實施土地流轉的重要性及

對策建議思考

黨的十九大報告高度重視“三農”工作，強調農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。報告指出大力實施鄉村振興戰略，深化農村土地制度改革，實行土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，明確第二輪土地承包到期后再延長30年，這是我國土地制改革又一次重大創新，回應了社會關切，滿足了土地流轉需求，真正讓農戶的承包權穩下去、經營權活起來。但如何打好“土地流轉”牌，需要我們正確面對土地流轉存在的具體問題，積極探索土地流轉健康持續可發展的新路徑。

一、土地流轉的重大意義

土地流轉就是鼓勵農村擁有土地承包經營權（使用權）的農戶將土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織，農戶保留土地承包權，轉讓土地使用權。土地流轉作為繼家庭聯產承包責任制之后的又一次土地改革，放寬了農民對承包土地的轉讓權、出租權、入股權、抵押權，對提升土地價值、提高農業產出、增加農民收入，具有深遠的意義。

（一）土地流轉切實解決了農村土地供給之間矛盾。

隨著改革開放進程的快速推進和鄉村振興戰略的有序實施，部分擁有農業產業開發技術和資金來源的組織或者個人，以扎根農村、投資農業、致富農民為抓手發展農業產業，他們希望能夠采取土地流轉的方式，從農戶手中取得連片土地的使用權進行農業產業大規模開發。雖然農村青壯勞動力大量外出務工，農村勞動力斷代、土地大面積撂荒、農村農業呈現蕭條，但農民為了土地使用權和承包權不受侵害，他們寧愿土地荒廢，也不愿意提供出土地。土地流轉切實解決了農村土地供給之間的矛盾，將土地的最大收益權讓給農民，消除了農民對土地使用權的顧慮，推動了農村土地有組織、有保障、有效益流轉，既保障了農民對土地的合法收益和承包權的穩定，又為農業產業開發業主提供了連片的土地。

（二）土地流轉切實轉變了農村農業發展方向。

家庭聯產承包經營責任制改變了我國幾千年農村土地經營的模式，調動了農民生產積極性、推動了農業快速發展、改變了農村勞力結構，為社會穩定發展提供了“三農”基礎。但在當時社會背景下，家庭聯產承包經營責任制根據土地肥沃程度和光照情況，將土地定為不同的等級，分成不同的板塊，按照公平、公正、均等的原則，確保每戶農戶按人口數量分配到不同等級的地塊，農民雖然獲得了自己滿意的土地，但地塊規模狹小，土地分散凌亂，不利于農業成片種植，更不利于現代科技和農業機械化推廣，制約著農業農村現代化發展。土地流轉切實轉變了農村農業發展方向，將農村分散凌亂的土地從農民手中大規模流轉出來，通過對連片土地實施調形和整形，增設灌溉系統和機耕道，確保了農村農業現代化發展方向的初步轉變。

（三）土地流轉切實提升了農村農民生活質量。

家庭聯產承包經營責任制讓土地掌握在農民手中，雖然農民生產積極性高，天天在土地上精耕細作惜土成金，但農業給農民帶來的收益較少，與農民的辛勤付出不成正比，在一定程度上只是解決了溫飽問題。改革開放雖然給農村外出打工青壯年實現了改變家庭生活條件的夢想，但農村土地的大量拋荒，致使原本肥沃的土地雜草叢生，可通行的道路被雜草遮掩，高大的樹木凋零枯萎，蛇、老鼠、黃鼠狼等有害動物橫行，農民的吃、住、行深受影響，生活質量和幸福指數日益退縮。土地流轉切實提升了農村農民生活質量，土地流轉出去的農民，既能獲取土地流轉多類財產性收入，又能在農業產業開發業主的企業從事服務獲取報酬，大大提高了農民收入，同時土地流轉后，企業通過土地除雜、道路拓展、基礎提升，大大改善了人居環境，從而在最大限度提升農村農民的生活質量。

二、土地流轉的顯著成就

土地流轉促進了農業產業集約化經營、實現了農村勞動力就地轉移、加快了現代農業推廣、培育了農村新經濟主體，徹底突破了家庭聯產承包經營責任制的束縛，確保鄉村振興的全面實現。

（一）農業產業集約化經營初步形成。

通過土地流轉，農村撂荒的大量土地重新利用，分散的小規模土地連片使用，開發業主的土地難題實現突破，種養殖大戶、專業合作社、特色農業企業紛紛落戶農村，在廣袤的農村初步形成了“龍頭企業＋專合組織＋基地＋農戶”的農業產業集約化經營模式。

（二）農村勞動力就地轉移初步實現。

通過土地流轉，農民從土地耕作中解脫出來，在照顧留守兒童和留守老人的同時，有足夠的時間和機會在當地為農業產業開發企業或者合作經濟組織從事除草、施肥、采摘等服務工作，促進了農村勞動力就地轉移。

（三）現代農業科技初步推廣。

通過土地流轉，土地連片整形，機耕道四通八達，雜樹雜草全面清除，為農業產業開發業主引進機械化耕作、無人機播種施肥殺蟲、測土選種測土施肥提供了基礎保障，同時企業采取就地“一條龍”農產品初加工或者深加工生產方式，采取“互聯＋”銷售模式，取消了以傳統種養、傳統技術、傳統銷售為主要手段的家庭經營模式，實現了現代農業科技初步推廣。

（四）農村新經濟主體初步構成。

通過土地流轉，農業產業規?；?、集約化、精品化初步形成，農業產業開發業主著眼于市場需求，采取調控農民專業合作經濟組織生產方向和規模，通過農民專業合作經濟組織基地種植或者養殖高附加值的農牧產品，滿足市場需求、參與市場競爭、提升土地效益，農民專業合作經濟組織作為農村新經濟主體初步構成。

三、土地流轉的具體問題

土地流轉優化了農業集約化配置，促進了農村現代科技推廣，提升了農民生活質量，助推了農業農村現代化實現，開啟了城鄉一體化統籌協調發展的新征程，對科學配置土地資源、合理利用土地資源、持續優化土地資源提供了新路徑。但當前土地流轉過程存在一系列具體問題，需要我們客觀面對。

（一）農民顧慮較多，土地流轉難。

土地流轉要求土地集中連片整體開發，但連片的土地涉及許多農戶，部分農民認識不到位、思想不統一、要求不一致，導致協調難度大，成片土地流轉困難。

一是部分農民難舍土地情緣。

在家的留守老人覺得祖祖輩輩都生活在這片土地上，土地就是他們的命根，就是他們養子防老的依靠，有了土地就有他們的生活來源；在外打工的青壯年認為打工不是長久之計，假如有一天他們失去了在外打工的機會，他們仍可返家鄉從事農業生產養家糊口。

二是部分農民政策認識不到位。

部分村“兩委”干部、專合組織人員、開發業主對土地流轉的政策法規、補償方式、流轉模式等研究不深、宣傳不力、算賬不清，導致部分農民擔心土地流轉后，他們就失去土地的承包權，失去逐年增加的糧食直補等惠農惠民政策和國家建設等征地補償享受。

三是部分農民擔心政策是否延續。

部分農民擔心政策能夠延續多久，業主能夠維持多長的經營時間，他們的土地流轉費能不能按時發放，他們更擔心開發業主土地承包經營權合同還沒有到期以前就宣布破產，如果單方毀約，合同期內的土地流轉費又該誰買單，被整形失去原地形、地貌、邊界的土地又如何如數回到他們手中，他們種植水稻的良田又誰來恢復。

（二）業主實力不足，產業興旺難。

農業產業的發展受自然、技術、市場的影響，風險系數高，產業不穩定，效益比較低，因此，業主對農業產業開發投資極為慎重，真正有實力參與土地流轉和農業產業開發的企業或業主較少，真正能夠實實在在把農業產業開發好，并取得較好經濟效益的企業或業主更少。

一是部分業主等靠要政府支持。

部分業主沒有經濟實力和經營能力，不懂科學技術、管理理念、市場觀念，他們參與土地流轉，等的是政府出資出力對流轉土地的除雜、整形、挖溝，靠的是政府三至五年的激勵補貼，要的是政府全程參與土地協調、矛盾化解、勞力組織，前幾年靠政府“輸血”基本維持生存，后幾年沒功能“造血”難以維持生計，最終將后遺癥留給政府，讓政府買單。

二是部分業主選擇產業跟風。

部分業主沒有屬于自己的精準成熟產業，看見政府對種植晚熟柑橘有補貼就種植晚熟柑橘，看見政府在成片推行花椒產業就種植花椒，看見其他地方“花?！毙б娓呔透L打造“花海”，他們根本不考慮不同植物的生長需要不同的土壤和氣候，不同的產業需要不同的人群和市場，結果產業跟風、產品雷同、泛濫成災。

三是部分業主貪大求洋。

部分業主沒有考慮自己的經濟實力和市場的飽和度，認為自己經營幾年的某種產業產品不錯、市場不錯、效益不錯，就拿出自己的全部實力，甚至貸款，盲目流轉土地、增加投入、擴大規模，結果規模過大，管理粗放，產品變質，同時該產業經過幾年的發展，同行增多，市場飽和，銷售滯留，開發失敗。

（三）政府干預過多，有序流轉難。

土地流轉雖然有一系列的文件要求，但政策比較原則，沒有一套成文的具體實施細則，導致政府為了目標任務或者政績過多干預流轉方式、流轉程序、流轉項目，致使土地流轉不規范，有序流轉難。

一是政府干預土地流轉方式。

《農村土地承包法》明確規定，土地承包經營權流轉的主體是承包方，家庭承包的承包方就是本集體經濟組織的農戶，農戶有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉，并自主選擇土地互換、出租、入股、股份＋合作等流轉方式。但在流轉過程中，真正決定流轉方式的不是有決定權的農戶，而是村“兩委”、鄉（鎮）政府、縣（區市）政府，這種“強制流轉”方式，忽視了農民享有土地流轉的協商權、參與權、決定權。

二是政府干預土地流轉程序。

土地流轉是農戶間或者農戶和農業開發業主、農業專業合作經濟組織等間，通過共同協商，在平等互利的基礎上達成一致協議，通過村民大會集體討論流轉方案，并將雙方的責權利做出明確規定，經公示后，再簽訂土地流轉合同。政府起規范流轉程序的作用，嚴格執行土地承包的相關法律法規，加強對土地流轉過程的的監督，審定規范土地流轉合同，引導農戶簽訂流轉合同。但在流轉過程中，流轉程序、流轉方案、流轉合同政府干預過多，導致流轉決定主體錯位、流轉權利權力越位、流轉合同簽訂亂位，這種“越俎代庖”方式打亂了流轉程序、引發了流轉矛盾、損害了農民利益。

三是政府干預土地流轉項目。

按照《農村土地承包法》規定，土地承包經營權流轉，不得改變土地的農業用途，永久性基本農田不得植樹、挖塘養殖等。但土地流轉后，政府為大手筆打造項目，在短時間內出效果、出成績、出政績，要求企業或者業主改變合同簽訂的流轉項目，利用永久性基本農田挖湖泊、建小島、種花卉，利用沃土地建度假區、游樂園、農家樂，這種“非農非糧食”方式，改變了農業用途、觸碰了耕地紅線、制約了土地流轉。

四、如何打好“土地流轉”牌

要打好“土地流轉”牌，必須在穩定土地承包權和保障農戶合法權益的基礎上，建立健全規范有序的土地使用權流轉機制、農村農民社會保障機制、土地流轉市場化機制，讓農民對土地流轉有信心、有希望、有激情，自愿主動積極參與土地流轉。

（一）建立健全規范有序的土地使用權流轉機制。

土地流轉不是農戶土地承包權和使用權一起流轉，更不是業主流轉了農戶的土地，支付了土地流轉費就買斷了農戶對土地的承包權，混淆了土地流轉只是農戶土地使用權流轉的定義。因此，我們在穩定土地承包權基礎上，建立健全規范有序的土地使用權流轉機制。

一是有序規范土地流轉宣傳機制。

要轉變農民的思想觀念，提高對土地流轉的全面認識，引導農民自愿主動積極參與土地流轉，務必要有序規范土地流轉宣傳機制。土地流轉之初，要充分利用廣播、電視、微信、宣傳明白紙等載體，全方位宣傳土地流轉政策，讓農民清楚土地流轉主體是農戶，土地流轉在堅持“依法、自愿、有償、有序、規范”原則的基礎上，在土地延包３０年政策不變的前提下進行；通過召開村民大會、院壩會、田邊會，按照現有土地流轉補償標準和業主用工報酬情況，用比較法給農民算清土地流轉前和流轉后的土地效益賬，同時讓農民清楚土地流轉后，勞動強度大大降低，有更多的時間照顧留守老人和留守兒童，算好家庭親情賬；村組織或者業主，通過選擇附近土地流轉成功典型示范區，組織農民走出去看、走出去學、走出去悟，充分發揮現場觀摩、親身體會、交流影響的引領作用，讓他們親身感受到土地流轉給農民帶來的效益和好處。

二是有序規范土地流轉程序機制。

土地流轉應按照流轉前、流轉中、流轉后相應的程序有序規范，確保農戶和業主在公平互利的基礎上開展流轉工作。土地流轉前，村“兩委”或者村級合作經濟組織務必要與開發業主深入溝通，全方位了解，明確本次土地流轉的方式、范圍、數量、條件、時限、補償標準，明確業主經濟實力、近期業績、流轉用途，明確流轉雙方各自的權利與義務；掌握了第一手資料后，再組織農戶召開土地流轉研討會，傳達掌握的情況、算好農戶的收益、收集農戶的建議，通過民主集中制原則，讓農民真正成為土地流轉的主人；農戶會議召開后，根據會議結果組織農戶和業主對達成一致意見的流轉土地開展面積測量、登記造冊、簽字認可，由村“兩委”將流轉登記臺賬進行備案，同時上報鄉鎮土地管部門登記錄入，讓農戶、業主、村“兩委”、鄉鎮心里有數、流轉有據、臺賬有底；通過簽訂科學、規范、有效的土地流轉合同，再按合同約定和農戶簽字認可流轉面積，支付農戶土地流轉款，業主才能在流轉的土地上投入資金與技術，按照合同的規定開發利用土地。土地流轉中，農戶、村組織、鄉鎮組織聯合力量，監督業主對土地的除雜、調型、整形，確保農戶的青苗賠償到位、道路提灌站等基礎設施保護到位、防汛減災等安全措施到位；監督業主按照合同約定開發農業項目，防止改變土地農業用途。土地流轉后，村組織和鄉鎮要關心、幫助、協助業主搞好產業發展，關心業主生產生活等問題、幫助業主解決勞動力等問題、協助業主處理好矛盾糾紛等問題。

三是有序規范土地流轉服務機制。

要確保土地流轉有序推進，必須要改變政府的干預手段，強化政府的服務職能，在尊重農民主體和業主意愿的基礎上，圍繞農業發展、農民增收、產業興旺的目標有序規范土地流轉服務機制?？h級政府要成立專門的土地流轉機構，對各鄉鎮的土地流轉工作進行宏觀的統籌、指導、協調，同時制定獎懲機制，對規模大、效益好、產品精的業主在財政資金上予以支持和傾斜，對規模小、效益低、問題多的業主進行約談、整改，甚至轉移；鄉鎮政府同樣要成立專門的土地流轉機構，對土地流轉的農戶和業主服務，加強對流轉合同的指導、審查、監督，以及辦理流轉合同的變更、解除、仲裁，同時協助村“兩委”及時調解和處理土地流轉糾紛；村“兩委”或者專合經濟組織一線服務農戶和業主，將農戶土地流轉的地塊、面積、合同等要件登記、立卷、歸檔，并執行合同的流轉費按時發放在農戶手中，同時現場協調處理農戶和業主間土地流轉糾紛和勞務糾紛等。

（二）建立健全規范有序的農村農民社會保障機制。

部分農民對土地流轉不認可，積極性不高，在一定程度上就是他們沒有社會保障，他們依賴土地，如果離開了土地，他們的生活就沒有保障，就難以生存，只有建立健全規范有序的農村農民社會保障機制，農民才沒有后顧之憂，才積極主動參與土地流轉。

一是進一步加大農村財政投入。

雖然農村農民享受了糧食直補、退耕還林、養老保險、合作醫療等惠民政策，但數量較少，不足以保障農民的最低生活水平，加之失業保險、醫療保險、社會保險等社會保障機制在農村還不完善，真正讓農民從土地中解脫出來，還有一定差距。因此，需要國家進一步加大農村財政投入，加快城鄉一體化發展，有序規范農村農民社會保障機制，讓農村農民和城市市民享受同等的社會保障機制，減輕農民對土地的過度依賴。

二是進一步拓展農村農民就業渠道。

農村農民青壯年時有機會就外出打工，但他們考慮在外就業的不穩定性，隨時可能會回到自己的家鄉養老，回到自己的土地上生產，依然離不開土地。因此，政府要進一步拓展農村農民就業渠道，加快推進城鄉一體化、農村農業現代化、農村農民城市化進程，建立城鄉統一的就業制度和勞動力市場，確保農村農民在土地流轉后實現就業就地轉移；同時創新龍頭企業、產業開發業主、農民專業合作經濟組織經營模式，采取“企業＋業主＋合作組織＋農戶”的股份制方式，引導農戶以土地入股，增加農民土地收益渠道，帶動農戶參與產業經營；政府應加強農民政策、技術、技能培訓，提升農民就業技術、市場知識、管理能力，將傳統農民培養成現代農民、培養成致富能手、培養成產業帶頭人。

三是進一步加強開發業主審定。

土地流轉后，為保障農戶的合法權益不受侵害、農戶的土地流轉穩定可靠、農民在產業基地從事勞務待遇高，就必須在審定開發業主實力是否雄厚、管理是否精通、產業是否精準上下功夫。因此，村“兩委”和鄉鎮政府，在確定開發業主一定要精、準、狠，在確定開發項目一定要嚴、實、新，不能讓“空手套白狼”的業主，損害農戶利益、套取國家資金、影響流轉形象，確保農戶的利益得到有效保障。

（三）建立健全規范有序的土地流轉市場化機制。

土地流轉是我國農村土地又一次重大變革，是城鄉發展需要、鄉村振興需要、農業現代化需要，為確保土地流轉規范有序全面推進，就必須打破政府干預、強制、政績的局面，讓土地流轉回到市場，由市場宏觀調控。

一是建立土地流轉市場。

為確保土地的有序流轉，應將土地的計劃流轉納入市場流轉，讓市場調控土地流轉的方式、范圍、標準。政府建立土地流轉市場，提供土地流轉交易平臺，保證土地合法有序流轉，政府成立各級土地流轉管理服務中心平臺，建立以村組織為單位的土地流轉信息庫和流轉信息平臺，開發業主信息庫和產業項目平臺，及時收集發布村組織需要流轉出的土地面積，企業或者業主需要流轉入的土地面積流轉信息，通過建立土地流轉市場信息平臺，為村組織和開發業主提供自主選擇、交流、取舍的空間；建立縣、鄉、村三級土地流轉中介組織，及時準確為土地流轉提供信息、牽線搭橋。

二是提供土地流轉數據，為有序規范土地流轉市場，縣級政府建立農村土地評估機構，對村級組織需要流轉的土地按照土地原始地形、地貌、位置，開展土地分等、定級、價格評估工作，客觀公正評估土地流轉市場價格；

縣級政府嚴格按照開發業主的資質、業績、信用等入庫條件，建立農業開發業主數據庫，為土地流轉市場化運作，提供雙方的公平透明數據和政府土地管理依據。

三是成立土地流轉仲裁機構。

為積極妥善處理土地流轉糾紛，有效化解土地流轉的經營風險，保障農戶土地流轉的合法收益和開發業主的正當權益，縣鄉兩級成立土地流轉仲裁委員會，及時協調化解處理土地流轉發現的新情況、新問題、新矛盾，切實維護土地流轉的穩定環境。

土地流轉經過幾年探索、發展、推進，取得了顯著成效，為我國農村發展、農業興旺、農民富裕指明了方向、確定了路徑、解決了出路。但要確保土地流轉健康可持續發展，我們必須高度重視土地流轉中產生的新思想、新問題、新情況，建立公正透明的土地流轉市場和依法依規的交易規則，尊重農戶土地流轉的主體地位和開發業主的自主權，減少政府攤派土地流轉任務、強制土地流轉方式、干預開發業主項目，切實保障開發業主長期穩定的經營權和農戶的合法權益，為鄉村振興的快速推進和農村農業現代化實現，打好“土地流轉”牌。