第一篇：地方政府違規(guī)舉債融資法律規(guī)制

地方政府違規(guī)舉債融資的法律規(guī)制

疫情影響下經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)一步加劇，地方政府基建投資隨之加碼，舉債融資方式也是“各顯神通”。同時(shí)，全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)會(huì)議明確，要始終樹立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不因疫情及財(cái)政困難而放松地方政府債務(wù)管理，強(qiáng)化違法違規(guī)舉債責(zé)任追究。為此，本文從法律角度對(duì)地方政府違規(guī)舉債融資問題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

01.地方政府違規(guī)舉債融資的原因分析 拋開中央與地方在財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分等宏觀體制原因外，地方政府違規(guī)舉債融資原因大體如下：

（一）地方政府舉債融資觀念問題

1.舉債融資方式合規(guī)性意識(shí)不足，本著法不責(zé)眾的觀念利用平臺(tái)公司或其他違規(guī)模式融資。

2.舉債融資預(yù)算約束意識(shí)不足，重項(xiàng)目舉債建設(shè)，輕債務(wù)管理償還，形成了企業(yè)借債、政府使用、償債資金無法落實(shí)的局面，債務(wù)償還主要依靠土地收入和借新還舊，或者寄希望于下屆政府或者上級(jí)政府救助，“上任點(diǎn)菜，下任買單”的投機(jī)觀念普遍。

（二）一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾

地方基建融資因有政府信用背書、融資風(fēng)險(xiǎn)小，融資規(guī)模大、利于業(yè)績(jī)提升等特點(diǎn)為金融機(jī)構(gòu)所青睞。基于此，一些金融機(jī)構(gòu)綁架地方政府和地方國(guó)企，以政府信用代替商業(yè)化評(píng)估，放松合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)管控要求，幫助地方政府違規(guī)舉

債融資，以致于政府購(gòu)買“金融”服務(wù)、利用平臺(tái)公司作公益項(xiàng)目業(yè)主融資等違規(guī)方式泛濫不止。

（三）現(xiàn)有合規(guī)的舉債融資方式無法完全滿足實(shí)際需要

PPP 模式和政府債券模式是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)）明確提出的舉債融資方式，也是政府舉債融資僅有的兩種合規(guī)方式，但兩種方式無法完全滿足地方政府基于政績(jī)沖動(dòng)的基建融資需要。

02.地方政府主要舉債融資模式簡(jiǎn)述 （一）PPP 模式

PPP 模式要求地方政府遵守程序、考慮財(cái)力上項(xiàng)目，避免違規(guī)及過度舉債。受制于財(cái)承空間、持續(xù)合規(guī)監(jiān)管等因素，對(duì)一些地方政府而言，PPP 模式制度價(jià)值僅限于合規(guī)，即使有財(cái)承空間，也不作為首選融資模式。主要原因如下：

1.項(xiàng)目落地難。項(xiàng)目落地周期長(zhǎng)，合規(guī)性要求高，政策變動(dòng)頻繁，項(xiàng)目庫管理具有一定主觀性，項(xiàng)目實(shí)施可預(yù)期性差、不可控，制度實(shí)施成本高。

2.項(xiàng)目融資難。政府方配套難，如無法解決項(xiàng)目用地、用地手續(xù)或股權(quán)出資等；投資人資本金出資難，過度依賴資金“杠桿”，股權(quán)融資受限；項(xiàng)目融資難，合規(guī)性審核嚴(yán)，融資成本高。

3.新上項(xiàng)目難。新上項(xiàng)目受財(cái)承 5%、10%的限制等，一些缺乏收益的公益性學(xué)校、市政及普通公路等項(xiàng)目無法實(shí)施；一些項(xiàng)目為滿足使用者付費(fèi)比例不低于 10%的要求而過度“包裝”，或入庫闖關(guān)失敗，或帶病前行。

4.合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)高。在招商引資或合同談判中，強(qiáng)勢(shì)投資人要求地方政府（含出資代表、地方國(guó)企）提供擔(dān)保、兜底融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（如運(yùn)維費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷、使用者付費(fèi)差額補(bǔ)足等）等，逼迫地方政府違規(guī)作出承諾，讓政府方覺得無奈、風(fēng)險(xiǎn)大。

5.政府方對(duì)項(xiàng)目整體“駕馭感”差。PPP 項(xiàng)目的過程管理主要依賴于投資人，項(xiàng)目進(jìn)展順利與否，很大程序上取決于是不是找到了一個(gè)“靠譜”、有實(shí)力的投資人。然而，一般的市、縣一級(jí)政府很難吸引優(yōu)秀的有實(shí)力的投資人，項(xiàng)目進(jìn)展很大程度上靠運(yùn)氣，增加了地方政府選擇 PPP 模式的顧慮。

（二）專項(xiàng)債模式

專項(xiàng)債模式屬新《預(yù)算法》規(guī)定的政府舉債融資方式，要求債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)，即項(xiàng)目應(yīng)具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目收益覆蓋債券本息，實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)作，該模式無法適用于缺乏收益或者經(jīng)濟(jì)效益不足的項(xiàng)目。

1.專項(xiàng)債模式如火如荼，其優(yōu)勢(shì)在于：

（1）受疫情影響，專項(xiàng)債也在加速發(fā)行使用，項(xiàng)目周期短。

（2）發(fā)行流程相對(duì)簡(jiǎn)單，銀行主導(dǎo)，中介配合，交易機(jī)制簡(jiǎn)單。

（3）資金成本低，債券期限逐步與項(xiàng)目期限相匹配，資金下達(dá)時(shí)間快，甚至提前下達(dá)。

（4）不改變?cè)械墓芾眢w制，對(duì)政府而言，更簡(jiǎn)便、更熟悉、更易控制。

2.專項(xiàng)債模式相當(dāng)程度上擠壓了 PPP 模式的空間，但同時(shí)也存在隱憂：

（1）資金閑置或挪用，未能形成或及早形成實(shí)務(wù)工作量。

（2）過度包裝，虛構(gòu)或虛增項(xiàng)目預(yù)期收益。

（3）虛假配套，地方政府承諾的財(cái)政配套資金難以兌現(xiàn)。

（三）BT（建設(shè)-移交）模式

即由地方政府（含所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等）委托單位建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方政府對(duì)工程價(jià)款逐年予以支付（即“回購(gòu)”）。

除采用 PPP 模式外，按照《預(yù)算法》的要求，公共項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)“先有預(yù)算后有支出”，《政府投資條例》要求政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，且政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)，現(xiàn)行法規(guī)政策下，BT 模式已無合規(guī)空間。但不少政府投資項(xiàng)目仍穿著“EPC”的“馬甲”運(yùn)作，如：

1.借施工招標(biāo)的外衣，行墊資施工之實(shí)，在施工合同中詳細(xì)約定政府逾期付款的違約責(zé)任，以違約責(zé)任的形式解決墊資的融資成本問題。

2.采取“F+EPC”模式，實(shí)為違規(guī)舉債、墊資建設(shè)。但“F+EPC”模式適用于PPP 模式的投資人，EPC 模式可適用于政府投資項(xiàng)目，按照法規(guī)政策要求，規(guī)范實(shí)施本身并不違規(guī)。

（四）政府購(gòu)買“服務(wù)”

即工程建設(shè)項(xiàng)目被包裝成政府購(gòu)買的“服務(wù)”，由地方政府或平臺(tái)公司通過委托代建、融資租賃、信托理財(cái)?shù)确绞劫?gòu)買融資服務(wù)。

《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)）列明了購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單，明確禁止將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第 102 號(hào)）也明確了不得將融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。

因一些金融機(jī)構(gòu)在融資業(yè)績(jī)沖動(dòng)下曲解或誤導(dǎo)，地方政府也通過制定本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)目錄的權(quán)力將工程建設(shè)或融資納入服務(wù)目錄，擴(kuò)大服務(wù)范圍、超越購(gòu)買服務(wù)期限，該模式曾一度泛濫。然而，政府購(gòu)買服務(wù)仍受《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》“先有預(yù)算后有支出”的約束，而非先有服務(wù)再追加預(yù)算，該模式本質(zhì)是違規(guī)的，因而也被政策規(guī)制。

（五）ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營(yíng)）模式

即地方政府授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其提供投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)服務(wù)，地方政府給予一定財(cái)政支持。不同于 PPP、BT 或委托代建，ABO 模式主要特點(diǎn)為：授權(quán)方式為競(jìng)爭(zhēng)授權(quán)或協(xié)議指定，授權(quán)對(duì)象為地方國(guó)企，授權(quán)項(xiàng)目多為資源整合類、邊界條件可能不清晰，授權(quán)期限無限制等。

ABO 模式項(xiàng)目實(shí)踐始于北京，江蘇省出臺(tái)了《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管〔2018〕23 號(hào)），但國(guó)家層面并無明確規(guī)定，不屬于合規(guī)的舉債融資模式。ABO 項(xiàng)目性質(zhì)為政府投資項(xiàng)目，財(cái)政資金作為項(xiàng)目重要付費(fèi)來源，實(shí)質(zhì)仍為政府采購(gòu)。但在預(yù)算安排、實(shí)施主體選擇和競(jìng)價(jià)指標(biāo)等方面，違反《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》等，因競(jìng)爭(zhēng)性程序缺失等，合同可能面臨無效。

（六）平臺(tái)公司模式

即由地方政府指定平臺(tái)公司作為公益性項(xiàng)目的業(yè)主或代建單位，代地方政府舉債融資，建設(shè)政府投資項(xiàng)目。該模式實(shí)質(zhì)為企業(yè)舉債、政府使用，政府通過企業(yè)舉債，混淆了政府與企業(yè)的職能和責(zé)任，屬違規(guī)舉債。

在舉債方式上，由于資產(chǎn)注入困難（公益性資產(chǎn)禁止注入、土地出讓實(shí)行收支兩條線、財(cái)政注資難等），平臺(tái)公司往往要求合作單位具有墊資能力或融資能力；在債務(wù)償還上，政府無法出具擔(dān)保函、承諾函或者將企業(yè)債務(wù)納入政府預(yù)算，主要由企業(yè)先行償還，政府通過無償注入或者低價(jià)出售資產(chǎn)予以彌補(bǔ)。

03.政府舉債融資的違規(guī)識(shí)別與法律風(fēng)險(xiǎn) （一）舉債融資方式的違規(guī)識(shí)別

1.PPP 模式和專項(xiàng)債模式，系國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文等相關(guān)法規(guī)政策文件明確推行的合規(guī)舉債融資模式，但項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，仍需要關(guān)注項(xiàng)目違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)。

（1）根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10 號(hào)）等，存在政府兜底的，將被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，項(xiàng)目直接退庫，提請(qǐng)問責(zé)；存在其他不規(guī)范運(yùn)作問題的，限期整改，否則，也將啟動(dòng)退庫問責(zé)程序。

（2）根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155 號(hào)）等，違規(guī)嚴(yán)重的，相關(guān)地區(qū)專項(xiàng)債券發(fā)行資格將被暫停，相關(guān)人員將被依法追責(zé)。

2.其他舉債融資模式大量存在，但幾乎都是不同程度地違反了《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，可結(jié)合以下規(guī)定識(shí)別：

（1）是否違反《預(yù)算法》和《政府采購(gòu)法》等“先有預(yù)算后有支出”及相關(guān)的招標(biāo)采購(gòu)程序的要求。

（2）是否違反《政府投資條例》“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金”以及“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”的要求。

（3）是否違反國(guó)發(fā)〔2014〕43 號(hào)文“分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的要求。

（4）是否違反《財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部等關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50 號(hào)）“地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”的要求等。

（二）違規(guī)舉債融資的法律風(fēng)險(xiǎn)

違規(guī)舉債融資一旦被認(rèn)定，地方政府往往會(huì)協(xié)商、協(xié)調(diào)解除相關(guān)合同、撤銷政府所出決議或擔(dān)保函，并通過退還、延期支付、借新還舊、債務(wù)置換等方式進(jìn)行整改。但債務(wù)整改并不會(huì)因此而淡化或規(guī)避違規(guī)舉債融資的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)管理實(shí)行嚴(yán)控增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任，債務(wù)管理作為硬指標(biāo)被納入政績(jī)考核。如發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：

（1）地方政府將面臨著整改、違約失信、營(yíng)商環(huán)境惡化、被列入投融資“黑名單”等風(fēng)險(xiǎn)。

（2）相關(guān)責(zé)任單位將面臨行政問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)責(zé)任人將面臨黨紀(jì)處分、行政問責(zé)以及玩忽職守、濫用職權(quán)等刑事風(fēng)險(xiǎn)。

（3）金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員將被依法依規(guī)追責(zé)，金融機(jī)構(gòu)將自行承擔(dān)相應(yīng)損失或被下調(diào)評(píng)價(jià)等級(jí)等。

（4）中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具相關(guān)報(bào)告、法律意見書等的，單位及相關(guān)從業(yè)人員將被依法依規(guī)追責(zé)。

2.合同效力風(fēng)險(xiǎn)

（1）違規(guī)舉債融資所涉合同

政府違規(guī)舉債融資所涉合同的效力，需結(jié)合《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《合同法》、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號(hào)）等進(jìn)行具體判斷。

如存在應(yīng)招未招、未招先定、串標(biāo)、泄密等情形的，屬法定無效；如不屬于法定無效情形，而僅僅違反《預(yù)算法》第三十五條禁止違規(guī)舉債的規(guī)定，筆者認(rèn)為該規(guī)定系規(guī)范政府收支行為的行政管理性強(qiáng)制規(guī)定，非效力性強(qiáng)制規(guī)定，不能因此認(rèn)定合同無效。

（2）政府擔(dān)保

政府通過安慰函、承諾函或會(huì)議紀(jì)要等方式提供擔(dān)保，為法律明確禁止，擔(dān)保合同無效，但擔(dān)保人仍應(yīng)根據(jù)其過錯(cuò)程度承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

第二篇：建立健全地方政府舉債機(jī)制

目錄

一、地方融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動(dòng)了地方融資平臺(tái)數(shù)量與規(guī)模的超常規(guī)增長(zhǎng)

2、融資規(guī)模的急速擴(kuò)大與償還來源的不確定性加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

3、商業(yè)銀行對(duì)融資缺乏有效的信息識(shí)別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生

（二）地方融資平臺(tái)問題產(chǎn)生的原因

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求

2、我國(guó)政治體制及官員升遷機(jī)制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向。

3、融資平臺(tái)缺少股權(quán)制衡機(jī)制，市場(chǎng)力量難以進(jìn)入融資平臺(tái)

二、界定和明確地方政府與融資平臺(tái)利益邊界

（一）融資平臺(tái)與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東

（二）政府在融資平臺(tái)中的利益邊界

1、按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)

2、按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任

3、作為董事會(huì)成員，提名高級(jí)管理人員。

4、作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人

5、按照公共品補(bǔ)貼原則對(duì)純公益性項(xiàng)目提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

6、根據(jù)融資平臺(tái)特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進(jìn)入

三、完善融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)

（一）促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺(tái)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

1、通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺(tái)

2、引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營(yíng)行業(yè)的多元性。

（二）聘用非政府人員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

（三）降低政府對(duì)于融資平臺(tái)的“絕對(duì)控股”，引入股權(quán)制衡機(jī)制，（四）建立健全地方融資平臺(tái)內(nèi)控機(jī)制，提高財(cái)務(wù)披露與透明度

四、整合融資平臺(tái)之間、融資平臺(tái)與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)

（一）理順各類平臺(tái)業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

1、理順各平臺(tái)業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺(tái)間業(yè)務(wù)無效交叉

2、熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行整合，提高融資平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺(tái)

（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺(tái)，保證融資平臺(tái)資源協(xié)作運(yùn)用空間充分

1、縣鄉(xiāng)級(jí)融資平臺(tái)的激增導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升

2、縣鄉(xiāng)融資平臺(tái)的設(shè)立不符合融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，3、清理縣鄉(xiāng)區(qū)級(jí)融資平臺(tái)，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)

（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺(tái)，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府建座“防火墻”

1、建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺(tái)，協(xié)調(diào)資源運(yùn)作

2、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為政府建座“防火墻”

五、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司的外部監(jiān)管

（一）建立健全相關(guān)法律制度

（二）完善融資平臺(tái)審計(jì)制度及信息披露制度

（三）建立健全地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

（四）建立融資平臺(tái)評(píng)級(jí)機(jī)制

1、評(píng)級(jí)機(jī)制有助于融資平臺(tái)引入市場(chǎng)資金

2、評(píng)級(jí)機(jī)制有助于對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生約束作用

（五）加強(qiáng)融資平臺(tái)的日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)管

1、加強(qiáng)項(xiàng)目的立案審核監(jiān)控

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)行中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

3、加強(qiáng)對(duì)于平臺(tái)公司的跟蹤審計(jì)工作

4、加強(qiáng)融資平臺(tái)日常KPI匯報(bào)管理

（六）完善融資平臺(tái)的懲戒激勵(lì)機(jī)制

1、激勵(lì)機(jī)制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。

2、建立平臺(tái)公司退出機(jī)制。專題三：規(guī)范地方融資平臺(tái)行為 降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

09年以來，地方融資平臺(tái)飛速的發(fā)展，無可諱言，其為地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共事業(yè)的發(fā)展帶來巨大的助力。然而，長(zhǎng)期缺乏規(guī)范性的發(fā)展，使得部分地方融資平臺(tái)累積的大量的風(fēng)險(xiǎn)。如何規(guī)范地方融資平臺(tái)的行為，使其能夠合法、合規(guī)、合理、健康、良性的運(yùn)作與發(fā)展，對(duì)于地方融資平臺(tái)這一創(chuàng)新性實(shí)踐更好的扮演經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的助推器，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來“活水”而言，至關(guān)重要。

一、地方融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動(dòng)了地方融資平臺(tái)數(shù)量與規(guī)模的超常規(guī)增長(zhǎng) 地方政府融資平臺(tái)自1994年分稅制改革起步，到2009年開始進(jìn)入快速擴(kuò)張時(shí)期。2008年末，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，中國(guó)開始實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以刺激經(jīng)濟(jì)。在相關(guān)部委指導(dǎo)意見的鼓舞下，地方政府進(jìn)一步集中資源，全面展開融資平臺(tái)的設(shè)立，繼續(xù)強(qiáng)化國(guó)資公司、城投公司、開發(fā)投資公司等融資平臺(tái)的功能，做大其資本金規(guī)模，將部分財(cái)政資金、劃撥土地、國(guó)有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地等都納入融資平臺(tái)的資本金中1。

2008年初, 全國(guó)各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬多億元, 而據(jù)中國(guó)人民行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示, 全國(guó)地方融資機(jī)構(gòu)已達(dá)8000多家, 其中縣級(jí)融資平臺(tái)占70%以上。各級(jí)融資平臺(tái)管理的總資產(chǎn)約為8萬億元, 總負(fù)債已達(dá)5萬億到6萬億元的水平,平均負(fù)債率高達(dá)60% 以上。2

2、融資規(guī)模的急速擴(kuò)大與償還來源的不確定性加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著各類融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，地方政府高負(fù)債傾向所產(chǎn)生的巨額融資規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其還本付息能力，高達(dá)60%的融資平臺(tái)平均負(fù)債率，極大的加深了地方政府的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，巨額的貸款余額償還來源的不確定性以及其擔(dān)保本身的法律無效性，也為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

3、商業(yè)銀行對(duì)融資缺乏有效的信息識(shí)別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生

商業(yè)銀行在這一時(shí)期開始大面積涌入地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)。但大多數(shù)商業(yè)銀行對(duì)政府支持的融資平臺(tái)并不具備必要的信用信息分析和識(shí)別能力，導(dǎo)致無序競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重破壞了金融生態(tài)環(huán)境，對(duì)融資平臺(tái)的貸款審核頻頻違規(guī)，地方政府為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象也十分普遍。12唐洋軍，財(cái)政分權(quán)與地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展：國(guó)外模式與中國(guó)之道，2011 楊燕英，劉栓虎，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的路徑探討，2011

（二）地方融資平臺(tái)問題產(chǎn)生的原因

融資平臺(tái)快速發(fā)展所引起的諸多問題，究其原因，主要還是由于其內(nèi)在機(jī)制的不健全。綜合起來，主要包括以下幾個(gè)因素。

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求

稅收制度與相關(guān)法律使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在資金缺口。分稅制改革后，地方財(cái)政收入急劇下降。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)。而這些事權(quán)大多剛性較強(qiáng)，所需支出的基數(shù)大，增長(zhǎng)也快，地方財(cái)政出現(xiàn)了缺口。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得地方政府存在融資需求。而我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得舉債，使得該部分需求無法通過正常的債務(wù)手段進(jìn)行化解。地方政府“捉襟見肘”的財(cái)政局面使得其內(nèi)在即具有融資的剛性需求。

2、我國(guó)政治體制及官員升遷機(jī)制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向

我國(guó)現(xiàn)行的“淘汰式”的地方官員激勵(lì)機(jī)制，使得官員在進(jìn)行社會(huì)管理和市場(chǎng)交易的過程中同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。處于“政治錦標(biāo)賽”中的官員其決策行為主要按照其任期政績(jī)最大化進(jìn)行。而“資源密集型”工程或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是在其決策中最有效率的部分，一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可改善城市面貌和人民生活質(zhì)量，其可獲得良好的口碑；另一方面，其本身亦可獲得較強(qiáng)的政績(jī)信號(hào)。因此，我國(guó)政治制度下官員本身即對(duì)高基礎(chǔ)建設(shè)投資具有強(qiáng)偏好。而官員的任期制度與相關(guān)金融產(chǎn)品期限的不匹配，也在一定程度上使得官員在進(jìn)行融資時(shí)權(quán)利義務(wù)的高度不匹配，從而越發(fā)強(qiáng)化了其極為進(jìn)行政績(jī)工程而衍生的負(fù)債需求。

3、融資平臺(tái)缺少股權(quán)制衡機(jī)制，市場(chǎng)力量難以進(jìn)入融資平臺(tái)

地方融資平臺(tái)大多經(jīng)營(yíng)公共產(chǎn)品，其本身的低效率所導(dǎo)致的低收益特征使得市場(chǎng)力量不愿亦不能進(jìn)入。市場(chǎng)力量的難以進(jìn)入，使得融資平臺(tái)大多股權(quán)單一，而很多融資平臺(tái)管理人員由政府公務(wù)人員擔(dān)任，更使得其經(jīng)營(yíng)完全無獨(dú)立性可言，其經(jīng)營(yíng)大多地方政府“一言堂”。股權(quán)的高度集中，治理結(jié)構(gòu)的不完整使得融資平臺(tái)缺少經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性。而某些地方政府所提供的顯性或隱形擔(dān)保更模糊了融資平臺(tái)的利益邊界，使得其融資決策時(shí)缺乏理性的對(duì)其還款能力的考量，融資行為明顯過于激進(jìn)而缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，這也在另一方面刺激了融資平臺(tái)貸款余額的非理性快速增長(zhǎng)。

二、界定和明確地方政府與融資平臺(tái)利益邊界

現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為,企業(yè)是一系列契約(合同)的組合,是不同的利益主體(理性的經(jīng)濟(jì)人)在追求其自身利益的過程中,為降低交易成本、節(jié)約交易費(fèi)用而采取的一種相互之間交易財(cái) 產(chǎn)的方式。企業(yè)的這一本質(zhì)特征實(shí)際上意味著以下三點(diǎn):(1)企業(yè)契約作為不同利益主體相互交易財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式,其參與者必然是對(duì)投入企業(yè)的資產(chǎn)(包括非人力資本和人力資本)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體。(2)企業(yè)契約是不同的利益主體基于對(duì)自身利益的追求而簽訂的。這就決定了企業(yè)的深層運(yùn)行動(dòng)機(jī)就是為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。(3)企業(yè)是由不同的權(quán)利主體組成的,他們各有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,有基于其財(cái)產(chǎn)權(quán)而獲取收益的權(quán)利。這就內(nèi)在地要求參與企業(yè)的利益、權(quán)利主體必須明確界定各自的主體地位與權(quán)利邊界,以便合理地分享企業(yè)組合資產(chǎn)(包括各企業(yè)參與人投入企業(yè)的各類非人力資本和人力資本)在運(yùn)營(yíng)過程中所帶來的“不確定的最大化利益”。

(一)融資平臺(tái)與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東

我們認(rèn)為，對(duì)于地方融資平臺(tái)而言，其本質(zhì)是一種企業(yè)，作為獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場(chǎng)主體，獨(dú)立的進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，維持企業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)股東負(fù)責(zé)。現(xiàn)階段利益邊界的模糊以及治理結(jié)構(gòu)的缺失使得地方政府融資平臺(tái)失去了其作為企業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)獨(dú)立權(quán)，轉(zhuǎn)而成為地方政府變相借債的手段和工具。

而地方政府在融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理中，所能扮演的角色只能是“股東”——以財(cái)政資金或者土地儲(chǔ)備等方式對(duì)融資平臺(tái)注資，按照其出資為限承擔(dān)其有限責(zé)任。而作為股東，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，政府不應(yīng)也不能對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行任何形式的擔(dān)保和承諾行為。

（二）政府在融資平臺(tái)中的利益邊界

現(xiàn)階段地方融資平臺(tái)發(fā)展所出現(xiàn)的諸多問題，主要在于政府對(duì)于自身所應(yīng)扮演的角色定位不明，管了太多不該管，管的太多，管的太寬。界定政府和融資平臺(tái)的利益邊界，主要在限定地方政府可參與的范圍，可扮演的角色。綜合來說，包括以下幾個(gè)方面：

1、按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)

政府作為融資平臺(tái)出資人，按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益、分紅的權(quán)利。同時(shí)，政府可根據(jù)其出資份額，對(duì)融資平臺(tái)重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，行使表決權(quán)。

2、按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任

政府作為融資平臺(tái)股東，按照其出資額，承擔(dān)有限責(zé)任。政府不應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)融資行為進(jìn)行任何形式的擔(dān)保。

3、作為董事會(huì)成員，提名高級(jí)管理人員。

政府可作為董事會(huì)成員，提名高級(jí)管理人員。通過董事會(huì)投票決議高級(jí)管理人員任免工作。其中，為避免尋租行為，融資平臺(tái)各層級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員均不應(yīng)為政府公務(wù)人員

4、作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人

政府作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人，選擇有資質(zhì)、有實(shí)力的融資平臺(tái)作為項(xiàng)目投、承標(biāo)人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作。項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府實(shí)行預(yù)防監(jiān)管的職能，不直接參與項(xiàng)目運(yùn)作具體細(xì)節(jié)的決定及執(zhí)行。

5、按照公共品補(bǔ)貼原則對(duì)純公益性項(xiàng)目提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

對(duì)于純公益性公共物品，政府應(yīng)承擔(dān)主要提供職能，由財(cái)政提供。對(duì)于其委托融資平臺(tái)投建部分，政府按照公共品補(bǔ)貼原則對(duì)承建平臺(tái)提供足額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

6、根據(jù)融資平臺(tái)特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進(jìn)入

對(duì)于融資平臺(tái)，政府可根據(jù)其特點(diǎn)制定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策，以此促進(jìn)民間資金的進(jìn)入，優(yōu)化融資平臺(tái)股權(quán)結(jié)構(gòu)。融資平臺(tái)則作為企業(yè)，在規(guī)則內(nèi)依法納稅。

三、完善融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)

完善融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)，作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段，能夠在引入多元化股權(quán)制衡機(jī)制的情況下，有效抑制地方政府的過度融資行為。

（一）促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺(tái)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

1、通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺(tái)

由于公共物品提供本身所具有的低收益的特點(diǎn)，對(duì)于市場(chǎng)投資者而言欠缺吸引里，在引入戰(zhàn)略投資者的過程中，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等方式對(duì)其補(bǔ)貼吸引其購(gòu)買融資平臺(tái)股權(quán)。例如，可對(duì)參股企業(yè)進(jìn)行部分收益所得稅的減免。

2、引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營(yíng)行業(yè)的多元性。

在引入戰(zhàn)略投資者過程中，平臺(tái)應(yīng)特別注重其經(jīng)營(yíng)行業(yè)的多元性。一方面，在選擇投資者時(shí)，應(yīng)選擇不同實(shí)體的公司。不同行業(yè)的公司，能夠減小風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)集中度、改善融資平臺(tái)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，部分融資平臺(tái)亦可邀請(qǐng)所建涉及領(lǐng)域的上下游企業(yè)參股平臺(tái)，以此形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提高平臺(tái)運(yùn)作效率。

（二）聘用非政府人員及專業(yè)人員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

在聘用平臺(tái)公司高級(jí)管理人員時(shí)，應(yīng)盡量規(guī)避政府人員，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。在高管的聘用中，應(yīng)注重其專業(yè)性，選擇專業(yè)、有經(jīng)濟(jì)金融管理經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行管理，以保證平臺(tái)公司的良性運(yùn)作。高級(jí)管理人員應(yīng)由董事會(huì)進(jìn)行選擇、任免。

另外，在融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)過程中，應(yīng)注意各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)水平的選擇、培養(yǎng)，一支懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的管理團(tuán)隊(duì)，是融資平臺(tái)持續(xù)健康發(fā)展的基本保證。

（三）降低政府對(duì)于融資平臺(tái)的“絕對(duì)控股”，引入股權(quán)制衡機(jī)制

應(yīng)積極改善融資平臺(tái)股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低其股權(quán)集中度，降低政府對(duì)于融資平臺(tái)的“絕對(duì)控 股”，積極引入股權(quán)制衡機(jī)制，從公司內(nèi)部抑制政府的高負(fù)債偏好。

通過內(nèi)部牽制，使得政府無法單獨(dú)控制的決策，從而達(dá)到股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排模式，既能保留股權(quán)相對(duì)集中的優(yōu)勢(shì)，又能有效抑制股東對(duì)公司利益的侵害。股權(quán)制衡程度越高，外部股東相對(duì)于政府的制衡能力就越強(qiáng)，相應(yīng)地外部股東監(jiān)督的意愿和能力也就越強(qiáng)，從而股權(quán)制衡對(duì)維護(hù)企業(yè)價(jià)值的積極作用的效果就越好。

（四）提高融資平臺(tái)財(cái)務(wù)披露與財(cái)務(wù)透明度，建立健全地方融資平臺(tái)內(nèi)審內(nèi)控機(jī)制 為確保投資者利益，財(cái)務(wù)信息披露和高度透明是必要的。完善的財(cái)務(wù)信息披露制度與透明度能夠?qū)竟芾碚弋a(chǎn)生內(nèi)在的約束機(jī)制，從而達(dá)到優(yōu)化公司治理，降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，改善經(jīng)營(yíng)績(jī)效的目的。

與此同時(shí)，健全融資平臺(tái)的內(nèi)部審計(jì)制度，從內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，保證公司的長(zhǎng)效、健康經(jīng)營(yíng)。建立內(nèi)部控制應(yīng)遵循以下基本原則：

①有效性原則。建立的內(nèi)部控制必須具有有效性，即各種內(nèi)部控制制度包括最高決策層所制定的業(yè)務(wù)規(guī)章和發(fā)布的指令，必須符合國(guó)家和監(jiān)管部門的規(guī)章．必須具有高度的權(quán)威性，成為所有員工嚴(yán)格遵守的行動(dòng)指南。

②審慎性原則。建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營(yíng)為出發(fā)點(diǎn)，要充分考慮到業(yè)務(wù)過程中各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來防范各種風(fēng)險(xiǎn)，并且設(shè)定在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)要采取哪些措施來進(jìn)行補(bǔ)救。

③全面性原則。建立的內(nèi)部控制必須滲透到公司的各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程和各個(gè)操作環(huán)節(jié)，覆蓋所有的部門和崗位。

④及時(shí)性原則。建立的內(nèi)部控制必須要跟上業(yè)務(wù)和形勢(shì)發(fā)展的需要，樹立“內(nèi)控先行”的思想，不能因?yàn)榉蓻]有規(guī)定或監(jiān)管當(dāng)局沒有要求而不采取必要的控制措施。⑥獨(dú)立性原則。內(nèi)部控制的檢查、評(píng)價(jià)部門必須獨(dú)立于內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行部門，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當(dāng)分開，并向不同的管理人員報(bào)告工作；在存在管理人員職責(zé)交叉的情況下，要為負(fù)責(zé)控制的人員提供可以直接向最高管理層報(bào)告的渠道。

四、整合融資平臺(tái)之間、融資平臺(tái)與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長(zhǎng)，其中尤其以縣級(jí)“府投平臺(tái)”增長(zhǎng)最為迅速，它們?cè)跒榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)也出現(xiàn)了很多的問題，如加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成了地方資源的浪費(fèi)，因此需要對(duì)現(xiàn)存的“府投平臺(tái)”進(jìn)行整合。

2010年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方 各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：（1）融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。

從理論上講，我們認(rèn)為對(duì)“府投平臺(tái)”的整合應(yīng)從兩個(gè)方面入手。一是旨在理順各平臺(tái)業(yè)務(wù)特性，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性對(duì)進(jìn)行資源整合，以期提高平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)所進(jìn)行的橫向業(yè)務(wù)整合；二是為擴(kuò)大融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效率、減小其風(fēng)險(xiǎn)成本所進(jìn)行的縱向業(yè)務(wù)整合。

（一）理順各類平臺(tái)業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

1、理順各平臺(tái)業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺(tái)間業(yè)務(wù)無效交叉

目前各級(jí)地方政府融資平臺(tái)的業(yè)務(wù)主要涉及交通運(yùn)輸、公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護(hù)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、公共管理和社會(huì)組織、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等，這些業(yè)務(wù)中有的業(yè)務(wù)能給融資平臺(tái)公司帶來收益，屬于可經(jīng)營(yíng)性公益項(xiàng)目，如交通運(yùn)輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；有的則是主要依靠地方政府財(cái)政收入支持，不能帶來收益的，屬于純公益性經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護(hù)、公共管理和社會(huì)組織。而各級(jí)地方政府尤其是地市級(jí)和縣級(jí)政府往往組建了多家政府融資平臺(tái)公司，一方面，各融資平臺(tái)公司往往從事以上提到的多項(xiàng)業(yè)務(wù)，精力分散業(yè)務(wù)雜。另一方面，一個(gè)種類的業(yè)務(wù)往往有多個(gè)公司同時(shí)參與，業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象突出。平臺(tái)間的業(yè)務(wù)交叉與重復(fù)產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)耗，大大降低了融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)效率。因此，有必要根據(jù)各融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，清理平臺(tái)間的無效交叉，讓每個(gè)融資平臺(tái)都能顯現(xiàn)其比較優(yōu)勢(shì)，集中優(yōu)勢(shì)力量做擅長(zhǎng)的事。

2、熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行整合，提高融資平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

對(duì)于各融資平臺(tái)的橫向整合，首先要熟悉各類業(yè)務(wù)間的關(guān)系，知道哪些業(yè)務(wù)能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，深諳其內(nèi)在機(jī)理。而后依照其特性對(duì)各類平臺(tái)公司進(jìn)行整合，同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)或者不同類業(yè)務(wù)但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)均可進(jìn)行整合。

受到普遍追捧的“重慶八大投”模式，在一點(diǎn)上做的尤為突出。比如，重慶城市交通開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司（簡(jiǎn)稱開投）的成立，即是整合了同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)公司，其由重慶開發(fā)投資公司（此開投可視為老開投）、公交集團(tuán)、站場(chǎng)集團(tuán)三大國(guó)企合并重組而成。主要負(fù)責(zé)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資及建設(shè)，側(cè)重于鐵路、輕軌、公交、站場(chǎng)、民航等方面的建設(shè)營(yíng)運(yùn)。其整合資源，理順了體制，提高了效率。整合前，有時(shí)一件很簡(jiǎn)單的事也要分別聽取3個(gè)企業(yè)的意見，程序復(fù)雜。整合后，對(duì)于城市交通如何發(fā)展，直接在公司董事會(huì)上討論解決，什么地方建公交線、什么地方鋪輕軌、什么地方建站場(chǎng)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。

另外，重慶高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司（簡(jiǎn)稱高投）到交旅的華麗轉(zhuǎn)身，則是將不同類但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合的經(jīng)典案例。2006年，重慶市將高投改名交旅集團(tuán)。這是重慶市政府對(duì)高投的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其中包含了重慶市政府對(duì)于旅游產(chǎn)業(yè)相對(duì)交通設(shè)施依存度的精準(zhǔn)認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮了高投修路的優(yōu)勢(shì)，使交通與旅游兩相互動(dòng)，共同促進(jìn)。由高投華麗轉(zhuǎn)身過來的交旅集團(tuán)很快提出了“旅游管理一體化”的概念，并相繼成立“長(zhǎng)江三峽”、“都市旅游”、“烏江畫廊”三個(gè)子公司，用最快的速度對(duì)重慶各景區(qū)實(shí)施整合和打造。

可以看到，諳熟各類業(yè)務(wù)間的內(nèi)在聯(lián)系，根據(jù)其特性進(jìn)行平臺(tái)整合，方能有效提升融資平臺(tái)內(nèi)部業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，提高融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)效率。

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺(tái)

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府的農(nóng)業(yè)管理部門、交通運(yùn)輸管理部門、食品監(jiān)管部門、文化管理部門、水務(wù)管理部門、環(huán)境保護(hù)治理部門等政府部門職能交叉非常普遍。一項(xiàng)整體性職能往往分割給多個(gè)部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現(xiàn)象。如食品監(jiān)管部門涉及到從“田頭到餐桌”的多個(gè)部門，如農(nóng)業(yè)、動(dòng)檢、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品監(jiān)督等，每個(gè)部門各管一段；水務(wù)管理分散在水利、環(huán)保、建設(shè)以及公用事業(yè)等多個(gè)部門；交通管理中的路政與運(yùn)政、公交與軌道及出租車客運(yùn)分離等等。由此可見，現(xiàn)階段我國(guó)地方政府存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、職能交叉、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端，造成行政系統(tǒng)部門分割、政出多門、多頭管理、協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力，影響政府決策的科學(xué)性和執(zhí)行力3。

針對(duì)此種情況，應(yīng)該將政府職能部門的權(quán)利下放，將其合并到地方投融資平臺(tái)中去，由融資平臺(tái)集中辦理原應(yīng)由政府職能部門負(fù)責(zé)的事務(wù)，政府職能部門僅發(fā)揮其引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，兩部形成合力，集中力量辦大事。

（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺(tái)，保證融資平臺(tái)資源協(xié)作運(yùn)用空間充分

1、縣鄉(xiāng)級(jí)融資平臺(tái)的激增導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升

2009年末全國(guó)有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺(tái)公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元，負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大。除了規(guī)模的爆炸式擴(kuò)張，融資平臺(tái)結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了一大批縣級(jí)融資平臺(tái)，截至2009年末。縣鄉(xiāng)級(jí) 3王玉明，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu),構(gòu)建地方大部門制，2008，（08）融資平臺(tái)共4907 家，占全部平臺(tái)數(shù)量的60%，貸款余額約1.85 萬億，占全部平臺(tái)貸款余額的25%。在一年半時(shí)間內(nèi)，縣鄉(xiāng)級(jí)平臺(tái)數(shù)量迅速擴(kuò)張了3倍，占融資平臺(tái)的一般以上。

縣鄉(xiāng)級(jí)“融資平臺(tái)”的功能與省市級(jí)相同，而由于其財(cái)力有限再加上其管轄地域相對(duì)狹小，可供利用資源相對(duì)貧乏，這就注定了縣鄉(xiāng)級(jí)“融資平臺(tái)”的資金來源主要是依靠銀行貸款。縣鄉(xiāng)級(jí)“融資平臺(tái)”不僅使得原本緊缺的銀行資金呈分散化，不利于集中財(cái)力辦大事，還造成了縣鄉(xiāng)級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的急劇上升。

2、縣鄉(xiāng)融資平臺(tái)的設(shè)立不符合融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)

融資平臺(tái)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，和單個(gè)項(xiàng)目相比，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力大很多。一是單個(gè)項(xiàng)目有盈有虧，而融資平臺(tái)可以用盈利彌補(bǔ)虧損；二是部分行業(yè)收益比較穩(wěn)定，但有些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)具有公益性質(zhì)而沒有財(cái)務(wù)收益，融資平臺(tái)通過行業(yè)整合，能夠以豐補(bǔ)歉，使兩者都能順利融資；三是同一個(gè)行業(yè)的項(xiàng)目周期不同，有的項(xiàng)目已經(jīng)還完貸款，還在收費(fèi)；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項(xiàng)，其至于同一平臺(tái)進(jìn)行整合，融資就成為可能4。因此，一定規(guī)模的整合“空間”，是融資平臺(tái)良性運(yùn)作的基本保證。

而縣鄉(xiāng)級(jí)融資平臺(tái)，其過小的規(guī)模明顯不符合融資平臺(tái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，其存在明顯效率地下。

3、清理縣鄉(xiāng)區(qū)級(jí)融資平臺(tái)，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺(tái)建設(shè)

在進(jìn)行行業(yè)梳理整合的同時(shí)，對(duì)于某些規(guī)模較小的融資平臺(tái)應(yīng)進(jìn)行縱向的梳理合并，取消小平臺(tái)，合并后的融資平臺(tái)應(yīng)擁有充分的資源協(xié)調(diào)運(yùn)作空間。

因此，存在上述問題的各地方應(yīng)首先學(xué)習(xí)石家莊的“四資整合法”，將其國(guó)有“四資”（資源、資產(chǎn)、資金、資本）進(jìn)行有效整合，將縣鄉(xiāng)級(jí)“府投平臺(tái)”逐步合并到省級(jí)或地市級(jí)，或?qū)^(qū)縣的政府基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺(tái)重組為縣域投資發(fā)展公司的子公司，市縣兩級(jí)通過母子公司形式實(shí)施縣級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目，以此改變國(guó)有資源浪費(fèi)、資產(chǎn)低效、資金分散、資本缺位的狀況，為城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大公益類項(xiàng)目建設(shè)構(gòu)建一個(gè)開放式大規(guī)模的投融資平臺(tái)，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺(tái)，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡(jiǎn)稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業(yè)務(wù)。根據(jù)控股關(guān)系形成一種母子公司關(guān)系。母公司除控股子公司外，本身還有特定業(yè)務(wù)的控股公司為事業(yè)型控股公司。本身沒有特定業(yè)務(wù)，專門以控股子公司為公司業(yè)務(wù)的控股公司稱作純粹型控股公司。4周慧蘭、曹理達(dá)（2009）

1、建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺(tái)，協(xié)調(diào)資源運(yùn)作

建立金控公司，通過控股關(guān)系統(tǒng)籌各行業(yè)融資平臺(tái)，歸口國(guó)資委管理，有利于從宏觀上協(xié)調(diào)資源，進(jìn)行資本運(yùn)作。各融資平臺(tái)作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體，由金控公司控股形成一種母子公司關(guān)系。金控公司主要負(fù)責(zé)對(duì)其子公司進(jìn)行戰(zhàn)略指引。于此同時(shí)，作為國(guó)有資產(chǎn)的代表，金控公司還可參與處置不良資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地、參股國(guó)企等方面運(yùn)作。

2、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為政府建座“防火墻”

金控公司作為歸口國(guó)資委管理的國(guó)有企業(yè)，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)，緩沖、降低了地方政府風(fēng)險(xiǎn)，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。

在金控公司的建立上，重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司（簡(jiǎn)稱渝富）的運(yùn)作為其設(shè)立提供了成功范本。重慶渝富成立于2004年，注冊(cè)資本金10億元，歸口國(guó)資委管理。是重慶市的地方金控集團(tuán),負(fù)責(zé)處置不良資產(chǎn)、金融控股、土地儲(chǔ)備、參股國(guó)企；在“九大投”中,渝富作為金融類的投資集團(tuán)而別于另外八大建設(shè)類投資集團(tuán)。渝富運(yùn)作模式主要有3個(gè)。分別是不良資產(chǎn)處置、資本運(yùn)作與儲(chǔ)備地產(chǎn)。這三個(gè)模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。其發(fā)動(dòng)大量現(xiàn)金資本直接進(jìn)行投資已成為常態(tài)；在不良資產(chǎn)面前，它以資產(chǎn)管理公司身份出現(xiàn)；對(duì)金融資本領(lǐng)域大舉進(jìn)入，又現(xiàn)回金控面目；坐擁大量土地儲(chǔ)備，則近似一家地產(chǎn)集團(tuán)；其“善變”的協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充當(dāng)著重慶國(guó)資委統(tǒng)籌融資平臺(tái)的有力工具。

重慶模式結(jié)構(gòu)

五、加強(qiáng)融資平臺(tái)公司的外部監(jiān)管

現(xiàn)階段我國(guó)融資平臺(tái)公司還處于發(fā)展的初期階段，各種監(jiān)管制度措施還相對(duì)不完善。建立健全監(jiān)管法律制度及體系，加強(qiáng)其外部監(jiān)管，有利于規(guī)范融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)行為，減小相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于我國(guó)融資平臺(tái)的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。全面外部監(jiān)管包括對(duì)與融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)過程中事前規(guī)則建立、事中風(fēng)險(xiǎn)管控以及事后懲戒機(jī)制三個(gè)方面內(nèi)容，具體來說，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善其監(jiān)管體系。

（一）建立健全融資平臺(tái)相關(guān)法律制度

地方政府融資平臺(tái)在設(shè)立和運(yùn)行中存在諸多法律問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在政府融資平臺(tái)領(lǐng)域，一些《公司法》的基本原則難以落實(shí)，融資平臺(tái)公司不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第二，非貨幣財(cái)產(chǎn)出資很難處置變現(xiàn)。在不少政府融資平臺(tái)公司的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中，貨幣出資部分一般較少，大部分的出資均為非貨幣性資產(chǎn)，甚至有些出資資產(chǎn)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施或者行政部門的辦公設(shè)備等，處置變現(xiàn)極為困難。第三，公司法人治理不夠健全，經(jīng)營(yíng)管理難以完全按照市場(chǎng)化方式操作。第四，項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)完整性較差。一是項(xiàng)目法律手續(xù)不全，在申請(qǐng)貸款時(shí)，部分大項(xiàng)目的合法性手續(xù)往往不完全齊備。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一邊建設(shè)、一邊報(bào)批等的現(xiàn)象。第五，相關(guān)擔(dān)保缺乏法律依據(jù)。

針對(duì)上述法律問題，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面健全相關(guān)法律法規(guī)，防范法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

1、推動(dòng)立法或出臺(tái)司法解釋，完善權(quán)利質(zhì)押制度。除了要求相關(guān)政府部門盡快制定規(guī)范融資平臺(tái)的措施外，還要積極通過立法或出臺(tái)司法解釋對(duì)相關(guān)的事項(xiàng)做出新的有效的規(guī)定以從根本上防范此類質(zhì)押的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、嚴(yán)格約束出資人資格，強(qiáng)化地方融資平臺(tái)自身的建設(shè)，督促平臺(tái)公司盡快健全法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其市場(chǎng)運(yùn)作和資本運(yùn)作，加強(qiáng)平臺(tái)公司自身造血功能，確保穩(wěn)健運(yùn)行。

3、建立健全地方政府融資責(zé)任制度，約束地方政府行為。

4、由于我國(guó)《預(yù)算法》尚未將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)是造成地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模龐大的主要原因，融資平臺(tái)增加的是政府隱性赤字，導(dǎo)致政府隱性風(fēng)險(xiǎn)大，《預(yù)算法》應(yīng)明確指明將政府融資平臺(tái)債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張

（二）完善融資平臺(tái)審計(jì)制度及信息披露制度

審計(jì)制度在保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康運(yùn)行中有著重要的免疫系統(tǒng)功能。審計(jì)制度強(qiáng)調(diào)宏觀性、建設(shè)性、預(yù)防性、主動(dòng)性和時(shí)效性，以此在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和企業(yè)又好又快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。建立完善的審計(jì)制度，有助于協(xié)助投資者和社會(huì)各界了解企業(yè)的真實(shí)運(yùn)營(yíng)狀況。同時(shí)，也在一定程度上對(duì)融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)管理行為起到了約束作用。審計(jì)署應(yīng)根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺(tái)審計(jì)實(shí)施細(xì)則，明確各類融資平臺(tái)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方式、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)公告等，使審計(jì)機(jī)關(guān)在調(diào)查過程

楊正榮 地方政府融資平臺(tái)設(shè)立和運(yùn)行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促進(jìn)審計(jì)工作順利開展。

其次，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司在會(huì)計(jì)政策的使用上隨意性較強(qiáng)，信息披露制度形同虛設(shè)，比如存在資產(chǎn)虛增，財(cái)務(wù)報(bào)表“事業(yè)化”，計(jì)量基礎(chǔ)使用不規(guī)范，或有事項(xiàng)披露不足等的現(xiàn)象，因此有必要完善融資平臺(tái)公司的信息披露機(jī)制，提升企業(yè)的透明度。作為法人公司，平臺(tái)公司要嚴(yán)格執(zhí)行新的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計(jì)量、資源評(píng)估、財(cái)務(wù)確認(rèn)、關(guān)聯(lián)交易披露、風(fēng)險(xiǎn)揭示等方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。并且從人員匹配，制度保證等方面，確保其財(cái)務(wù)狀況簡(jiǎn)潔明了，合理可信。

（三）建立健全地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建是防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和控制風(fēng)險(xiǎn)程度的有效手段，是融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心。地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的形成有一個(gè)逐步顯現(xiàn)的過程，因此，需要建立投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)投融資平臺(tái)的運(yùn)行過程進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)，預(yù)測(cè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而使有關(guān)部門能夠在投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的萌芽階段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)控制在安全可靠的范圍之內(nèi)，使地方政府的投融資平臺(tái)能夠健康發(fā)展。

（四）建立融資平臺(tái)評(píng)級(jí)機(jī)制

外部評(píng)級(jí)一般采用國(guó)際上比較先進(jìn)的評(píng)級(jí)技術(shù)和方法，擁有專門的研發(fā)部門和專業(yè)的技術(shù)人員，更重視對(duì)評(píng)級(jí)對(duì)象償債能力、意愿的評(píng)價(jià)，尤其關(guān)注行業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)的比較，能夠給出相對(duì)準(zhǔn)確的評(píng)級(jí)結(jié)果。同時(shí)外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)一般擁有更多的渠道搜集企業(yè)相關(guān)信息，尤其是企業(yè)相關(guān)的負(fù)面信息，因此對(duì)公司進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)一般較為客觀公正。更重要的是，外部評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)是以獨(dú)立的第三方的身份開展信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)，不易受委托方和評(píng)級(jí)對(duì)象間利益的左右，其評(píng)級(jí)結(jié)果為市場(chǎng)所接受。

1、評(píng)級(jí)機(jī)制引入有助于融資平臺(tái)引入市場(chǎng)資金

完善的外部評(píng)級(jí)機(jī)制，一方面能夠幫助投資者了解融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)狀況，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，也向市場(chǎng)提供了融資平臺(tái)的價(jià)值信號(hào)，為融資平臺(tái)引入民間資金提供了有效信息。

2、評(píng)級(jí)機(jī)制引入有助于對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生約束

外部評(píng)級(jí)制度在一方面向提供了融資平臺(tái)的價(jià)值信號(hào)，另一方面亦對(duì)融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生約束作用。其存在能偶幫助融資平臺(tái)公司發(fā)現(xiàn)存在的問題，完善公司的內(nèi)部控制機(jī)制，為公司的管理層決策提供參考，抑制其非理性過度融資行為。

（五）加強(qiáng)融資平臺(tái)的日常經(jīng)營(yíng)監(jiān)管

1、加強(qiáng)項(xiàng)目的立案審核監(jiān)控 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，融資平臺(tái)公司的融資項(xiàng)目必須符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)行中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款跟蹤管理，及時(shí)掌控資金運(yùn)用。貸款發(fā)放以后，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)貸款合同的履行情況加強(qiáng)跟蹤管理，及時(shí)全面搜集融資平臺(tái)公司已經(jīng)完全履行主合同項(xiàng)下義務(wù)的有關(guān)證據(jù)，督促其及時(shí)將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務(wù)到期未獲清償?shù)那闆r下，應(yīng)盡快與融資平臺(tái)公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風(fēng)險(xiǎn)。

3、加強(qiáng)對(duì)于平臺(tái)公司的跟蹤審計(jì)工作

審計(jì)機(jī)關(guān)在開展地方政府融資平臺(tái)的審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)制定短期和中長(zhǎng)期兩個(gè)層次的審計(jì)目標(biāo)。利用跟蹤審計(jì)，全程監(jiān)督公共投資建設(shè)項(xiàng)目。審計(jì)部門應(yīng)“因項(xiàng)而異”，對(duì)不同性質(zhì)的投資項(xiàng)目采用不同的跟蹤方式。對(duì)于完全依靠政府財(cái)政支持的融資平臺(tái)，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)跟蹤其項(xiàng)目在融資過程中是否合規(guī)、公開和透明，并在項(xiàng)目建設(shè)完成之后持續(xù)跟蹤監(jiān)督，關(guān)注其是否按規(guī)定不再承擔(dān)融資責(zé)任，不再保留融資平臺(tái)的職能；而對(duì)于有穩(wěn)定現(xiàn)金流入具有一定的償債能力的融資平臺(tái)，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)跟蹤信貸資金投向是否合理，項(xiàng)目建設(shè)是否有力、有序和有效。審計(jì)在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)時(shí)，應(yīng)聯(lián)合工程建設(shè)，資源環(huán)保等行業(yè)的專家，通過對(duì)投資項(xiàng)目前期規(guī)劃、論證進(jìn)行評(píng)估,所監(jiān)督的項(xiàng)目是否存在搞盲目投資、重復(fù)建設(shè)以及面子工程的現(xiàn)象；通過對(duì)投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收全過程的動(dòng)態(tài)跟蹤，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效、項(xiàng)目進(jìn)度是否合理有序，進(jìn)而評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性；通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)使用情況進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)，評(píng)判建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，是否產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入，是否具備長(zhǎng)期還款能力，評(píng)判建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)效益，是否順應(yīng)民意、適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求。跟蹤審計(jì)通過對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程的監(jiān)督，適時(shí)揭示項(xiàng)目建設(shè)存在的傾向性、苗頭性問題和重大風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大及向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。

4、加強(qiáng)融資平臺(tái)日常KPI匯報(bào)管理

KPI指標(biāo)作為一種可量化的指標(biāo)體系，其運(yùn)用具有簡(jiǎn)潔、高效、低成本的特點(diǎn)。由于當(dāng)前中國(guó)地方政府融資平臺(tái)公司的普遍特點(diǎn)是管理基礎(chǔ)不成熟，發(fā)展戰(zhàn)略不清晰，因此在此階段監(jiān)管部門選取企業(yè)的一些KPI指標(biāo)要求其定期匯報(bào)來了解和監(jiān)管融資平臺(tái)的發(fā)展程度和方向，能夠節(jié)約大量的人力物力。6陳珊 地方政府融資平臺(tái)審計(jì)研究[J] 審計(jì)月刊2010(08)第24-25頁 在指標(biāo)的選取方面，可以選擇三類中國(guó)公司常見的指標(biāo)：（1）發(fā)展性指標(biāo)：基于公司戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。發(fā)展性指標(biāo)的作用在于，以更為清晰和量化的標(biāo)準(zhǔn)，闡述企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，指明企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方向與重點(diǎn)。（2）改善性指標(biāo)：基于公司經(jīng)營(yíng)改善的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。具體選取改善性指標(biāo)時(shí)，可以從指標(biāo)的波動(dòng)性程度切入，通過與外部標(biāo)桿企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)照分析，發(fā)現(xiàn)那些波動(dòng)性大、差距也大的指標(biāo)。（3）監(jiān)控性指標(biāo)：基于企業(yè)經(jīng)營(yíng)保障的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。

（六）完善融資平臺(tái)的激勵(lì)機(jī)制。

建立健全信用激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)的懲罰規(guī)范，也能夠?qū)τ谶`規(guī)意愿產(chǎn)生威懾作用，減少其發(fā)生。

1、激勵(lì)機(jī)制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。

對(duì)不守信的融資平臺(tái)公司可采取社會(huì)、行政、組織、經(jīng)濟(jì)、法律等綜合懲治措施，如對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行警告或者罰款，降低其信用評(píng)級(jí)等。而對(duì)于資信較佳的融資平臺(tái)公司可以頒發(fā)信用卡，納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重點(diǎn)扶持企業(yè)范疇，在信貸、工商注冊(cè)、稅務(wù)等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。

2、建立平臺(tái)公司退出機(jī)制。

應(yīng)建立融資平臺(tái)公司的推出機(jī)制，對(duì)于長(zhǎng)期資信水平惡劣的融資平臺(tái)，應(yīng)建立相應(yīng)的退出機(jī)制，同時(shí)追究其公司管理人員管理責(zé)任。

第三篇：我國(guó)制止地方政府違法違規(guī)融資行為

我國(guó)制止地方政府違法違規(guī)融資行為

中國(guó)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、人民幣銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)通知，對(duì)呈抬頭之勢(shì)的地方政府違法違規(guī)融資予以制止。

針對(duì)地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢(shì)頭，國(guó)務(wù)院于2010年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，通知下發(fā)后，地方各級(jí)政府加強(qiáng)融資平臺(tái)公司管理，取得了階段性成效。

最近有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢(shì)，如違規(guī)采用集資、回購(gòu)等方式舉債建設(shè)公益性項(xiàng)目，違規(guī)向融資平臺(tái)公司注資或提供擔(dān)保，通過財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。

此次下發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》指出，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體未經(jīng)有關(guān)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)，不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)，不得對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工及其他個(gè)人進(jìn)行攤派集資或組織購(gòu)買理財(cái)、信托產(chǎn)品，不得公開宣傳、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與融資平臺(tái)公司項(xiàng)目融資。

第四篇：基金股票質(zhì)押融資的法律規(guī)制

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基金股票質(zhì)押融資的法律規(guī)制

隨著股權(quán)分置改革的不斷推進(jìn)，全流通的預(yù)期給證券市場(chǎng)造成了很大的擴(kuò)容壓力。而目前市場(chǎng)資金來源有限，平準(zhǔn)基金也暫時(shí)無望入市。在這種情況下，為了推動(dòng)證券市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展，保證股權(quán)分置改革的順利推進(jìn)，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門擬定了一系列的利好政策，其中在壯大機(jī)構(gòu)投資者和進(jìn)一步發(fā)展證券投資基金方面，將“允許基金公司用股票質(zhì)押融資”。因?yàn)椋鶕?jù)我國(guó)目前的法律，基金管理公司自有資金可以投資于銀行存款、國(guó)債和證券投資基金，但不可以投資于股票。所以，所謂“允許基金公司用股票質(zhì)押融資”，并不是指基金公司以自己持有的股票作為質(zhì)押向其他金融機(jī)構(gòu)融資的行為，而是指基金股票質(zhì)押融資的行為，即基金對(duì)外融資，并以基金財(cái)產(chǎn)中的股票資產(chǎn)進(jìn)行質(zhì)押的行為。

股票質(zhì)押融資在我國(guó)屬于金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)。這方面的法律規(guī)則在我國(guó)仍處于空白狀態(tài)。監(jiān)管部門若想推行此項(xiàng)制度，必須從無到有，建立相關(guān)的法律規(guī)則。本文即將從法律制度的層面對(duì)基金融資制度進(jìn)行初步的構(gòu)建，指出基金股票質(zhì)押融資須堅(jiān)持的一些基本的法律規(guī)則。

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一、限制基金過度的長(zhǎng)期融資

1、基金長(zhǎng)期融資的兩面性

基金股票質(zhì)押融資可區(qū)分為長(zhǎng)期融資和短期融資，兩者應(yīng)適用不同的法律規(guī)則。基金的長(zhǎng)期融資和信用交易、衍生金融工具交易等構(gòu)成了基金資產(chǎn)的杠桿運(yùn)用。明確基金資產(chǎn)杠桿運(yùn)用的性質(zhì)，對(duì)基金長(zhǎng)期融資具有指導(dǎo)意義。理論上一致認(rèn)為，基金資產(chǎn)的杠桿運(yùn)用具有兩面性：一方面，適度的杠桿運(yùn)用對(duì)于基金資產(chǎn)和投資者來說可以增加投資資金，調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而起到保值增值的效果;另一方面，過度的杠桿運(yùn)用也會(huì)在很大程度上放大基金的風(fēng)險(xiǎn)，從而背離基金投資固有的分散風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，如果股市長(zhǎng)期低迷或者基金的投資策略出現(xiàn)失誤，那可能會(huì)給基金帶來更大的損失。尤有甚者，資本結(jié)構(gòu)過度的杠桿利用，可能也會(huì)導(dǎo)致控制公司資金者，采取極度投機(jī)之投資政策，蓋在此極高度之杠桿利用之資本結(jié)構(gòu)下，這些人可能在認(rèn)為投機(jī)之投資策略一旦成功，則獲利可觀，若不幸失敗，而自己所投入亦不多的考慮下，鋌而走險(xiǎn)。以上對(duì)基金資產(chǎn)杠桿運(yùn)用的分析，完全適用于基金的長(zhǎng)期融資。

有鑒于此，各國(guó)對(duì)基金長(zhǎng)期融資的規(guī)制，采取了興利除弊的方式。一方面允許基金在合理范圍內(nèi)的長(zhǎng)期融資，另一方面又限制基金獲得過度的長(zhǎng)期融資。例如，美國(guó)投資公司法第1節(jié)(b)(7)就規(guī)定，投資

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公司由于舉債過多，或發(fā)行過量的優(yōu)先股，導(dǎo)致其發(fā)行的普通股帶有過高的投機(jī)性，才被認(rèn)為是對(duì)國(guó)家公共利益和投資者利益造成不良影響的行為。而對(duì)投資公司在合法范圍內(nèi)的舉債、適當(dāng)范圍內(nèi)的發(fā)行優(yōu)先股則明確承認(rèn)其正當(dāng)性和合法性。因此，本文闡述的限制基金的過度長(zhǎng)期融資也同樣包含兩項(xiàng)內(nèi)容。

2、允許基金在合理范圍內(nèi)的長(zhǎng)期融資

允許基金在合理范圍內(nèi)的長(zhǎng)期融資是許多國(guó)家的共同做法。按照美國(guó)投資公司法的規(guī)定，其封閉式公司，只要其發(fā)行債券后之“資產(chǎn)擔(dān)保率”(asset coverage)不低于300%之范圍內(nèi)，則可發(fā)行債券;至于開放式公司，由于股東得隨時(shí)要求以凈資產(chǎn)回贖其持股，所以一般禁止發(fā)行債券或高級(jí)證券(senior securities)，但是，如果符合下列條件，即如果一家已注冊(cè)的開放式公司獲準(zhǔn)從銀行借款，在借款之后，資產(chǎn)擔(dān)保率不得低于300%，并且如果資產(chǎn)擔(dān)保率降到300%以下，這家公司將在此后的3天之內(nèi)或在委員會(huì)規(guī)定的更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)減少其借款數(shù)額，直到借款的資產(chǎn)擔(dān)保率回升到300%時(shí)為止，開放式公司則被允許向銀行借款。

我國(guó)香港地區(qū)《單位信托與互惠基金守則》也允許基金在必要的時(shí)候向銀行借款。其第七章“核心規(guī)定”是關(guān)于非杠桿基金的規(guī)定：就非杠桿基金而言，資本市場(chǎng)基金的借款不得超過資產(chǎn)的10%，其他

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基金的借款不得超過資產(chǎn)的25%，就融券而言，由此所生的債務(wù)不得超過凈資產(chǎn)的10%。國(guó)內(nèi)有不少學(xué)者徑直以上述規(guī)定作為香港基金融資比例的限制。事實(shí)上，這是個(gè)誤解，是不了解香港區(qū)分杠桿基金和非杠桿基金立法模式的結(jié)果。《單位信托與互惠基金守則》除第七章對(duì)基金融資有規(guī)定外，第八章“杠桿基金”還規(guī)定，如果計(jì)劃(基金)的借貸能力或其他形式的杠桿比率超過本守則第七章所批準(zhǔn)的，計(jì)劃可根據(jù)本章的規(guī)定，獲認(rèn)可為杠桿基金。也就是說，在香港獲準(zhǔn)認(rèn)可的杠桿基金在融資比率和規(guī)模上可以突破上述規(guī)定的限制。另外，有的國(guó)家如日本，雖然原則上禁止基金的長(zhǎng)期融資，但是，日本對(duì)基金資產(chǎn)投資于金融衍生產(chǎn)品的限制則相對(duì)寬松，這實(shí)際上達(dá)到了與允許基金長(zhǎng)期融資相同的效果。

我國(guó)《證券投資基金管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)第34條規(guī)定，禁止動(dòng)用銀行信貸資金從事基金投資;禁止基金從事證券信用交易。這一規(guī)定在制度上封殺了基金資產(chǎn)杠桿運(yùn)用的可能性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不能滿足基金市場(chǎng)發(fā)展的需求。新頒行的《基金法》雖然沒有明文允許基金融資，但也沒有禁止。《基金法》第59條雖然規(guī)定，基金財(cái)產(chǎn)不得用于向他人貸款或者提供擔(dān)保。但是該規(guī)定僅指基金財(cái)產(chǎn)不得用作第三人的債務(wù)擔(dān)保，并不禁止基金為自己的債務(wù)提供擔(dān)保。因此，該規(guī)定并不構(gòu)成對(duì)基金融資的法律障礙。這樣，《基金法》就為基金的長(zhǎng)期融資和其他形式的杠桿運(yùn)用創(chuàng)造了可能，監(jiān)管部門就有可能在嚴(yán)格限制條件的情況下，另行頒布規(guī)定，允許基金資

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產(chǎn)的杠桿運(yùn)用，包括基金資產(chǎn)向銀行質(zhì)押融資，基金資產(chǎn)的信用交易和基金資產(chǎn)投資于衍生金融產(chǎn)品。鑒于我國(guó)目前《證券法》明文禁止證券信用交易;我國(guó)的金融衍生產(chǎn)品也不發(fā)達(dá)，因此，啟動(dòng)基金股票質(zhì)押融資，在一定程度上發(fā)揮基金資產(chǎn)的杠桿作用，有助于基金的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也有助于基金的保值增值。

3、限制基金過度的長(zhǎng)期融資

對(duì)基金長(zhǎng)期融資進(jìn)行嚴(yán)格的限制，防止基金資產(chǎn)的過度投機(jī)，這也是各國(guó)的通例。同時(shí)，由于其他形式的杠桿運(yùn)用，在效果上與基金的長(zhǎng)期融資相同，各國(guó)對(duì)其他形式的杠桿運(yùn)用也一并予以限制。以美國(guó)為例，除前文述及的對(duì)投資公司發(fā)行高級(jí)證券和銀行貸款進(jìn)行嚴(yán)格的限制外，限制資產(chǎn)過度杠桿運(yùn)用之規(guī)定，也適用于下列種類之交易：“保證金交易”(margin)、買空交易(short sales)、選擇權(quán)交易等標(biāo)的上。日本法規(guī)定，基金一般不得融資，只有在下述特定情況下才允許辦理：股東名義轉(zhuǎn)換中的股票、轉(zhuǎn)換公司債轉(zhuǎn)換手續(xù)中的股票、分割手續(xù)中的股票等狀況。香港《單位信托與互惠基金守則》第8章規(guī)定，杠桿基金，應(yīng)視乎計(jì)劃(基金)的性質(zhì)，適用額外的準(zhǔn)則(包括獲批準(zhǔn)的最高杠桿比率);申請(qǐng)人應(yīng)就個(gè)別情況所適用的特定原則，征詢監(jiān)察委員會(huì)的意見。其他國(guó)家也都對(duì)基金資產(chǎn)發(fā)行債券、銀行貸款、信用交易以及衍生金融產(chǎn)品交易等進(jìn)行了比較嚴(yán)格的限制。各國(guó)對(duì)基金資產(chǎn)的杠桿運(yùn)用進(jìn)行嚴(yán)格限制，目的無他，惟防范風(fēng)險(xiǎn)耳。

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我國(guó)在實(shí)踐中多次發(fā)生基金管理人為獲取高額利潤(rùn)，大量運(yùn)用銀行信貸資金從事投機(jī)性交易的情況。例如在2001年12月6日，深高速事件中，多數(shù)基金就運(yùn)用大量銀行信貸資金申購(gòu)深高速股票，由此引發(fā)了“基金巨額申購(gòu)”事件，使基金資產(chǎn)暴露于巨大的風(fēng)險(xiǎn)之中。該事件發(fā)生后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2002年3月12日發(fā)布《關(guān)于證券投資基金參與股票發(fā)行申購(gòu)有關(guān)問題的通知》，規(guī)定基金管理公司應(yīng)當(dāng)運(yùn)用基金資產(chǎn)參與股票發(fā)行申購(gòu)，且單只基金所申報(bào)的金額不得超過該基金的總資產(chǎn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)的基本思路是正確的，即在于防止基金資產(chǎn)的過度杠桿利用，避免基金資產(chǎn)的過度投機(jī)。近來，中國(guó)證監(jiān)會(huì)有意啟動(dòng)基金股票質(zhì)押融資，也應(yīng)該繼續(xù)遵循限制基金資產(chǎn)過度杠桿運(yùn)用的原則，對(duì)基金資產(chǎn)的融資比率進(jìn)行嚴(yán)格的限制。筆者認(rèn)為，參照其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)基金市場(chǎng)的發(fā)展情況，將基金資產(chǎn)融資比率限制在基金資產(chǎn)總額的30%之內(nèi)。這樣，一方面可為我國(guó)證券市場(chǎng)提供一筆不少的資金，另一方面也不至于過分地放大基金業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)比較合適的選擇。

二、保障開放式基金短期融資的權(quán)利

1、我國(guó)開放式基金短期融資的爭(zhēng)論

開放式基金在運(yùn)作過程中，當(dāng)出現(xiàn)巨額贖回，基金資產(chǎn)又難以立

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即變現(xiàn)或立即變現(xiàn)會(huì)給基金資產(chǎn)造成重大損失的時(shí)候，基金管理人就會(huì)對(duì)臨時(shí)性資金產(chǎn)生一定的需求。這時(shí)候，國(guó)際上通行的做法由托管銀行向基金提供短期信貸，屬于所謂“過橋貸款”(bridge loan)性質(zhì)。可見，開放式基金進(jìn)行短期融資是正常的投資行為，也是各國(guó)的通例。我國(guó)《基金法(草案)》一審稿和二審稿第54條均規(guī)定：“根據(jù)開放式基金運(yùn)營(yíng)的需要，基金管理人可以按照中國(guó)人民銀行規(guī)定的條件為基金向商業(yè)銀行申請(qǐng)短期融資。”但是，在審議過程中發(fā)生重大分歧，最后立法采取了擱置的辦法，暫時(shí)不作規(guī)定。

為什么國(guó)際上的通例，在我國(guó)卻發(fā)生如此大的爭(zhēng)議?主要是受限于分業(yè)經(jīng)營(yíng)的大環(huán)境以及可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)對(duì)證券業(yè)、銀行業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管。如果允許基金管理人為基金申請(qǐng)短期融資，將可能會(huì)導(dǎo)致銀行資金違規(guī)入市，從而帶來金融風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于可能出現(xiàn)的贖回壓力，基金管理公司作為專家理財(cái)?shù)墓荆響?yīng)有充分的財(cái)務(wù)準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)措施。如果基金連支付贖回的能力都沒有了，說明經(jīng)營(yíng)情況已經(jīng)非常糟糕，這時(shí)候通過銀行融資來支撐，對(duì)銀行來說風(fēng)險(xiǎn)非常大。所以，不應(yīng)當(dāng)允許為開放式基金申請(qǐng)短期融資。

而支持基金短期融資的觀點(diǎn)則認(rèn)為，當(dāng)開放式基金遭遇贖回時(shí)，允許其申請(qǐng)短期融資可以彌補(bǔ)基金的短期頭寸不足，解決基金管理人的燃眉之急，有利于證券市場(chǎng)的穩(wěn)定。而且只要對(duì)融資的額度、期限、法律咨詢s.yingle.com

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用途等作出嚴(yán)格限制，是可以避免銀行資金進(jìn)入證券市場(chǎng)的，也不會(huì)對(duì)銀行資金造成過大的風(fēng)險(xiǎn)。如果是因?yàn)槎唐谌谫Y會(huì)給銀行帶來風(fēng)險(xiǎn)而禁止基金短期融資的話，那么禁止短期融資所造成的風(fēng)險(xiǎn)也許更大。

此次，中國(guó)證監(jiān)會(huì)如果允許基金資產(chǎn)的杠桿運(yùn)用，準(zhǔn)許基金用股票質(zhì)押來長(zhǎng)期融資，那么按照舉重明輕的原理，明確規(guī)定開放式基金的短期融資權(quán)利應(yīng)該是必然的選擇。而且按照基金業(yè)發(fā)展的規(guī)律來看，允許開放式基金短期融資也是勢(shì)所必然。其理由除了上文所述外，至少可以再加上以下二點(diǎn)：一是，根據(jù)外國(guó)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，短期融資是開放式基金最起碼的權(quán)利，我國(guó)現(xiàn)行金融立法雖然采分業(yè)模式，但是我國(guó)金融行業(yè)正在或已經(jīng)由嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代發(fā)展到“交叉經(jīng)營(yíng)”時(shí)代，混業(yè)經(jīng)營(yíng)已是大勢(shì)所趨。如果我們?cè)俟淌貍鹘y(tǒng)的嚴(yán)格的金融分業(yè)模式，多少有點(diǎn)不合時(shí)宜，也會(huì)使得我國(guó)基金業(yè)立法喪失前瞻性。其二，雖然法律規(guī)定開放式基金須在基金資產(chǎn)中保持了一定比例的現(xiàn)金和政府債券，以應(yīng)付持有人的贖回。但是如果不允許基金短期融資，則基金留存資金的比率就相對(duì)會(huì)較高，這不僅影響基金收益，而且還可能導(dǎo)致基金的運(yùn)作和其投資目標(biāo)違背，特別是對(duì)于指數(shù)基金來說，由于不能高比例投資成分股，會(huì)導(dǎo)致它追蹤目標(biāo)指數(shù)時(shí)出現(xiàn)較大偏差。但是如果允許基金的短期融資，基金的贖回壓力就會(huì)相對(duì)減輕，這樣就有利于基金實(shí)施自己的投資策略。

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中國(guó)資本市場(chǎng)正處在最艱難的時(shí)候，市場(chǎng)信心不足，人氣不旺，實(shí)踐中也已經(jīng)發(fā)生過比較集中的申請(qǐng)贖回現(xiàn)象，因此由中國(guó)證監(jiān)會(huì)和其他金融主管部門在這個(gè)時(shí)候明確開放式基金的短期融資權(quán)利是非常必要的，也是非常有現(xiàn)實(shí)意義的。

2、開放式基金短期融資制度的構(gòu)建

開放式基金的短期融資不同于前述基金資產(chǎn)的長(zhǎng)期融資。但是，短期融資也會(huì)導(dǎo)致基金業(yè)和銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，因此，對(duì)開放式基金的短期融資有必要進(jìn)行特別的法律規(guī)制。美國(guó)《投資公司法》是這樣規(guī)定的，“在第18節(jié)中，如果上述銀行或其他人士提供的貸款只是臨時(shí)性的且金額不超過發(fā)行人當(dāng)時(shí)資產(chǎn)總值的5%，那么上述本票或其他債務(wù)票據(jù)也不包括在優(yōu)先證券的范圍之內(nèi)。必須在60天之內(nèi)償還并且不能展期的貸款被推定為臨時(shí)性貸款，這種推定可以用證據(jù)來反駁。” 借鑒美國(guó)法的規(guī)定，參考國(guó)家慣例，筆者以為，我國(guó)開放式基金短期融資法律制度應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定：第一，對(duì)融資的目的進(jìn)行限定，明確規(guī)定短期融資的目的僅限于支付營(yíng)運(yùn)費(fèi)用和應(yīng)付贖回請(qǐng)求，基金不得單純?yōu)橥顿Y而申請(qǐng)短期融資。第二，明確規(guī)定短期融資的比率，比如不得超過基金凈值的5%或10%，總之具體比率的規(guī)定必須與短期融資的目的相符。第三，對(duì)短期融資的最長(zhǎng)期限作出明確的規(guī)定，比如2個(gè)月或3個(gè)月。第四，基金的托管人須對(duì)短期融資使用的合法性進(jìn)行監(jiān)督，未經(jīng)監(jiān)督責(zé)任的，應(yīng)該向證監(jiān)會(huì)承擔(dān)行

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政法律責(zé)任，造成投資者損失的，還需對(duì)基金持有人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

三、基金股票質(zhì)押融資的決定權(quán)

1、長(zhǎng)期融資的決定權(quán)

雖然，由于基金的治理結(jié)構(gòu)上的原因，與公司股東相比，基金份額持有人更習(xí)慣于“用腳投票”。但是，基金份額持有人是基金財(cái)產(chǎn)的出資人和受益人，是基金的剩余索取權(quán)人，自然應(yīng)該享有對(duì)基金運(yùn)行中重要事項(xiàng)的決定權(quán)。其行使權(quán)利的機(jī)構(gòu)是基金份額持有人大會(huì)。實(shí)際上，各國(guó)基金法一般都明確規(guī)定，基金持有人大會(huì)對(duì)基金運(yùn)行中的重大事項(xiàng)享有決策權(quán)。在我國(guó)，無論是《基金法》、《證券投資基金運(yùn)作管理辦法》還是《基金合同》，均對(duì)基金份額持有人大會(huì)做了詳細(xì)的規(guī)定，在發(fā)生對(duì)基金份額持有人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響的事項(xiàng)時(shí)，均需召開基金持有人大會(huì)。

基金長(zhǎng)期融資具有兩面性：一方面，基金的適度融資對(duì)于基金資產(chǎn)和投資者來說可以增加投資資金、調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而起到保值增值的效果;另一方面，過度融資也會(huì)在很大程度上放大基金的風(fēng)險(xiǎn)。所以，基金長(zhǎng)期融資在很大程度上改變了基金的風(fēng)險(xiǎn)與收益特征，增加了投資者的風(fēng)險(xiǎn)，是投資者選擇投資對(duì)象時(shí)的重要指標(biāo)，因此屬于

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對(duì)投資決策有重大影響的事項(xiàng)，屬于基金份額持有人大會(huì)的決策事項(xiàng)。這一點(diǎn)上應(yīng)該不會(huì)有大的爭(zhēng)議。

但問題在于，《基金法》頒布實(shí)施前，管轄基金的是《暫行辦法》。《暫行辦法》第34條規(guī)定，禁止動(dòng)用銀行信貸資金從事基金投資;禁止將基金資產(chǎn)用于抵押、擔(dān)保、或者貸款;禁止從事證券信用交易。而《暫行辦法》有效實(shí)施階段的基金合同(即當(dāng)時(shí)的“基金契約”)在“基金投資”部分也采用了《暫行辦法》中的上述規(guī)定。現(xiàn)在《暫行辦法》廢止了，但那個(gè)階段的基金合同在“基金投資”部分中的限制性規(guī)定并沒有隨之變更。在此情形下，該類基金如要進(jìn)行融資并以股票資產(chǎn)做質(zhì)押，原則上必須召開基金份額持有人大會(huì)，修改基金合同中的相關(guān)條款。當(dāng)然，大會(huì)就基金股票質(zhì)押融資作出，只須獲得參加大會(huì)的基金份額持有人所持表決權(quán)的50%以上通過即可。但是，由于《基金法》頒布實(shí)施前，基金合同中禁止融資的條款非常普遍，如果每只基金都必須召開持有人大會(huì)，運(yùn)作成本會(huì)比較高，容易形成事實(shí)上的障礙。為克服這種障礙，在法律技術(shù)上可以采取“默示同意”的方式，即由基金管理人發(fā)布基金股票質(zhì)押融資的公告，持有人如有異議的，須在一個(gè)合理的期限內(nèi)(比如30天)提出，如果異議人數(shù)達(dá)到一定的比例(比如10%)，則必須通過召開持有人大會(huì)進(jìn)行決議;否則的話，基金持有人的沉默，就視為默認(rèn)。

2、短期融資的決定權(quán)

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基金短期融資的決定權(quán)，筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予基金管理人，而不是基金持有人大會(huì)。因?yàn)椋鸬亩唐谌谫Y權(quán)利，屬于基金運(yùn)作中的一般事務(wù)。在風(fēng)云變幻的資本市場(chǎng)中，這對(duì)基金來說是非常必要的、也是非常有益的。而且只要監(jiān)管部門對(duì)基金管理人進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，基金的短期融資一般不會(huì)對(duì)基金持有人造成損害。所以基金的短期融資，無需驚擾基金持有人大會(huì)。而且，作為一種節(jié)省成本的法律技術(shù)，監(jiān)管部門可以規(guī)定，《基金法》頒布之前基金合同中的“禁止資金拆借”條款自此失去法律效力。

四、信息披露原則

信息披露原則是各國(guó)證券法律制度的基石，也是各國(guó)基金法的共同原則。基金信息的公開披露，不僅可以提示投資者基金的投資風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)投資者作出正確的投資決策，而且也有助于緩解基金治理中的信息不對(duì)稱，降低代理成本問題，同時(shí)也便于監(jiān)管部門更好對(duì)基金管理人實(shí)施監(jiān)管。因此，各國(guó)的基金治理結(jié)構(gòu)或許有著很大不同，但在強(qiáng)調(diào)信息披露上則是共同的。各國(guó)都希望藉信息披露制度，提高信息的透明度，從而保護(hù)投資者利益。而且，實(shí)踐也表明，規(guī)范的信息披露制度也是基金業(yè)發(fā)展壯大的必要條件。

為了保證信息披露的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，我國(guó)證券監(jiān)管部門編制

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了統(tǒng)一的《證券投資基金信息披露內(nèi)容與格式準(zhǔn)則》。但是，為了防止披露時(shí)遺漏重要內(nèi)容，又特別規(guī)定，“凡對(duì)投資人作出投資決策有重大影響或有助于其作出決策的信息，無論本準(zhǔn)則是否有規(guī)定，均應(yīng)予以披露。” 基金融資，不論是長(zhǎng)期融資還是短期融資，在很大程度上都改變基金的風(fēng)險(xiǎn)與收益特征，增加了投資者的風(fēng)險(xiǎn)，是投資者選擇投資對(duì)象時(shí)的重要指標(biāo)，因此屬于對(duì)投資決策有重大影響的事項(xiàng)，應(yīng)該予以披露。比較法上，美國(guó)投資公司法規(guī)定，“該公司對(duì)借款的政策;該公司是否會(huì)發(fā)行優(yōu)先證券” 屬于法定的應(yīng)該登記的內(nèi)容。我國(guó)如果允許基金股票質(zhì)押融資，證監(jiān)會(huì)應(yīng)該規(guī)定基金管理人如果有融資計(jì)劃的，必須在《招募說明書》、《基金合同》中明確基金預(yù)定的融資計(jì)劃、融資比例、融資的時(shí)機(jī)以及融資后的資金使用方向等;同時(shí)，基金管理人還必須在《基金報(bào)告》 中披露基金實(shí)際的融資金額、所融資金的投資方向等。基金管理人未盡披露義務(wù)的，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，造成投資者損失的，還須承擔(dān)民事?lián)p害賠償責(zé)任。

本文從防范基金業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的角度，對(duì)基金股票質(zhì)押融資涉及的幾個(gè)原則性問題進(jìn)行了初步的探討。但是，基金股票質(zhì)押融資，既涉及基金業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，也涉及銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建完善的基金股票質(zhì)押融資法制，既要考慮基金業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范，還要注重銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的防范，此點(diǎn)不可不察。關(guān)于防范銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的法律制度，《證券公司股票質(zhì)

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押貸款管理辦法》已經(jīng)提供了比較成功的范例，在制定基金股票質(zhì)押融資的法律規(guī)則時(shí)，可以借鑒，本文不再贅述。

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第五篇：銀行卡法律規(guī)制

近年來，我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)取得了

快速發(fā)展，但同時(shí)也面臨許多新情況，出現(xiàn)了許多新問題，迫切需要銀行卡 業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家、學(xué)者等社 會(huì)各界共同研究，為銀行卡的健康發(fā) 展出謀劃策，完善相關(guān)法律法規(guī)和政 策制度，創(chuàng)造良好的銀行卡發(fā)展環(huán)境。銀行卡在我國(guó)支付工具中的地位

日益上升，目前已經(jīng)成為我國(guó)個(gè)人使 用最為廣泛的非現(xiàn)金支付工具。銀行 卡發(fā)卡量持續(xù)增加，信用卡發(fā)展迅速，截至2007年底，全國(guó)銀行卡發(fā)卡量 14.7億張，其中：借記卡發(fā)卡量為 13.8億張，同比增長(zhǎng)28%；準(zhǔn)貸記卡 發(fā)卡量為1750萬張，同比減少14%； 貸記卡發(fā)卡量為7000萬張，同比增 長(zhǎng)140%。銀行卡業(yè)務(wù)135億筆，金 額120萬億元，同比分別增長(zhǎng)24%和 67%。2007年，銀行卡消費(fèi)額占同期 社會(huì)商品零售總額的比重達(dá)21%，比 2006年提高了4個(gè)百分點(diǎn)。2007年底，全國(guó)銀行卡特約商戶74萬戶，POS 118萬臺(tái)，ATM 12.3萬臺(tái)，同比分 別增長(zhǎng)41.9%、44.4%和25.8%。銀 行卡受理范圍不斷擴(kuò)大，2005年開始 推出的農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)，將銀 行卡跨行網(wǎng)絡(luò)延伸到14個(gè)農(nóng)民工輸 出大省的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2004年，人民 幣銀聯(lián)卡首先在香港地區(qū)實(shí)現(xiàn)境外受

理。目前，已有26個(gè)國(guó)家和地區(qū)可 以使用人民幣銀聯(lián)卡，對(duì)滿足境內(nèi)居 民出境支付需求發(fā)揮了積極作用。總體來看，我國(guó)銀行卡應(yīng)用取得

了明顯成績(jī)，但也應(yīng)看到，隨著銀行 卡應(yīng)用快速發(fā)展，業(yè)務(wù)范圍不斷拓展，市場(chǎng)參與主體不斷擴(kuò)大，新業(yè)務(wù)、新 情況層出不窮，而相配套的銀行卡法 律法規(guī)卻不能完全適應(yīng)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)管理的基本制 度主要是人民銀行1999年發(fā)布的《銀 行卡業(yè)務(wù)管理辦法》，其對(duì)推動(dòng)我國(guó) 銀行卡市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但該辦法效力層級(jí)偏低，調(diào)整范圍較 窄，特別是近年來銀行卡運(yùn)行和管理 中出現(xiàn)了不少新問題，無法通過該辦 法進(jìn)行規(guī)范，其已不能適應(yīng)目前業(yè)務(wù) 發(fā)展的需要。因此，迫切需要順應(yīng)發(fā) 展形勢(shì)，制定新的、更高層級(jí)的與銀 行卡相關(guān)的法律制度，保障和促進(jìn)銀 行卡市場(chǎng)的有序發(fā)展。

為此，在國(guó)務(wù)院法制辦的支持下，人民銀行會(huì)同有關(guān)部門開始組織起草 《銀行卡條例》，以后又根據(jù)各方意見 多次對(duì)《銀行卡條例》草稿進(jìn)行修改、完善。目前，《銀行卡條例》相關(guān)工 作仍在積極開展中。

在《銀行卡條例》的制定中，我 們主要考慮了以下幾個(gè)原則： 第一，堅(jiān)持規(guī)范和發(fā)展并舉。銀

行卡業(yè)務(wù)作為一項(xiàng)新興金融業(yè)務(wù)，市 場(chǎng)創(chuàng)新層出不窮，發(fā)展?jié)摿薮螅?也面臨著發(fā)展不平衡、風(fēng)險(xiǎn)管理有 待加強(qiáng)等問題。因此，《銀行卡條例》 作為行政法規(guī)，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范和發(fā)展并 舉的原則。一方面《銀行卡條例》要 具有較強(qiáng)的操作性，能夠?qū)ο嚓P(guān)業(yè)務(wù) 進(jìn)行有效規(guī)范管理，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境；另一方面也要 具有一定的前瞻性，留給市場(chǎng)足夠的 發(fā)展空間，鼓勵(lì)創(chuàng)新、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，使 銀行卡市場(chǎng)更具有活力。

第二，保障持卡人的合法權(quán)益。

實(shí)踐證明，銀行卡業(yè)務(wù)要發(fā)展，必須 取信于持卡人，切實(shí)保護(hù)持卡人的合 法權(quán)益。在銀行卡業(yè)務(wù)中，持卡人與 商業(yè)機(jī)構(gòu)相比，相對(duì)處于弱勢(shì)地位。因此，《銀行卡條例》從保護(hù)持卡人 利益出發(fā)，要求銀行卡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 更多地履行義務(wù)和責(zé)任。

第三，尊重中國(guó)實(shí)際，借鑒國(guó)際

慣例。我國(guó)銀行卡業(yè)務(wù)起步相對(duì)較晚，雖然經(jīng)過近些年的快速發(fā)展，市場(chǎng)已 初具規(guī)模，但與國(guó)外成熟市場(chǎng)相比，結(jié)構(gòu)還不完整，市場(chǎng)秩序仍有待完善。因此，我國(guó)銀行卡在發(fā)展的過程中，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)

我們也要注意到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化、居民消費(fèi)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)偏好等 與國(guó)外有所區(qū)別，所以，我國(guó)銀行卡 業(yè)務(wù)的發(fā)展不能完全照搬國(guó)外，而應(yīng) 尊重我國(guó)實(shí)際，在借鑒國(guó)際慣例的同 時(shí)，走中國(guó)特色的銀行卡發(fā)展之路。第四，平等互利，充分競(jìng)爭(zhēng)。銀

行卡業(yè)務(wù)的健康、有序發(fā)展，需要營(yíng) 造公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。《銀行卡 條例》應(yīng)使各業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主體有法可依，公平、有序、充分競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)共贏。基于以上原則，《銀行卡條例》 將主要解決以下問題：

（1）明確銀行卡業(yè)務(wù)的基本概念，如銀行卡分類、銀行卡業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu) 的定義等。

（2）明確銀行卡發(fā)卡和收單業(yè)務(wù) 的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，規(guī)定銀行卡的申請(qǐng)、發(fā)放程序、使用和計(jì)息規(guī)則。（3）維護(hù)交易秩序，防范銀行卡 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范收單和特約商戶的行 為規(guī)則，對(duì)銀行卡密碼和簽名確認(rèn)、機(jī)具檢測(cè)和認(rèn)證、交易憑證的保存、交易差錯(cuò)處理等方面提出要求。（4）保護(hù)持卡人的合法權(quán)益。對(duì)

持卡人和發(fā)卡機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān) 系進(jìn)行規(guī)定，明確發(fā)卡機(jī)構(gòu)的查詢服務(wù) 以及公示、投訴處理、風(fēng)險(xiǎn)披露和保密 等義務(wù)，持卡人的掛失程序和法律效力、免責(zé)情形以及爭(zhēng)議的救濟(jì)手段。（5）建立多部門的協(xié)作機(jī)制。銀 行卡業(yè)務(wù)涉及面較廣，政策性強(qiáng)，與 老百姓的日常生活息息相關(guān)，與財(cái)政、稅收、商業(yè)、公安、司法、旅游、交 通等方面都有密切聯(lián)系。因此，各有 關(guān)管理部門應(yīng)明確權(quán)責(zé)、各司其職、密 切配合，共同規(guī)范和促進(jìn)銀行卡業(yè)務(wù)。當(dāng)前，在銀行卡業(yè)務(wù)快速發(fā)展的

同時(shí)，也存在一些問題，需要各方共 同探討。

一是規(guī)范信用卡發(fā)卡業(yè)務(wù)。信用

卡作為一項(xiàng)創(chuàng)新業(yè)務(wù)，越來越得到商 業(yè)銀行的重視。商業(yè)銀行投入了大量 的人力、財(cái)力宣傳和營(yíng)銷本行信用卡。這有利于提高消費(fèi)者對(duì)信用卡的認(rèn) 識(shí)，促進(jìn)消費(fèi)信貸。但有些商業(yè)銀行 在開展信用卡業(yè)務(wù)時(shí)“重發(fā)卡，輕管 理”、“跑馬圈地”、損害持卡人利益 的情況也時(shí)有發(fā)生，為業(yè)務(wù)發(fā)展留下 了隱患。因此，商業(yè)銀行要重視發(fā)卡 業(yè)務(wù)管理，完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度和 流程，特別是收費(fèi)項(xiàng)目要清晰、明確，要尊重持卡人意愿，不應(yīng)硬性發(fā)卡、變相收費(fèi)，并要做好客戶服務(wù)，減少 糾紛和投訴。

二是信用卡信貸風(fēng)險(xiǎn)控制。據(jù)初

步統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，信用卡（含 貸記卡、準(zhǔn)貸記卡）應(yīng)償信貸余額達(dá) 750億元，信用卡總授信額度6300億 元。這一方面說明信用卡發(fā)展迅速，信用卡信貸功能逐漸增強(qiáng)；另一方面 也提示我們，在大力發(fā)展信用卡的同 時(shí)，要采取措施，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平，控制不良貸款，完善呆壞賬核銷制度。三是不法中介虛假申請(qǐng)信用卡和

信用卡套現(xiàn)。目前，不法中介（個(gè)人）虛假申請(qǐng)信用卡與信用卡違規(guī)套現(xiàn)問 題，也已對(duì)信用卡業(yè)務(wù)的正常發(fā)展產(chǎn) 生了較大的不良影響，成為困擾信用 卡業(yè)務(wù)健康、持續(xù)發(fā)展較突出的問題。信用卡套現(xiàn)發(fā)生的原因是多方面的，既有收單機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也有發(fā)卡機(jī)構(gòu) 的責(zé)任。收單機(jī)構(gòu)拓展商戶不規(guī)范，缺乏對(duì)商戶的持續(xù)性管理，發(fā)卡機(jī)構(gòu) 信用卡發(fā)卡審核不嚴(yán)，對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)控 制和管理不到位，將發(fā)卡業(yè)務(wù)不規(guī)范 外包，都是導(dǎo)致信用卡套現(xiàn)的重要原 因。對(duì)此，發(fā)卡機(jī)構(gòu)、收單機(jī)構(gòu)應(yīng)各 司其職，嚴(yán)格內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制和業(yè)務(wù)操 作流程；中國(guó)銀聯(lián)要積極會(huì)同成員機(jī) 構(gòu)建立聯(lián)合防范機(jī)制，明確相關(guān)風(fēng)險(xiǎn) 責(zé)任和利益賠償機(jī)制；同時(shí)，有關(guān)管 理部門也應(yīng)完善與虛假申請(qǐng)和信用卡 套現(xiàn)相關(guān)的法規(guī)制度，為打擊這類不 法行為奠定法規(guī)基礎(chǔ)。

四是銀行卡定價(jià)機(jī)制。關(guān)于商業(yè)

銀行對(duì)持卡人的收費(fèi)，根據(jù)《商業(yè)銀 行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》規(guī)定，除 銀行匯票、銀行承兌匯票、本票、支 票等人民幣基本結(jié)算類業(yè)務(wù)實(shí)行政府 指導(dǎo)價(jià)外，商業(yè)銀行向客戶提供的其 他服務(wù)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。因此，商業(yè) 銀行作為自負(fù)盈虧的商業(yè)企業(yè)，為保 證日常業(yè)務(wù)順利開展，滿足社會(huì)需求，可在國(guó)家價(jià)格管理規(guī)定的有關(guān)要求下，根據(jù)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)、市場(chǎng)定位、服 務(wù)對(duì)象和內(nèi)容，依法制定自己的銀行 卡收費(fèi)策略，以實(shí)現(xiàn)差異化競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng) 然，商業(yè)銀行在追求利益的同時(shí)也要 注重社會(huì)責(zé)任和社會(huì)影響，銀行卡收 費(fèi)項(xiàng)目不應(yīng)一哄而上，要考慮客戶的 承受能力，應(yīng)廣泛聽取客戶意見，并 做好定價(jià)測(cè)算、收費(fèi)公示和宣傳等工 作。對(duì)涉及多方的銀行卡跨行交易收 費(fèi)，如商戶刷卡手續(xù)費(fèi)，不僅涉及不 同參與主體的利益，也涉及不同行業(yè) 利潤(rùn)水平差異以及對(duì)銀行卡受理的政 策導(dǎo)向等問題，定價(jià)相對(duì)復(fù)雜。因此，我們應(yīng)從促進(jìn)銀行卡市場(chǎng)發(fā)展的角度，綜合考慮各方利益，積極、慎重地研 究刷卡手續(xù)費(fèi)等銀行卡定價(jià)問題。