第一篇：我國環(huán)境公益訴訟適格原告淺析論文

一、我國環(huán)境公益訴訟原告資格限制

環(huán)境公益訴訟所追求的法治價值在于，打擊破壞環(huán)境資源的行為，保障公眾的環(huán)境權(quán)利，進而實現(xiàn)環(huán)境法治。環(huán)境公益訴訟，是指法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織，對有關(guān)民事主體侵犯環(huán)境公共利益的行為，向法院起訴，由法院追究行為人法律責(zé)任的制度。法定公益訴訟主體被限制在法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織兩類。適格原告，在大多數(shù)情況下被定義為，對于訴訟標(biāo)的所享有的特定權(quán)利或特定法律關(guān)系可以提起訴訟并請求判決的資格。“沒有原告就沒有法官”，適格原告的界定，對消除現(xiàn)行訴訟法律制度對環(huán)境公益訴訟原告資格的限制有其深遠(yuǎn)的法治意義。第一，強化公眾的環(huán)境意識，加強環(huán)境保護。只有當(dāng)公眾意識到自身享有某項權(quán)利時才可能行使自己的權(quán)利，維護自身正當(dāng)權(quán)益。第二，貫徹執(zhí)行環(huán)境法律，推進環(huán)境法治進程。擴張環(huán)境公益訴訟主體，能夠更加有效的保障權(quán)利實施，實現(xiàn)環(huán)境法治又更進一步。

二、國外有關(guān)適格原告理論

(一)訴訟實施權(quán)理論

訴訟實施權(quán)理論認(rèn)為，作為訴訟當(dāng)事人既可以與案件具有實體法律上的利害關(guān)系，享有訴訟實施權(quán)，也可以為保護他人利益而具有訴訟實施權(quán)，成為適格當(dāng)事人。有無訴訟實施權(quán)是判斷是否是適格當(dāng)事人的重要標(biāo)準(zhǔn)。檢察機關(guān)在公益訴訟中，與案件沒有直接的利害關(guān)系，但是卻是為了保護社會公共利益和國家的利益而行使訴權(quán)，提起環(huán)境公益訴訟，符合訴訟實施理論的正當(dāng)當(dāng)事人的要求。

(二)公共信托理論

公共信托產(chǎn)生于羅馬法，其基本含義是: 空氣、河流、海岸等均是人類的共同財產(chǎn)，為了公共利用之目的而通過“信托”的方式交由國王或政府持有。美國密歇安大學(xué)的薩克斯教授第一次提出了“環(huán)境公共信托”理論。主張國家和政府作為受托人，承擔(dān)著保全、保存、保護信托財產(chǎn)并使之處于安全狀態(tài)的義務(wù)，而作為受益人的全體公民，對環(huán)境資源享有所有權(quán)和受益權(quán)，一旦國家或政府損害了受益人的合法權(quán)益，公民可主張其權(quán)利，從而實現(xiàn)對環(huán)境利益的保護。該理論為公民個人主張環(huán)境公益訴訟權(quán)提供了的有力依據(jù)。

(三)適格當(dāng)事人擴張理論

當(dāng)事人適格又稱為正當(dāng)當(dāng)事人，是指在具體的訴訟中，對于作為訴訟標(biāo)的的民事權(quán)利或民事法律關(guān)的有實施訴權(quán)的權(quán)能，即能夠能以自己的名義起訴或者應(yīng)訴的資格。這被稱為傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論。隨著社會環(huán)境問題的發(fā)展，適格當(dāng)事人擴張理論應(yīng)運而生，該理論主張，公益訴訟適格當(dāng)事人不應(yīng)該僅局限于法律規(guī)定的國家機關(guān)和社會組織。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在環(huán)境公益訴訟中表現(xiàn)出較強的訴訟對抗能力。環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中更多的表現(xiàn)是為弱者提供法律援助并進行環(huán)境維權(quán)宣傳。賦予公民提起環(huán)境公益訴訟權(quán)，對提高公民的環(huán)境保護意識和權(quán)利意識方面都有很大的影響。

三、完善我國環(huán)境公益訴訟原告資格的法律建議

(一)立法明確環(huán)境公益訴訟的原告范圍

“起訴資格的關(guān)鍵是有法可依，而不是侵害本身。”我國現(xiàn)行立法只是對特定的國家機關(guān)和社會組織賦予了原告資格，對法律規(guī)定的機關(guān)和組織未做明確規(guī)定。因此需要在相關(guān)法律法規(guī)中對環(huán)境公益訴訟的原告加以明確。根據(jù)適格當(dāng)事人擴張理論，要求我們對環(huán)境公益訴訟的適格主體加以補充規(guī)范，環(huán)境行政職能部門、環(huán)保組織、檢察機關(guān)、公民個人作為正當(dāng)當(dāng)事人有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

(二)防范環(huán)境公益訴訟中訴權(quán)濫用問題

依據(jù)訴權(quán)實施理論，由于環(huán)境公益訴訟的原告不要求與本案有直接的利害關(guān)系，公民個人可以作為是個當(dāng)事人提起環(huán)境公益訴訟，同時舉證責(zé)任倒置，這就必然帶來濫用訴權(quán)的問題。濫訴的提起不僅浪費了本就有限的司法資源，還會給被告帶來許多負(fù)面影響。故而，對建立環(huán)境公益訴訟中適格當(dāng)事人制度要進行一定的限制，對訴權(quán)的最好維護就是切實防止濫訴。

第二篇：環(huán)境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

環(huán)境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經(jīng)驗，對我國環(huán)境公益訴訟原告資格作出設(shè)想，提出將公權(quán)力機關(guān)、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權(quán)力機關(guān)為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優(yōu)勢互補的環(huán)境公益訴訟原告資格制度。

[關(guān)鍵字]：環(huán)境 公益訴訟 原告資格

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題日益成為公眾關(guān)注的熱點話題，但是我國環(huán)境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環(huán)境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發(fā)展環(huán)境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標(biāo)準(zhǔn)資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴(yán)格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關(guān)注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發(fā)展。

而隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也日益嚴(yán)重，人們越來越深刻地認(rèn)識到環(huán)境的保護與人類的發(fā)展息息相關(guān)，保環(huán)意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境公益訴訟越來越引起理論及實務(wù)界的重視，2005年國務(wù)院發(fā)布國發(fā)〔2005〕39號文件《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發(fā)展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到'環(huán)境公共利益受損時的代表主體缺位問題應(yīng)當(dāng)盡快得到解決'。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為國內(nèi)第一項關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方性規(guī)定，規(guī)定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關(guān)單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環(huán)保案件集中審判推動環(huán)境公益訴訟，環(huán)保案件'三審合一'，將涉及環(huán)境保護領(lǐng)域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設(shè)立環(huán)境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮(zhèn)市人民法院2010年3月1日施行《關(guān)于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》。

但是即便各地對環(huán)境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環(huán)境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規(guī)定較為模糊，對于'法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織'的范圍界定依然不明了，對于檢察機關(guān)能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

二、環(huán)境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發(fā)展

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統(tǒng)當(dāng)事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴(yán)格依據(jù)'直接利害關(guān)系'原則，即只有與案件有直接利害關(guān)系的人或單位才能提起訴訟，'救濟是與權(quán)利相關(guān)聯(lián)的，因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認(rèn)了其享有相應(yīng)的實體權(quán)利;第二、該項實體權(quán)利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權(quán)益與被訴行為的訴訟結(jié)果息息相關(guān)。堅持'直接利害關(guān)系'原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節(jié)約司法資源，有其正當(dāng)性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條'確認(rèn)'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不'專屬于'某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環(huán)境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發(fā)展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關(guān)系'原則發(fā)端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發(fā)展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權(quán)和訴權(quán)尚未分化，并導(dǎo)致長久以來重實體輕程序的傾向，學(xué)者也漸漸發(fā)現(xiàn)，這樣的傳統(tǒng)理論有其局限性，并不能應(yīng)對實踐中產(chǎn)生的新情況新問題，特別是社會的發(fā)展使得新類型的訴訟產(chǎn)生，這些現(xiàn)代型的訴訟'所涉及的利害關(guān)系或利益分布呈現(xiàn)集團性或擴散性，當(dāng)事人在訴訟中往往提出新的權(quán)利要求或試圖改變現(xiàn)有的利益分布格局'，環(huán)境公益訴訟即為一例。傳統(tǒng)的原告資格理論將環(huán)境公益訴訟排斥在外，因環(huán)境污染遭受權(quán)益侵害的公共利益卻缺乏相應(yīng)的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發(fā)展，程序開始具備獨立的價值，'這時訴權(quán)的內(nèi)涵就具有了雙重性，即程序內(nèi)涵和實體內(nèi)涵。而且隨著'公害'的泛濫，現(xiàn)代訴訟法允許訴權(quán)的實體內(nèi)涵和程序內(nèi)涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內(nèi)涵的訴權(quán)來維護實體爭議主體的權(quán)益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實施訴訟的基礎(chǔ)。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認(rèn)為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現(xiàn)實地陷入危險和不安時才得以產(chǎn)生。'在此理論發(fā)展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關(guān)系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權(quán)，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現(xiàn)，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國的告發(fā)人訴訟

美國一直走在環(huán)境公益訴訟的前端，其告發(fā)人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發(fā)人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關(guān)部門報告，具體做法是告發(fā)人在起訴前首將起訴書及相關(guān)證據(jù)材料提交給政府相關(guān)部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關(guān)政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產(chǎn)生兩種決定結(jié)果：一是政府選擇加入并承擔(dān)訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發(fā)人個人有權(quán)單獨起訴。

在告發(fā)人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔(dān)的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發(fā)人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發(fā)人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認(rèn)為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發(fā)人對訴訟并無實質(zhì)貢獻，則告發(fā)任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發(fā)人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認(rèn)為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔(dān)。

告發(fā)人行為限制方面也有相應(yīng)的制度設(shè)計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發(fā)人有服從義務(wù)，告發(fā)人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據(jù)證明告發(fā)人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發(fā)人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發(fā)人承擔(dān)被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權(quán)利要求告發(fā)人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發(fā)人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據(jù)起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯(lián)邦訴訟。

2、德國的團體訴訟

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴(yán)謹(jǐn)著稱，其受'傳統(tǒng)當(dāng)事人理論'影響也較深，但隨著環(huán)境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環(huán)境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關(guān)系人理論作了修正，明確規(guī)定了具有公益性質(zhì)的社會團體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯(lián)邦自然保護法》規(guī)定:'一個根據(jù)第 59 條聯(lián)邦環(huán)境、自然保護和核安全認(rèn)可或根據(jù)第 60 條州認(rèn)可的組織, 可以根據(jù)《行政程序法》提起關(guān)于自然保護區(qū)、國家公園、生物圈保護區(qū)和其他環(huán)境保護區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責(zé)許可以及規(guī)劃許可或項目批準(zhǔn)等提起訴訟。'但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領(lǐng)域如環(huán)境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設(shè)置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經(jīng)合法注冊

且經(jīng)過國家機關(guān)的選定認(rèn)可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認(rèn)可的公益團體必須先經(jīng)過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權(quán)，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環(huán)境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權(quán)利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害時,能夠比較有效地實現(xiàn)司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環(huán)境訴訟而面臨的各種舉證方面和經(jīng)濟方面等困難。'

3、小結(jié)

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統(tǒng)、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環(huán)境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環(huán)境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴(yán)格的直接利害關(guān)系理論，而是作適當(dāng)?shù)姆艑挘黄浯危瑹o論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關(guān)直接參加訴訟，都涉及公權(quán)力的介入（美國的告發(fā)人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經(jīng)過行政救濟手段），即環(huán)境公益訴訟的發(fā)起不可完全脫離公權(quán)力。

四、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建

原告資格問題是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統(tǒng)當(dāng)事人理論實現(xiàn)一定的突破是各國發(fā)展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規(guī)定了'法律規(guī)定的機關(guān)'和'有關(guān)組織'可就污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應(yīng)當(dāng)肯定的。但何謂'法律規(guī)定的機關(guān)'和'有關(guān)組織'暫時沒有更具權(quán)威性的界定。筆者認(rèn)為，我國環(huán)境公益訴訟原告資格的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)充分吸收國外先進經(jīng)驗，進而結(jié)合我國本土特色。具體而言：

1、公民個人作為原告

'人類有在尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等的適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。'環(huán)境利益是典型的公共利益，每個公民都有權(quán)享受這一權(quán)益，人類的福祉是最高的法律，環(huán)境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環(huán)境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環(huán)境受到威脅，所以，'公眾群體中的個人和成員式關(guān)于許多環(huán)境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應(yīng)該是環(huán)境公益訴訟權(quán)的最終行使者'所以應(yīng)當(dāng)賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。公民參與公益訴訟有如下優(yōu)點：

1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為；

2、可督促公權(quán)力及時介入，也能對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產(chǎn)生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環(huán)境污染者或違法的公權(quán)力機關(guān)形成對抗。

2、社會團體作為原告

環(huán)境公益社團是環(huán)境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經(jīng)驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環(huán)境公益訴訟的原告有諸多優(yōu)勢，社會團體公益性的本質(zhì)、專業(yè)的機構(gòu)人員及良好的群眾基礎(chǔ)使得社團具備承擔(dān)環(huán)境公益訴訟原告的能力，'基于環(huán)保團體本身的特性，由依法成立的以環(huán)保為宗旨的環(huán)保民間團體來提起訴訟，特別適合于環(huán)境公益訴訟中常常出現(xiàn)的受害人不確定、環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應(yīng)有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發(fā)展不成熟。

3、公權(quán)力機關(guān)作為原告

這里討論的公權(quán)力機關(guān)既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環(huán)境公益訴訟均有公權(quán)力的干涉，從公權(quán)力的權(quán)能來看，其設(shè)立的目的即為維護社會公共利益，公權(quán)力機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優(yōu)勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔(dān)公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規(guī)定行政部門和檢察院均有成為環(huán)境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責(zé)任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環(huán)境污染案。筆者認(rèn)為，沒有必要將行政部門及監(jiān)察院同時劃入環(huán)境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權(quán)力機關(guān)，其手中的資源優(yōu)勢并無本質(zhì)區(qū)別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構(gòu)建復(fù)雜化，也不利于各原告主體的權(quán)責(zé)劃分，一旦施行，難免會產(chǎn)生互相推諉、扯皮的現(xiàn)象。

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權(quán)力機關(guān)都無法單獨承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟原告的重任，三主體均應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的原告范疇，同時明確權(quán)責(zé)、相互配合。從美國的告發(fā)人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認(rèn)公權(quán)力機關(guān)應(yīng)成為解決環(huán)境公益問題的第一選擇。（美國告發(fā)人制度規(guī)定了六十天以上的通報期，有公權(quán)力機關(guān)決定是否介入，德國的團體訴訟須經(jīng)過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權(quán)力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應(yīng)當(dāng)肯定在今后環(huán)境公益訴訟的原告資格構(gòu)建中，將公權(quán)力機關(guān)作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優(yōu)勢互補，可參照美國及德國的優(yōu)秀經(jīng)驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應(yīng)規(guī)定一定期限的通報期，由公權(quán)力機關(guān)決定是否以自己名義介入訴訟，在公權(quán)力機關(guān)決定不介入，或者公權(quán)力機關(guān)本身因違法行政、行政不作為成為環(huán)境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。）

第三篇：行政公益訴訟原告資格

行政公益訴訟原告資格探討

一、背景概述 隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的日益繁榮，逐漸完善的市場經(jīng)濟體制也帶來了許多價值觀念的轉(zhuǎn)變。以往不被人們重視的如環(huán)境保護、社會保障、公共工程建設(shè)等問題也越來越受到人們的關(guān)注。似乎不知從何時起只顧自我溫飽的中國人也開始關(guān)心身邊的一切與自己似有似無的事了，并且也為此感到快樂幸福了。“公益”漸漸的成為了一個閃耀的詞匯，如同每一次明星慈善晚會的華麗服飾一般光彩奪目。這些都表明完善公益訴訟相關(guān)制度在中國當(dāng)下的迫切需要。

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時期。羅馬法最早進行了私益訴訟和公益訴訟的區(qū)別，據(jù)其規(guī)定，以保護個人所有權(quán)為目的由特定人才能提起的訴訟是私益訴訟；以保護社會利益為目的，除特別規(guī)定外，凡市民均可提起的訴訟是公益訴訟。根據(jù)被訴當(dāng)事人不同可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟。其中行政公益訴訟是針對行政機關(guān)侵犯公共利益的一種訴訟。對于我國行政公益訴訟的建立來講，仍需要進一步的探討和規(guī)范。在對發(fā)達國家成熟的行政公益訴訟制度學(xué)習(xí)和比較之后，才能結(jié)合我國的復(fù)雜國情制定相關(guān)的規(guī)范。然而，無原告即無訴訟，行政公益訴訟面臨的首要問題是原告資格的確定。

二、國外理論

（一）利害關(guān)系學(xué)說。利害關(guān)系說是將利益作為行政訴訟原告資格取得的核心。即當(dāng)政府侵犯了法律上的利益，利害關(guān)系人就擁有起訴資格。在此法律上的利益被分為“法律上保護的利益”和“法律上值得保護的利益”。利益解釋的擴大化使得獲得起訴資格的利益主體范圍也擴大了。其中特別注重的是經(jīng)濟利益的損害，而無論制定法是否明確保護之。

（二）公共信托與私人檢察官理論

1、公共信托理論認(rèn)為非屬私人的水、空氣等自然資源和財政稅收是國民共同財產(chǎn)，國民通過委托方式由政府管理這些財產(chǎn)，使之為公眾所用。這種理論起源于契約社會中國民將部分權(quán)利讓渡給了國家，以此檢察機關(guān)作為公共利益的代表有權(quán)就行政機關(guān)的不法行為向法院提起公益訴訟。

2、私人檢察官理論是指允許私人借檢察長之名提起公益訴訟。在美國國會為了保護公共利益可以授權(quán)檢察總長對行政機關(guān)的行為申請司法審查，國會也有權(quán)以法律決定其他當(dāng)事人作為私人檢察官，主張公共利益。

利害關(guān)系說使與被訴行政行為有直接、間接利益關(guān)系的人可以取得原告資格，然而對于其他沒有利害關(guān)系的當(dāng)事人公共信托和私人檢察官理論正好是一個很好的補充。從多方面保障了人們參與公益訴訟的途徑。

三、對我國行政公益訴訟原告資格制度展望

本人覺得在制定我國行政公益訴訟原告制度之前需要進一步了解和分析我國的國情。任何一個好的制度都是一般性與特殊性相統(tǒng)一的。首先我們是一個發(fā)展極不平衡的國家，東西部地區(qū)差異大。其次，導(dǎo)致了我國的法治建設(shè)也是不成熟的，尤其體現(xiàn)在公民意識的嚴(yán)重缺乏。再次，對于我國的公共利益之界定是不明確的，普遍存在概念混淆不清。這樣對于行政機關(guān)的行政

行為和公民的訴求都存在模糊界限，不利于維護國家利益和公共利益。

（一）檢察機關(guān)

在中國當(dāng)下的大環(huán)境中檢察機關(guān)作為公共利益的代表人向法院提起公益訴訟是大基調(diào)。一方面我國憲法第129條規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”檢察機關(guān)作為監(jiān)督機關(guān)自然有義務(wù)對行政機關(guān)侵犯公共利益的行為進行起訴。另一方面，賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格的最大優(yōu)點在于，檢察機關(guān)能以國家機關(guān)的特有身份在訴訟過程中更好地與被訴的行政機關(guān)抗衡。這樣既節(jié)省了司法成本，有利于提高司法效率，且更好的保障了法律監(jiān)督。但是檢察機關(guān)在公益訴訟方面應(yīng)主動還是被動仍存在爭議。本人覺得檢察機關(guān)應(yīng)該主動進行行政公益訴訟，因為這個過程本身就包含其積極履行法律監(jiān)督的義務(wù)。僅僅是檢察機關(guān)顯然不能涵蓋所有的熱愛公益的人們的熱情。

（二）公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非盈利性質(zhì)的法人如消費者協(xié)會、興業(yè)協(xié)會、宗教組織等。公益組織是一股潛在的強大力量，在未來的公益訴訟發(fā)展道路上會發(fā)揮越來越重要的作用。公益組織作為行政公益訴訟原告具有檢察官和公民無法替代的一些優(yōu)勢：首先公益組織有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。畢竟個人的能力、精力及知識是有限的。其次，公益組織作為原告有利于減少當(dāng)事人過多及公民濫用訴權(quán)，從而減少了司法資源的浪費。再次，由于公益組織具有專門的人才和一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以能保證訴訟的順利進行。公益組織的組建和發(fā)展一定程度上也促進了公民意識的進步。

（三）公民個人

丹寧勛爵曾說“如果有充分的證據(jù)證明政府機關(guān)或權(quán)力機關(guān)濫用法律，致使數(shù)千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權(quán)訴諸法院要求執(zhí)行法律。”可見賦予公民個人行政公益訴訟原告資格是一種應(yīng)有的權(quán)利需求。對于那些持否定態(tài)度的人，無非認(rèn)為公民個人獲得行政公益訴訟原告資格會導(dǎo)致濫用訴權(quán)、浪費司法資源、降低司法效率。本人認(rèn)為公民個人的行政公益訴訟原告資格應(yīng)該有一定的限制，但是絕不能依此就使公益訴訟脫離公民個體。公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方經(jīng)歷了一個“從嚴(yán)”到“放寬”的發(fā)展過程。而且我國公益訴訟發(fā)展過程中缺少的公民公益意識也需建立在公民個人的司法實踐基礎(chǔ)上。

綜上所訴，作為改革開放的中國，必須逐步適應(yīng)全球化的步伐，在行政公益訴訟法律制度的創(chuàng)建問題上，應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的立法經(jīng)驗，全面結(jié)合我國的時空特點不斷發(fā)展創(chuàng)新，展望中國公益訴訟的美好未來。

第四篇：檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟原告的資格認(rèn)定

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周倩

摘 要 檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的主體的正當(dāng)性是有待商榷的，金沙縣檢察院訴金沙縣環(huán)保局行政不作為一案作為我國環(huán)境行政公益訴訟第一案即發(fā)生再這樣的背景下。本文通過對本案案情及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，探討檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格問題。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 環(huán)境行政公益訴訟 原告資格

一、案例概述

2013年四川省瀘州市佳樂建筑安裝工程有限公司在建修宏圓大廈期間共欠繳噪音排污費12.1萬余元（2013年3月至2014年10月）。在此期間，金沙縣環(huán)保局曾多次催繳排污費，直至2014年10月3日佳樂公司繳納12.1萬余元。按照規(guī)定，企業(yè)未按時繳納排污費時，環(huán)保局應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)法律法規(guī)進行處罰，但佳樂公司環(huán)保局并未對佳樂公司進行處罰。

金沙縣檢察院認(rèn)為佳樂公司長期拖欠排污費，損害了國有財政資金的安全，因而應(yīng)當(dāng)受到處罰。于2014年10月20日以金沙縣環(huán)保局“怠于處罰”污染企業(yè)為由，以行政公益訴訟原告身份將金沙縣環(huán)保局訴至仁懷市法院。請求判令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。

本案結(jié)果：2014年10月27日，仁懷市法院立案受理。10月29日金沙縣環(huán)保局收到《應(yīng)訴通知書》等文件，經(jīng)分析認(rèn)為佳樂公司逾期拒不繳納排污費的行為違反了《環(huán)境噪聲污染防治法》第十六條 的規(guī)定，立即決定依法定程序?qū)褬饭咎幰跃嫣幜P，并及時將處罰決定告知金沙縣檢察院。后檢察院撤訴。

二、本案涉及的法律問題

（一）本案的主要爭點

在當(dāng)前法律體系下，檢察機關(guān)是否有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟？

（二）法律規(guī)定和相關(guān)解讀

環(huán)境公益訴訟（environment public interest litigation），是一種允許與爭議案件無直接利害關(guān)系的原告出于保護環(huán)境公益的目的、以行政機關(guān)或者環(huán)境利用行為人為被告向法院起訴的行政訴訟或者民事訴訟。由于公益訴訟本身為保護社會公眾的環(huán)境公共利益，與民事訴訟中以保護個人利益不受侵害的原則不同，在原告的資格的要求方面也不同于一般民事訴訟。在一般民事案件中，訴訟主體要求為有直接利害關(guān)系的主體；在環(huán)境公益訴訟中，與案件無直接利害關(guān)系的主體也可提起訴訟。但范圍擴大至無直接利害關(guān)系的主體可能會引發(fā)“濫訴”，因而法律對于原告主體的資格的限制、做出了明確的規(guī)定。也就是說，環(huán)境公益訴訟雖然不要求當(dāng)事人與本案有事實上的利害關(guān)系但要有法律上的“利害關(guān)系”。而本案作為我國環(huán)境行政公益訴訟第一案是缺少這種法律上的利害關(guān)系的。

2012年修改的《民事訴訟法》第五十五條、最高人民法院頒布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）盡管對于環(huán)境公益訴訟有所規(guī)定和授權(quán)，但只是針對環(huán)境民事公益訴訟。也就是說，盡管《解釋》第十一條賦予了檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但只能提起民事公益訴訟而非行政公益訴訟。值得注意的是，2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條其中表述為“提起訴訟”而非“提起民事訴訟”，這就意味著符合條件的社會組織可以提起環(huán)境行政公益訴訟。但是這里授權(quán)的主體并不是檢察機關(guān)而是符合條件的社會組織。而《行政訴訟法》方面，盡管其在修訂過程中均將“行政公益訴訟”列入修改內(nèi)容，但在三次審議中均未明確行政公益訴訟中檢察機關(guān)的原告資格。而且最終公布的《行政訴訟法》也并未涉及行政公益訴訟的內(nèi)容。

（三）相關(guān)評析

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本案中最重要的在于檢察院原告主體資格的確認(rèn)。在起訴時，金沙縣檢察院在訴訟中援引了《憲法》第一百二十九條、《民事訴訟法》第五十五條、《人民檢察院組織法》第四條、《檢察官法》第六條等法律法規(guī)，以及貴州省高級人民法院《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護審判機制推動我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》第十二條、第十三條 等指導(dǎo)性法律文件。法院據(jù)此認(rèn)為檢察機關(guān)具備行政公益訴訟的主體資格。本案發(fā)生后，關(guān)于“檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中原告資格是否于法有據(jù)”的問題引發(fā)了學(xué)界的廣泛爭論，支持和反對的聲音此起彼伏。

檢察機關(guān)援引的貴州省高級人民法院頒布的《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護審判機制推動我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》指導(dǎo)性文件，并不屬于我國環(huán)境法的淵源。“對法的適用具有普遍意義的有權(quán)解釋”只包括由全國人大常委會、最高法、最高檢及國務(wù)院有關(guān)部門有權(quán)做出，省高級人民法院的指導(dǎo)性文件并不具有普遍的指導(dǎo)意義，因而其做出的指導(dǎo)性規(guī)定不能作為檢察機關(guān)向由原告資格的依據(jù)。對貴州省的地方司法意見同樣持反對看法的學(xué)者認(rèn)為：“這種以地方立法以及地方法院的司法意見的形式修改或者說彌補《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》等國家立法的相關(guān)內(nèi)容的方式??有破壞國家法制統(tǒng)一性之嫌。”因其缺乏必要的上位法作為授權(quán)和執(zhí)行的基礎(chǔ)。

而本案之所以會引起巨大的關(guān)注，更多是響應(yīng)了黨的政策。十八屆三中全會強調(diào)要“加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督”；十八屆四中全會進一步提出“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。同時提出“探索建立監(jiān)察機關(guān)提起公益訴訟制度”，在最高檢的主導(dǎo)下各地機關(guān)紛紛展開了對公益訴訟的實踐，畢節(jié)市也開始探索行政公益訴訟。

盡管缺少法律依據(jù)，但為了維護社會公共利益我國在不斷探索檢察機關(guān)提起公益訴訟這條道路。在面對“公益訴訟都敗訴了，敗在了法庭，勝在了輿論”這種局面時，2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權(quán)北京等十三個省市檢察機關(guān)開展提起公益訴訟試點工作。而本案所涉及的貴州省也在試點范圍內(nèi)，但這份《試點方案》只是給檢察機關(guān)作為原告提起行政公益訴訟賦予了法律的“適當(dāng)性”，并不具有原告主體資格的正當(dāng)性。此外還有兩點需要提起注意：首先是本案發(fā)生的時間。本案發(fā)生在2014年，人大常委會尚未作出《試點方案》。也就是說，檢察機關(guān)甚至不具備提起環(huán)境行政公益訴訟的適當(dāng)性。其次，即便本案發(fā)生在《試點方案》出臺后。但根據(jù)其中規(guī)定的“訴前程序”的要求：“在提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時書面回復(fù)檢察機關(guān)。”為了節(jié)約有限的司法資源也充分考慮到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性，前置程序的設(shè)置都是極為必要的，也就是在窮盡其他除司法救濟之外的救濟手段仍不能達到效果時，再由檢察機關(guān)提起訴訟。而在本案中，檢察機關(guān)對于“環(huán)保局對污染企業(yè)的違規(guī)行為不處罰”的行政不作為并未事先按照前置程序的要求直接提出檢察建議，也違反了《試點方案》的規(guī)定。

綜上所述，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的法律框架內(nèi)檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是缺少法律正當(dāng)性的。

三、本案未決的問題

就本案產(chǎn)生的意義而言，有學(xué)者認(rèn)為本案更大的意義在于通過司法實踐“倒逼”立法，通過檢察機關(guān)的介入彌補了公眾在訴訟政府信息公開時的不足，實現(xiàn)依法行政，應(yīng)當(dāng)向西方資本主義國家學(xué)習(xí)其先進的經(jīng)驗和完善的理論架構(gòu)。然而筆者認(rèn)為檢察機關(guān)作為我國公益訴訟的原告，其資格仍有待商榷，中西方國情的差異并不允許我們直接進行法律移植。

檢察機關(guān)的性質(zhì)和法律地位差異大。資本主義國家按照三權(quán)分立的理論原則，將國家機構(gòu)分為立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法審判機構(gòu)。這樣，檢察機構(gòu)就隸屬于國家行政機構(gòu)。也就【核心期刊網(wǎng)】——中國權(quán)威論文發(fā)表平臺，我們?yōu)槟峁I(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!【核心期刊網(wǎng)】——中國權(quán)威論文發(fā)表平臺，我們?yōu)槟峁I(yè)的論文發(fā)表咨詢和論文發(fā)表輔導(dǎo)!是說，在施行三權(quán)分立的國家檢察機關(guān)是政府的組成部分，行使行政權(quán)。這樣，在三權(quán)分立的資產(chǎn)階級國家政體制中，行政權(quán)力正是通過檢察機關(guān)來監(jiān)督和制約司法審判權(quán)的。所以西方國家的檢察機關(guān)是政府的代表，是公共利益的維護者。反觀我國的檢察機關(guān)的性質(zhì)：從我國《憲法》對檢察機關(guān)地位的規(guī)定，《憲法》第一百二十九條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。第一百三十一條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。我們得出這樣的結(jié)論：檢察機關(guān)是與行政機關(guān)并列的法律監(jiān)督機關(guān)且檢察機關(guān)在權(quán)力機關(guān)授權(quán)和監(jiān)督下監(jiān)督法律實施。也就是說，在我國檢察機關(guān)不僅不屬于行政機關(guān)，而且還是其法律監(jiān)督機關(guān)，二者相互獨立。再回到公益訴訟本身的特點，其本質(zhì)是為了維護受損害的公共利益，那么能提起公益訴訟的主體就是有權(quán)代表社會公共利益的主體。無論國內(nèi)外，政府都代表國家行使權(quán)力，因而當(dāng)然有權(quán)為維護受損的公共利益提起公益訴訟。但是，我國的檢察機關(guān)與行政機關(guān)并無隸屬關(guān)系，因而從我國檢察機關(guān)的性質(zhì)而言，并不具備直接移植國外法律的條件。

其次，檢察機關(guān)由于其自身的特殊的地位和能力，其接入環(huán)境行政公益訴訟可能會破壞訴訟雙方當(dāng)事人處于平等的法律地位的基礎(chǔ)。

綜上所述，盡管檢察機關(guān)在保護國有資產(chǎn)等方面的確發(fā)揮著舉足輕重的作用，也起了良好的社會效果。但是筆者要強調(diào)的是不能因其積極意義而過分夸大檢察機關(guān)介入環(huán)境行政公益訴訟的作用。在當(dāng)前的形勢下，檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訴訟的原告是大勢所趨，國家的試點工作也在如火如荼的開展，獲得明確的法律授權(quán)指日可待。但是我們在試點的過程中應(yīng)當(dāng)立足于我國的國情，有選擇性的借鑒他國經(jīng)驗，建立適合我國情況的環(huán)境行政公益訴訟制度。

注釋：

《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第十六條：產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施進行治理，并按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費。征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費必須用于污染的防治，不得挪作他用。

《關(guān)于創(chuàng)新環(huán)境保護審判機制推動我省生態(tài)文明先行區(qū)建設(shè)的意見》第十三條第一項：人民檢察院是公益訴訟的主體。

汪勁.環(huán)境法學(xué).北京：北京大學(xué)出版社.2014.29-31.羅麗.檢察院提起環(huán)境公益行政訴訟的若干思考.蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2015（5）.101-105.參考文獻：

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第五篇：試論行政公益訴訟原告資格

試論行政公益訴訟原告資格 法學(xué)專業(yè)學(xué)生周穎昕 指導(dǎo)教師楊欽 摘要：隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，行政公益訴訟受到司法實務(wù)和理論研討越來越多的重視，而行政公益訴訟的原告資格問題逐漸成為其中的熱點之一。本文從行政公益訴訟原告資格的涵義和研究意義入手,考察國外兩大不同法系中美國、英國、法國、日本的行政公益訴訟原告資格,接著分析我國行政公益訴訟原告資格的缺失現(xiàn)狀，提出確定行政公益訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格。關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;原告資格；檢察機關(guān)；

Research on the Administrative Public Interest Litigation Qualifications of the Plaintiff Student majoring in law

Zhou Yingxin

Tutor

Yang Qin Abstract:With the gradual deepening of the economic structure reform of our country and constant quickening of legal system process, the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff becomes the hot spot which judicial practice and theory are discussed gradually.The main body of the thesis starts with the concept of administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff, and inspects the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff in American, United Kingdom, France, and Japan in the two foreign law systems.Then analysis the situation in our country, propose the standard of establishing the administrative public interest litigation qualifications of the plaintiff.It is necessary to initiate administrative public prosecution by the procuratorate.Key Word: Administrative lawsuit of public interest;Plaintiff qualification;Procuratorate;隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和工業(yè)化步伐的加快以及公眾生活需求的日益廣泛,我國政府的公共職能不斷加強,行政權(quán)力特別是行政自由裁量權(quán)迅速擴張。行政在環(huán)境保護、社會保障、公共工程建設(shè)、協(xié)調(diào)各種利益沖突和促進社會公平競爭等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。與此同時,行政亂作為、不作為或不當(dāng)作為的幾率大量增加,公共利益和私人利益一樣,越來越受到行政侵害的威脅。為此,建立行政公益訴訟制度,完善行政權(quán)力的司法監(jiān)控體系,已經(jīng)成為我國法學(xué)界的熱門話題。然而,無原告即無訴訟,行政公益訴訟面臨的首要問題是如何確定其原告,即由誰啟動行政公益訴訟程序,這是一個理論性和實踐性都較強的學(xué)術(shù)問題，值得深入探討。

行政公益訴訟原告資格的概述

（一）行政公益訴訟原告資格的涵義

根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，原告資格是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確立司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。如果起訴人符合原告資格的各項要求，具有司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認(rèn)為起訴人在訴訟中享有法院應(yīng)當(dāng)給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，即法院是否享有審判某一司法爭端的權(quán)力。原告資格與起訴人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關(guān)系。[1] 以此經(jīng)典定義解釋為指引，我們可以更好地理解什么是行政訴訟原告資格。對于這一概念，學(xué)者們的理解各不相同：羅豪才教授認(rèn)為：“原告資格是指個人或組織請求法院保護自己的合法權(quán)益所應(yīng)具備的條件。” [2] 張樹義教授曾這樣表述：“原告資格是指某一公民或組織充當(dāng)行政訴訟原告所應(yīng)具備的條件。” [3]還有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟原告資格是指具有獨立承擔(dān)行政法權(quán)利義務(wù)的公民、法人或者其他組織，與引起受案范圍內(nèi)行政爭議的行政行為之間存在的利害關(guān)系。[4]雖然學(xué)者們對原告資格理解的角度與側(cè)重點不一，但有一點是達成共識的，即原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。[5] 行政公益訴訟作為行政訴訟的一種特殊形式，其原告資格是包含在行政訴訟原告資格的含義中的，其提起訴訟的目的是：控制行政權(quán)以保護公民權(quán)益和維護公共利益。[6]根據(jù)上面的論述，我們可以對行政公益訴訟原告資格這樣進行表述：在涉及國家和社會公共利益的行政訴訟中，某人或某團體享有的將該行政爭端訴諸司法、啟動訴訟程序以尋求司法救濟的足夠的利益。

（二）行政公益訴訟原告資格理論研究的意義

1、研究行政公益訴訟原告資格的理論價值

當(dāng)今世界許多國家都建立了行政公益訴訟制度,以此保護公共利益不受侵害,而原告資格是引發(fā)行政公益訴訟的關(guān)鍵,起訴人是否具有原告資格決定著訴訟是否得以進行。羅馬法有一句法諺“沒有原告就沒有法官”，很清楚的說明了原告或起訴人的重要性。雖然起訴人具備了原告資格而法院不一定受理其起訴,但原告資格是最重要的起訴條件,它實質(zhì)上決定了行政訴訟對公民權(quán)益的保護程度。

“行政法的歷史就是行政權(quán)不斷擴張的歷史” [7],行政權(quán)的擴大, 適應(yīng)了現(xiàn)代社會發(fā)展的需要,同時,也在不時地侵蝕著公共利益和個人利益。“每個有權(quán)力的人都趨向于濫用權(quán)力,而且還趨向于把權(quán)力用至極限,這是一條萬古不變的經(jīng)驗。” [8]若沒有有效的制約機制,原來膨脹的行政權(quán)力將會更加失控、愈發(fā)強大,行政公益訴訟原告資格理論存在的價值就在于可以對行政權(quán)的恣意與任性予以制約。

2、研究行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)實意義 在轟動全國的銀廣廈案和億安科技案中，最高人民法院以法院“受理的時機還不成熟為理由，于 2001 年 9 月 24 日向全國各級法院下發(fā) 406 號通知，要求各級法院暫不受理相關(guān)訴訟。[9]浙江臺州畫家嚴(yán)正學(xué)對設(shè)在臨近小學(xué)的色情娛樂場所進行多次舉報，行政機關(guān)未予理睬，于是起訴椒江區(qū)文體局行政不作為。椒江區(qū)法院以嚴(yán)正學(xué)不是受害者為理由判決嚴(yán)正學(xué)敗訴。[10] 還有如喬占祥訴鐵道部春運漲價案、[11]南京違章搭建紫金山觀景臺案、[12]湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、[13]烏魯木齊三公民訴某酒店“懸掛國旗有誤”案等相關(guān)的公益訴訟案例，法院多以“法無明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或者以當(dāng)事人訴請的事項“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。此外，環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營、侵害消費者權(quán)益等違法行為嚴(yán)重?fù)p害了社會的公共利益，但由于訴訟法領(lǐng)域理論和立法發(fā)展的滯后，導(dǎo)致受害者無法通過訴訟途徑有效地保護自己的利益。

“面對公益訴訟,盡管從感情上作為法官我支持他們,但從法律上,有些起訴必須駁回。現(xiàn)行訴訟法規(guī)定,只有行為的直接利害關(guān)系人才有起訴的權(quán)利。”這是很多法官,提起個人公益訴訟時十分無奈的表態(tài)。公共利益被侵犯卻得不到應(yīng)有的救濟己經(jīng)成為普遍的社會現(xiàn)象,嚴(yán)峻的現(xiàn)實呼喚行政公益訴訟制度的建立。要保護社會公共利益,沒有行政公益訴訟原告資格理論的支持,是不現(xiàn)實的。

二、國外行政公益訴訟原告資格的考察

（一）普通法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．美國行政公益訴訟原告資格

在美國，依傳統(tǒng)，對原告資格的審查實行法定利益標(biāo)準(zhǔn)，即只有在某種法定利益受到損害時始有原告資格存在之可能。法定利益最初僅指普通法上的利益即人身、財產(chǎn)權(quán)，非單純經(jīng)濟上的利益即使受損也無法取得原告資格。這種標(biāo)準(zhǔn)后來不斷被法院的判例所突破。法院逐漸通過判例承認(rèn)了包括環(huán)境、審美、娛樂等利益在內(nèi)的幾乎所有經(jīng)濟的非經(jīng)濟的利益。正如伯納德·施瓦茨所說：“法律就是朝著允許全體公民起訴他們所感興趣的任何行政裁決的方向發(fā)展。盡管憲法包含了有關(guān)原告資格的規(guī)定，國會仍可以為某個人或某種人規(guī)定他們本來所沒有的原告資格。即便有關(guān)個人沒有通常所要求的那種直接的個人利害關(guān)系，法律所賦予他們的原告資格仍是有效的，即國會可以通過制定法律授權(quán)某個原本沒有起訴資格的公民或公民團體提起行政訴訟。賦予法定原告資格并不是創(chuàng)設(shè)新的私法權(quán)利，其目的在于保護有關(guān)的公共利益。被授權(quán)提起訴訟的私方當(dāng)事人雖然與該訴訟沒有切身的經(jīng)濟或其他利害關(guān)系，但他們具有公共利益代表人的資格，是私方司法部長。” [14] 美國司法審查訴訟中的原告資格標(biāo)準(zhǔn)實際上經(jīng)歷了一個從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到“事實不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟利益還是其他利益。2．英國行政公益訴訟原告資格

傳統(tǒng)上，英國法律對于公益的司法救濟相對保守。在公益訴訟方面，英國公民只有在他能證明他“對申訴的相關(guān)事件有充分的利益”時，才能在當(dāng)?shù)胤ㄔ浩鹪V。為證明充分利益，傳統(tǒng)上，原告需要證明他對所反對的行為享有比其他公眾更大的利益。[15]但隨著當(dāng)代行政的發(fā)展，在當(dāng)事人起訴資格自由化方面也取得了不小的成就，行政法關(guān)于救濟手段的發(fā)展趨勢總體上是向統(tǒng)一和寬大的起訴資格方向前進的。[16]當(dāng)事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不像過去那樣當(dāng)事人須具有權(quán)利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。英國著名行政法學(xué)家威廉?韋德在談及訴訟資格問題時曾作過這樣的精辟闡述：“只給有足夠資格的訴訟當(dāng)事人以救濟，這歷來是獲取救濟的重要限制。??因此只有那些自身權(quán)利受到威脅的人才有資格獲得救濟。??在公法中，只有這個原則還不夠，因為它忽略了公共利益的一面。??隨著政府權(quán)力與公務(wù)的增加和公共利益壓倒私人權(quán)利而日益突出，也就出現(xiàn)了更多自由的原則。特別是特別救濟顯示了它的價值，因為它不僅為私人利益而且是為公共利益而存在的，它是公法制度的核心。” [17] 第一，用公法名義保護私權(quán)之訴，又稱為“檢舉人訴訟”。按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，代表公共利益可以主動請求對行政行為實施司法審查，還可以在私人沒有起訴資格時幫助私人申請司法審查，即檢察總長是原告，公民為告發(fā)人。私人原告（包括私人團體、組織）若以檢察總長的名義提起訴訟，即檢察總長把他的名字出借給私人原告，就可解決起訴資格問題。如果檢察總長允許，就可以由私人原告提起訴訟，但目的不是為其自身，而是為一般公眾的利益。

第二，特別救濟即公法救濟。對于涉及社會公益的救濟，起訴人可以直接以王室的名義提起訴訟。

（二）大陸法系國家的行政公益訴訟原告資格考察 1．法國行政公益訴訟原告資格 作為法國最具特色的公益訴訟，當(dāng)屬以公共利益為基礎(chǔ)的越權(quán)之訴。越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟手段。20 世紀(jì)以來，越權(quán)之訴的范圍繼續(xù)擴大，這表現(xiàn)在，對于違反法律的行政決定提起越權(quán)之訴，不要求申訴人的權(quán)利受到侵害。越權(quán)之訴是一般的訴訟救濟手段，申訴人不需要法律明文規(guī)定，根據(jù)法的一般原則，當(dāng)然享有這種權(quán)利。最高行政法院認(rèn)為，法律中規(guī)定排除一切申訴的條款，不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制。越權(quán)之訴要求申訴人必須具備的資格主要是：一是必須具備能夠作為訴訟當(dāng)事人的一般訴訟資格，即自然人和法人都可作為越權(quán)之訴的當(dāng)事人。法人解散后，在提起越權(quán)之訴所必要的時期內(nèi)繼續(xù)存在。沒有取得法人資格的團體，不能以團體名義進行訴訟，但可委托代表進行訴訟。二是必須具備能夠要求撤銷行政決定的利益。[18] 2．日本行政公益訴訟原告資格

民眾訴訟，按照日本《行政案件訴訟法》第 5 條的規(guī)定，是指“請求糾正國家或者公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟。”日本的民眾訴訟，有根據(jù)《公職選舉法》進行的選舉訴訟或者當(dāng)選訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等。這種居民訴訟，是在普通地方公共團體的長官等進行了違法或者不當(dāng)?shù)墓钪С鲆约柏敭a(chǎn)的管理處分時，居民在經(jīng)過對監(jiān)察委員進行監(jiān)察請求后提起的訴訟，對于地方行政的民主化、公開化發(fā)揮了極大的作用。[19]從民眾訴訟所維護的客觀的法秩序的目的來看，當(dāng)為行政公益訴訟的一種形態(tài)。根據(jù)該法第 5 條的規(guī)定，可以看出，在民眾訴訟中，起訴者的資格與個人的私益無關(guān)，是基于選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格。在維護公益方面，對原告資格的要求是比較松的。

（三）國外行政公益訴訟原告資格的共同特征

考察和比較國外的行政公益訴訟原告資格的相關(guān)情況，不難發(fā)現(xiàn)：盡管各國行政公益訴訟的表現(xiàn)形式和名稱不同，但是在行政公益訴訟原告資格方面卻有一些共同特征，即起訴資格不斷放寬，原告資格經(jīng)歷一個由窄到寬的發(fā)展進程,“事實不利影響標(biāo)準(zhǔn)”和“無直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”最終得以確立。所謂的“事實不利影響標(biāo)準(zhǔn)”就是指一定主體只要受到了違法行政行為的不利影響，而不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟利益還是其他利益，都可以依法向法院提起訴訟。“無直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”是指不管被指控的行政行為所造成損害或損害威脅是否與公民或組織有無直接利害關(guān)系，只要侵害了國家、社會公共利益，一定主體均可以向法院提起訴訟以維護公共利益。

三、我國行政公益訴訟原告資格的缺失

（一）我國行政公益訴訟原告資格缺失的現(xiàn)狀 首先，我國憲法幾經(jīng)修正，至今仍然未有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定。[20]《憲法》第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”這些規(guī)定可以看作是公民受到行政侵害時可以適用的救濟途徑，但與公民行政公益訴權(quán)的意義還相差甚遠(yuǎn)。其次，《行政訴訟法》及其配套法律均沒有行政公益訴權(quán)的規(guī)定。具體到我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，關(guān)于起訴權(quán)的規(guī)定雖然不同，但其共同點是原告必須是自身合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或者其他組織。這是我國訴訟法領(lǐng)域長期以來存在的一個重要障礙，認(rèn)為只有自己合法權(quán)益受到違法侵害的人才具有原告資格，忽略了公益訴訟的存在，關(guān)閉了對公共利益的救濟之門。根據(jù)《行政訴訟法》第 2 條的規(guī)定，行政訴訟的原告只能是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織，即原告必須與案件有直接的利害關(guān)系，而與案件沒有直接利害關(guān)系的個人或組織則無權(quán)向人民法院提起訴訟。而在現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機關(guān)向法院提起刑事附帶民事訴訟，除此之外，立法上沒有關(guān)于公益訴訟的蹤跡，無法對損害公益的行為進行法律追究。

（二）我國行政公益訴訟原告資格缺失的原因分析

1、立法受傳統(tǒng)原告資格理論的限制 由于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)限制，我國憲法幾經(jīng)修正，至今仍然沒有關(guān)于公民行政公益訴訟權(quán)的直接規(guī)定，行政訴訟法規(guī)也沒有關(guān)于行政公益訴訟原告資格的相關(guān)規(guī)定。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無利益即無訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對該訴訟請求作出判決的必要性和實效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當(dāng)事人之間的糾紛；實效性是指法院能否通過判決實際解決糾紛。[21]即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān)系”，否則就不享有起訴權(quán)。傳統(tǒng)的原告資格理論是建立在合理的政策基礎(chǔ)之上的。但是，其先決條件是，人民意識到其權(quán)利，并具有對抗侵犯其權(quán)利的財力。盡管傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”理論能夠保證真正的爭議進入法院，使司法程序發(fā)揮其應(yīng)有的功能，但它也實際阻礙了司法對公共利益的保護，[22]從這個意義上說，傳統(tǒng)的原告資格理論是有與生俱來的缺陷的。我國的《憲法》關(guān)于公民訴訟權(quán)的規(guī)定是建立在“無利益即無訴權(quán)”的理論基礎(chǔ)上的，它規(guī)定起訴的人必須是與被起訴人的行為有利益關(guān)系的才具備原告資格。因此，現(xiàn)行《憲法》根本沒有行政公益訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定。《行政訴訟法》也同樣受這種傳統(tǒng)理論的影響，并且在這種理論的基礎(chǔ)上發(fā)展了“法律上利害關(guān)系”原則，以行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”來規(guī)定行政訴訟的原告資格。這樣的限制性規(guī)定使立法的發(fā)展僅限于私益訴訟，公益訴訟制度的建立缺乏理論支持，公民的行政公益訴權(quán)自然得不到保護。

2、司法拘泥于傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn) 傳統(tǒng)的“原告資格問題的核心是，請求救濟的當(dāng)事人所主張的事項是否是有關(guān)個人利益的爭執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的，因為法院主要是為了解決這些棘手的問題而存在的”。[23]但在現(xiàn)實中，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會所面臨的個人利益的自我保護問題有時是不充分的，特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。受益者對致使其受益的行政行為起訴的積極性是不可能有多大的。而現(xiàn)行司法又不允許第三人啟動司法程序，致使社會群體的公共利益出于無人保護的境地。而隨著時代的發(fā)展，公民的法律意識也在日益地更新，法律部門的司法觀念也應(yīng)該隨之更新。傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)雖已施行多年，但傳統(tǒng)是要發(fā)展的，理念也要隨著時代而革新。社會時刻都在變化，司法制度每一天都在進步，傳統(tǒng)的原告資格標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代法治社會的發(fā)展需求。因此，為滿足客觀需要，司法也不應(yīng)該拘泥于傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)，建立新型的原告資格標(biāo)準(zhǔn)是符合時代發(fā)展潮流，尊重客觀規(guī)律，順應(yīng)民心之舉。

四、對我國行政公益訴訟原告資格的思考 從目前媒體所報道的行政公益訴訟案件來看，多以敗訴告終，敗訴的原因又大多在于原告主體的資格問題。由于司法權(quán)具有被動性的特點，具體的訴訟程序必須有合格的當(dāng)事人才能夠啟動，所以，誰有資格提起行政公益訴訟成為最為關(guān)鍵的問題。在現(xiàn)存的各種理論當(dāng)中，有的學(xué)者指出需要建立行政公訴，即全部由檢察機關(guān)作為公益訴訟的代表人，就像其作為刑事訴訟的公訴人一樣。[24]也有人指出應(yīng)當(dāng)建立民眾訴訟或公民訴訟，由普通的公民來提起公益訴訟。[25]還有人強調(diào)社會團體在行政訴訟中的作用，提出由一些類似消費者協(xié)會的公益團體享有公益訴訟的起訴權(quán)。[26]意見存在分歧的主要原因在于沒有確定行政公益訴訟原告資格的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（一）確定行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)

1、維護公共利益標(biāo)準(zhǔn)

“行政訴訟目的支配著行政訴訟制度的價值取向,并進而影響行政訴訟原告資格的確認(rèn)。目的是主體作出某種行為主觀上所要追求的效果,它對行政訴訟的原告的界定起著一定的影響。” [27] 因此,構(gòu)建行政公益訴訟的原告制度,必須考慮行政公益訴訟目的。行政公益訴訟是現(xiàn)代社會為了維護社會公共利益出現(xiàn)的一種新型的、現(xiàn)代的訴訟類型,現(xiàn)在學(xué)界公認(rèn)維護社會公共利益是行政公益訴訟最本質(zhì)、最直接的目的。所以,確立行政公益訴訟的原告資格必須根據(jù)其目的,最大限度的保護公共利益。

2、監(jiān)督依法行政標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)傳統(tǒng)的訴的利益理論,原告只能是直接受到行政行為侵害的公民、法人或者其他組織。在現(xiàn)實中,僅僅依靠直接利害關(guān)系人來解決社會所面臨的問題有時是不充分的,特別是在社會公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往是行為的受益者。在某一特定問題上,有直接利害關(guān)系的人并不一定代表全社會的利益。這就造成了對侵害社會公共利益的行政行為缺乏有效的監(jiān)督,產(chǎn)生了公共利益領(lǐng)域的法治盲區(qū)。所以,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須考慮監(jiān)督依法行政這一標(biāo)準(zhǔn)。

3、有效性標(biāo)準(zhǔn)

有效性是指確定行政公益訴訟原告資格時,必須考慮所確定的原告能否主動地提起公益訴訟,在提起行政公益訴訟后,是否有力量對抗相對的行政機關(guān),是否能有效的參與法庭訴訟,更好地達到維護公共利益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的目的。由于各國的法治水平不同,公民的法律意識差異,代表社會公共利益的團體建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r不同,在確立行政公益訴訟的原告資格時,必須從本國的實際國情出發(fā),充分考慮有效性標(biāo)準(zhǔn)。在我國現(xiàn)行的憲政體制和司法體制下,考慮我國的法治發(fā)展水平、司法機關(guān)的建設(shè)以及公民的法律意識,結(jié)合以上標(biāo)準(zhǔn),筆者認(rèn)為,我國應(yīng)擴大利益保護范圍, 允許公民個人和社會團體向檢察機關(guān)申請?zhí)崞鹦姓嬖V訟，并賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格。

（二）檢察機關(guān)的行政公益訴訟原告資格

英美法系國家認(rèn)為“行政法是控制政府權(quán)力的法” [28]，“它規(guī)范行政權(quán)力行使的原則，為那些受行政行為侵害者提供法律補救” [29]，檢察機關(guān)擁有提起行政訴訟的權(quán)力，它的總檢察長職權(quán)具有雙重性，他代表國家控制所有的訴訟，并且參加涉及到一般公共利益的訴訟活動。這可以為我們設(shè)定由檢察機關(guān)作為我國行政公益訴訟原告的適格主體提供借鑒，特別是在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機關(guān)作為我國公共利益的守護者，理應(yīng)而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

1、憲政基礎(chǔ)。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職能在于監(jiān)督對國家法律的執(zhí)行和實施。從人民檢察院的職能我們可以看出，人民檢察院具有被監(jiān)督對象的廣泛性、監(jiān)督方式的全面性的特點。根據(jù)憲法的規(guī)定，行政機關(guān)是我國權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其行政行為理應(yīng)受到檢察機關(guān)的監(jiān)督。當(dāng)行政機關(guān)的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，在其他如內(nèi)部監(jiān)督無法實現(xiàn)對國家和社會利益進行有效保護時，檢察機關(guān)依法提起行政訴訟，通過司法對行政機關(guān)的行為的合法性進行審查，方式更為直接，效力更高。

檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟活動自始至終的整個過程進行監(jiān)督，不僅包括對生效裁判提出抗訴的事后監(jiān)督，而且包括對訴訟活動進行過程的事中監(jiān)督，還應(yīng)包括在特定情況下的事前監(jiān)督（主要指對起訴活動的監(jiān)督）。“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為，檢察機關(guān)在訴訟中，最突出、最主要的職責(zé)是代表國家。公眾把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程以及裁判的結(jié)果進行監(jiān)督。” [30]

2、權(quán)益主體。檢察機關(guān)的職能決定其應(yīng)作為社會公益的代表。源于前蘇聯(lián)的檢察理論賦予了檢察機關(guān)特別的地位和特殊的優(yōu)勢，代表國家利益和社會公共利益。檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家利益和公共利益的權(quán)威代表的面目出現(xiàn)。保障國家利益不受侵害，制裁侵害公共利益的違法犯罪行為（包括違法行政行為），對違法行為予以糾正，是檢察機關(guān)的職責(zé)。由檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告資格，理所當(dāng)然，同時，可以在訴訟主體不確定或者缺位的情況下，由檢察機關(guān)代表國家提起行政公訴，使公共利益免受損失。

3、制度保障。檢察機關(guān)作為原告更有利于對國家和社會公共利益的保障。在行政公益訴訟中，如果提起司法審查者的原告地位比較超脫，與被訴案件相對獨立，則在訴訟過程中將不受利益的限制，從而能夠更有效地保證公益訴訟功能的全面發(fā)揮。我國憲法第 131 條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”依據(jù)這一獨立于行政機關(guān)之外的憲法地位，對于其對行政機關(guān)的行政活動的監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)提供了必要的保障。與此相比，西方國家的檢察機關(guān)在組織上大多隸屬于行政機關(guān)，如英國的檢察總長是政府官員、美國的檢察總長是內(nèi)閣成員、德國公益代表人受政府指令的約束等。他們的這種法律地位使得他們在對行政機關(guān)的行政行為實施監(jiān)督職能時便會有多少不等的限制。同時，檢察機關(guān)背后有國家機器這一強大力量作為后盾支持，自然比任何私人或社會團體都具備更大的優(yōu)勢。

4、資源優(yōu)勢。檢察機關(guān)擁有一支受過專門法律知識教育和執(zhí)法訓(xùn)練的公務(wù)人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時，檢察機關(guān)工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。這樣既實現(xiàn)了對行政權(quán)的監(jiān)督，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。的確如楊立新先生所言“在國家利益或者社會公共利益受到損害的時候，檢察機關(guān)有責(zé)任，也有能力向人民法院提起訴訟”。[31]

五、結(jié)語

“公益訴訟的推進必須有一個過程,無論從現(xiàn)有法治環(huán)境還是行政訴訟的實際地位來看,目前不可能有較大的冒進,而只能是穩(wěn)步推進。否定公益訴訟的積極意義固然不符合法治發(fā)展趨勢,而對公益訴訟的盲目樂觀也不切實際。我們應(yīng)當(dāng)以積極的姿態(tài),穩(wěn)妥地推動公益訴訟的健康發(fā)展。” [32]行政公益訴訟制度是一種新型的制度,也是復(fù)雜的制度,因此,建立和完善行政公益訴訟制度不可能一蹴而就。

構(gòu)建我國的行政公益訴訟制度模式,在“借鑒外國的經(jīng)驗的同時,更應(yīng)關(guān)注本國的行政法律制度實施的本土資源,不應(yīng)當(dāng)只是用概念法學(xué)的邏輯演繹方法閉門造車。” [33]不顧本國國情盲目地進行制度移植,是不會結(jié)出預(yù)期的碩果的。因此,要想成功創(chuàng)設(shè)一個新的制度,必須結(jié)合本國的國情進行科學(xué)、合理的制度設(shè)計,對現(xiàn)行行政訴訟制度進行根本性的改造。建立以檢察機關(guān)為原告的行政公益訴訟制度既依賴于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的完善,也依賴于國家的法治環(huán)境,包括立法機關(guān)對行政公益訴訟制度的認(rèn)知程度和對司法機關(guān)的信任程度。社會在前進,時代在發(fā)展,隨著行政法學(xué)研究的深入和社會各界的共同努力,我們有理由相信有朝一日會建立符合我國國情的行政公益訴訟制度,并期待其在推動我國民主法治的進程中發(fā)揮更為重要的作用。致謝

回顧本文的寫作過程，楊欽老師和周中建老師都給予了熱心的指導(dǎo)和幫助。他們的每一句鼓勵的話語，每一封解惑的郵件，每一回諄諄的教導(dǎo)??點點滴滴匯聚于心，讓我難以忘懷，特在此向他們表示誠摯的謝意。參考文獻：

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