第一篇：三十年來山東省地方財政體制改革的回顧與反思

集權與分權的嬗變?

——三十年來山東省地方財政體制改革的回顧與反思

魏 俊?

（山東工商學院法學院

山東，煙臺264005）

[摘要]山東省地方財政體制的變革主要經歷了分級包干財政管理體制階段、分稅制財政體制改革的初步階段以及所得稅、營業稅分享改革三個階段。通過改革不僅規范了各級政府間財政分配關系，提高了省級財政調控能力，而且轉變了地方發展經濟的思路，分級分稅的公共財政體制框架得到初步建起。但仍然存在著事權界定不清、省級調控能力偏弱、收入結構不合理等一系列問題，需要通過進一步深化改革加以解決。[關鍵詞] 地方財政體制

分級包干

分稅制

[正文]

我國經濟體制改革是沿著減稅、放權、讓利的漸進式財政分權思路向縱深推進的。與全國財政體制改革的歷史進程相一致，改革開放三十年來，山東省地方財政體制的變革主要經歷了兩次比較大的改革階段：一是94年以前的分級包干財政管理體制階段；二是94年以后的分稅制財政管理體制改革階段。這個階段又可以分為兩個小的階段。一是1994年-2002年起實施的分稅制財政體制改革的初步階段；二是2002年起至今實施的所得稅、營業稅分享改革階段。其中，1994年-2002年起實施的分稅制財政體制改革階段是向適應市場經濟要求的、分級分稅財政體制邁出的第一步，2002年起至今實施的所得稅、營業稅分享改革則是在前者的基礎上的進一步深化。以分權為核心的財政體制改革初步形成了統一規范的收入分配關系，調動了地方各級發展經濟、增收節支的積極性，促進了產業結構調整和資源優化配置。下面就三十年來山東省地方財政體制改革歷程作一簡要回顧。

一、94年以前包干體制下的山東省地方財政體制 78年以后，基于調動地方積極性和轉嫁中央財政負擔的考慮, 中央政府開始逐步下放與地方經濟自身發展事業密切相關的若干權力, 一些原由中央部委管轄的企業也下放給地方政府管理，同時，地方政府逐步負責地方公共產品的提供。1980年,國務院決定實行“劃分收支、分級包干”的財稅體制。其基本特征是：從高度集中、統收統支的中央集權式財政體制逐步轉變為一種相對分權化的制度安排, 中央和地方各自擁有自己的財政收入, 地方財政初步成為責、權、利相結合的相對獨立的一級預算主體。在此期間，伴隨著農村改革向城市改革的推進,1983年開始，我國分兩步對國營企業實行了利改稅：1983年是第一步, 企業交所得稅后剩下的利潤,還采取大約四種利潤上交的形式；1984年是第二步，完全取消了利潤上交形式,改叫調節稅。1985 年和1988年又進行了兩次調整, 調整的內容主要體現在包干方法上, 從1988 年開始對37 個省、自治區、直轄市和計劃單列市分別實行邊際增長分成、收入遞增包干、總額分成、總額分成加收入遞增包干、上解額遞增包干、定額上解和定 ? 本文為山東省社會科學規劃研究重點項目《山東省地方財政體制改革的法律問題研究》（批準號05BFJ03）的部分研究成果。? [作者簡介] 魏?。?968-），男，四川達州人，山東工商學院法學院副教授，法學碩士，主要研究方向為經濟法、財政稅收法。①額補助等包干辦法。中央對山東省實行收支大包干的體制，省級財政根據各市經濟發展水平和財政收支情況，對市地實行定額上繳比例遞增、總額分成或定額補助等多種體制形式。

財政包干體制的推行無論在廣度還是深度上,都超過了歷史上任何一個時期的改革，這表明我國財政體制正式步入了財政分權的軌道。

二、94年以后實行分稅制財政體制改革的山東省地方財政體制

分級包干財政體制的實行，不僅調動了地方的積極性，增加了地方收入，而且也促進了經濟的發展，但同時也暴露出兩個突出的問題：一是中央財政收入占整個全國財政收入的比重不斷下降，導致中央越來越困難；二是地區封鎖和地方保護主義嚴重。財政壓力促使我國進行經濟體制改革, 并選擇財政體制作為經濟體制改革的突破口。增強中央財政集中度, 緩解巨大財政壓力, 提高中央調控能力, 避免高成本和無休止的“談判”，成為了我國1994 年進行分稅制改革的直接動力和現實背景。從1994年開始，在中央對地方實行分稅制的基礎上，山東省對各市地也實行了分稅制財政體制，主要經歷了兩個階段：

（一）1994-2002年分稅制改革初期階段

1、收入劃分情況。省級收入主要包括三部分：一是石油、石化、電力、有色金屬等中央四大部門所屬企業交納增值稅的25％部分；二是四大部門所屬企事業單位及銀行(含省級非銀行金融企業)營業稅；三是省級企業上繳的所得稅、上繳利潤、虧損補貼。此外，省級財政還參與部分城鎮土地使用稅、印花稅、資源稅的少量分成，其余各項地方收入歸各市地。市對縣及縣對鄉收入的劃分方式雖有不同，但大多是按隸屬關系劃分，除劃歸中央和省的收

①入外，原屬哪一級的收入仍歸哪一級。區(市)級收入的劃分以隸屬關系為主確定。

2、支出范圍劃分情況。支出范圍劃分基本未做調整。地方各級政府主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及支持本地區經濟、事業發展所需支出。在具體事務的支出責任歸屬上，主要依據信息和組織成本最小原則，基于管理上的便利來確定，并非依據受益范圍原則確定。

3、稅收返還、原體制上解或補助及一般轉移支付情況。

（1）稅收返還方面，省對市執行全國統一規定，即按93年各市地實際收入以及稅制改革和各級收入劃分情況，計算出凈上劃中央的收人數額(即消費稅+75％的增值稅—中央下劃收入)，以此作為以后年度省對市地稅收返還基數。94年以后，稅收返還額在93年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1:0.3系數確定。如果上劃中央收入達不到93年基數，中央將扣減省里的稅收返還基數，省財政也將相應扣減有關市地的稅收返還基數，基本做到了不截留。在稅收返還增量方面，也按中央規定的1:0.3的比例全部返還給市。

（2）原體制上解方面，老體制中確定為體制上解的市繼續上繳，體制補貼的仍然給予補貼，全省16個市中(青島市計劃單列除外)有9個市為定額上解、比例遞增，上解遞增比例為7.5％；7個市吃補貼，補貼額不遞減。95年省財政對體制上解地區適當降低了上繳遞增比例，由7.5％降為5％，增加了上解市的財力，對20多個財政困難縣，增加了補貼基數。

（3）一般轉移支付方面，省財政為解決省內部分地區財政收支不平衡的問題，從96年起也建立對下的一般轉移支付制度。當年省對下轉移支付直接核算到縣，將經濟欠發達地區的貧困縣也列入轉移支付范圍。從97年起，省對下轉移支付范圍進行了調整，僅限于省內經濟欠發達市的貧困縣。轉移支付主要用于補工資、保重點，如教育支出按總人口和在校生計算，對低于全省平均水平的縣，農業經濟比重大、貢獻大的縣給予一定補助。到2002年，一般性轉移支付的規模已由96年的1億元增長到11.3億元，年均遞增49.8％。其間累計共安排轉移支付資金37.47億元。此外，農村稅費改革后，省對市的農村稅費改革轉移 ①尹慧敏.山東省財政分配結構研究[M].北京：經濟科學出版社，2004： 223-236.支付補助為累計達到21.77億元，其中，中小學教師工資轉移支付補助為6.44億元。而市

②①對縣的轉移支付數額則較小，累計總額僅幾億元。

（二）2002年以后山東省地方財政體制改革的基本情況

2002年起，中央對地方實行所得稅分享改革。同年12月26日，國務院批轉財政部《關于完善省以下財政管理體制有關問題意見》的通知。為進一步深化省以下財政體制改革，增強省級調控能力，山東省在上述基礎上又實行了營業稅分享改革。改革后省以下財政體制的基本情況主要包括以下幾個方面：

1、在收入劃分方面。省級收入包括：中央四大部門(石油、石化、電力、有色金屬)所屬企業繳納的增值稅的25％，營業稅的20％，一般企業所得稅的10％(2003年后為8％)，特殊企業所得稅50％(2003年后為40％)，個人儲蓄利息所得稅的50％(2003年后為40％)，石油資源稅、省直單位行政事業性收費、罰沒收入等。市以下收入包括：中央四大部門以外的企業交納的增值稅的25％部分，營業稅的80％，城市維護建設稅，一般企業所得稅的40％(2003年后為32％)，個人所得稅的50％(2003年后為40％)，農業稅收、房產稅、車船使用稅等地方小稅，市以下行政事業性收費等。對于市以下各級財政的收入劃分，基本上不作變動。大部分市地的市級財政不集中縣級財力，即原屬于市或縣的所得稅，改為中央、省與市或中央、省與縣分成。原屬于市或縣的營業稅，改為省與市或省與縣分成。也有部分市地

②在改革中進一步集中了財力，如泰安市的縣級一般企業所得稅，市級也參與了分成。

2、支出范圍劃分方面。與前一個階段基本相同。省以下各級政府的支出范圍有一定程度的趨同，各級政府均是既有一般公共服務支出，又有經濟建設支出，在支出比例上也只是略有差別。

3．稅收返還、原體制上解或補助及一般轉移支付方面。省對各地市的所得稅上解或返還基本比照中央對地方的辦法處理，即以2001年為基期，按改革方案確定的分享范圍和比例計算基數。各市分享的所得稅收人，如果小于各市實際所得稅收人，差額部分由省財政作為基數予以返還；如果大于各市實際所得稅收人，差額部分由各市作為基數上解省財政。營業稅返還辦法比照所得稅處理。

三、分稅制改革的成效

（一）各級政府間財政分配關系進一步規范

經過1994年分稅制財政體制改革和2002年所得稅、營業稅分享改革，中央、省、地方重新調整了利益分配格局，在各級政府間初步建起了一個分級分稅的公共財政體制框架。盡管在實施過程中不斷有小的調整，但基本上確立了一個較為穩定規范的財政分配關系，在一定程度上調動了地方發展經濟、壯大財政、提高財政運行質量和調控能力的積極性，財政實 ③力顯著增強。

（二）省級財政調控能力得到了提高 從財政支出水平來看，1994年省級一般財政支出為34.63億元，2003年為178.38億元，增長了4.15倍，年均遞增17.8％，快于市、縣、鄉級財政支出增長速度。省級的保障能力和宏觀調控能力逐漸得到加強，重點事業和重點支出得到了有力的保障。2003年全省社會保障和撫恤救濟支出62.49億元，比上年增長22.04％。全省農業、教育、科技支出達到260.23億元，比上年增加22.67億元。2003年省、市對縣鄉的轉移支付達42.51億元，提高了基層的財政保障能力。

（三）經濟發展的思路發生轉變

②①②張昭立.2002年山東財政年鑒[M].濟南：山東人民出版社，2002：305.山東省財政廳.2003年山東財政統計[M].北京：中國財政經濟出版社，2005：13.③尹慧敏.2003年山東財政年鑒[M].濟南：山東人民出版社，2003：434.經過1994年分稅制改革和2002年所得稅、營業稅分享改革，山東省逐漸確定了地方各級政府間分稅種、分比例的收入劃分方式，基本打破了按企業隸屬關系劃分收入的舊模式，從而減弱了地方政府干預經濟發展的直接利益驅動。加上主體稅種上劃中央，地方財政收入來源也發生了較大變化，這就促使地方政府調整和更新發展思路，在繼續涵養原有支柱、骨干財源的同時，著力調整和優化產業結構，大力培育基礎和新興財源，促進了多種所有制經濟共同發展。財政支持經濟發展的方式也有所變化，逐漸從以往的直接干預向間接地、宏觀地調控過渡，通過提高公共產品和服務的質量、完善基礎設施、穩定社會經濟環境來促進經濟增長，更加符合市場經濟體制下公共財政的要求。

四、地方財政體制改革尚存在的主要問題

盡管新體制取得了明顯的成效，但也仍然存在一些亟待解決的問題。

（一）事權界定不清晰，事權財權嚴重不對稱 和全國整體情況一樣，山東省無論是1994年的分稅制改革還是2002年所得稅、營業稅分享改革，都是以收入的劃分為主，事權的調整基本未涉及。目前事權范圍的界定基本上延續了原包干體制下對各級政府支出范圍的規定，已經不適合目前市場經濟的發展和政府職能轉變的要求。一些新增的事權沒有明確界定，在上下級政府之間的博弈競爭中不斷變換支出責任主體，形成事實上無人負責的局面，造成事權劃分的混亂。事權劃分并不嚴格依據受益范圍確定，造成地方政府履行職能的低效率和基層財政困難。許多部門自行出臺了一些不規范事權劃分標準，上級出政策下級拿錢的現象很普遍。在財力劃分上，越往下級，財權越小，而事權責任卻逐級向下壓。尤其是鄉鎮財政，其承擔的事權與其財力嚴重不對稱。

（二）省級調控能力偏弱 為了緩解基層財政困難，山東省陸續出臺了一些扶持地方經濟發展的政策措施，在資金和政策上給予支持，相應地省級財力也逐漸向縣鄉級財政傾斜。1994年山東省省級財政收入占全省地方財政收入的比重為14.32%。2002年所得稅、營業稅分享改革中，省級雖然集中了一部分財力，達到了15.69%，但經過1年的博弈調整，2003年又下降到了13.61%。而且，省級財政收入過多地依賴石油、石化、電力、有色金屬四大行業，省級財力較弱、調控能力偏低。

（三）地區間的財政狀況差距過大

受區位、政策、歷史等因素的影響，山東省各地區經濟發展不協調，進而導致地區間財力不平衡。發達地市財源充足，財力寬裕，政府運轉比較順暢，而經濟欠發達地區則財力貧乏，僅能維持政府的基本運轉需要，有的甚至連工資都保證不了。近年來，從省內總體情況看，不論是地方財政支出水平差異系數還是人均財政支出水平的差異系數都有較大提高，各市財力差距有所拉大，財力不平衡問題相當突出。

（四）部分縣鄉財政比較團難

近年來隨著增資政策的出臺及農村稅費改革的不斷深入，農業比重高的地區因改革造成的收支缺口不能完全得到彌補，基層財政的緊張程度加大。取消農業特產稅和農業稅率大幅降低，一些以農業為主的縣鄉財政收入銳減。鄉鎮教師工資上收縣級管理，縣級財政的支出責任增大?！俺燥垺必斦卣髅黠@，用于支持重點事業發展的資金不足。一些基層財政支出掛賬，造成地方政府隱性債務的大量增加，債務規模超出縣鄉經濟的承受能力，有的已經影①響到了社會穩定。

（五）非稅收入和非預算問題嚴重

山東省的財政收入結構，總的特征為：稅收比重下降，地方小稅及非稅收入占地方財政收入的比重提高，可用財力增長慢。2003年全省地方財政收入比1994年增長4.3倍，而稅收類僅增長3.41倍，作為主體稅種的增值稅、營業稅僅增長2.93倍，而非稅收入增長了1 ①于國安.財政理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2005：244.7.96倍。稅收占地方財政收入的比重由1994年的93.91％下降到2003年的78.21％，地方

③財政收入的增長在很大程度上是靠非稅收入拉動的。非稅收入中大部分屬于“非預算”資②金。非預算資金的大量存在，不僅破壞了政府預算的統一性原則，削弱了政府協調和控制宏觀經濟和社會發展的能力，而且非預算資金的非規范性還將產生“擠出”效應，對我國財政法制化進程構成嚴重阻礙，而地方政府對非預算資金的過度依賴，還會明顯地擴大和強化地區間的財政差距。

產生上述問題的原因是多方面的，其根本原因在于，目前我國所進行的分稅制改革還很不夠徹底，因此，也只有通過不斷深化改革來加以解決。

總之，三十年來，山東省地方財政體制改革從集權到分權的嬗變的探索歷程，是我國分稅制財政體制改革大背景下，各級地方財政體制改革的一個縮影，對其經驗與教訓的總結，可為我國進一步深化財政體制改革、轉變政府職能、建立公共財政體系提供寶貴的借鑒與參考。

參考文獻：

[1] 尹慧敏.山東省財政分配結構研究[M].北京：經濟科學出版社，2004.[2]張昭立.2002年山東財政年鑒[M].濟南：山東人民出版社，2002.[3] 山東省財政廳.2003年山東財政統計[M].北京：中國財政經濟出版社，2005.[4] 尹慧敏.2003年山東財政年鑒[M].濟南：山東人民出版社，2003.[5] 于國安.財政理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2005.③從全國來看，非預算資金加上預算內的非稅收入占地方財力的比重普遍都比較高。資料表明，1994—2000年我國地方非預算資金加上預算內的非稅收入占地方財力的比重分別為25.41％，29.46％，34.45％，31.15％，30.86％，29.72％和29.28％。這種情況說明，我國地方財力中有近1／3來自非預算資金和非稅收入。②一般是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。其范圍主要包括：法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等；國務院或省級人民政府及其財政、計劃(物價)部門審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬部門集中的上繳資金；用于鄉鎮政府開支的鄉統籌資金；其他未納入預算管理的財政性資金。

第二篇：中國電力體制改革十年回顧和反思

一、回顧中國電力體制改革的進程

中國當前電力行業格局

97年以來，我國的電力體制經過一系列改革。除設立國家電力監管委員會外，原有大型電力企業通過資產重組和市場整合，構建成11 家集團公司，包括：兩大電網公司———國家電網公司、中國南方電網有限責任公司。國家電網下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網公司。南方電網則由廣東、廣西、云南、貴州及海南的電網資產重組而成。五大發電集團———中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司;兩大輔業集團———中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。形成當前中國電力行業格局。

回顧中國電力體制改革歷程

如果從2002年開始計算，電改已經進行了10年，電力產業市場化改革的復雜性超出了最初設計者的想象，漫漫長路，不堪回首：

1)1997 年開始對針對電力工業管理體制進行改革，成立了國家電力公司，原電力部行使的政府管理權移交給國家經貿委，電力體制政企分開。這算是預備。

2)2002 年開始在電力市場引入競爭機制，打破電網的垂直一體化壟斷模式，在發電端開放競爭。實行“廠網分開”，將國家電力公司管理的電力資產按照發電和電網兩類業務進行劃分。

3)2003年國家電力監管委員會正式成立。國家電監會為國務院直屬事業單位。

4)2011年將進行電力“主輔分離”。兩家電網公司的勘測設計企業，火電、水電施工企業和電力修造企業剝離，同時并入新成立的中國電力建設集團有限公司和中國能源建設集團有限公司。

十年電改評價 改革的歷程表明，電力產業市場化改革是一個十分復雜的過程，改革既可能獲得巨大收益，又潛伏著各種風險。十年過去，電力改革當初提出的改革方針“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”只完成了前一半。即使對這一半的改革，業界也都一致認為不徹底。

1)廠網雖分開，但原本分離的本意是在發電側展開競爭，可是由于上網電價和發電額度仍然控制在發改委，初衷并沒有實現。反而成了夾生飯。

2)主輔分離不徹底。原目標是剝離電網的電站設計建設、電力裝備制造、三產等輔業，只保留輸配電主業?？墒菄W利用2008年冰災，提出的輔業重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領先電氣制造集團。

改革的最大阻力來自于電網和其相關利益集團，步步為艱。一句話：不徹底、不堅決、沒觸動核心。一個被規制企業利用規制者的自利動機進行尋租活動，使規制者成為被規制者的“俘虜”，并共同分享壟斷利潤，從而導致規制的失敗。在這樣的大環境下，電改注定無法成功。

為完成國家2002年提出的“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的目標，顯然當前這個格局還需要進一步拆分：剝離電網的配售職能，成立獨立區域電網公司;剝離國網的電氣設備制造的輔業;成立第三方的電力調度和交易中心。電改進入攻堅階段。

二、中國當前的電力運營模式及存在的問題

電力產業自然壟斷屬性的由來

電力系統是由發電廠、輸電網、配電網和電力用戶組成的整體，是將一次能源轉換成電能并輸送和分配到用戶的一個統一系統。

輸電網是電力系統中最高電壓等級的電網，是主網。配電網是將電能從樞紐變電站直接分配到用戶區的電網，是輔網。

發電廠將一次能源轉換成電能，經過電網將電能輸送和分配到電力用戶的用電設備，從而完成電能從生產到使用的整個過程。電力產業的產銷與其他產業相比顯著不同，其產品一般不能大規模儲存，(儲能還不成熟)，電力生產過程是連續的，發電、輸電、變電、配電和用電是在同一瞬間完成的，因此發電、供電、用電之間，必須隨時保持平衡。

電力關系到國計民生，是重要的基礎性產業，是世界公認的公用事業，其規模經濟效益顯著，具有強烈的自然壟斷特性。自有電力以來，世界各國長期對電力企業實行公共管制，普遍采用壟斷經營和國有產權形式進行運營。

電力行業某些環節的自然壟斷屬性已不再成立

隨著世界政治、經濟和社會的發展，傳統的管理和經營體制制約了電力的進一步發展，電力工業面臨著嚴峻挑戰，導致了各國電力企業從壟斷經營、計劃經濟向市場化轉化。尤其是，隨著科技發展，電力工業實現自動化、信息化，電力系統的控制技術、信息技術和數字化技術已經取得實質性突破，制約發電、輸電、配電和售電等各環節分離的技術瓶頸已不存在，為電力市場化改革提供了技術基礎。某些原來被認為具有自然壟斷性的業務或環節，其進入壁壘和退出壁壘己經被逐漸克服，使得某些環節的自然壟斷性不再成立，從而為引入競爭創造了條件。

首先發電環節引入競爭是最容易的，輸電環節由于高壓線路不可能重復建設必須是壟斷的，配電環節可以是壟斷性的，也可以是競爭性的，售電環節完全是可以競爭的。

全球電力市場經營的五種模式

根據電力的生產和消費過程可以分為發電、輸電、配電、售電等四個環節，因此電力市場的運營模式可以根據這些環節的市場開放程度而分為五個模式*。

1)垂直統一壟斷模式

發電、輸電、配電和售電四個環節都是捆綁在一起，由一個公司來統一管理和壟斷經營，各個環節中都不存在競爭。法國、日本和美國的一些州是這種模式。

2)發電競爭上網模式 輸電、配電和供電仍由一個電力公司統一管理和壟斷經營，競爭在發電環節展開。這是打破電力工業體制垂直壟斷模式最為初級的形式。中國目前就是這種模式。

3)限制性躉售競爭模式

發電、輸電、配電完全分開，成立多個發電公司、一家電網公司和多個(配)供電公司。每個供電公司在其供電區域內具有壟斷供電的性質。電網公司負責調度運行，從發電公司購買電力并向供電公司躉售。電網公司是電網覆蓋區域內各發電公司電力的唯一購買商，也是各供電企業電力的唯一供應商。目前，英國、美國大多數公司均為此模式。

4)完全躉售競爭模式

發電、輸電和配電三個環節都分別成立獨立核算公司，并開展完全競爭。供電公司直接向發電公司購電，輸電公司僅起輸電作用，收取過網費，不再起買賣電力的中介作用。這就象交通運輸中的“公路”一樣。這是世界銀行提出來的完全躉售競爭模式。這種模式要求有先進的電力計量和電費結算系統以及很高的管理水平。供電公司仍然在其供電范圍內壟斷經營。目前，瑞典、阿根廷、捷克、美國的加州、新愛爾蘭州都采用此模式。

5)零售競爭模式

在這種模式下，允許所有的用戶任意選擇供電公司，供電公司不再進行壟斷專營。可以成立電力服務機構，它們不擁有配電網，但這些機構可以經營電力躉售和零售。供電公司或服務機構，沒有固定的服務區域和服務對象，相互之間開展爭奪用戶的競爭。這種模式要求輸電網和配電網都對用戶開放。在這種模式下發電公司與供電公司、電力服務機構以及與大用戶之間都存在雙邊交易。這種模式己在挪威、智利、美國的紐約州等電力充足、電網完善的國家和地區逐步推行，是競爭范圍最廣、競爭程度最深的電力市場模式。

*《電力市場模式、競爭性及其引入期貨交易的時機分析》倪迎春

中國目前所采用的電力經營模式-發電競爭上網

2002 年按照電力改革要求實行“廠網分離”，電力經營模式從(第一種)電網的垂直一體化壟斷模式過渡到(第二種)發電競爭上網模式。輸電、配電和供電由國家電網統一管理和壟斷經營，電網作為單一購電方向發電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電。這是打破電力體制全垂直壟斷最為初級的形式，這種輸配不分的單一購電機構模式在市場化改革中只能是一個過渡模式，因為該模式存在四個問題：

1)買方單一，無法實現充分競爭。發電公司沒有選擇的余地，無法保證市場交易的公平性;

2)單一購電機構的市場缺乏需求側對市場的響應，市場價格不能充分發揮作用;

3)電網承擔全部買電風險，而市場機制強調風險分散;

4)無法適

應電力生產的分散化趨勢。隨著新能源的發展，除了專門的發電廠之外，家庭和企業也將可能成為電能的提供者，將自己生產的富余電能通過電網出售給其他用戶。電網往往利用在輸配的壟斷地位排斥分散化電能提供者。中國正在向完全躉售競爭的電力模式邁進

世界上不同的國家所采取的模式各不一樣，但是總的趨勢是全方位引入競爭。不同的運營模式反映了市場競爭和選擇的不同程度。一個國家在不同的時期，選擇何種運營模式，除了決定于經濟運行體制和市場發達程度外，法制化程度、企業管理水平和自動化水平等也是十分重要的因素。因此，我國應根據我國的市場經濟發展狀況和自動化水平的高低以及相應的配套法規、制度來選擇我國的電力市場運營模式。

隨著我國經濟實力大大增強，電氣自動化水平突飛猛進。已具備實施輸電和配售分開，建立多買方-多賣方的充分競爭市場的條件，向第(四)種完全躉售競爭模式邁進。目前國家正在啟動的下一輪電改方案正是“輸配分離”，剝離電網的配電、售電功能，回歸其輸電職能，在用戶側引入競爭。

日前國務院批轉了發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩步開展輸配分開試點”，二是要求“開展競價上網和輸配電價改革試點”。電改進入打破電網壟斷的核心攻堅階段。

三、電網就是電改的最大阻力

電網擁網自重，削藩勢在必行

目前電網壟斷了中國電力工業除發電外的，輸電、配電和供電整個環節，獨享覆蓋中國國境具有完全自然壟斷屬性的高壓輸電、中低壓配電網絡資源。作為單一購電方向發電廠買電，作為單一賣電方向終端用戶售電。電網擁網自重，有恃無恐，一直在抗衡國家電改，制衡國家的新能源政策。在近十年的電力體制改革進程中，電網曾經三次公然開倒車，和政府決策背道而馳：

1)電改在2003年完成“廠網分離”后，即進入“主輔分離”階段。目標是剝離電站設計建設、電力裝備制造、三產等輔業，只保留電網輸配售電主業?？墒菄W利用2008年冰災，提出的輔業重新界定，并于2009年逆向收購許繼平高兩大領先電氣制造集團?！爸鬏o分離”無法徹底進行。

2)2002年按電改計劃成立國家電網公司和南方電網公司。國網下設華北、東北、華東、華中和西北5個區域電網公司，為將來拆分國網打下伏筆。可是進入2011年后，國網開始逐步對區域電網收權，將電網規劃、電力調度等管理職能收回公司總部，將區域電網的主要經營性資產按屬地化原則分解到省網公司，區域電網公司實際被架空。

3)國家電力改革大方針“主輔分離、輸配分開”是在2002年就確立的，2012年初電監會發布《輸配電成本監管暫行辦法》，為下一步“輸配分開”作準備?？墒墙衲?月，國家電網公司總經理劉振亞發布新書《中國電力與能源》，公開表示堅持輸配電一體化和電網調度一體化，和國家電改大唱反調。

電網之五宗罪

垂直一體化壟斷輸電、配電和供電的國家電網是計劃經濟的產物，隨著我國市場經濟發展，這種落后的電力運營模式已經無法滿足當前國民經濟的需要。

主要問題表現在五個方面:

1)電網建設滯后于國民經濟發展

電力必須先行，“電力事業應當適應國民經濟和社會發展的需要，適當超前發展”《電力法》。目前電網長期壟斷，缺乏競爭意識。規劃布局和建設發展沒有依據市場經濟規律，輸配電網絡長期缺乏統一規劃，電荒和棄電同時并存，配電網發展落后，遠遠不能滿足市場發展的要求。

2)濫用壟斷地位，轉嫁經營負擔，背離公共服務企業性質

作為唯一買方對上游電廠壓低上網電價，發電公司沒有選擇的余地，無法保證交易的公平性;對中游地方電網利用電力調度權利進行壓制，阻礙電量調劑消納(內蒙古每年放棄的發電量可供應北京一年用電量的約82%);對下游終端用戶缺乏服務意識，動輒采用行政手段拉閘限電。背離作為自然壟斷屬性的公共服務企業性質。

任何國家的自然壟斷性的產業，都應該是微利并以公共服務為第一目的。壟斷產業必須接受政府規制，既保證企業正常生存發展和合理回報，又防止消費者的利益受損害，同時防止因缺乏競爭發生資源配置低效化。

3)排斥新能源并網，制約新能源國內市場發展，遠遠落后于中國新能源產業發展腳步。

電網以網絡安全為借口，消極配電側智能化改造，通過在項目審批上設置障礙，變相抵觸《可再生能源法》，排斥新能源并網，拒絕接收分布式光伏發電，嚴重制約了國內新能源的市場空間。逼迫光伏生產廠舍近求遠，80%產品必須尋找海外市場，仰人鼻息到處受氣，而國民無法真正享受到光伏產業增長的益處。

4)綁架政府，強上特高壓項目

特高壓之與電網，相當于高鐵之與鐵路。確實高科技世界領先，但投資大、周期長、風險高，遠水難解近渴。配電側智能化改造，投資小、周期短、見效快。分布式光伏在用戶側就近接入，不需要遠距離輸送電力，成本低、效率高。電網知道輸配終將分離，配電網遲早要被剝離，不愿意把錢投在配電網智能化改造升級上，強推特高壓項目。特高壓電網投資總額將達4060億元，相當于兩個三峽工程。這一關系國計民生的巨額工程，并未納入國家十一五規劃綱要，竟然越過國務院和全國人大的決策與監督，直接獲得了國家發改委的批準。

5)擁網自重，明里暗里抗衡國家電改

在近十年的電力體制改革進程中，電網曾經三次公然開倒車，和政府決策背道而馳。詳見上。電網擁網自重，野心勃勃，制衡改革。以電網安全為借口，處處排斥新能源并網，將一己之利凌駕于國家戰略之上。電網是就是電改的最大阻力，也是新能源的絆腳石。

四、電力體制改革向何處去

電改方向：輸配分離，剝離電網的配電、售電功能

改革的下一個目標就是“輸配分開”。剝離國家電網的配電、售電職能。

1)將各省級中/低壓的配電網絡改制成地方供電公司，獨立核算。將配電環節從資產、財務和人事上從國家電網剝離出來。

2)國網僅保留跨省間(特)高壓輸電網絡，作為輸電通道和電力交易的載體。國網不再參與電力交易，只收取過網費，就相當于高速公路的過路費。

3)國網對發電公司、配電公司和大用戶開放，允許配電公司和大用戶直接從發電公司購買電力，在用戶側引入競爭。改變單一電力購買方的市場格局，培育多家市場購電主體。

4)輸電網絡是一個具有自然壟斷特性的系統，國家對國網收費進行管制，確保收費的公共服務屬性并能回收投資及得到一個合理的回報。

5)取消國網電力調度權,成立第三方獨立的區域電力調度中心作為電力調度交易平臺。開放輸配電網，形成統一的區域電力交易市場。

6)各省級配(供)電公司仍然在其供電地區范圍內壟斷經營對零散用戶售電。

電改必須先理順國家電力監管權力體系

電改十年，成效微薄，反而電網更加壟斷和強勢，電力從發電到售電各環節市場化影子蕩然無存，電網和發電廠及地方電力集團矛盾日益激化，以光伏為代表的新能源受到傳統能源的壓制。

痛定思痛，電改最大的敗筆是改革沒有理順和觸動國家電力體制的核心-電力監管權力體系，而是只是在細枝末節上作文章，游走在電力的發輸電運營環節。面對頑癥，沒有直擊病灶，躲躲閃閃，頭痛醫頭腳痛醫腳，怎能見效?

現在電力監管權力分散，政出多門。電價權和電站項目審批權在發改委(部級)，電力監管和電力業務許可證在電監會(部級)，新能源規劃和能源節能的政策、光伏電站特許項目招標在能源局(副部級)，電力調度權在國家電網(部級)，規劃許可在電力設計院(國網直屬)。另外不同地方，機構設置還不完全一樣, 責任分配還有差別。不要說咱們光伏人，就是連體系內地方官員很多都對審批環節蒙燈轉向。審批環節過多，給權力尋租留下充足的操作空間，必然導致腐敗和低效率。同時，國網和電監會平級，比能源局還高半級，你說到底是誰能管誰?所謂監管不就是名存實亡嗎。

電改必須首先從上到下理順電力監管權力體系，匹配權力和職能的關系，簡化審批環節，才能做到提綱挈領，事半功倍，各種阻力迎刃而解。上層如果真心電改，就必須先從此下刀，絕無他法。

電改必須漸進式的完成

電力產業市場化改革是一個十分復雜的過程，潛伏著各種風險。為確保改革的平穩進行，必須采取用漸進式的方式，不可能一蹴而就。

漸進式體現在三方面：

1)在市場模式的選擇上采用漸進式過渡。從當前發電競爭上網模式向限制性躉售競爭模式和完全躉售競爭模式過渡，上述約束緩解后最終過渡到零售競爭型電力市場。

2)在結構重組過程中，各環節逐步分拆。先完成“主輔分離“，拆分電網的電力裝備制造業務，然后將各省級配電網絡改制成地方供電公司，獨立核算，在區域電網建立統一的市場交易平臺，完成“輸配分開”。逐步擴大交易品種和競價范圍，試行較大的用戶向發電企業直接購電的交易范圍，實現“競價上網”。售電與配電環節的分拆放在最后階段實施，售電環節全面引入競爭機制，實現用戶的購電選擇權。

3)在產權處置上采用漸進式方法，對現有電網企業進行公司化改造，逐步放松對私人資本的進入限制。

結語 為適應國家新能源的戰略要求，為保證國家經濟高速發展，無論如何電力體制必須與時俱進，堅持繼續進行大刀闊斧地改革，引入電力的市場化競爭，徹底打破發電、輸電、配電、售電哥環節的壟斷。最終將我國電力市場建成一個開放、公平、自由競爭的電力市場。

一個理想的電力市場是怎樣的?

1)不管是發電側還是售電側，存在許多買方和賣方，沒有任何一方具有市場勢力，地位平等

2)供需雙方都有價格響應能力

3)透明且運作有效的電力交易平臺

4)獨立于電網的第三方電力調度機構

5)任何電力源只要滿足并網技術標準就能夠被電力網絡平等接入

6)發電方、配電方、用電方三方之間都能雙向互動，實時傳遞信息

這應該是我國電改的終極目標和電力市場的美好藍圖。

第三篇：我國財政管理體制改革回顧與展望

我國財政管理體制改革回顧與展望

論文關鍵詞：財政管理體制；改革；轉移支付制度

論文摘要：我國財政管理體制改革是一個長期的系統工程，目前仍存在基本公共服務不均衡、資源節約和生態補償的財政約束機制不健全等問題，需要通過財政管理體制改革進一步深化予以解決。

一、我國財政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財政管理體制歷經多次改革，大體分為以下三個階段：1950—1979年實行“統收統支”財政管理體制；1980—1993年實行“分灶吃飯”財政管理體制；1994年以后實行“分稅制”財政管理體制。

(一)1950—1979年實行“統收統支”的財政管理體制。1979年以前，我國實行計劃經濟體制，與此相適應，形成“統收統支”的財政管理體制。在這一框架下，財政管理體制也進行了多次調整。1950年實行“統收統支”的財政管理體制；1951—1957年實行劃分收支、分級管理體制；1958年實行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實行財政收支包干管理體制；1974—1975年實行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財政關系的多次變動中，高度集權始終是這一時期財政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實行“分灶吃飯”的財政管理體制。改革開放以來，我國逐步實行有計劃的商品經濟。與此相適應，自1980年起，在放權讓利、擴大企業經營自主權和地方財權的同時，實行了“分灶吃飯”的財政包干管理體制。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制；1988年實行多種形式的財政包干分配體制。財政包干管理體制實施后，地方財政的地位逐年上升，中央財

政占全國財政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財政所得比重較低，宏觀調控能力有限，不利于宏觀目標的實現。二是由于不同地區財政收入水平差異較大，拉大了地區間差距。

(三)1994至今實行“分稅制”財政管理體制。為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，進一步理順中央與地方的財政分配關系，提高中央政府宏觀調控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會《****中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財政之間實行了分稅制的重大改革?；緝热菔牵焊鶕聶嗪拓敊嘞嘟Y合的原則，將收入按照稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務征管機構；按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出范圍；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區“兩稅”(消費稅和75％的增值稅)每增長1％，中央財政對該地區的稅收返還增長0.3％。此后，又調整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調整了金融保險營業稅收入劃分比例。2002年進行了企業所得稅收入分享改革及出口退稅負擔機制改革等，進一步調整和完善了分稅制。

分稅制財政體制的實行調動了中央和地方積極性，建立了財政收入穩定增長機制，為我國經濟社會的全面發展提供了強有力的物質基礎和財力保障。主要體現在兩個方面：一是財政總體實力顯著增強。1999年全國財政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關，2007年達5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關，正向標志著全面小康水平的人均3000美元目標邁進。二是中央進行轉移支付、均衡地區發展差距的能力增強。分稅制改革以來，中央財政收入明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財政從東部發達地區凈集中21 390億元，對中西部地區分別凈補助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區大部分縣的一半以上財政支出，需要中央財政轉移支付提供資金來源。中央財政為縮小地區間的發展差距，促進地區間基本公共服務均等化，發揮了重要作用。

雖然分稅制財政體制對我國經濟社會發展作出了重大貢獻，但隨著我國經濟的發展也出現不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財政和地方財政部門結合實際，積極開展各種形式的體制和機制創新，推進了財政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實行“省直管縣”的財政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區、市)推行“省直管縣”改革試點，省財政在稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣，提高了縣級財力。浙江等省份還擴充了縣級經濟管理權利和財權，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機制，對財政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進行獎勵外，在事權改革方面，主動向縣一級下放經濟管理職權，從2002年8月起，該省把地級市的經濟管理權限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣(區)，擴大的管理權限涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經濟管理權限，并包括部分社會管理權限，使地(市)和縣(市)成為平行的預算單位，縣財政和地(市)財政一樣直接對省財政負責。

(二)理順縣鄉財政關系，改革縣鄉財政管理體制。各地根據鄉鎮經濟發展水平、財政收入狀況及財力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區別對待，理順縣鄉財政關系，大致形成三種縣對鄉財政管理體制類型：其一，比較規范的分稅制財政體制。即縣財政在合理界定鄉鎮政府財權與事權的基礎上，實行一級政府一級預算，對鄉鎮實行比較規范的分稅制財政管理體制。實行這種體制的主要是經濟較為發達、財政收支規模較大、財政保障能力較強的鄉鎮。目前，珠三角、長三角等經濟發達地區、城市郊區的鄉鎮(如廣東省虎門鎮)大多采用這種管理體制。其二，包干型財政體制。即縣與鄉鎮按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成(或留用)、短收不補(或補助)的財政管理體制。這種體制主要是原財政包干體制的延續。其三，統收統支加激勵財政體制。在一些經濟欠發達的鄉鎮，免征農業稅、農村義務教育經費上劃縣后，鄉鎮收入規模偏小，自身財力無法滿足支出需要，為保障基 層機構正常運轉，實行這種管理體制。從河北省試點情況看，其主要特點有：一是收入統繳。撤消鄉鎮國庫，鄉鎮財政收入計劃由縣直接下達給收入征管部門，鄉鎮財政收支預算統一納入全縣財政預算編制范圍。二是支出統管。鄉鎮人員經費、日常公用經費、專項經費、村級經費由縣財政按縣(市)統一標準安排。三是政策激勵。對各鄉鎮實行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機制，以一定年份為基期，核定各鄉鎮地方預算收入基數，從第二年起，鄉鎮級地方預算收入比上年增長部分，鄉鎮按照一定比例分成，從而調動鄉鎮發展經濟、增加財源的積極性。

(三)推進“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區)推行“鄉財縣管鄉用”的改革。主要內容是：在鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權和使用權不變、鄉鎮享有的債權及負擔的債務不變的前提下，縣級財政部門在預算編制、賬戶統設、集中收付、采購統辦和票據統管等方面，對鄉鎮財政進行統一管理和監督。

(四)建立激勵約束機制，緩解縣鄉財政困難。2005年，為切實緩解縣鄉財政困難，中央財政開始建立激勵約束機制，通過“三獎一補”政策，引導省、市兩級政府在財力分配上向財政困難的縣鄉傾斜，鼓勵縣鄉增收節支、精簡機構和人員，力爭用幾年的時間使縣鄉財政困難得到初步緩解?！叭勔谎a”政策調動了省、市、縣政府緩解縣鄉財政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財政的做法，采取措施大力緩解縣鄉財政困難。福建省實行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機構、增產糧食、化解債務、向下轉移財力等

方面進行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉村債務的區、縣實行獎勵和補助，并要求各區、縣將“三獎一補”資金的80％以上用于償還債務。

總體上看，近年來，我國財政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉政權的基本運轉，鞏固了農村稅費改革成果，逐步緩解了縣鄉財政困難。但由于財政體制改革是一個長期的系統工程，財政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉財政保障水平偏低。盡管取消農業稅后，中央及省級財政對地方的財力減收進行一定補助，中央財政也實行旨在緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”政策，但與農村各項社會事業的發展、新農村建設的需要相比，縣鄉財政仍有缺口，縣鄉財政保障能力和公共服務能力仍處在較低水平，農村一些必須由縣鄉財政承擔的公共產品和公共服務難以得到有效提供，縣鄉財政困難在短期內還難以徹底緩解，確?；鶎訖C構正常運轉的長效保障機制沒有完全建立起來。二是基本公共服務不均衡。由于受長期二元經濟結構的影響，我國長期以來形成的一些不合理財政制度和財政資金分配方式很難徹底改變，財政資金在城鄉間分配仍然不均，“以工促農、以城帶鄉”的長效機制還沒有形成。三是資源節約和生態補償的財政約束機制不健全。改革開放三十年來，我國經濟社會發展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態環境代價。當前，我國經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾呈逐步擴大趨勢。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節約和生態補償的財政約束機制，我國經濟穩定發展將很難持續。四是財政資金的使用效益有待提高。目前，有的財政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實行“省直管縣”，只是將轉移支付資金和國庫調度資金直接測算撥付到縣，支農等專項資金還需層層申報、層層撥付，影響資金的使用效益?？傮w上看，目前，省以下政府間的事權、財權、責權沒有完全理順，財政資金使用效益不高，浪費比較嚴重。

三、深化財政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權相匹配的財稅管理體制。一是要根據支出受益范圍等原則，依法規范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導性原則，進一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務均等化進程及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務領域。二是要按照財權與事權相匹配的原則，保證各級政府有行使職責的財力。要進一步調整和規范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權限，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。結合政府間支出權限劃分的調整及逐步將預算外收入納入預算內管理等措施，合理調整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉移和跨地區間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當調整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調控需要及現階段地方政府在促進經濟發展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區間收入轉移的影響，促進統一市場形成與經濟發展方式轉變，合理確定中央財政收入占全國財政收入的比重。

(二)完善轉移支付制度，實現地區間公共服務均等化。為徹底緩解縣鄉財政困難，中央財政要進一步完善“三獎一補”的激勵約束機制，歸并專項轉移支付資金，建立縣鄉最低財政保障機制，要在經濟發展和財政收入不斷增長的基礎上逐步加大對基層政權建設的專項轉移支付力度，重點支持中西部貧困地區基層政權建設。強化省級政府在調節省以下財力分配方面的責任，建立省以下財力差異調控機制，促使基本公共服務均等化。研究建立縣鄉政府支出安排績效評價體系，加大資金使用監管力度，確保國家給予的轉移支付資金主要用于基本公共服務領域。

(三)調整和優化支出結構，建立民生財政。要調整和優化支出結構，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財政資源，增加對公共服務領域的投入，重點向社會主義新農村

建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區和基層傾斜，支持構建改善民生的長效機制。要調整國民收入分配格局，落實“財政新增教育、衛生、文化等經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府土地收益用于農村的比例要有明顯增加”的政策，建立財政支農資金穩定增長機制。建立健全責任明確、保障有力的義務教育長效機制，實現教育公平。逐步在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度，逐步解決農民看病難、看病貴問題。改善農民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農村實行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設，增加住房供給。逐步實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標。

(四)逐步建立生態型、效益型財政。要按照科學發展觀的要求，建立生態補償機制，加大對禁止開發與限制開發區域的支持力度，鼓勵這些地區加強生態環境保護。加大對資源枯竭型城市財政轉移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實行有利于節能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費機制，改變長期以來企業排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創新公共產品的供給方式，實行陽光財政。要改變公共產品的供給由上而下決定的傳統做法，引進民主機制，建立需求導向的公共產品供給機制。如，對農村公益事業，政府可給予獎勵和補助，逐步建立農民籌資籌勞、社會廣泛資助、政府財政獎勵的村級公益事業建設新機制。在重大民生支出管理中要引入績效評價機制，實行民主理財和透明財政。

(六)加強縣鄉財政管理，提高財政資金使用效益。要在進一步改革和完善縣鄉財政管理體制的基礎上，切實加強縣鄉財政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強縣鄉財政監管職能。近年來，各級財政部門加大了對民生事業的支持力度，資金投入不斷向農村傾斜、向基層傾斜。縣鄉財政部門作為集中管理財政資金的部門，要完善和加強縣鄉財政監管職能，對農村申報的項目要積極配合，掌握有關情況，加強信息溝通和交流，避免多頭申報、重復申報現象。要充分發揮就地監管的優勢，對資金的使用管理進行監督。第二，加大支農資金整合力度。近年來，各級政府對“三農”的投入不斷增加，有力促進了農業增產、農村發展和農民增收。但支農資金使用管理分散現象比較突出，一定程度上影響了支農資金的使用效益和政策效應的發揮。因此，要以科學發展觀為統領，以建設社會主義新農村為契機，建立政府領導、部門配合的支農資金整合協調機制，以農業發展規劃為依據，通過主導產業、優勢區域和重點項目將各部門、各渠道安排的支農資金整合使用，突出重點，不斷提高支農資金的使用效益。第三，積極推進縣鄉預算管理制度改革。要按照全面、科學、客觀、細致的原則，整合財政資源，編制綜合預算，將縣鄉政府所有政府性資金都納入預算管理中，不斷提高預算的完整性、透明性。

第四篇：中國財政體制改革回顧與展望

財政體制的變遷在很大程度上可以歸結為各級政府間的財政關系問題。中國經濟體制改革以來,中央和地方政府的財政分配關系經歷了多次重大改革,特別是1994年的財政分稅體制改革,在致力于政府間財力分配格局調整的同時,著眼于政府間財政分配關系的規范化、科學化與公正化,力圖建立適應社會主義市場經濟要求的財政運行機制。本報告擬從政府間財政關系的角度,對1978年以來中國的財政體制改革進行概括的回顧,對其現狀進行粗線條的描述,并簡要涉及可能進行的進一步的改革。

本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革,著重中央與地方政府的財政分配制度的演變;第二部分描述中國財政體制的現狀,分析當前中央與地方政府在縱向財力分配,以及地區間橫向財力分布方面存在的問題;第三部分是對中國財政體制進一步改革的建議。

改革以來中國財政體制改革回顧

1978年中國進行經濟體制改革以來,中央和地方政府的財政分配關系經歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性,就是實行對地方政府放權讓利的財政包干體制;后一次則是適應市場經濟機制的財政分稅體制改革,盡管其中還存在很多缺陷。1.財政包干體制的沿革

(1)1980年中國全面的經濟體制改革以財政體制改革作為突破口率先進行。為了改革過去中央政府統收統支的集中財政管理體制,在中央和各省之間的財政分配關系方面,對大多數省份實行了“劃分收支,分級包干”的預算管理體制,建立了財政包干體制的基礎。從1982年開始逐步改為“總額分成,比例包干”的包干辦法。

(2)1985年實行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的預算管理體制,以適應1984年兩步利改稅改革的需要。

(3)1988年為了配合國有企業普遍推行的承包經營責任制,開始實行6種形式的財政包干,包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補助”。

2.對財政包干體制評價

(1)財政包干體制的歷史作用

首先,實行財政包干體制改變了計劃經濟體制下財政統收統支的過度集中管理模式,中央各職能部門不再下達指標,地方政府由原來被動安排財政收支轉變為主動參與經濟管理,體現了“統一領導、分級管理”的原則。

其次,歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善,在經濟持續穩定發展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強使其有能力增加對本地區的重點建設項目,以及教育、科學、衛生等各項事業的投入,促進了地方經濟建設和社會事業的發展。

再次,財政體制改革支持和配合了其他領域的體制改革。財政體制改革激發出地方政府的經濟活力,帶動財政收入增長,為其他改革提供了財力支持。(2)財政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關系下的劃分,缺乏合理依據,是政府間財政分配關系不穩定的重要原因之一。

第一,一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980-1993年間,中央與省政府的財政分配關系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致,體制形式的選擇也存在機會不均等,以及信息不對稱和決策不透明等因素,都導致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式,中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監督和控制手段。

第二,基數核定方法不科學。基數核定指每一次體制調整都用地方政府以往的既得財力為基數。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別,因此既得利益并非公正。同時,在稅法相對統一,稅收征管權力相對集中的背景下,經濟發展水平差異決定著各地方政府的稅基規模,因此,既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三,注重既得利益導致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線,使政府間財政分配關系始終圍繞財力的切割、財權的集散而展開,較少考慮橫向財政分配關系,沒有完整的橫向財政調節機制,調節地區間不平等和實現公共服務均等化的功能沒有成為體制設計的政策目標。

第四,財力分散,中央政府缺乏必要的宏觀調節能力。財政包干體制包死了上交中央的數額,導致中央財政在新增收入中的份額逐步下降,宏觀調控能力弱化。同時財政包干體制還對產業政策產生逆向調節,地方政府受利益驅動支持高稅率產業發展,導致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區間產業結構趨同。3.分稅制財政體制改革

(1)分稅體制的改革目標(略)提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標。

實現政府間財政分配關系的規范化是分稅體制改革的另一個重要目標。

通過調節地區間分配格局,促進地區經濟和社會均衡發展,實現基本公共服務水平均等化,實現橫向財政公平是政府的重要施政目標,也是分稅體制的預想目標之一,但這一目標未能實現。

(2)1994年分稅體制改革的主要內容

首先是中央與地方政府的收入劃分。結合1994年的稅制改革,中央與地方的收入劃分作了較大調整:將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央稅,或中央和地方共享稅,將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次,在政府支出方面,由于政府間事權劃分沒有新的實質性變化,因此,1994年的分稅制財政體制改革,維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三,建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局,中央對地方凈上劃收入以1993年為基數給予地方政府稅收返還;在此之后,稅收返還在1993年的基數上逐年遞增。如果1994年以后地方凈上劃收入達不到1993年的基數,則相應扣減稅收返還。

第四,保留原體制的上解與補助辦法,并在1995年建立了過渡期轉移支付制度。(3)分稅體制改革的成效評價

與以往歷次財政體制改革不同,1994年的財政分稅體制改革,是建國以來調整利益格局最為明顯、影響最為深遠的一次。

首先,分稅體制改革使政府間財政分配關系相對規范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局,使得中央和省級政府間的財政分配關系相對規范化。

其次,中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快,特別是中央收入比重,以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高,形成了較為合理的縱向財力分配機制。

再次,形成了普遍補助格局,初步建立了過渡期轉移支付辦法,為建立較為規范的橫向財力均衡制度打下了基礎。

中國財政體制的現狀和問題 1.政府角色的轉變

政府的財政收支反映了政府職能的履行,公開的政府需要透明的財政。

經濟快速發展中,在政府行為和管理觀念轉變的同時,必須建立透明的,高效率的稅收體制,預算制度和財政政策體系。2.現行財政體制中的支出結構 中國目前預算內支出總量占GDP的比重,仍然低于發達國家在經濟快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是,1980年以來的歷次財政改革,都是針對政府收入的劃分,而政府支出結構沒有實質性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產生了一定的變化,如經濟建設費和國防費比重有所下降,行政事業費和社會文教費比重上升(見表1),但仍只是數量的變化,而沒有發生質的改變。

這種非市場經濟型的政府支出框架,是改革以來追求經濟增長速度,忽視社會公平和環境保護的總體經濟思維方式在財政部門的具體體現。有限的政府應該做什么,更重要的是不應該做什么,仍然是模糊的。整個90年代政府預算內支出的總量規模按當年價格增長了4倍以上,但各項支出仍然處于短缺狀態。原因是政府支出中包括了一些應該由市場做,并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下,那些應該完全由政府承擔,或主要由政府承擔的責任,反而資金投入不足,被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點公共支出上,存在總量不足、結構不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關系中的問題

財政分稅體制已經實行了9年,除了當時設計時即已存在的缺陷外,在運行中也不斷產生一些問題,此外還有一些外部環境尚待完善,需要配套改革才能加以解決。

(1)分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分,現行的政府間支出劃分格局與市場經濟體制的要求還存在差距。既有中央事務要求地方政府負擔或部分負擔支出的現象,又有地方事務中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務或共同負擔事務提供資金方面沒有形成規范、統一的辦法,撥款的確定存在隨意性,對其使用效果沒有監督機制,資金使用效益低下。(2)收入劃分仍不盡合理。地區[1][2][3]下一頁

第五篇：二十年來我國教學設計研究的回顧與反思

二十年來我國教學設計研究的回顧與反思

摘要：文章對《電化教育研究》和《中國電化教育》自1987年以來刊發的427篇教學設計研究主題論文進行內容分析，可以看出教學設計研究在我國整個教育實踐中雖然表現了強勁的發展勢頭和強大的生命力，但也存在著不少亟待解決的問題：教學設計基本理論的研究較為薄弱、研究內容的狹窄及教學實踐者的專業素養不高等成為制約教學設計發展的“瓶頸”。

關鍵詞：教學設計；研究；回顧；反思引言

從 1987年《外語電化教學》刊登第一篇有關教學設計的文章至今，教學設計在中國的發展，已有20年了。現在教學設計已成為教育技術學研究領域內一個重要的組成部分，也是教育技術學專業一門核心課程。教學設計作為一門新興學科，20世紀80年代末從美國引入中國，興起于90年代。20年的發展雖然短暫，但在指導思想、理論框架、模式構建和應用領域方面都取得了新的進展。本文對《電化教育研究》和《中國電化教育》自1987年以來刊發的427篇教學設計研究主題論文進行內容分析，對研究數量分布、研究主題、作者等進行考察，可以看出教學設計研究在整個教育實踐中雖然表現了強勁的發展勢頭和強大的生命力，但也存在著不少亟待解決的問題。本研究通過系統的分析所發現的問題，旨在梳理教學設計在我國20年的發展脈絡，反思教學設計在我國研究的理論和實踐現狀。

一 我國教學設計發展綜述

教學設計起源于20世紀40年代的第二次世界大戰，1962年格拉澤提出了“教學設計”概念以及對教學系統進行設計，教學設計作為一門正式的學科誕生于美國。中國的教學設計起步較晚，1987年《外語電化教學》刊登了第一篇有關教學系統設計的文章，標志著中國教學設計理論實踐研究的開始。介紹與引進階段(1987-1990)

20世紀80年代后期，我國的教育專家學者便開始了有關教學設計的探索研究。其中有代表性的有烏美娜的《教學設計簡介》（《外語電化教學》1987年第1期)、鐘啟泉的《從現代教學論看教學設計原理與課題》（《教育研究》1987年第7期)、嚴榮毅的《試析教學設計中的不確定因素》（《教學與職業》1988年第2期)。理論探索階段(1990-1994)

20世紀90年代，隨著教育改革的不斷深入以及教學論、教育心理學、電化教育等學科研究成果的不斷涌現，我國的教學設計理論研究，由引進逐漸進入了理論探索研究階段，教學系統設計課程開始進入課堂，不少學術著作結合本國教育的實際紛紛出版，主要有：《教學媒體與教學設計》（電教司組織編譯，1990.2)、《教學設計》（劉高佶編著，1990.3)、《教學設計的過程與方法》（劉茂森編著，1991.11)、《多媒體組合教學設計》（李克東、謝幼如編著，1992.2)、《電化教育與教學設計》（莊為其、謝百治編，1992.6)、《教學設計一一基本原理和方法》（張祖忻主編，1992.6)、《教學設計》（烏美娜主編，1994.10)。其中，烏美娜教授在 1994年出版的《教學設計》一書中將教學設計定義為：教學設計是運用系統方法分析教學問題和確定教學目標，建立解決教學問題的策略方案、試行解決方案、評價試行結果和對方案進行修改的過程。應用和實踐研究階段(1994-)

中國的教學設計于1994年以后更趨于應用和實踐的研究。如：教學設計在電視教材編寫中應用、教學設計在遠程教育中的應用、教學設計在教育軟件開發中的應用、教學設計在培訓領域的應用等。

教學設計是一門應用性、規定性的學科，它屬于一門設計的學科，植根于教學設計的實踐。如今，在信息技術與學科課程整合的實踐需求推動下，如何將信息技術環境下教學設計的理念、教學設計的指向以及學習情境的設計等有機地整合，如何實現教學效果的最優化已經成了教學設計理論探索的熱點。

二 我國教學設計研究現狀分析 本研究的方法與工具

(1)研究方法

本文研究的是過去20年里我國教學設計研究的變化趨勢，是一種關于教學設計研究的特征分析和發展分析，顯然內容分析法是最為有效的方法。

(2)研究資料來源

本文的資料來源于《電化教育研究》和《中國電化教育》兩種雜志。這兩種雜志是我國教育技術學領域中最有影響，也是創刊較早的雜志。

(3)分析單元和類目

本研究的分析緯度為《電化教育研究》和《中國電化教育》兩本核心期刊自1987年至2006年底所有有關教學設計論文的數量分布、研究內容、作者所屬機構等幾個方面。

分析單元為每一篇獨立的文章，凡結構完整的論文不論篇幅大小，均以一篇計算。1987年-1993年底，在《電化教育研究》和《中國電化教育》刊發的文章，通過閱讀論文題目的中心詞，內容涉及教學設計的論文均統計，共收集文章39 篇;1994年-2006年底，刊發的文章，在期刊網上以“教學設計”為中心詞，按“篇名”檢索《電化教育研究》和《中國電化教育》兩種雜志，共收集文章 388篇（已剔除廣告性、祝賀性等文章）。

本文將教學設計研究主題的類目，參考李芒教授在《論教學設計學研究的十個方向》（《電化教育研究》2004.11)中總結的十個方向：“主導一主體”教學系統設計模式、活動設計理論、關系論教學設計的基本思想初見端倪、對網絡化教學設計的研究、教學系統設計自動化、教學系統設計與企業培訓相結合、教學設計理論向具體學科深入、宏觀設計論、信息化教學設計和基于混沌理論的教學設計。在這十個方向進行合并整理后，將此次研究的類目分為：教學設計本體論研究、課堂教學設計研究、關于資源設計的研究、信息化教學設計研究、教學設計和其它領域結合及其它，共6部分。

(4)統計工具

本研究的數據統計、分析和圖表產生均采用Excel 2003軟件。研究結果與分析

(1)有關教學設計文章的數量分布分析

《電化教育研究》和《中國電化教育》兩本核心期刊自1987年至2006年底，共檢索到與教學設計相關的論文427篇。其中，1995年前共計55篇，此后，共計372篇，而在 1994年前，這兩本期刊均為雙月刊（《中國電化教育》1994年由雙月刊改為月刊，《電化教育研究》2000年由雙月刊改為月刊）。

我國的教學設計起步于20世紀80年代，1978年《外語電化教學》刊登第一篇有關教學系統設計的文章，標志著中國教學設計理論實踐研究的開始。此前，《中國電化教育》雜志一直開設“教案選登”專欄，專門刊登一些教師設計的課堂教學教案，這就是中國教學設計的雛形。1987年后，《中國電化教育》雜志取消了“教案選登”專欄，并于1991年創設“教學設計”專欄，刊登關于教學設計理論與實踐的文章。由圖1我們可以看出，從1987 年教學設計引入中國后，我國的教學設計基本還處于一個醞釀階段，從1991年開始，逐漸發展起來，1998年以后進入發展的高潮?？傮w看來，教學設計正在以它強勁的動力飛速發展。

(2)有關教學設計文章的研究內容分析

20世紀90年代以來，教學設計作為一門新興學科，在指導思想、理論框架、模式構建和應用領域方面都取得了不同程度的新進展。此研究按教學設計本體論研究、課堂教學設計研究、關于資源設計的研究、信息化教學設計研究、教學設計和其它領域結合及其它六個方向，將427篇文章進行歸類。圖2是《電化教育研究》和《中國電化教育》自1987年至2006年底，刊發的有關教學設計研究內容的分類統計圖。

從圖中可以明顯地看出，教學設計研究中，有關課堂教學設計研究的文章占相當的比重，其次是對信息化教學設計的研究。對教學設計本體論研究的文章比重略顯不足。課堂教學設計的研究之所以較多，主要因為我國的教學設計研究無論從理論還是實踐，起初都是基于課堂教學，為此，對課堂教學設計的研究成為了教學設計研究的重心。另外，教學設計的概念和基本理論都是從國外引入，同中國本土的教學論結合后逐漸發展，對于教學設計本體論研究大多都是通過翻譯國外研究的成果為主，造成了本土教學設計理論研究的缺失。關于資源設計研究的文章占7％左右，此類文章研究的大多是關于教材、課件素材、網絡教學資源設計的內容。教學設計與其它領域結合的研究僅占2％，反映出教學設計研究的視野還很狹窄。

圖 3是有關教學設計文章研究內容從1987年至2006年底的變化趨勢。圖中上升變化最為明顯的是關于信息化教學設計研究的論文數量，從1998年以后飛速發展，這主要是因為網絡技術的發展和新課改的政策，使得信息化教學設計成為了教學設計的一個主要研究領域。課堂教學設計的研究從1995年至2000年期間達到高潮后，沒有什么大的變化。教學設計的本體論研究雖然有上升的趨勢，不是很明顯。關于資源設計的研究從2000后有所上升，但近幾年開始又有了下降的趨勢。對于教學設計與企業培訓等其它領域結合的文章由于數量不多，所以沒有呈現出明顯的變化。

綜上分析，目前教學設計研究迫切需要加強對教學設計理論研究，以及教學設計在網絡資源建設方面的作用，同時還需擴大教學設計應用研究的領域。

(3)有關教學設計文章作者所屬單位的分析

圖 4是《電化教育研究》和《中國電化教育》刊發的有關教學設計文章作者所屬單位的統計圖。從圖中可以看出，教學設計研究論文的作者52％來自高等院校，26％來自中小學教師，僅13％宋自研究機構。這說明我國高等院校的研究者對教學設計的理論及實踐應用研究相對重視，基礎教育一線教師略顯薄弱。教學設計是在理論研究基礎上的應用研究，還需要廣大一線教師的廣泛參與，才能使理論更好的應用于實踐。

三 建議

通過上述研究結果分析，可以看出我國教學設計發展取得了豐碩的成果。隨著教學設計研究的不斷深入，關注焦點的變化，其研究領域和研究取向也必將發生大的變化。要使教學設計研究取得突破性的進展，還需注意加強以下幾方面： 教學設計的研究應加強基本理論的研究

教學設計屬于一門設計的學科，植根于教學設計的實踐應用，而實踐的應用必須建立在理論的基礎上，但我國對其基本理論的研究還相當薄弱。教學設計引入我國后，其理論研究大多建立在翻譯外文文獻的基礎上，導致對我國的教學設計的研究范圍、內容、方法、地位及性質界定不明確、不統一。另外，我國學者在翻譯、介紹西方教學設計理論時往往缺乏合理的篩選，使得我們現行的教學設計研究模式和工具，線性和順序化的特點非常明顯，許多一線教師感到“不好用”，教學設計的創造性不能得到很好地發揮，教學藝術和教學風格創造性地運用于教學設計的實踐不能很好地體現。所以，今后的理論研究工作，應建立在我國實際情況的基礎上，通過吸收國外先進教學設計理念，結合本國的教學論等其它教與學理論，明確我國教學設計的研究范圍、內容和方法等，探索研究有中國特色的教學設計理論。教學設計的研究應向多元化發展

上文中的研究結果表明，我國的教學設計研究重點主要是基于課堂教學設計的研究，主要針對提高教學效果、完成特定的教學目標的考慮，教學目標、教學策略、教學評價等成為主要因素，重點設計“如何教”。雖然近幾年對信息化環境下的教學設計研究有所提高，但還是顯得份量不足。今后應注意加強以下幾方面：更加注重對學習者的研究，結合新的學習理論，促進學習者社會生存能力和社會發展能力的培養；教學設計應深入具體學科，有效支持各種學科的教學和學習；在吸收績效技術、知識管理等新的理念、技術，加強教學設計與企業培訓等其它領域的結合，拓寬教學設計的應用領域；充分發揮教學設計在網絡教育中的應用，加強教學設計在網絡教育資源建設方面的作用。重視實踐研究成果，以提高一線教師的研究水平

教學設計理論研究者大多處于高等院校等研究機構，缺乏堅實的學科教學專業知識，使得教學設計的研究發生偏向，教學設計理論不能很好的指導教學實踐。另一方面，一線教師雖然具有豐富的學科專業知識和教學經驗，但對教學設計的理論又不甚了解，只生搬硬套的利用了一些教學設計模式、流程、圖表等。出現了理論與實踐不能很好地結合等現象。為此，理論研究者應加強學科教學知識，同時，教學設計實踐人員的理論培訓還需積極開展。教學設計的發展迫切需要理論研究者與實踐者通過相互交流，共同提高對教學設計的研究與實踐能力。