關于健全和完善農村基層

民主管理機制的調查與思考

健全和完善農村基層民主管理機制，讓廣大村民對農村基層經濟、政治、文化、社會和生態文明建設行使當家作主的權利，是關系農村建設更高水平小康社會、維護農村和諧穩定的大事。推進農村基層民主管理機制創新，探索農村基層民主管理的有效形式，對鞏固農村基層政權，維護廣大村民的利益具有十分重要的意義。

一、我市農村基層民主管理的現狀與成效

我市轄16個鄉鎮（街道），355個行政村、居委會（以下均簡稱村），6863個村民小組，總人口107.6萬人，其中農村人口47.82萬人，占全市總人口的44.44%。近年來，市委、市政府高度重視農村基層民主管理工作，認真貫徹落實《村民委員會組織法》和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》等文件精神，解放思想，開拓創新，以民主法治示范村創建為載體，以民主決策和民主監督為抓手，著力推進以“知情權、參與權、決策權、監督權”為核心內容的民主制度建設，積極探索民主管理的方法和途徑，取得了初步成效。自2004年開展民主法治示范村創建工作以來，我市已建有“全國民主法治示范村”2個，省級“民主法治示范村”80個，泰州市級“民主法治示范村”199個。

1.民主選舉逐步規范，選舉質量不斷提高。一是民主意識不斷增強。全市大部分農村干部群眾熟悉了解民主管理的具體內容，關注自己的民主權利，懂得用法律的手段捍衛自己的民主權利，希望以主人翁身份參與本村重要事務的決策與管理。在2013年第九次村委會換屆選舉中，全市登記選民84.89萬人，參加投票選舉的有80.65萬人，參選率達95%。二是選舉程序不斷規范。堅持做到嚴把“兩關”：一方面嚴把依法操作關，按照法定程序，對選舉中的各個環節，堅持公開透明，依法操作；另一方面嚴把民主權利關，確保全體村民在換屆選舉中的選舉權、推選權、投票權和申訴權等民主權利落到實處，改變了以往“少數人選人”、“在少數人中選人”的狀況。三是選舉質量不斷提高。通過民主選舉，將一批思想好、作風正、有文化、有本領，能帶頭和帶領村民致富的能人選進了村委會班子，農村基層干部隊伍整體素質明顯提升。據統計，全市298個村委會主任中，大專以上的210人，占70.46%;

50歲以下的201人，占67.44%。

2.民主決策逐步完善，決策程序更加嚴謹。一是建立健全民主決策機制。以保障群眾參與決策為著力點，完善民主決策制度，以村民會議、村民代表會議為主要形式的農村基層民主決策制度逐步普及。村民代表、村監委會、民主理財小組等骨干力量在村級事務決策中的作用得到進一步發揮，村級重要事務、重大事項的事前決策、事中執行和事后監督等決策程序不斷完善，“一事一議”制度在多數村得到較好的執行。二是全面推行“四議兩公開”制度。“四議”：即村黨組織提議，村“兩委”合議，黨員大會審議，村民代表會議或村民會議決議。“兩公開”指的是實施過程公開、結果公開。“四議兩公開”制度的施行，保障了村民的知情權、參與權，調動了他們參與村級重大事項決策的積極性和主動性。三是堅持重大事項先決策后實施。凡涉及村民利益的重大事項都進入民主決策程序，經村民會議或村民代表會議討論決定后，由村委會組織實施。從調查的情況看，全市多數農村基層干部依法決策各種社會事務的能力和水平明顯增強，重大事項個人說了算的“一言堂”現象不斷減少。

3.民主管理逐步推行，管理方式更趨合理。一是健全民主管理制度。根據法律法規以及上級有關文件精神，全市各村都制定了村民自治章程、村規民約以及村民代表會議制度、民主理財制度、村務公開制度、民主評議村干部制度等一系列民主管理制度，為實現民主管理打下了良好基礎。二是拓寬民主管理范圍。全市多數村已將民主管理的內容擴大，不僅將村務、財務、重大事項以及村集體資產等列入民主管理的范圍，凡村級社會事務管理中涉及的項目，如醫療衛生服務、社會保障服務、計生服務、農技服務、文化體育、矛盾糾紛調解等設施的建設、職能定位及服務人員的配備，都列入民主管理的內容，由村民大會或村民代表大會參與決策。三是夯實民主管理基礎。從優化農村基層干部隊伍結構入手，采取“公推直選”、選派機關干部到村任職、招聘大學生村官等措施，一大批有文化、會管理、威信高的能人進入了村級班子，為農村基層實施民主管理夯實了基礎。全面實施中心戶長制度，按照“切塊管理、以塊定人、動態聘請、適當補貼“的原則，以村民小組為單位，通過村民推選，全市共聘請了6889名中心戶長，配合村委會開展管理工作，較好地發揮了作用。

4.民主監督逐步推進，監督機制日漸完善。一是建立“村民直評村官”機制。2008年，我市在全省率先探索建立了“村民直評村官”機制，有效地破解了農村基層民主監督難題，有力地推動了農村黨風廉政建設。“村民直評村官”既讓廣大村民享有了話語權，又為村民參與民主決策、民主管理提供了保證。二是建立民主評議村務工作機制。由村務監督委員會牽頭，通過召開村民大會，村民、黨員代表座談，發放問卷調查、走訪等多種形式，向村民征集在村務管理工作中的意見和建議，了解掌握村民關注的熱點問題，并由村務監督委員會對村民質詢提出的問題和公開承諾的整改措施進行跟蹤監督，確保村民關注的問題有回音、有著落。三是建立村務公開機制。全市各村都設立了村務公開欄，并把財務公開作為村務公開的重點，對村級經濟和社會事業項目涉及的財務和進度情況實行定期公開，財務收支情況做到每季公開一次。對法律法規和政策要求公開的，如政策性專項補貼、新型合作醫療、農村低保對象確定、計劃生育等各類重大事項所形成的決議等都進行公開。公開程序由原來的辦理結果公開向全過程公開擴展。公開方式以村務公開欄為主，并逐步探索在自然村，農民居住比較集中的地方設立村務公開點、征求意見箱等方式進行公開。

二、當前我市農村基層民主管理存在的問題及原因

我市農村基層民主管理雖然取得了一定成效，但從調查的情況看，還存在一些不容忽視的問題。主要表現在以下幾個方面：

1.農村基層干部后繼乏人，民主選舉難度增大。一是民主選舉宣傳工作有待加強。由于農村社會結構、經濟發展等條件的束縛，加上村民自身文化素質不高、社會接觸面相對較窄，至今仍有部分村民對民主選舉的意義認識不足，加之目前民主選舉的宣傳形式單一，僅靠貼幾張標語進行宣傳，不少村民對民主選舉缺少完整、清晰的了解，表現在投票時隨意性很強，人云亦云，自己沒有明確的主張，少數地方選舉結果并不能真實反映選民的意愿。二是民主選舉面臨人才供求矛盾。隨著市場經濟的發展，農村大部分文化水平高和思想觀念新的村民選擇外出打工，留守在家的大多數是老人、婦女和兒童。農村人員的大量外流，不僅制約著農村基層民主選舉的健康發展，還造成農村基層干部后備力量嚴重不足，選人難的矛盾日益突出。少數村級班子存在拉人湊數的問題，素質難以保證。三是民主選舉操作層面存在缺陷。在三年一度的村委會換屆選舉中，少數村還存在血緣和姓氏、家族或宗族、自然村組等小團體操縱選舉的情況，或出現不同程度的賄選現象，影響了選舉的公信度。有的村是村黨組織書記、村主任“一肩挑”，村民參加村主任崗位競爭的機會不多。

2.群眾參與渠道不夠暢通，民主管理形式單一。一是形式主義現象依然存在。民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是農村基層民主的一個完整體系，四者相輔相成，缺一不可。但是，大部分村民除了享有基本的民主選舉權利外，享有其他三個民主權利的渠道還不夠暢通。有不少民主管理制度流于形式，村民無法行使自己的民主權利，召開村民會議或村民代表會議有的只是為了履行手續，意見和呼聲很難被重視和采納。二是民主管理質量有待提高。由于受到村民代表的數量和推選方法的限制，以及村務公開的質量和內容的局限，大多數村民還不能直接參與重大事項的決策和管理，不完全清楚村里財務支出情況，在一定程度上妨礙了村民的知情權和決策權的行使，制約了農村基層民主管理的進一步開展，影響了民主管理質量的提高。三是村民代表作用發揮不夠。由于自身素質不高，視野不寬，有的村民代表在參加重大事項決策時，自始至終聽不到他的聲音，只“代”不“表”。或者與自己利益有關的事就支持，與自己利益無關或損害自己利益的事就反對，代表的是個人利益，而不是大多數村民的利益。

3.村委會行政性事務過多，管理制度存在缺陷。一是管理體制不夠順暢。村民委員會是村民的自治組織，不是政府的派出機構。但由于歷史的沿革、長期的工作習慣以及社會組織發展滯后等原因，大量部門專項工作直接下達到村。據統計，村委會要接受來自上級10多個部門、近20項工作的檢查、考核和驗收。經濟條件好的村都是通過安排專人準備各種需要的資料，做若干個活動牌子、制度框，用靈活更換的辦法應付，而那些經濟條件差、有的連村辦公室都還沒有的村，就難以應付這些形式主義的檢查、考核和驗收了。大量行政性事務工作的承擔，也造成村委會屬于份內的自治與服務功能相對減弱，角色錯位的現象比較嚴重。二是管理制度不夠健全。有些村的村規民約與形勢發展不相適應，甚至與法律法規相抵觸。對村黨組織、村委會的職能職責沒能很好地理順，存在職能重疊、職責不清的問題。對民主決策的各種會議如黨組織會議、村委會會議、黨員會議、村民會議、村民代表會議的職責、職權、議事程序等規定不夠詳盡，特別是沒有規定哪些事情必須經過哪種會議決定，導致決策的隨意性，即使有規定，有時為了圖省事，往往一攬子包辦。三是制度落實缺乏保障。有些村雖然制定了各項民主管理制度，但所制訂的制度未向村民公布、征求村民的意見、接受村民的監督，所以，在實際村級事務管理中起不到應有的作用。也有些村民主管理制度落實不夠，執行不力，缺少監督，使一些制度成為擺設，影響民主管理的成效。四是缺少綜合協調機制。農村基層民主管理是一項社會系統工程，涉及到市級機關多個部門，單靠哪一個部門難以管到位，由于缺乏一個經常性的協調機制，存在多頭管理，責任缺失的問題，難以形成合力。

4.少數農村基層干部作風懈怠，制度落實不夠到位。一是少數農村基層干部民主意識不強。目前，仍有少數農村基層干部民主意識淡薄，曲解“自治”的內涵，錯誤地把自治當成“自管”，依然存在重大事項隨意決策、甚至一個人說了算的現象。有的雖然也按規定召開村民代表大會，討論決定村里重大事項，但開會只是裝裝樣子而已，把村民代表視為陪襯，致使農村工作經常出現一些難于解決的問題和集體資產流失，也導致干部腐敗現象的發生，個別村甚至發生村民集體上訪事件。二是少數農村基層干部素質能力不高。農村基層組織處在農村工作最前沿，是各種矛盾的交匯中心，村干部官小責任大，利輕擔子重，政治上發展前途不大，而且經常面臨各種各樣的工作困難，因此，少數村干部還存在著模糊認識和思想疑慮，“怕失去權利、怕引火燒身、怕麻煩費力”的消極心理依然存在。有的村干部領導村級經濟發展、維護社會和諧穩定、引導村民有序參與民主管理的能力不足，缺少帶頭富、帶領富的真本領。還有少數村干部責任心退化，自身素質與民主管理的要求不相匹配，安于現狀、不思進取、甚至損公肥私、與民爭利現象時有發生。三是村務公開不夠規范。至今為止，仍有少數村干部對開展村務公開工作的重大意義認識不足，對推進村務公開工作的要求把握不準，存在安于現狀、松勁懈怠、時冷時熱的現象。有的村干部存在怕麻煩不想公開，怕監督不敢公開的心理。因此，村務公開不同程度地存在內容、時間、地點、程序的不規范，存在選擇性公開、模糊性公開的現象，只籠統公開大的支出項目，而不公布具體的支出情況。有些村民認為村務公開是村干部的事，與自己沒有多大關系，不聞不問，參與監督意識不強，有的村務監督委員會成員“老好人”現象嚴重，存在不敢、不愿，甚至不會監督的問題。

三、進一步推進我市農村基層民主管理的對策與思考

黨的十八大報告把“人民民主不斷擴大”作為全面建成小康社會總體目標要求之一，提出要“更加注重健全民主制度，豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。堅持

“四個民主”一起抓，積極探索新形勢下健全和完善農村基層民主管理運行機制，有利于加快農村經濟社會發展，建設更高水平的小康社會。有利于協調農村各種利益關系，密切黨群干群關系，促進農村社會和諧穩定。為此，建議：

1.進一步發揮村級組織和村民的作用。村黨組織是相對宏觀的政治領導者，村委會是具體村務的主要管理者。村黨組織與村委會的關系是我國政治生活中黨政關系的自然延伸，處理好村黨組織與村委會關系對農村基層民主管理體制建設尤為重要。因此，要從堅持黨的領導、人民當家作主和建設更高水平小康社會的總體要求出發，努力探索規范、協調村黨組織和村委會的關系。一是進一步發揮村黨組織的作用。村黨組織要適應農村基層民主管理發展的要求，加強政策法規學習，理解和掌握黨的路線、方針、政策，學習黨章及法律知識，不斷提高政治素質和依法辦事能力。要健全完善村黨組織的工作制度，明確職責和辦事程序，使村務管理有章可循，規范有序。要改進對村務工作的領導方式，把主要精力用于對全村經濟和社會事業的發展方向、重大問題的把握和決策上，協調好村級各類組織及各組織與村民的關系，管理好村級組織中的黨員干部，加強自身建設，發揮黨組織在全面落實農村基層民主管理工作中的領導核心作用。二是進一步發揮村民自治組織的作用。加強村民會議、村民代表會議和村務監督委員會、民主理財小組等村民自治組織建設，定期或不定期召開村民會議和村民代表會議，引導村民直接參與村內重大事項的決策。落實村務監督委員會、民主理財小組的監督權和評議權，使他們充分發揮作用。三是進一步發揮村民的主體作用。村民是農村基層民主管理的實施主體，農村基層民主管理能否取得成效，取決于村民參與的程度。結合“六五普法規劃”，進一步宣傳民主管理政策法規知識，引導村民學法、守法、用法，講權利、講義務、講責任，以理性合法的形式表達利益訴求。同時，充分尊重村民的首創精神，及時發現、總結、推廣民主管理先進典型，并注重發揮他們的示范、輻射和引路作用。

2.進一步推進民主管理規范化建設。一是進一步完善民主選舉制度。按照《村民委員會組織法》的要求，進一步完善農村基層民主選舉制度，堅持公平、公正、公開原則，按期進行民主選舉，真正把村民擁護的思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為村民辦事的人，選進村級領導班子。在選舉前，要不斷提高民主選舉的透明度，利用各種渠道將選舉的流程、規則、候選人條件、基本情況等信息充分公開。在選舉中，要讓每一個和選舉有關的人都充分了解選舉的各個環節，對公布選民名單、提名候選人、無記名投票、公開計票、當場公布選舉結果等程序都要規范，以保證選民依法選出符合自己意愿，能夠執行黨和國家方針政策、法律法規，具有奉獻精神和開拓精神，熱心為村民服務、辦事公道、能夠帶領村民致富的村委會班子。此外，要采取多種形式加強宣傳，充分調動村民的參與熱情，提高參選率和投票率。要暢通參與渠道，防止民主選舉流于形式。要嚴防宗族勢力甚至黑惡勢力的干擾，嚴厲打擊拉票賄選行為。二是進一步完善民主管理制度。根據“管用、實用、操作性強”的原則，指導村委會在符合法律法規和政策的前提下，修訂完善村規民約，健全民主管理制度，重點是完善“村級財務管理制度”和“村務監督制度”等，制度要突出規范村集體資產管理、土地征用款分配、財務收支等村民關注的熱點問題。對村黨組織會議、村委會會議、黨員會議、村民會議、村民代表會議的議事范圍、議事程序、議事規則、議定事項的落實等也要作出具體規定，明確各種會議的決策權限，確保村民的參與權。同時，進一步擴大民主管理的范疇，凡涉及村民切身利益，與生產生活密切相關的事項，都要納入民主管理的范圍。三是進一步完善民主決策制度。首先，所決策的事項要確實符合大多數村民的意愿。無論是農村經濟結構調整、興辦集體經濟項目，還是村容村貌規劃整治、興辦公益事業，都要尊重村民意愿。對村集體的土地承包和租賃、村集體債務、集體資產處置、村莊建設等涉及村民利益的重大事項，真正納入民主決策范圍，不能由個人或少數人說了算。其次，要嚴格按照民主決策的程序進行。辦好事、辦實事，也要量力而行，也要由村民說了算，不能搞強迫命令。要利用各種渠道和方法廣泛聽取村民的意見，大多數村民不贊成的事情要緩辦或不辦。對于違反民主決策程序規定，造成損失的要追究當事人責任。再就是民主決策之后的實施過程和結果要接受村民監督。辦理具體事務的村干部還要接受村民的專門評議，要把村民評議結果作為衡量工作是否合格的標準。

3.進一步提高村務公開的實效。一是堅持從村民最關注的問題入手，進一步拓展公開內容。結合當前農村重點工作和涉及村民切身利益的事項，及時充實公開內容。凡是國家政策作出了明確規定需要公開的應及時公開。凡是各級財政到村到戶的優惠政策、資金和社會各界支持的資金、項目，以及村內公益事業的辦理、村民要求公開的其他事項，都必須及時納入村務公開的內容。同時，要探索組務公開的可行性，將村民最關注的本組重要事務、經營性收入、集體資產管理、征地拆遷補償款分配等列入組務公開的內容，接受村民的監督，提高公開的實效。二是堅持最大限度地落實村民的知情權，進一步創新公開方式。村務公開的形式和方法要符合實際，不要搞花架子。要利用廣播、電視等媒體，加大宣傳力度，充分調動廣大村民支持、參與和監督村務公開的自覺性。在村民小組或村民居住較集中的地方，以村務公開欄公開為主，在公開欄內，可設意見反饋欄目，對村民提的具體問題予以公開并作出回答。不斷探索創新村務公開的有效實現形式，大力推行村干部、中心戶長入戶公開、發放“明白紙”公開、召開村民代表會公開等多種形式。三是堅持最大限度地滿足村民需要，進一步嚴格公開程序。根據公開內容的性質和村民關心的程度，明確公開時間要求。對年度工作計劃等固定內容，做到長期公開。對財務收支和階段性工作，做到一月一公開。對涉及發展決策的重大事項做到一事一公開。對涉及政策兌現等村民關注的熱點問題，做到及時公開。對臨時性工作，做到隨時公開。在公開程序上，按照征求村民意見、開展討論審議、接受村民監督三個步驟進行。通過嚴格公開程序，維護廣大村民的知情權。

4.進一步推進村務監督民主化。一是進一步健全村級財務審計監督機制。加強村級財務管理，制訂操作性強的實施辦法，進一步完善村賬鄉鎮（街道）管機制，認真落實財務審計制度，對村級各項收支實行歸口統一管理。村級的各種收入（包括經營收入）都應使用規范的票據，以便加強對村級收入的監管。村兩委會班子發生變化時，必須及時搞好財務移交。要加強對村集體資產的管理使用、財務收支、生產經營、債權債務、土地征用補償及分配、“一事一議”籌資籌勞、新型農村合作醫療、上級劃撥或接受社會捐贈的資金、物資使用等情況實行審計。特別是對任期已滿或離任村干部在逐一進行審計后再辦理其相關手續，兩委會換屆選舉前，先對各村三年內集體資產管理情況和資金使用情況進行審計后，再組織換屆選舉，以確保換屆選舉和交接工作的順利進行。二是進一步健全民主評議村干部工作機制。把村民滿意與否作為衡量村干部是否合格的標準，每年由鄉鎮（街道）黨委、政府具體組織，對村領導班子以及享受由村民或集體承擔工資支出的其它事務管理人員，通過村民會議、村民代表會議等形式進行一次直評，評議結果與村干部工資獎金直接掛鉤。對被評為不合格的村干部，取消年度評先推優資格，并由組織和紀檢部門對其進行誡免談話，責令其限期整改，并在一定范圍內予以通報。三是進一步健全村干部激勵約束機制。堅持獎罰分明，對凡在民主管理工作中，表現突出、成績優秀的村干部給予鼓勵和表彰。對凡在村級重要事務決策和管理中違反程序，獨斷專行，以及因工作失誤造成重大損失，或村務公開不及時、不全面、弄虛作假、侵犯村民民主權利的村干部，由村民會議或村民代表會議提出批評并要求限期改正。對拒不改正的，是村黨組織班子成員的，按黨內有關規定給予相應的黨紀處分，是村民委員會班子成員的，依法予以罷免。

5.進一步推進農村基層民主管理工作。一是加強領導，進一步完善農村基層民主管理齊抓共管的機制。要從深入貫徹落實科學發展觀，建設更高水平小康社會的高度，深刻認識加強農村基層民主管理的重要性和必要性，把農村基層民主管理列入重要議事日程，主要領導親自抓、帶頭抓。要確定目標，落實措施，完善獎懲手段，市各有關部門要相互配合，齊抓共管，形成合力。鄉鎮（街道）黨委、政府要加強對農村民主管理工作的具體領導，充分發揮領導核心作用，把黨的領導始終貫穿于民主管理的全過程，保持民主管理工作的正確方向。要認真研究農村民主管理的新情況、新特點以及存在的困難和問題，全面掌握工作動態，及時總結經驗，推廣典型，加強指導。要建立健全考核機制，把農村基層民主管理納入全市經濟、政治、文化、社會和生態文明建設目標管理范疇，并作為干部的考核依據，以此促進各項民主管理制度的落實。二是加強培訓，進一步提高農村基層干部的民主管理能力。要適應建設社會主義新農村的需要，積極轉變工作職能，由習慣于對農村基層采取行政命令推動工作轉變到加強對農村基層的服務、確保村民自治上來。要繼續加強對農村基層干部民主管理知識的培訓，增強農村基層干部的民主管理意識，提高推動村民自治的能力。要繼續抓好中心戶長隊伍建設，完善管理體制，拓展保障渠道，切實發揮好中心戶長在基層民主管理中的作用。要加強對鄉鎮農經工作人員和農村財務人員的業務培訓，提高業務水平。要加強對村監督委員會成員、民主理財小組成員和村民代表的培訓和管理，增強政策法制觀念和大局意識，提高參與管理事務的能力。三是發展經濟，進一步夯實農村基層民主管理的經濟基礎。要大力鼓勵發展村級集體經濟，把發展村級集體經濟作為村級組織的重要任務。要出臺發展村級集體經濟的優惠政策，鼓勵村級組織加大招商引資工作，動員外出務工人員回鄉創業，通過盤活集體資產等方式發展集體經濟，對新增集體經濟按照一定的比例對村干部進行獎勵，以調動村干部發展集體經濟的積極性。同時，要加大農村公共基礎設施的投入，增加財政轉移支付，逐步保障農村基層民主管理經費，提高村干部的待遇，改善農村基層工作條件，吸引有志青年到農村基層組織任職，夯實農村基層民主管理的基礎。