行政訴訟?-告資格問題在理論和實踐上的突出表現就是：只有“具體行政行為的相對人”才具有原告資格，除相對人之外的其他人即使與具體行政行為有一定利害關系，也不具有原告資格。這一觀點認為，行政訴訟產生于行政活動中所發生的行政糾紛，行政糾紛是作為行政管理者的行政機關和被管理的相對人之間的一種糾紛。在這種糾紛中，行政機關是享有行政職權的一方，擁有實現自己意志的全部手段，因而無需以訴訟手段實現自己的意志；而行政相對人則處于服從的地位，只有通過訴訟來維護自己合法權益。因此，行政訴訟的?-告恒定為行政相對人。①理論認識上的這種偏差，導致在司法實踐中，很多法院片面強調只有某一具體行政行為的相對人才能具有原告資格提起行政訴訟，認為如賦予非相對人以原-告資格，則會使訴權范圍過于寬泛，所以對相對人之外的公民、法人或者其他組織提起訴訟，一概以“不是行政管理相對人”為由予以拒絕，或不予受理，或者雖然受理，卻又裁定“駁回起訴”。正因為“相對人原告資格論”對司法實踐的影響如此重大，我們有必要分析一下這一理論是否具有其合法性和科學性。

第一，“相對人原告資格論”不符合《行政訴訟法》的規定。我國《行政訴訟法》涉及到原告資格問題的一共有3個規定：其一，該法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯自己合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”其二，該法第24條規定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”其三，該法第41條有關起訴條件的規定更是明確了“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。以上規定，均未出現過行政管理相對人才能作為?-告起訴的內容，最高人民法院的司法解釋也從未限定過只有相對人才能提起訴訟。實際上，《行政訴訟法》對原告資格問題已?-作了明確規定，關鍵是如何正確理解。筆者認為，認識《行政訴訟法》關于原告資格的規定，重要的在于如何認識“認為具體行政行為侵犯自己合法權益”這一核心內容。因為作為一個提起行政訴訟的原告來說，必須首先證明自己的合法權益受到了被訴具體行政行為的侵害。要證明這一點，就必須說明他與該具體行政行為之間存有一定的利害關系，如不能證明的話，則不具備原告資格。而能夠與被訴具體行政行為有利害關系的，只能是相對人和相對人之外的法定權益受被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。因此，《行政訴訟法》實際上肯定了相對人和相對人之外的利害關系人均有權提起行政訴訟的原告資格，并未將原告資格僅僅賦子給相對人，故認為僅僅是行政相對人才有權提起行政訴訟的規定與法相悖。

第二，認為只有相對人才能提起行政訴訟不利于行政訴訟價值的體現。我國《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法”。法律的這一規定，已?-明確地說明了行政訴訟制度的價值在于保護公民、法人或其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。這一價值的實現，是以公民、法人或其他組織的訴權范圍和人民法院充分行使其司法監督權為標志的。因此，原告資格與訴權的保護以及人民法院的司法監督權之間關系極為密切。行政機關在行政管理活動中擁有強大的行政權，對公民、法人或其他組織的權利將產生重大影響。《行政訴訟法》明確將起訴權賦予給認為具體行政行為侵犯自己合法權益的公民、法人或其他組織，使他們可以請求人民法院運用國家審判權對其合法權益予以司法保護，從而以法律手段對抗行政機關可能存在的不法侵害。這既是行政法制建設的需要，同時又是民主政治的真正體現。然而，“相對人原告資格論”在實踐中的體現則客觀上縮小了行政訴訟訴權的范圍，從而使相對人之外的公民、法人或

者其他組織受到行政機關具體行政行為的不法侵害，就無法獲得有效的司法救濟，既不利于社會的穩定，也不利于對行政管理的有效監督，從而阻°-了行政訴訟價值與功能的真正實現，從一定程度上消弱了對公民、法人或者其他組織合法權利的保護，也不利于人民法院行政審判權的完整實現。

筆者認為，“相對人原告資格論”既不符合現行《行政訴訟

法》的規定，又不利于公民訴權的保護和人民法院行政審判權的正確行使，更不利于對行政行為的依法監督。因此，必須對行政訴訟原告資格進行科學認定，從而保證行政訴訟功能的真正實現。

二、我國行政訴訟原告資格制度認識的發展

近年來，隨著民主政治制度的進一步完善和依法行政原則的推進，更由于行政活動對社會生活干預的深度和廣度不斷加強，人們逐漸認識到僅僅主張“相對人有原告資格”的理論不能適應我國行政訴訟制度發展的需求。我國行政訴訟中的原告資格，如果再局限在“行政管理相對人”這一范圍內，一方面與世界各國行政訴訟制度發展的大趨勢極不適應，另一方面也使行政機關的行政行為無法得到實際而有效的監督。因此，對行政訴訟原告資格的認識必須隨時代的變化而有所發展。

首先，行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以依法提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，?-告起訴權資格的賦予就是其民主權利的一個表現。

其次，在認識上進一步拓展行政訴訟原告資格享有者的范圍是行政訴訟立法宗旨的體現。行政權是一種強大的權力體系。在行政管理過程中，公民、法人或者其他組織始終處于被動的服從地位，當他們受到行政行為的不法侵害時，僅靠自己的力量是無法自我保護的，因此必須充分考慮保護公民、法人或者其他組織的合法權益，尤其是請求司法保護的起訴權上的保護。如果過于嚴格的限定?-告資格的范圍，會將許多理應受到司法監督的行政爭議案件排斥在行政訴訟之外，從而使相當一部分行政爭議得不到法律途徑的公正合理解決，也必然會放縱一部分違法行政行為，使其繼續以合法的形式存在。這樣不但損害某一個體的利益，對國家行政權應有的嚴肅性和權威性也將產生不利的影響。

最高人民法院頒布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）根據司法實踐中行政審判工作的需要，對行政訴訟?-告資格問題作出了較為明確的界定，明確賦予了利害關系人提起行政訴訟的原告資格，并對相應案件的原告資格問題作了較為明確的列舉規定，使“相對人原告資格論”在我國行政審判制度中沒有繼續存在的空間，從而使我國行政訴訟原告資格制度有了新的發展，為公民、法人或者其他組織在受到行政機關具體行政行為侵害時依法行使起訴權和人民法院行使行政審判權奠定了良好的基礎。根據這一司法解釋的規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。此外，被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的、與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的、要求主管行政機關依法追究加害人法律責任的、與撤消或者變更具體行政行為有法律上利害關系的，公民、法人或者其他組織均可以依法提起行政訴訟。同時，該司法解釋又規定，聯營企業、中外合資或合作企業的聯營、合資、合作各方，認為聯營、合資、合作企業權益或者自己一方合法權益受具體行政行為侵害的，都可以自己的名義提起訴訟。司法解釋的上述規定，明確賦予了與具體行政行為有法律上利害關系人提起行政訴訟的原告資格。對這一“法律上利害關系”的理解，筆者認為應把握以下三個方面：（1）這種利害關系應當限于法律上的利害關系，而不能泛指一切利害關系，即由于某一具體行政行為的作出使原告法律上的權利、義務受到了影響。（2）這種法律上的影響是由于行政機關行使行政職權、作出某一特定的具體行政行為所導致的，是行政權運作的結果。這種狀況的存在，通過民事訴訟的途徑無法加以解決，只有通過行政訴訟才能加以解決。（3）被訴具體行政行為對原告應享有的合法權利的影響是必然性的，而不是一種可能性。因此，司法解釋將相對人之外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的資格限定為“法律上利害關系”的人，既排除了只有行政管理相對人才有權提起行政訴訟從而使訴權范圍失之過原的狀況，也避免了將行政訴訟原告資格規定得過于寬泛而不利于行政審判工作正常開展狀況的出現，不失為符合我國目前行政訴訟制度實際發展情況的一個明智之舉，對于健全我國行政訴訟制度、進一步完善我國行政訴訟的立法起到明顯的推進作用。

可見，我國行政訴訟理論和實踐中的原告資格從“相對人資格論”到“法律上利害關系人資格論”的轉變，不但是我國行政訴訟制度在某一環節上的變化，更體現了一種觀念的飛躍和發展。

三、完善我國行政訴訟原告資格之構想

鑒于我國行政訴訟原告資格所存在的不足及對這一制度認識的發展，筆者認為，我國行政訴訟中的原告資格也應向寬松方向發展，但到底寬松到何種程度，一方面取決于行政訴訟法學理論研究對立法實踐的推動力，另一方面更取決于我國權力機關的立法規定。通過前文分析，可以看出行政訴訟原告資格具有“動態擴展”②的特點，在行政訴訟立法中如果通過單純的實體規則來界定原告資格，顯然有其不足。筆者認為，在行政訴訟立法過程中，除通過實體規則界定原告資格外，還必須把對原告資格進行實體界定的程序也看成是界定?-告資格標準的一部分，充分利用程序的靈活性來達到適時采用符合現實條件的?-告資格實體標準的目的，實現行政訴訟原告資格界定標準的實體性和程序性的結合。為此，筆者提出以下完善我國行政訴訟原告資格標準的幾點設想：

（一）實體規則方面

從行政訴權的功能和行政訴訟的實踐出發，并結合我國目前的國情，筆者認為，界定我國行政訴訟原告資格的標準主要從以下三個方面考慮：

1、在立法上總體規定，原告資格是反映“當事人所具備的足以引起司法程序的利益”，即原告資格僅僅是一種主體資格，而不包括其他一些構成方面，如必須在受案范圍之內、不超過法定的訴訟時效期限、受訴法院有管轄權等。《布萊克本大辭典》中也將原告資格解釋為“某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸于司法程序的利益”。③這一解釋區別了原告資格就是要具備原告法律地位的資格，符合了現實的需要并與現實保持了和諧聯系。我們在立法上這樣界定原告資格，可以解決法院受案審查中的訴訟主體資格問題，并與訴訟客體（受案范圍）、其他條件等共同組成法院的受案條件，從而厘清司法實踐中一部分人對原告資格、受案范圍和受案條件三個概念的混同，有利于人民法院審查立案，有利于充分保障當事人的訴權。

2、拓展“利害關系”內o-，確定當事人起訴以“事實上的損害”為標準。我國行政訴訟法第2條規定的是“直接利益受到侵犯”為標準；《若干解釋》第12條則以“法律上的利害關系”為標準，該條規定比行政訴訟法的規定相對較寬，但是該條規定仍是一個限制性或縮小性規定，其意圖仍在于限制或縮小原告的范圍，這種做法和行政訴訟的自身規律及發展趨勢不相容。我們在理解“利害關系”時，應當既包括直接利害關系，也包括間接利害關系；具有原告資格的不僅包括與被訴具體行政行為直接作用的對象，即明示的相對方，也包括具體行政行為不直接針對其做出卻對其權利義務產生實際影響的公民、法人或者其他組織。

3、全面確立“司法最終救濟”原則，允許更多的當事人有權提起行政訴訟。目前，我國大多數的具體行政行為都允許當事人在經過行政復議后提起訴訟，或直接提起行政訴訟，但對于終局的具體行政行為和抽象行政行為，當事人不能提起行政訴訟，這與行政復議法規定的復議范圍不相一致，也不符合wto規則的要求和行政救濟原則的規定。另外，僅就履行wto義務而言，若將1994年gatt第10條第1項和trips協議有關條款所規定的與實施普遍適用的法律、法規、司法判決和行政決定相關的所有行政行為納入司法審查范圍，其中的抽象行政行為必然屬于司法審查的對象。因此，我們應當在立法上確定“司法最終救濟”原則，允許當事人對于所有行政行為在窮盡行政救濟后均可向法院起訴。

（二）程序規則方面

由于行政訴訟原告資格“動態擴展”的特點決定了其在不同的時期會有所不同，立法也不可能窮盡所有的原告資格。筆者建議，在立法時對原告資格規定一個總體的原則性的條款，同時授權最高人民法院對行政訴訟原告資格及時進行研究，并適時通過司法解釋和在《最高人民法院公報》上公布相關的典型案例這兩種靈活的方式來及時地確認新出現的?-告的資格，從而指導下級法院開展審判工作。這與原告資格確定之本身政策性的特點是非常吻合的，應當成為我國立法和司法實踐的一種理想選擇。

第四篇：行政訴訟原告“其他組織”合法成立的認定(2009年8月1日)

行政訴訟原告其他組織“合法成立”的認定

發表時間:2009-8-1 17:47:00閱讀次數:257

《行政訴訟法》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。其中，實務中對于哪些組織屬于可以作為行政訴訟的原告？其他組織應當具備要素？存在爭議。

對于“其他組織”的認定，一般參照最高人民法院關于適用《民事訴訟法》若干問題的解釋第40條的規定，即：《民事訴訟法》第49條規定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構和財產，但又不具備法人資格的組織，包括：（1）依法登記領取營業執照的私營獨資企業、合伙組織；（2）依法登記領取營業執照的合伙型聯營企業；（3）依法登記領取我國營業執照的中外合作經營企業、外資企業；（4）經民政部門核準登記領取社會團體登記證的社會團體；（5）法人依法設立并領取營業執照的分支機構；（6）中國人民銀行、各專業銀行設在各地的分支機構；（7）中國人民保險公司設在各地的分支機構；（8）經核準登記領取營業執照的鄉鎮、街道、村辦企業；（9）符合本條規定條件的其他組織。

上述爭議主要在于“合法成立”如何認定？從列舉的前八種情形看：社會團體由民政部門核準登記，這在《民法通則》中有法律依據；銀行的分支機構、保險公司的分支機構，也都有營業執照，不成問題；其他的都要求有“領取營業執照”的要件。這等于說，除了法定認可的社會團體，作為原告的“其他組織”均需要有“領取營業執照”的要件？這也就是行政訴訟實務中，很多觀點主張“合法成立”即指“領取營業執照”的根源所在。

最關鍵的問題，就在于第九種兜底情形“符合本條規定條件的其他組織”的理解。從最高法院的相關答復看，“本條規定條件”有突破“領取營業執照”的意圖。最高人民法院對安徽省高級人民法院《關于金湖新村業主委員會是否具備民事訴訟主體資格請示一案的復函》（〔2002〕民立他字第46號）：“根據《中華人民共和國民事訴訟法》第四十九條、最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條的規定，金湖新村業主委員會符合“其他組織”條件，對房地產開發單位未向業主委員會移交住宅區規劃圖等資料、未提供配套公用設施、公用設施專項費、公共部位維護費及物業管理用房、商業用房的，可以自己名義提起訴訟。”

行政訴訟中，很多欲提起行政訴訟的組織并非營業性質，不同于民事法律所規范的對象，自然不可能領取到營業執照。例如，小區物業管委會；又如，未領取營業執照但已經取得衛生執業取得的診所，等等。如果參照該條對于“其他組織”的界定，再宥于“領取營業執照”的要件，將嚴重萎縮了行政訴訟的原告范圍。行政訴訟中的“其他組織”，只要獲得相關的行政管理部門的相關授權，甚至只要有備案或登記，再加上有一定的組織機構和財產，就可以構成。這就是行政訴訟法上所謂的“參照”的精神體現。所以，即使個體診所在獲得衛生執業許可后，認為衛生部門的行為侵害其合法權益的，雖未領取營業執照，應當可以提起行政訴訟。

最高人民法院公布的公院案例《原告中海雅園物業管理委員會訴被告北京市海淀區國土資源和房屋管理局不履行備案法定職責案》，也同樣說明了“合法成立”的認定。

公報案例：中海雅園管委會訴海淀區房管局 不履行法定職責案

發布時間：（2004-08-10 09:57:08）

原告：中海雅園物業管理委員會。住所地：北京市海淀區北洼西里。

負責人：胡密珍，該委員會主任。

被告：北京市海淀區國土資源和房屋管理局。

法定代表人：張強，該局局長。

原告中海雅園物業管理委員會(以下簡稱中海雅園管委會)認為被告北京市海淀區國土資源和房屋管理局(以下簡稱海淀區房管局)不履行備案法定職責的行為違法，于2003年9月8日向北京市海淀區人民法院提起行政訴訟。

原告訴稱：2001年6月15日，原告依法成立。2002年2月，原告通過公開招標，與北京金羅馬物業管理有限公司(以下簡稱金羅馬公司)訂立了物業管理合同，被告對此卻不予備案，致使中標公司將原告告上法庭。2002年6月15日，原告任期屆滿。此前，原告依照法定程序進行了改選，并于2002年6月14日以掛號信的方式，向被告申請備案。被告收到申請后，曾電話通知原告匯報工作，但并未在15日內以書面形式告知原告不予備案。根據有關規定，原告的備案手續合法有效，原告的身份也合法有效，一直以合法身份在民事訴訟中應訴和起訴。直到2003年8月14日，原告才從被告的證詞中得知被告沒有對原告備案。原告認為，被告的行為損害了原告的合法權益，應當糾正，請求確認被告不履行備案職責的行為違法。

原告提交的證據有：1．備案材料郵寄存根和投遞簽收清單，用以證明中海雅園管委會改選后即向海淀區房管局申請備案。2．法院調查筆錄，用以證明海淀區房管局工作人員在接受法院調查時，明確表示中海雅園管委會未備案。3．法院交換證據筆錄，用以證明海淀區房管局對中海雅園管委會與金羅馬公司訂立的物業管理合同未予備案，一直違法行政。被告辯稱：本案的原告不適格。物業管理委員會不是能夠獨立承擔法律責任的組織，不具有訴訟行為能力，不具有原告主體資格。我局對中海雅園管委會與金羅馬公司訂立的物業管理合同不予備案是合法的行政行為，對中海雅園管委會換屆選舉不予備案也是合法的。中海雅園管委會在改選過程中，未召開業主大會，以掛號信的方式申請備案且未提交應當提交的備案申請書、管委會章程、管委會委員名單及基本情況、產權人大會或產權人代表大會決議等材料，均不符合《關于物業管理委員會委員補選、改選、換屆選舉及變更事項的通知》的規定，而且我局也收到了中海雅園小區業主關于管委會不為業主辦實事、以公告方式進行管委會換屆選舉侵害廣大業主權益的舉報。所以，我局認為中海雅園管委會提交的改選備案申請不符合備案條件，我局工作人員已明確告知中海雅園管委會對其申請不予備案。總之，中海雅園管委會的改選不符合備案條件，我局不予備案行為合法，請求駁回中海雅園管委會的訴訟請求。

被告提交的證據有：1．中海雅園500名業主簽名的舉報信，用以證明業主舉報中海雅園管委會改選程序不合法。2．中海雅園管委會寄給被告的掛號信，用以證明中海雅園管委會曾以掛號信的方式申請備案。3．海淀區房管局委托代理人的陳述。主要內容是：我局經辦人員接到中海雅園管委會寄來的掛號信后，打電話通知中海雅園管委會人員到本局談話，在談話中明確告知其提交的備案材料不齊備、不符合備案條件，不予備案。該陳述用以證明

已將不備案的情況及原因明確通知中海雅園管委會。

在庭審質證中，原告中海雅園管委會對被告海淀區房管局的證據2無異議，但對證據

1、證據3有異議，認為證據1的舉報情況不屬實，如管委會存在舉報的問題，海淀區房管局為何不責令管委會改正?認為海淀區房管局委托代理人的當庭陳述不屬實，當時經辦人員的表示是：管委會的改選較規范，美中不足的是提交的管委會章程只是修改的部分章節，沒有提交章程全文；經辦人員還鼓勵管委會克服困難，為業主服務，并沒有告知對管委會不予備案。海淀區房管局對中海雅園管委會提交的證據1無異議；認為證據2沒有調查人的簽名，不規范；認為證據3與本案無關。

被告海淀區房管局提交的行政規范依據有：1．《關于開展居住小區物業管理委員會試點工作的通知》(北京市房屋土地管理局京房地物字[1997]第485號)。2．《關于全面開展組建物業管理委員會工作的通知》(北京市房屋土地管理局京房地物字[1998]308號)。3．《關于物業管理委員會委員補選、改選、換屆選舉及變更事項的通知》(京國土房管物字[2001]1083號)。4．《北京市物業管理招投標暫行辦法》(京國土房管物字[2001]258號)。

被告海淀區房管局認為，根據上述行政規范的規定，物業管理委員會的成立和改選均須報行政主管機關核準，不經核準物業管理委員會的成立或改選無效。根據中海雅園管委會提交的備案材料的具體情況，我局依照職權可以決定對物業管理委員會的改選是否登記備案。對可以登記備案的，在10天之內以書面形式通知申請人，并報上級主管機關；對不予備案的，無須以書面形式通知申請人。

中海雅園管委會提交的行政規范依據有：1．北京市人民政府辦公廳《關于轉發規范和加強本市居住區物業管理的若干意見》(京政辦發[2001]91號)；2．北京市國土資源和房屋管理局《關于分區建設的住宅小區組建管理委員會及開發建設單位在產權人大會中投票權問題的意見的通知》(京國土房管物字[2002]316號)。

中海雅園管委會認為，被告房管局提交的上述行政規范在北京市人民政府辦公廳《關于轉發規范和加強本市居住區物業管理的若干意見》公布后即已失效，不能再適用。

北京市海淀區人民法院經審理查明：2001年6月15日，北京市海淀區居住小區管理辦公室批準中海雅園組建物業管理委員會，明確第一屆物業管理委員會任期一年；期滿后應召開產權人(代表)大會，選舉產生第二屆物業管理委員會。2002年6月14日，原告中海雅園管委會向被告房管局寄送了《中海雅園第二屆業主委員會報告》及《物業管理委員會章程》(經修改的部分條文)。在報告中，中海雅園管委會稱，2002年5月8日至6月12日，中海雅園第一屆管委會在小區內張貼了改選公告，成立了改選小組，并以公告形式在小區內公布業主委員會章程修改意見稿，征集業主參選第二屆業主委員會的報名，公布報名參選第二屆業主委員會的業主名單，公布第二屆業主委員會委員及候補委員名單；因持反對意見的業主不足50％，通過了修改業主委員會章程，共選出胡密珍等9人為第二屆業主委員會委員、另有2人為候補委員；后因，一委員退出，第二屆業主委員會第一次全體會議增補一名候補委員為委員。同年6月，海淀區房管局收到了一封署名為“中海雅園小區廣大業主”、內容為反對現管委會進行的公告選舉、要求按法規規定召開業主大會選舉新一屆管委會的舉報信。海淀區房管局收到中海雅園管委會寄送的報告后，指派工作人員與中海雅園管委會負責人進行了談話，指出中海雅園管委會報送的材料不符合要求，但未要求中海雅園管委會予以

補正，也未明示不予備案。2003年8月，海淀區房管局工作人員在接受法院調查時稱：中海雅園管委會于2002年6月到期后未予備案。中海雅園管委會遂提起本訴訟。

北京市海淀區人民法院認為：

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”根據本案發生時實施的建設部《城市新建住宅小區管理辦法》、北京市人民政府《北京市居住小區物業管理辦法》以及原北京市房屋土地管理局《關于開展居住小區物業管理委員會試點工作的通知》、《關于全面開展組建物業管理委員會工作的通知》、北京市國土資源和房屋管理局《關于物業管理委員會委員補選、改選、換屆選舉及變更事項的通知》、北京市人民政府辦公廳《關于轉發規范和加強本市居住區物業管理的若干意見》的規定，居住小區物業管理委員會是由居住小區內全體業主通過業主大會選舉產生，代表本物業區域內全體業主的合法權益，負責對區域內物業實施管理的組織。物業管理委員會的成立及換屆選舉，均須報當地區縣國土房管機關登記備案。物業管理委員會的主要職責包括選聘或解聘物業管理企業、與物業管理企業簽訂物業管理合同以及審議物業管理企業提出的物業管理服務收費標準、計劃、財務預算和決算、監督物業管理企業的管理服務活動等，物業管理委員會的辦公場所由物業管理企業提供，日常辦公經費也暫由物業管理企業從其收入中支付。據此，可以認為，物業管理委員會的產生與改選均須經行政主管機關登記，有自己的組織章程和組織機構，有獨立使用的辦公場所，辦公經費亦有相應保障，因而具有一定的民事行為能力，雖然不具備法人的資格，但如果物業管理委員會認為房管局處理其申請換屆登記予以備案的具體行政行為，侵犯了該委員會的合法權益，有權依照行政訴訟法的規定向人民法院提起訴訟。因此，對于被告海淀區房管局提出原告中海雅園管委會不具有訴訟主體資格的主張，不予采納。

根據上述行政規章的規定，房管行政機關負責指導物業管理委員會的組建和日常工作的監督，有權要求物業管理委員會糾正其作出的違反法規、規章及政策的決定。原告中海雅園管委會在組建時已經在行政管理機關辦理了登記手續，任期屆滿后進行了換屆選舉。被告海淀區房管局如認為中海雅園管委會采取的換屆選舉方式不符合法規、規章的規定，可以要求中海雅園管委會予以糾正；在收到中海雅園管委會寄送的換屆選舉登記備案的書面申請后，如認為其提交的備案材料不符合規定，應當要求其補正；如不予備案，亦應書面通知并說明理由。海淀區房管局在長達一年的時間內，不依照職權對中海雅園管委會提出的換屆選舉登記備案申請給予任何書面答復，亦未依照規定盡其指導、監督的職責，構成違法。為此，中海雅園管委會請求確認海淀區房管局的上述行為違法，應予支持。據此，北京市海淀區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款、《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十七條第二款第(二)項的規定，參照建設部《城市新建住宅小區管理辦法》第六條、北京市人民政府《北京市居住小區物業管理辦法》

第五條的規定，于2003年11月20日判決：確認被告北京市海淀區國土資源和房屋管理局對原告中海雅園物業管理委員會提出的換屆選舉登記備案申請不履行備案職責的行為違法。案件受理費80元，由被告北京市海淀區國土資源和房屋管理局負擔。

宣判后，雙方當事人均未上訴，判決已發生法律效力。

第五篇：檢察機關環境行政公益訴訟原告的資格認定

【核心期刊網】——中國權威論文發表平臺，我們為您提供專業的論文發表咨詢和論文發表輔導!檢察機關環境行政公益訴訟原告的資格認定

周倩

摘 要 檢察機關作為行政公益訴訟的主體的正當性是有待商榷的，金沙縣檢察院訴金沙縣環保局行政不作為一案作為我國環境行政公益訴訟第一案即發生再這樣的背景下。本文通過對本案案情及相關法律法規的規定，探討檢察機關提起環境行政公益訴訟的資格問題。

關鍵詞 檢察機關 環境行政公益訴訟 原告資格

一、案例概述

2013年四川省瀘州市佳樂建筑安裝工程有限公司在建修宏圓大廈期間共欠繳噪音排污費12.1萬余元（2013年3月至2014年10月）。在此期間，金沙縣環保局曾多次催繳排污費，直至2014年10月3日佳樂公司繳納12.1萬余元。按照規定，企業未按時繳納排污費時，環保局應當按照相關法律法規進行處罰，但佳樂公司環保局并未對佳樂公司進行處罰。

金沙縣檢察院認為佳樂公司長期拖欠排污費，損害了國有財政資金的安全，因而應當受到處罰。于2014年10月20日以金沙縣環保局“怠于處罰”污染企業為由，以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環保局訴至仁懷市法院。請求判令金沙縣環保局依法履行處罰職責。

本案結果：2014年10月27日，仁懷市法院立案受理。10月29日金沙縣環保局收到《應訴通知書》等文件，經分析認為佳樂公司逾期拒不繳納排污費的行為違反了《環境噪聲污染防治法》第十六條 的規定，立即決定依法定程序對佳樂公司處以警告處罰，并及時將處罰決定告知金沙縣檢察院。后檢察院撤訴。

二、本案涉及的法律問題

（一）本案的主要爭點

在當前法律體系下，檢察機關是否有權提起環境行政公益訴訟？

（二）法律規定和相關解讀

環境公益訴訟（environment public interest litigation），是一種允許與爭議案件無直接利害關系的原告出于保護環境公益的目的、以行政機關或者環境利用行為人為被告向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。由于公益訴訟本身為保護社會公眾的環境公共利益，與民事訴訟中以保護個人利益不受侵害的原則不同，在原告的資格的要求方面也不同于一般民事訴訟。在一般民事案件中，訴訟主體要求為有直接利害關系的主體；在環境公益訴訟中，與案件無直接利害關系的主體也可提起訴訟。但范圍擴大至無直接利害關系的主體可能會引發“濫訴”，因而法律對于原告主體的資格的限制、做出了明確的規定。也就是說，環境公益訴訟雖然不要求當事人與本案有事實上的利害關系但要有法律上的“利害關系”。而本案作為我國環境行政公益訴訟第一案是缺少這種法律上的利害關系的。

2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條、最高人民法院頒布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）盡管對于環境公益訴訟有所規定和授權，但只是針對環境民事公益訴訟。也就是說，盡管《解釋》第十一條賦予了檢察機關提起環境公益訴訟的權利，但只能提起民事公益訴訟而非行政公益訴訟。值得注意的是，2014年修訂的《環境保護法》第五十八條其中表述為“提起訴訟”而非“提起民事訴訟”，這就意味著符合條件的社會組織可以提起環境行政公益訴訟。但是這里授權的主體并不是檢察機關而是符合條件的社會組織。而《行政訴訟法》方面，盡管其在修訂過程中均將“行政公益訴訟”列入修改內容，但在三次審議中均未明確行政公益訴訟中檢察機關的原告資格。而且最終公布的《行政訴訟法》也并未涉及行政公益訴訟的內容。

（三）相關評析

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本案中最重要的在于檢察院原告主體資格的確認。在起訴時，金沙縣檢察院在訴訟中援引了《憲法》第一百二十九條、《民事訴訟法》第五十五條、《人民檢察院組織法》第四條、《檢察官法》第六條等法律法規，以及貴州省高級人民法院《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》第十二條、第十三條 等指導性法律文件。法院據此認為檢察機關具備行政公益訴訟的主體資格。本案發生后，關于“檢察機關在環境行政公益訴訟中原告資格是否于法有據”的問題引發了學界的廣泛爭論，支持和反對的聲音此起彼伏。

檢察機關援引的貴州省高級人民法院頒布的《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》指導性文件，并不屬于我國環境法的淵源。“對法的適用具有普遍意義的有權解釋”只包括由全國人大常委會、最高法、最高檢及國務院有關部門有權做出，省高級人民法院的指導性文件并不具有普遍的指導意義，因而其做出的指導性規定不能作為檢察機關向由原告資格的依據。對貴州省的地方司法意見同樣持反對看法的學者認為：“這種以地方立法以及地方法院的司法意見的形式修改或者說彌補《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等國家立法的相關內容的方式??有破壞國家法制統一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作為授權和執行的基礎。

而本案之所以會引起巨大的關注，更多是響應了黨的政策。十八屆三中全會強調要“加強對行政執法的監督”；十八屆四中全會進一步提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或不行使職權的行為，應該督促其糾正”。同時提出“探索建立監察機關提起公益訴訟制度”，在最高檢的主導下各地機關紛紛展開了對公益訴訟的實踐，畢節市也開始探索行政公益訴訟。

盡管缺少法律依據，但為了維護社會公共利益我國在不斷探索檢察機關提起公益訴訟這條道路。在面對“公益訴訟都敗訴了，敗在了法庭，勝在了輿論”這種局面時，2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權北京等十三個省市檢察機關開展提起公益訴訟試點工作。而本案所涉及的貴州省也在試點范圍內，但這份《試點方案》只是給檢察機關作為原告提起行政公益訴訟賦予了法律的“適當性”，并不具有原告主體資格的正當性。此外還有兩點需要提起注意：首先是本案發生的時間。本案發生在2014年，人大常委會尚未作出《試點方案》。也就是說，檢察機關甚至不具備提起環境行政公益訴訟的適當性。其次，即便本案發生在《試點方案》出臺后。但根據其中規定的“訴前程序”的要求：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理，并將辦理情況及時書面回復檢察機關。”為了節約有限的司法資源也充分考慮到環境行政公益訴訟的特殊性，前置程序的設置都是極為必要的，也就是在窮盡其他除司法救濟之外的救濟手段仍不能達到效果時，再由檢察機關提起訴訟。而在本案中，檢察機關對于“環保局對污染企業的違規行為不處罰”的行政不作為并未事先按照前置程序的要求直接提出檢察建議，也違反了《試點方案》的規定。

綜上所述，筆者認為，在當前的法律框架內檢察機關提起環境行政公益訴訟是缺少法律正當性的。

三、本案未決的問題

就本案產生的意義而言，有學者認為本案更大的意義在于通過司法實踐“倒逼”立法，通過檢察機關的介入彌補了公眾在訴訟政府信息公開時的不足，實現依法行政，應當向西方資本主義國家學習其先進的經驗和完善的理論架構。然而筆者認為檢察機關作為我國公益訴訟的原告，其資格仍有待商榷，中西方國情的差異并不允許我們直接進行法律移植。

檢察機關的性質和法律地位差異大。資本主義國家按照三權分立的理論原則，將國家機構分為立法機構、行政機構和司法審判機構。這樣，檢察機構就隸屬于國家行政機構。也就【核心期刊網】——中國權威論文發表平臺，我們為您提供專業的論文發表咨詢和論文發表輔導!【核心期刊網】——中國權威論文發表平臺，我們為您提供專業的論文發表咨詢和論文發表輔導!是說，在施行三權分立的國家檢察機關是政府的組成部分，行使行政權。這樣，在三權分立的資產階級國家政體制中，行政權力正是通過檢察機關來監督和制約司法審判權的。所以西方國家的檢察機關是政府的代表，是公共利益的維護者。反觀我國的檢察機關的性質：從我國《憲法》對檢察機關地位的規定，《憲法》第一百二十九條規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。第一百三十一條規定：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。我們得出這樣的結論：檢察機關是與行政機關并列的法律監督機關且檢察機關在權力機關授權和監督下監督法律實施。也就是說，在我國檢察機關不僅不屬于行政機關，而且還是其法律監督機關，二者相互獨立。再回到公益訴訟本身的特點，其本質是為了維護受損害的公共利益，那么能提起公益訴訟的主體就是有權代表社會公共利益的主體。無論國內外，政府都代表國家行使權力，因而當然有權為維護受損的公共利益提起公益訴訟。但是，我國的檢察機關與行政機關并無隸屬關系，因而從我國檢察機關的性質而言，并不具備直接移植國外法律的條件。

其次，檢察機關由于其自身的特殊的地位和能力，其接入環境行政公益訴訟可能會破壞訴訟雙方當事人處于平等的法律地位的基礎。

綜上所述，盡管檢察機關在保護國有資產等方面的確發揮著舉足輕重的作用，也起了良好的社會效果。但是筆者要強調的是不能因其積極意義而過分夸大檢察機關介入環境行政公益訴訟的作用。在當前的形勢下，檢察機關作為環境行政公益訴訴訟的原告是大勢所趨，國家的試點工作也在如火如荼的開展，獲得明確的法律授權指日可待。但是我們在試點的過程中應當立足于我國的國情，有選擇性的借鑒他國經驗，建立適合我國情況的環境行政公益訴訟制度。

注釋：

《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》第十六條：產生環境噪聲污染的單位，應當采取措施進行治理，并按照國家規定繳納超標準排污費。征收的超標準排污費必須用于污染的防治，不得挪作他用。

《關于創新環境保護審判機制推動我省生態文明先行區建設的意見》第十三條第一項：人民檢察院是公益訴訟的主體。

汪勁.環境法學.北京：北京大學出版社.2014.29-31.羅麗.檢察院提起環境公益行政訴訟的若干思考.蘇州大學學報（哲學社會科學版）.2015（5）.101-105.參考文獻：

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