第一篇：判斷PPP項目的基本標準

判斷PPP項目的基本標準淺析

我國自2014年大力推廣PPP項目的實施工作以來，很多政府、企業等參建單位判斷PPP項目的標準仍存在很多疑慮。筆者認為：從字面上講PPP項目就是政府和社會資本共同完成項目的建設、運營等工作，雙方各獲得自己預期利益。但什么樣的項目可以采用PPP模式運行呢？界定PPP項目的標準是什么呢？2016年6月8日，財政部等20部委聯合下發《關于組織開展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，該通知公布了完整的PPP項目評審標準(下稱《評審標準》)。現將本標準解讀如下：

《評審標準》開始直接規定了評審的程序：“PPP示范項目評審包括定性評審和定量評審兩部分，通過定性評審的項目方可進入定量評審”。

一、定性評價的標準

定性評價的標準主要審查項目的合規性，具體包括參建方的主體合規、客體合規、程序合規三部分。

（一）、對參建方的主體的要求，包括政府方和社會資本方

1、政府方

PPP項目中的政府方一般由三方組成：授權機構、實施機構和出資代表。授權機構指的是縣級以上的人民政府。

實施機構為各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位，也就是說實施機構是政府或其職能部門或事業單位，實施機構是和社會資本簽訂PPP項目合同的政府方。《評審標準》第1條規定“國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的”不作為備選項目，也就是說國有企業或融資平臺公司不能作為實施機構。

出資代表指的是地方政府的國有企業和行業運營公司，例如地方政府的建設投資公司、城市投資公司、土地投資公司、文化投資公司等國有企業。

2、社會資本方

《評審標準》規定“未按國辦發〔2015〕42號文要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的” 不作為備選項目。國辦發〔2015〕42號文第十三條化解地方政府性債務風險規定: “積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算,得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資”。也就是說政府的融資平臺和政府沒有脫鉤的國有企業不能作為社會資本參與PPP項目。

（二）對項目的適用領域、運作方式、合作期限的要求

1.適用領域：適用于公共產品或公共服務領域的項目，包括能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等。PPP項目是公益項目，不是商業項目，經營性用地也不宜作為PPP項目用地。因此，商業項目不能直接作為一個PPP項目來實施，但是可以對公益性質的PPP項目通過一定的結構性安排一些商業項目補貼社會資本的收益，減少政府的財務補貼。

2.運作方式：從現有的PPP文件的運作方式一般為BOT、BOOT、TOT、BTO等分析，PPP項目都帶運營的，也就是帶“O”。采用建設-移交（BT）方式實施的不能做為PPP項目的運作方式。

3.合作期限：合作期限（含建設期在內）不低于10年。

4.融資：不得采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資 固定回報一般表現為收益固定、風險較小、安全性高、償還期限固定。回購安排也就是項目建設完畢以后，沒有運營，給定期限回購完畢。明股實債一般表現在投資方有固定的回報，投資方不參與具體的管理和分紅。

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第21條規定：“政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、必要合理的財政補貼、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項”。采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實則仍是地方政府借債融資，擴大地方政府債務，違背了PPP風險共擔、績效評價等原則，因而不屬于PPP項目。

（三）對項目的實施程序的要求

1.規劃立項：項目符合城市總體規劃和各類專項規劃的；新建項目應按規定程序完成可行性研究、立項等項目前期工作的；

2.兩個論證：按財政部相關規定開展物有所值評價或財政承受能力論證的；

3.政府采購：已進入采購階段或執行階段的項目，應按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的。對于PPP項目，無論采用特許經營還是政府購買服務，均應采用競爭性方式選擇社會資本。《政府采購法》中規定政府購買服務采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一采購來源、詢價五種采購方式。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進一步規定：增加了競爭性磋商的采購方式。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條規定：“本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織”。PPP項目中未采用競爭性選擇投資人，往往認定合同無效。因此《評審標準》規定：“未按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的”不列為備選項目。

二、定量評價的標準

定量評審指標及評分權重如下：

（一）項目材料規范性。項目是否經過各級部門認真審核把關，申報材料真實性、完整性、規范性是否符合規定要求（10%）。

（二）項目實施方案。項目實施方案內容是否完整，交易邊界、產出范圍及績效標準是否清晰，風險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能 否實現激勵相容，運作方式及采購方式選擇是否合理合規，合同體系、監管架構是否健全等（25%）。

在實施方案中要充分體現以下內容

1、按照績效標準支付服務費

政府補貼條件是績效評價合格。財金[2014]113號第26條規定：“政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。項目實際績效優于約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據；未達到約定標準的，項目實施機構應執行項目合同約定的懲處條款或救濟措施”。《評審標準》將產出范圍及績效標準作為評審重點。從而使得社會資本獲得的補貼及其他收入因為績效不同而不同，從而避免出現固定回報情況。

2、政府和社會資本合伙關系：風險共擔、利益共享、合理回報 PPP項目是政府和社會資本之間類似合伙的合作關系，雙方共擔風險、共享收益。財金[2014]113號第11條規定PPP項目“在政府和社會資本間合理分配項目風險”。《評審標準》將“風險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實現激勵相容”作為重要評審標準。

值得注意的是，政府可以承擔最低流量、最低供應等風險，保證社會資本不至于因不可預見原因明顯虧損。但與之對應，PPP項目應限制社會資本的高額收益作為對沖。

（三）項目物有所值評價。是否按要求開展并通過物有所值評價，定性評價的方法和過程是否科學合理；是否同時開展物有所值定量評價，定量評價的方法和過程是否科學合理的（10%）。

物有所值評估是PPP的基本條件。財金[2014]113號第八條規定：“從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據實際情況開展”。財金[2015]167號《PPP物有所值評價指引（試行）》規定：“應統籌定性評價和定量評價結論，做出物有所值評價結論。物有所值評價結論分為“通過”和“未通過”。“通過”的項目，可進行財政承受能力論證；“未 通過”的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。”而在《評審標準》規定既要定性評價的也要定量評價。”

從現行政府及國外經驗來看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。由于基礎數據缺乏及其他一些客觀原因，物有所值定量分析還有難度，但長遠的看，這是必須的。

（四）項目財政承受能力。是否按要求開展并通過財政承受能力論證，論證方法和過程是否科學（15%）。

有政府補貼的項目要通過財政承受論證，PPP項目項下的政府補貼已被嚴格限制。財金[2015]57號規定：示范項目“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”該規定明確了政府支出責任占年度公共預算支出比例的上限，保證了政府財政支付的能力，確保財政資金支持到位和項目的長期安全運行。

只有通過財政承受能力論證，證明政府有支付能力時，才作為PPP項目。《評審標準》規定：“未按財政部相關規定開展并通過財政承受能力論證的”不作為備選項目。

（五）項目實施進度。項目方案論證、組織協調等前期準備工作是否充分，立項、土地、環評等審批手續是否完備，所處階段及社會資本響應程度如何，是否具備在入選一年內落地的可能性（15%）。

（六）項目示范推廣價值。項目是否符合行業或地區發展方向和重點，是否具備較好的探索創新價值和推廣示范意義（25%）。

以上條件是PPP項目的客觀標準，并不是最高的標準，而是符合PPP政策文件的最低標準。這是判斷PPP項目的基本標準，以后國家可能會出臺比較嚴格的PPP項目標準，使我國的PPP項目更加標準化和程序化。

撰寫人：于同勝

神州長城基礎設施投資有限公司

二零一七年八月十六日

第二篇：PPP項目10項標準

如何選擇靠譜的PPP項目？這10項標準一個也不能少！

2017-04-05作者：汪金敏（發改委PPP專家庫專家，瀛和律師機構PPP中心主任）來源：索倍PPP商務圈 轉自：智慧PPP

近兩年，國家各部委已發布數百份與PPP相關的文件，但由于出發點不同，標準不同，每一個人眼中的PPP項目是各不相同的，甚至有時候大相徑庭。

據財政部等20部委聯合下發的《關于組織開展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，雖已過去一段時間，但還是有一定的借鑒意義。該通知第一次公布了完整的PPP項目評審標準（文末附上）。該標準一共15條，前九條是定性的否定標準，后六條是定量的肯定標準。扣除材料規范、示范價值等純形式標準及主觀標準，刪除幾乎沒有異議的社會資本認定標準，提取實施方案及報告實質規則，合并規劃立項及其他準備工作，統一了口徑。

經過梳理此前發布的PPP相關文件規定，得出認定我國PPP項目的十項標準，大體如下：

1、主體：實施機構只能是政府或其職能部門或事業單位

PPP中的政府方一般由三方組成：授權機構、實施機構及出資代表。其中，實施機構指和社會資本簽訂PPP項目合同的政府方。

無論是采用政府購買服務，還是特許經營方式，PPP項目實施機構只能是行政機關或事業單位。《政府購買服務管理辦法（暫行）》財綜[2014]96號第四條規定：“政府購買服務的主體（以下簡稱購買主體）是各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位。”《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第十四條規定：“縣級以上人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責特許經營項目有關實施工作，并明確具體授權范圍”。

《評審標準》第1條規定“政府方為國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的”不作為備選項目，否定了發改投資[2014]2724號“行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構”的做法。

盡管如此，行業運營公司可以作為PPP項目中政府方的出資代表。而授權機構指縣級以上人民政府，只有在特許經營中才是必須的有，政府購買服務中未強制要求，但從融資角度來說，這也是必要的。

2、對象：PPP項目不包括商業項目

PPP項目可以包括商業項目嗎？PPP項目用地可以是經營性用地嗎？

《評審標準》“不屬于公共產品或公共服務領域的……”不作為備選項目。這與此前規定是一致的。《政府和社會資本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規定：“……基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。”《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二條規定：“……基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。” 按照第二批PPP示范項目申報通知財金[2015]57號規定，公共服務領域包括“能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等”。

因此PPP項目只能是公益項目不包括商業項目，經營性用地不宜作為PPP項目用地。商業項目不宜直接打包到PPP項目之中，可以通過一定的結構安排解決商業項目補貼PPP項目問題。

3、期限：不低于10年，必須帶運營，BT不是PPP

PPP合作期多長？BT是PPP嗎?如不是，為什么不是？ PPP項目是政府和社會資本長期合作。合作期多長，其他文件并沒有規定。只有征集第二批及第三批PPP示范項目的財金[2015]57號及《評審標準》規定:采用建設-移交（BT）方式實施的，或者合作期限（含建設期在內）低于10年的，不作為備選項目。

PPP強調項目全生命周期。一個基建或公共服務項目，設計壽命通常在50年到100年。但考慮金融機構融資期限的可行性，規定最低10年是適當的。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無幾。

BT僅僅涉及投資和建設環節，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項目全生命周期強調的是運營。只有由社會資本負責項目運營，才能提高項目效率，才能做到物有所值。從現有PPP文件上規定的PPP運行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項目都帶O（運營）。當然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運營。因此，不帶運營的BT不是PPP。

4、融資：不得固定回報、保底承諾、回購安排

PPP模式是地方政府基礎設施的融資方式，那么以固定回報、保底承諾、回購安排進行融資的項目是PPP嗎？ 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第21條規定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報…”。財金[2015]57號及《評審標準》明確規定采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的將不被列入備選項目。

采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實則仍是地方政府借債融資，擴大地方政府債務，違背了PPP風險共擔、績效評價等原則，因而不屬于PPP項目。

5、采購：采用競爭性方式選擇社會資本

PPP項目社會資本如何確定？應采用何種方式進行采購？

對于PPP項目，無論采用特許經營還是政府購買服務，均應采用競爭性方式選擇社會資本。《政府采購法》中規定政府購買服務采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一采購來源、詢價五種采購方式。

《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進一步規定：增加了競爭性磋商的采購方式。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條規定：“本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭 方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織……。”

在司法實踐，特許經營項目未采用競爭性選擇投資人，往往認定合同無效。因此《評審標準》規定：“未按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的”不列為備選項目。

6、績效：按照績效標準支付服務費

政府補貼是固定回報嗎？政府補貼PPP項目的條件是什么？

政府補貼條件是績效評價合格。根據財金[2014]113號第26條規定：“……政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。……項目實際績效優于約定標準的，……未達到約定標準的……” 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第43條規定：“實施機構應當……建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制”。

《評審標準》將產出范圍及績效標準作為評審重點。從而使得社會資本獲得的補貼及其他收入因為績效不同而不同，從而避免出現固定回報情況。

7、合伙：風險共擔、利益共享、合理回報

在PPP模式下，政府和社會資本是什么關系？ PPP項目是政府和社會資本之間類似合伙的合作關系，雙方共擔風險、共享收益。財金[2014]113號第11條規定PPP項目“在政府和社會資本間合理分配項目風險。”《評 審標準》將“風險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實現激勵相容”作為重要評審標準。

值得注意的是，政府可以承擔最低流量、最低供應等風險，保證社會資本不至于因不可預見原因明顯虧損。但之對應，PPP項目應限制社會資本的高額收益作為對沖。

8、經濟：定性定量評價，物有所值

政府為什么要推行PPP模式，政府合算嗎？

物有所值評估是PPP的基本條件。財金[2014]113號第八條規定：“財政部門應對項目實施方案進行物有所值……經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。”《PPP物有所值評價指引（試行）》規定現階段以物有所值定性評價為主，定量評價作為補充。而在《評審標準》規定既要定性評價的也要定量評價。”

從現行政府及國外經驗來看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線城市推行PPP不力的重要原因就是覺得PPP物不所值。由于基礎數據缺乏及其他一些客觀原因，物有所值定量分析還有難度，但長遠的看，這是必須的。

9、補貼：通過論證、財政能支付

目前地方債務水平較高，政府是否有能力支付PPP項下的補貼呢？

PPP項目項下的政府補貼已被嚴格限制。財金[2015]57號規定：示范項目“每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”該規定明確了政府支出責任占公共預算支出比例的上 限，保證了政府財政支付的能力，確保財政資金支出到位和項目的長期安全運行。

只有通過財政承受能力論證，證明政府有支付能力時，才作為PPP項目。《評審標準》規定：“未按財政部相關規定開展……財政承受能力論證的”不作為備選項目。

10、前期：納入規劃、審批完成

盡管國家推行力度大，但PPP項目落地較慢。一個重要原因是準備不充分。《評審標準》特別強調符合城市總體規劃和各類專項規劃、按規定程序完成可行性研究及立項工作的，土地、環評等審批手續完備，社會資本積極響應，一年內可落地。我認為，融資落實也是PPP準備工作至關重要的。以上10項標準是第三批示范項目的客觀標準。但這并不是最高的標準，而是符合PPP政策文件的最低標準。PPP模式正在趕往規范操作的道路上。附件：

PPP示范項目評審標準

PPP示范項目評審包括定性評審和定量評審兩部分，通過定性評審的項目方可進入定量評審。（先定性再定量）

一、定性評審標準

項目定性評審主要審查項目的合規性，具體包括主體合規、客體合規、程序合規三部分內容：

（一）PPP相關參與主體是否適格。有下列情形之一的，不再列為備選項目：

1.【政府方】國有企業或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的； 2.【社會資本方】未按國辦發〔2015〕42號文要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會資本方的。

（二）項目的適用領域、運作方式、合作期限是否合規。有下列情形之一的，不再列為備選項目：

1.【適用領域】不屬于公共產品或公共服務領域的； 2.【運作方式】采用建設-移交（BT）方式實施的； 3.【合作期限】合作期限（含建設期在內）低于10年的； 4.【變相融資】采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的；

（三）項目實施程序是否合規。有下列情形之一的，不再列為備選項目：

1.【規劃立項】項目不符合城市總體規劃和各類專項規劃的；新建項目未按規定程序完成可行性研究、立項等項目前期工作的；

2.【兩個論證】未按財政部相關規定開展物有所值評價或財政承受能力論證的；

3.【政府采購】已進入采購階段或執行階段的項目，未按政府采購相關規定選擇社會資本合作方的。

二、定量評審標準

定量評審指標及評分權重如下：

（一）項目材料規范性。項目是否經過各級部門認真審核把關，申報材料真實性、完整性、規范性是否符合規定要求（10%）。

（二）項目實施方案。項目實施方案內容是否完整，交易邊界、產出范圍及績效標準是否清晰，風險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實現激勵相容，運作方式及采購方式選擇是否合理合規，合同體系、監管架構是否健全等（25%）。

（三）項目物有所值評價。是否按要求開展并通過物有所值評價，定性評價的方法和過程是否科學合理；是否同時開展物有所值定量評價，定量評價的方法和過程是否科學合理的（10%）。

（四）項目財政承受能力。是否按要求開展并通過財政承受能力論證，論證方法和過程是否科學（15%）。

（五）項目實施進度。項目方案論證、組織協調等前期準備工作是否充分，立項、土地、環評等審批手續是否完備，所處階段及社會資本響應程度如何，是否具備在入選一年內落地的可能性（15%）。

（六）項目示范推廣價值。項目是否符合行業或地區發展方向和重點，是否具備較好的探索創新價值和推廣示范意義（25%）。

第三篇：PPP項目行業劃分標準參考

PPP項目行業劃分標準（參考）

共分能源、交通運輸、水利建設等19個將一級行業，并根據行業特定二級分類。具體劃分情況如下：

1.能源 1.1 煤電 1.2 風電 1.3 水電 1.4 光電 1.5 垃圾發電 1.6 充電樁 1.7 生物質能 1.8 能源儲備 1.9 其他 2.交通運輸 2.1 高速公路 2.2 一級公路 2.3 二級公路

2.5 鐵路(不含軌道交通)2.6 航道航運 2.7 交通樞紐 2.8 港口碼頭 2.9 機場 2.10 隧道 2.11 橋梁 2.12 倉儲物流 2.13 其他 3.水利建設 3.1 水庫 3.2 防洪 3.3 灌溉 3.4 引水 3.5 水利樞紐 3.6 其他

4.生態建設和環境保護 4.2 綜合整治 4.3 濕地保護 4.4 其他 5.市政工程 5.1 供水 5.2 排水 5.3 供電 5.4 供氣 5.5 供熱 5.6 供冷 5.7 公園 5.8 停車場 5.9 廣場 5.10 綠化 5.11 海綿城市 5.12 地下綜合管廊

5.13 垃圾處理：不包括垃圾發電 5.14 市政道路 5.15 公交 5.1 6污水處理 5.18 軌道交通 5.19 其他 6.城鎮綜合開發 6.1 園區開發 6.2 城鎮化建設 6.3 土地儲備 6.4 廠房建設 6.5 其他 7.農業

7.1 糧油物資儲備 7.2 農村建設 7.3 農產品交易中心 7.4 其他 8.林業 9.科技 9.1 智慧城市 9.2 信息網絡建設 9.3 其他 10.保障性安居工程 10.1 保障性住房 10.2 棚戶區改造 10.3 農村危房改造 10.4 游牧民安居工程 10.5 其他 11.旅游 11.1 生態旅游 11.2 文化旅游 11.3 農業旅游 11.4 觀光旅游 11.5 旅游配套設施 11.6 其他 12.醫療衛生 12.1 醫院 12.2 社區衛生機構 12.3 公共衛生機構 12.4 鄉鎮衛生所 12.5 其他 13.養老 13.1 養老業 13.2 老年公寓 13.3 醫養結合 13.4 其他 14.教育 14.1 學前教育 14.2 義務教育 14.3 普通高中 14.4 普通高校 14.5 職業教育 14.6 其他 15.文化

15.1 文化場館：包括文化活動中心、藝術中心、文化館、圖書館、博物館、科技場館等。15.2 古城保護 15.3 文物保護 15.4其他 16.體育 17.社會保障 17.1 就業服務機構 17.2 社會福利機構 17.3 殘疾人事業服務機構 17.4 社會救助機構 17.5 殯葬服務 18.政府基礎設施 18.1 黨政辦公場所建設 18.2 公共安全部門場所建設 18.3 培訓中心 18.4 其他 19.其他

第四篇：PPP項目入庫標準程序

一、入庫要求(一)入庫項目范圍

1、適宜采用政府和社會資本合作模式。入庫項目應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各省直行業主管部門和市縣財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、高速公路、教育、醫療和養老等,優先選擇收費定價機制透明、調價機制靈活、有穩定現金流的項目。

2、投資總額和期限符合要求。項目投資總額原則上不低于1.5億元。合作期限原則上不低于10年。

3、項目能建立清晰的風險分擔機制。原則上項目設計、建設、財務、運營維護等責任由社會資本承擔,政策和法律變更、最低需求等責任由政府承擔。

(二)項目庫分類及入庫標準

財政廳PPP中心根據各省直行業主管部門和市縣財政部門申報項目的性質及成熟度,分別建立儲備項目庫(包括:意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫)、執行項目庫、示范項目庫。

1、儲備項目庫

①意向項目庫。指各省直行業主管部門和各級財政部門征集和篩選后上報的PPP項目。入庫條件:一是新建、改建項目具有初步實施方案,存量項目(存量項目是指通過前期調研、設計、審批、建設,已經開始運行,但尚未到期結束的項目)具有存量公共資產的歷史資料和初步實施方案。二是提交項目產出物說明。三是通過財政部綜合信息系統和省財政廳PPP中心信息采集系統網上同時申報。

②備選項目庫。指已列入意向項目庫,財政廳按照一定條件和程序篩選的推介備選項目。入庫條件:一是項目符合城市總體規劃和各類專項規劃。二是新建項目應按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。三是已經委托中介咨詢機構編制完成物有所值評價、財政承受能力論證報告。

③推介項目庫。指已列入備選項目庫,財政廳按照一定條件和程序篩選并經財政廳公開推介的重大PPP項目。入庫條件:一是項目投資額較大、落地成功率較高、具有行業代表性。二是同級(省、市、縣)財政部門對物有所值評價和財政承受能力出具論證通過的意見。三是同級(省、市、縣)政府對正式實施方案出具審核通過的意見或實施方案已報政府審核,已經進入或近期可以進入項目采購階段。四是已列入開發計劃。對于已經納入地方政府性債務管理系統或2013年全國政府性債務審計范圍的融資平臺公司存量項目,轉型為PPP項目的,將在項目篩選和推介方面給予優先支持。

2、執行項目庫。指已列入推介項目庫,并完成正式PPP合同簽署或已經成立項目公司,進入執行階段的項目。

3、示范項目庫。指經財政廳或相關機構從執行項目庫中擇優選擇并適時向社會公開推廣的項目。入庫條件:一是項目運作程序規范,項目資料齊備。二是項目已經落地簽約,運作情況良好。三是項目成熟度和行業可示范程度高。

二、項目申報程序

(一)各省直行業主管部門和市縣財政部門負責本行業、本地區項目的征集、篩選和申報工作。項目材料由各省直行業主管部門和市縣財政部門報送至財政廳PPP中心,并通過財政部綜合信息系統和省財政廳PPP中心信息采集系統網上同時申報。

(二)財政廳PPP中心會同財政廳相關處室及相關部門,邀請中介機構進行初步篩選,反饋各省直行業主管部門和市縣財政部門進一步完善并進行物有所值、財政承受能力、實施方案評審等工作,各省直行業主管部門和市縣財政部門經完善和調整后正式行文向財政廳PPP中心進行申報。

(三)財政廳PPP中心牽頭,根據項目性質及成熟度提出意見,經財政廳PPP工作機制研究后入庫并實時更新、定期發布,擇優向財政部推薦。

三、報送材料

(一)加蓋市縣財政部門公章的PPP項目申報匯總明細表,省直項目加蓋省直行業主管部門公章。

(二)按照項目庫類別和入庫標準提交相應資料。

(三)如項目已取得發改、環保、規劃、國土等相關部門批復,應一并提供。

四、項目庫的管理

(一)運營管理。項目庫實行動態管理模式。財政廳PPP中心負責對入庫項目統一管理,嚴格控制入庫項目質量。根據所征集項目的情況,將項目分別列入儲備項目庫(包括:意向項目庫、備選項目庫、推介項目庫)、執行項目庫、示范項目庫,建立完善詳實的項目數據庫。

(二)數據更新。意向項目庫中的項目數據由各省直行業主管部門和市縣財政部門負責申報。其余項目庫數據由財政廳PPP中心根據市縣和省直部門報送的信息統計數據和財政部綜合信息系統數據進行更新,定期審核后按照項目入庫標準對項目所在庫的類別進行更新,并實時向社會公布。

(三)信息應用。財政廳PPP中心利用數據庫數據指導全省PPP工作;綜合利用項目庫數據向省政府、省直相關部門及財政廳相關業務處室匯總上報相關情況;對外將成熟的項目及時向社會公布,通過開展宣傳、搭建平臺和引入投資方等方面進行支持。

(四)退出機制。對于各省直行業主管部門和市縣財政部門申請或進度較慢的項目,財政廳PPP中心履行相關程序后從項目庫中予以刪除,促使項目庫形成“建成一批、淘汰一批、充實一批”的良性循環機制。項目退出包括兩種形式:①自愿退出。由各省直行業主管部門和市縣財政部門向財政廳PPP中心正式行文,申請撤回所申報項目。②強制退出。對于意向項目庫和備選項目庫中自入庫半年內無進展的項目,推介項目庫中自推介之日起一年內未落地簽約的項目,給予強制刪除。

五、保障措施

(一)確保申報資料準確。各省直相關部門和市縣財政部門需確保資料齊全、詳實、數據準確,項目可操作性強,凡不符合要求的項目財政廳PPP中心將不予受理。

(二)確保信息及時報送。對于所申報項目的進展情況,各省直行業主管部門和市縣財政部門應明確責任人員并及時按照信息統計及報告制度報送項目信息,連續3個月不報送項目信息的,財政廳PPP中心履行相關程序后從項目庫中予以刪除并對相關單位和個人給予通報批評。

(三)確保項目申報的嚴肅性。對于已經正式行文申報的項目無故要求撤回和調整的,在6個月內將對該地區或省直行業主管部門的項目不予受理。

第五篇：ppp項目實施的基本流程

PPP項目全操作流程及全套法律文件綜述

政府和社會資本合作模式（“Public-Private-Partnership”，簡稱“PPP”），于二十世紀九十年代發源于英國，泛指在基礎設施和公共服務領域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經營的模式。這種模式是對傳統意義上應由政府負責并主導的社會服務體系的補充或替代，如果項目投入、產出規劃、設計合理，管理規范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務的效率及效益，也能為公眾創造福祉。

為加大城市基礎設施的投資建設，實現新型城鎮化的政策目標，轉變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，隨后國務院、財政部和國家發改委于2014下半年至2015年期間密集發文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發展浪潮已是大勢所趨。

由于PPP項目參與主體眾多，法律關系、交易結構復雜，涉及到投融資、特許經營、招投標、政府采購、公司、預算等的眾多法律門類，如何實現PPP項目全流程規范運作，如何明確、具體的規范各方權利、合理分擔風險，需要參與者予以認真研究。今天座談會上有一位咨詢公司的經理根據自己工作遇到的PPP項目的實踐經驗，進行了匯總交流，基本上涵蓋了當前PPP項目的全部流程。

PPP項目的操作流程包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現在這五個階段之內。PPP項目的全部操作流程及相關法律文件的概貌，詳見如下圖表：（該圖參與了網絡資料）

一、項目識別階段

所謂項目識別，即政府在確定一個基礎設施及公共服務類項目是否采用PPP模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（PPP模式）。

（一）項目發起

根據PPP項目發起方式的不同，PPP項目包括政府發起、社會資本發起兩種方式。

在政府發起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應負責向交通、住建、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目；

在社會資本發起方式中，社會資本應以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。

在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件——《項目建議書》。項目建議書的主要內容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規劃、④項目建設條件分析、⑤項目投融資方案等主要內容。

（二）項目篩選

財政部門會同行業主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

對于列入開發計劃的項目，項目發起方應按財政部門的要求提交相關資料。新建、改建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料、項目產出說明和初步實施方案。

在上述過程中，涉及：

1、新建、改建項目①《項目可行性研究報告》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》；

2、存量項目①《存量公共資產的歷史資料》、②《項目產出說明》、③《項目初步實施方案》。

（三）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。

在上述過程中，涉及：

《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結論等主要內容。

（四）財政承受能力論證

為確保財政中長期可持續性，項目所在地財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。

在上述過程中，涉及：

《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風險承擔支出等主要內容。

二、項目準備階段

（一）管理架構構成

通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作，實現簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）項目實施方案編制

項目實施機構應組織編制項目實施方案。在上述過程中，涉及：

《項目實施方案》，該文件主要包括：

1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。基本情況主要明確項目提供的公共產品和服務內容、項目采用政府和社會資本合作模式運作的必要性和可行性，以及項目運作的目標和意義。經濟技術指標主要明確項目區位、占地面積、建設內容或資產范圍、投資規模或資產價值、主要產出說明和資金來源等。項目公司股權情況主要明確是否要設立項目公司以及公司股權結構。

2、風險分配基本框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。

3、項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。

4、交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。項目投融資結構主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。項目回報機制主要說明社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。相關配套安排主要說明由項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。

5、合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

6、監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權；監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

7、采購方式選擇。項目采購應根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度執行，采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應根據項目采購需求特點，依法選擇適當采購方式。

（三）物有所值、財政承受能力驗證

財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用政府和社會資本合作模式。

三、項目采購階段

（一）資格預審

項目實施機構應根據項目需要準備資格預審文件，發布資格預審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。資格預審公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。

在上述過程中，涉及：

1、《資格預審公告》內容應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法,以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點；

2、《資格預審申請》；

3、《資格預審評審》。

（二）項目采購文件的編制

項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作。項目采購文件應包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，項目采購文件除上款規定的內容外，還應明確評審小組根據與社會資本談判情況可能實質性變動的內容，包括采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款。

在上述過程中，涉及：

1、《采購邀請》；

2、《競爭者須知》；

3、《采購方式說明》；

4、《采購程序說明》；

5、《相應文件編制要求》；

6、《項目合同草案》等。

（三）項目采購邀請及響應文件評審

1、組建評審小組

評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可以由項目實施機構自行選定，但評審專家中應至少包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加項目的評審。

2、政府采購程序

項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購的，按照政府采購法律法規及有關規定執行。

3、競爭性磋商程序

項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：

（一）采購公告發布及報名。競爭性磋商公告應在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發布。提交響應文件的時間自公告發布之日起不得少于10日。

（二）資格審查。已進行資格預審的，評審小組在評審階段不再對社會資本資格進行審查。允許進行資格后審的，由評審小組在響應文件評審環節對社會資本進行資格審查。項目實施機構可以視項目的具體情況，組織對符合條件的社會資本的資格條件，進行考察核實。

（三）采購文件的澄清或修改。提交首次響應文件截止之日前，項目實施機構可以對已發出的采購文件進行必要的澄清或修改，澄清或修改的內容應作為采購文件的組成部分。

（四）響應文件評審。項目實施機構應按照采購文件規定組織響應文件的接收和開啟。評審小組對響應文件進行兩階段評審：第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。第二階段：綜合評分。最終采購需

求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

在上述過程中，涉及：

1、《競爭性磋商公告》應包括項目實施機構和項目名稱、項目結構和核心邊界條件、是否允許未進行資格預審的社會資本參與采購活動，以及審查原則、項目產出說明、對社會資本提供的響應文件要求、獲取采購文件的時間、地點、方式及采購文件的售價、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點等內容；

2、《補遺文件》；

3、《競爭性磋商相應文件》；

4、《采購需求方案》；

5、《采購需求方案評審報告》等法律文件。

（四）采購談判及項目合同簽訂

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。確認談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。合同文本應將中選社會資本響應文件中的重要承諾和技術文件等作為附件。合同文本中涉及國家秘密、商業秘密的內容可以不公示。公示期滿無異議的項目合同，應在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。

需要為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

在上述過程中，涉及：

1、《確認談判備忘錄》；

2、《PPP項目合同》，該合同是PPP項目的核心，綜合、全面體現各方權利義務。內容包括（1）定義及解釋、（2）項目的范圍和期限、（3）前提條件、（4）項目的融資、（5）項目用地、（6）項目的建設、（7）項目的運營、（8）項目的維護、（9）股權變更限制、（10）付費機制、（11）履約擔保、（12）政府承諾、（13）保險、（14）守法義務及法律變更、（15）不可抗力、（16）政府方的監督和介入、（17）違約、提起終止和終止后處理機制、（18）項目的移交、（19）適用法律及爭議解決、（20）合同附件、（21）其他；

3、《項目合同補充合同》等。

四、項目執行階段

（一）項目公司設立

社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和財政部門應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

（二）融資管理

項目融資由社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構應做好監督管理工作，防止企業債務向政府轉移。

（三）政府支付及績效監測

項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。財政部門和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

項目實施機構應根據項目合同約定，監督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監測項目產出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門備案。

政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應根據項目合同約定向政府及時足額支付應享有的超額收益。

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。

在項目合同執行和管理過程中，項目實施機構應重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作。

1、合同修訂。按照項目合同約定的條件和程序，項目實施機構和社會資本或項目公司可根據社會經濟環境、公共產品和服務的需求量及結構等條件的變化，提出修訂項目合同申請，待政府審核同意后執行。

2、違約責任。項目實施機構、社會資本或項目公司未履行項目合同約定義務的，應承擔相應違約責任，包括停止侵害、消除影響、支付違約金、賠償損失以及解除項目合同等。

3、爭議解決。在項目實施過程中，按照項目合同約定，項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項，依法申請仲裁或提起民事訴訟。

（四）中期評估

項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規性、適應性和合理性；及時評估已發現問題的風險，制訂應對措施，并報財政部門備案。政府相關職能部門應根據國家相關法律法規對項目履行行政監管職責，重點關注公共產品和服務質量、價格和收費機制、安全生產、環境保護和勞動者權益等。社會公眾及項目利益相

關方發現項目存在違法、違約情形或公共產品和服務不達標準的，可向政府職能部門提請監督檢查。

在上述過程中，涉及：

1、項目公司設立文件；

2、《融資方案》；

3、《履約保函》；

4、《項目產出績效指標季/年報》；

5、《項目產出說明》；

6、《修訂項目合同申請》等。

五、項目移交階段

（一）移交準備

項目移交時，項目實施機構或政府指定的其他機構代表政府收回項目合同約定的項目資產。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交內容包括項目資產、人員、文檔和知識產權等；移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。采用有償移交的，項目合同中應明確約定補償方案；沒有約定或約定不明的，項目實施機構應按照“恢復相同經濟地位”原則擬定補償方案，報政府審核同意后實施。

（二）性能測試

項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，根據項目合同約定與社會資本或項目公司確認移交情形和補償方式，制定資產評估和性能測試方案。項目移交工作組應委托具有相關資質的資產評估機構，按照項目合同約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。

項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公

司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩過渡相關工作。

（三）績效評價

項目移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。評價結果作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據。

上述內容為當前PPP項目的全操作流程及所需法律文件，PPP項目的興起是在2014年下半年，截止到2016年底，國務院、財政部、國家發改委到各地方主管部門，各種規定、通知、指引等PPP法規層出不窮，且各法規的發布主體不統一，各個法規的側重點亦不盡相同，項目操作流程、相關法律文件多有不一致甚至相沖突之處，所以在這個大模式下，還要和項目所在地政府相關部門多接觸，必須按照他們的模式才能真正有項目落地。