第一篇：關于我國地方政府舉債問題的分析

信息檢索與利用實習報告 教師評語：

關于我國地方政府的舉債問題的分析

摘要針對引發我國地方政府的舉債問題的思考，詳細說明地方債券的相關內容，并與其他國家相比較，剖析我國地方舉債的優缺點，并說明地方舉債的相關政策意見。關鍵詞地方舉債財政政策必要性

Offers loans the question analysis about our country Local authority Abstract In view of initiates our country Local authority to offer loans the question ponder, explained in detail the local bond the related content, and compares with other countries, analyzes the good and bad points which our country place offers loans, and explained the place offers loans related policy opinion.Key words: The place offers loans Finance Policy Necessity 0引言

自從上世紀90年代末期我國遭遇通貨緊縮以來，政府積極使用積極地財政政策，積極財政政策的主要政策措施有：擴大政府開支，實行赤字預算，發行國債籌集資金增加公共基礎設施的投資規模；提高行政事業單位工資水平，穩定部分群體的收入預期；增大轉移支付力度，保障和維持低收入群體的基本消費能力。這些措施的推出無一不是針對經濟增長減速這一嚴峻問題的，旨在通過政府支出規模的增加，抑制經濟增長速度下滑，適度營造宏觀經濟景氣環境，帶動自主投資和社會消費的增加。然而財政政策的執行效果似乎不盡人意：政府赤字連創新高，而國民經濟的運行狀態仍在通貨緊縮的邊緣徘徊。這種狀況不禁令人對目前財政政策的效果產生疑慮。1引發地方舉債的問題思考

盡管我國的《預算法》和《擔保法》對地方政府舉債進行了嚴格限制，但這并不意味著地方政府大規模舉債會因此收斂。現實中，地方政府或公開或隱蔽、或直接或間接地舉借了大量債務。目前，我國地方政府的債務主要包括中央國債轉貸、中央設立的解決地方金融風險的專項貸款、地方政府利用行政命令直接向金融機構融通資金、地方政府擔保的債務、地方政府的各種欠款和掛賬等。

根據世界銀行對政府債務的劃分方法，這些債務可以分為直接債務和間接債務、顯性債務和或有債務。從我國的具體情況來看，雖然不同類型的債務對于地方財政的影響各有不同，但它們卻都具有規模巨大、隱患嚴重的典型特征。近年來中央和各級地方政府不斷采取措施，試圖控制和縮減地方政府債務，但由于缺乏統一的債務管理機構和科學的管理辦法，因此，地方債務數額才達到了驚人的7萬億元，并且規模呈現出加速上升趨勢。（1）《地方投融資平臺基本處理意見（初步）》 數千家地方融資平臺正處于暴風雨前的寧靜之中。此前業界盛傳，財政部牽頭制定的地方政府融資平臺規范文件將于3月底出臺。時至今日，上述文件仍未出臺，最新消息稱，規范文件或因地方政府的反對而延遲。4月6日，《每日經濟新聞》記者獲得一份措辭強硬、名為《地方投融資平臺基本處理意見（初步）》的文件。此規范文件在保證在建項目完工的前提下，將地方融資平臺分為三類，以“分而治之”的方式化解風險。（2）地方債務劃分四類

規范文件稱，對地方政府舉債和融資平臺舉債分類管理，存量債務將全面清理核實。“新老劃斷”成為處理的一大亮點。據了解，2010年3月1日成為新老劃斷的時間點，即對3月1日前形成的存量債務，原則上通過現有還款渠道還款，不改變原有債權債務關系；3月1日后，政府可通過發行政府債券進行舉債。事實上，由于對地方政府融資平臺尚未形成統一的概念，存量債務的確切金額暫無專門的統計。目前，業界對地方政府融資平臺的債務總額普遍維持在9萬億元的判斷。對存量債務，此份規范文件將其分為四類：地方政府、經費補助事業單位舉債的債務；融資平臺因承擔公益性項目建設舉債，依靠財政性資金償還的債務；融資平臺因承擔公益性性項目建設舉債，有穩定經營性現金流并主要依靠自身收益償還的債務；融資平臺因承擔競爭性項目建設舉債的債務。上述四大類中，其中三類均是地方政府融資平臺。規范文件要求對上述四類存量債務分別進行清理核實，清理核實結果由相關部門審核匯總后上報政府財政部門備案。此外，對于存量債務要明確償債責任，未經批準不得改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任。嚴格規范擔保程序。此前地方政府和人大擔保無效的傳言亦在此份文件中做實。規范文件嚴禁地方政府、經費補助事業單位等違反相關法律法規規定，以財政性收入、行政事業單位國有資產、承諾函、回購協議等方式、為企業（包括融資平臺）等多種融資行為提供直接或變相擔保。此外，文件還規定，嚴禁平臺公司直接或變相以政府信用提供擔保。在上述兩條規定下，此前融資平臺與地方政府之間的“連帶責任”的關系被斬斷，這也意味著融資平臺今后無法以政府信用為名獲得銀行貸款。在卡住增量的同時，文件還對三類融資平臺的去留進行了規定。規范文件稱，對承擔公益性項目建設和融資任務，主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺，完成在建項目后，不再承擔公益性項目融資任務，其相關業務和資產應剝離；對整頓后繼續承擔有穩定經營收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺，以及主要承擔競爭性業務融資任務的融資平臺、要規范運作；對只承擔公益性項目融資任務不承擔建設任務、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺，堅決予以取消。據了解，目前有相當一部分融資平臺承擔公益性項目，上述三條規定若得到落實，將意味著有相當部分的融資平臺面臨轉制。（3）地方政府債券有望開閘

整肅融資平臺的前提是完成在建項目。規范文件稱，妥善處理帶有債務資金的在建項目，對公益性無現金來源的涉及債務資金的在建項目，地方政府審核后要通過財政預算資金、地方政府債券資金等多種渠道，安排相關資金。對其他債務資金涉及的在建項目，原貸款銀行要進行嚴格審核，符合國家產業政策、環保、宏觀調控政策要求的項目，要繼續按協議提供貸款，保證這些項目建成投產。“目前我國處于城鎮化加速階段，部分縣市對投資的需求非常大，因此融資平臺的存在有一定的合理性。”國家信息中心經濟預測部首席經濟師祝寶良建議，應該通過政府債券或其他方式滿足城鎮化階段，對資金的需求。人行鄭州中心支行行長計承江在接受《每日經濟新聞》記者采訪時也建議，現階段可以允許省轄市一級的地方政府融資，此后根據發展狀況可擴展到縣級政府。對于呼聲頗高的政府債券，規范文件表示，地方政府舉借債務實行審批制，符合條件的省、自治區、直轄市政府經國務院審核同意，并經當地人大常委會審查批準，可在規模限額內發行政府債券。市、縣政府可由省級政府在批準的地方政府債券規模限額內舉借。

目前，預算法規定地方政府不允許單獨發債。省級政府采取中央代發的方式發行債券，今年國務院將代發地方債2000億元。2地方債即“地方政府債券”（Local Treasury Bonds）也被稱為“市政債券”（Municipal Securities）。（1）定義：凡屬地方政府發行的公債稱為地方公債簡稱“地方債”，它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。不少國家中有財政收入的地方政府及地方公共機構也發行債券，它們發行的債券稱為地方政府債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的。地方政府債券是地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券。同中央政府發行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當地政府的稅收能力作為還本付息的擔保。正因為如此，國外沒有將一般責任債券和收益債券構成的集合稱為地方政府債券，而是市政債券。因此，如果將來地方政府可以獲準發行財政債券，應該將其與中央政府債券一并納入政府債券即公債的范圍進行統一管理和規范，而不宜教條地與市政企業收益債券一起形成市政債券范疇。（2）中美對比

美國的市政債券是從償還責任的角度來定義的概念，因此，市政債券并非完全的政府債券，也許正因為如此，沒有稱為地方政府債券。中國所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發債主體。不過中國債券業內也往往把地方企業發行的債券列為地方債券范疇。20世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。有的甚至是無息的，以支援國家建設的名義攤派給各單位，更有甚者就直接充當部分工資。但到了1993年，這一行為被國務院制止了，原因乃是對地方政府承付的兌現能力有所懷疑。此后頒布的《中華人民共和國預算法》第28條，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。地方政府債券的安全性較高，被認為是安全性僅次于“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力。中國地方政府尚不能發行債券。（3）優點

允許地方政府發行債券，無疑解決了地方政府財政吃緊的問題。地方政府可以根據地方人大通過的發展規劃，更加靈活地籌集資金，解決發展中存在的問題。更主要的是，由于地方政府擁有了自籌資金、自主發展的能力，中央政府與地方政府之間的關系將會更加成熟，地方人大在監督地方政府方面將會有更高的積極性，中國的政治體制將會得到進一步鞏固。（4）缺點

A 地方政府發行債券籌集資金面臨著《預算法》的制約。我國《預算法》嚴禁地方政府舉債，地方政府發行債券必須修改法律，而這樣做就意味著，在短期內地方政府發行債券不會成為現實。

B地方政府發行債券將會產生一系列的法律問題，如果沒有嚴格的約束機制，一些地方政府過分舉債之后，將會出現破產問題。而中國目前尚未對政府機關破產作出明確的規定，一旦地方政府破產，中央政府將承擔怎樣的責任，地方人大將作出怎樣的安排，所有這一切都必須通盤考慮。

3地方政府舉債行為法制化思考

（一）明確權限：地方政府舉債的前提

（二）信息公開：地方政府舉債的生存之道

1、強化地方債務數據公布制度，降低金融機構風險

2、建立健全全國統一的國家信息系統，強化中央政府債務監督

3、完善地方政府債務風險的法律監控制度

（三）多方監管：地方政府舉債法制化的保障

1、中央政府監管：集權與放權的集合

2、建立地方政府舉債雙重追責機制

3、發揮地方人大預算中的審議權 4相關政策建議

（1）盡快修改《預算法》，為地方政府發行債券清除制度障礙提供法律依據。《預算法》自1995年實施以來在實踐中出現較多問題，如操作性不強，某些規定與事實不符等，1999年就有人大代表提出要修改《預算法》，不過當時中央政府債券發行風頭正健，很少有人提出因地方不能發債而修改《預算法》。當前形勢下，不允許地方政府發行債券已經開始制約財政政策的積極性進一步發揮作用，為保持國民經濟穩定增長，應盡快將《預算法》的修訂納入“人大”議程。

（2）嚴格政府官員考核標準，完善內外監督體制，制定輔助措施加強反腐力度，如強化金融實名制，逐步實現官員財產申報制度。（3）為防止地方債券發行沖擊金融市場，在初始階段允許地方債券發行應當遵守兩個條件：第一，債券發行應面向本地居民和法人，不鼓勵在全國范圍發行且短期內不允許上市流通。第二，發行資格由中央政府有關部委審定，用以從宏觀角度控制地方債券發行總規模，協調與其他金融市場的關系。

（4）適當賦予地方制定稅種選擇稅率的權力，并建立地方債券償債基金，保證地方債務的償還有所保障。

首先，從收支平衡的角度看，地方政府擁有的事權應與財權一致，當由地方負責本地基礎設施的提供時，地方政府增加了事的決策權，相應地也應擁有財的決策權，即地方收入與支出的自主權利。當被允許以發行債券來增加地方收入時，應又將派生出債權與稅權的對立統一。因而可允許地方政府在地方人大和中央政府都認可，并在不妨礙全國范圍的企業競爭的情況下，根據當地情況選擇稅種和相應稅率，制定有地方特色的只適用于當地的稅種，使地方發債還債有更加可靠的財政收入保障。

其次，從概率意義看，即使制定執行了最嚴格的發債標準，也會有不確定因素導致償債風險的發生，因此應當設立集中償債基金，可由地方財政根據舉債額以一定比例繳存償債準備金，中央財政每年也向償債基金注入相應比例的資金，由中央代為管理。

（5）逐漸取消稅收制度上不合理的歧視性或優惠性規定，在地區結構、行業結構和所有制結構上，保持制度供給的統一性。提倡給某些行業以整體性優惠，尤其是關乎未來經濟發展的高風險行業，反對給個別企業以政策優惠，主要目的是為企業創造出外部環境約束相等的公平競爭環境，確實發揮市場優勝劣汰的機制，選拔出真正有效率的企業，在公平的基礎上鼓勵效率。所以，凡是涉及企業的稅收制度都應由中央政府統一制定。

（6）準確界定政府職能，積極推動公共財政的建立。各級政府要明確各自的事權，重新核定各級財政支出范圍。除中央政府要承擔一些大型、長期、跨地區的重點項目外，一般盈利性項目應交由企業承辦，地方財政把支出重點放在基礎設施、公用事業等方面。5結束語

我國的地方舉債問題很令人矛盾，而將地方舉債與相關制度相結合能夠維持一定水平的經濟增長率，從而達到標本兼治的目的。參考文獻；

[1]李茂生，柏冬秀。中國財政政策研究[M].北京：中國社會科學出版社，1999.[2]安體富。減稅還有空間[J].財政與稅務，2001，（4）。

[3]張亞斌。從美國“新經濟”看中國財政政策的微觀化[J].財政與稅務，2001，（10）。[4]中國社科院財貿所《中國地方債券市場發展研究》課題組。我國已經具備開放地方債券市場的條件[J].中國經貿導刊，2001，（12）。[5]張海星等：《地方公債：推動地方經濟發展的有效選擇》，《東北財經大學學報》2000年第5期。

[6]地方公債與地方經濟發展課題組：《發展省級地方政府公債的若干問題的思考》，《財政研究》1999年第11期。1數據庫：維普數據庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數：4 檢索詞（式）：地方政府舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊維普數據庫，進入高級搜索，在關鍵詞中輸入地方政府舉債，點擊搜索。

論文篇名：政府舉債必要性的研究著者：李田霞 載文期刊名稱：《技術與市場》

2009

年卷

期：

頁—— 71 頁

摘要：本文分析了我國地方債的特點、影響，從地方政府自身、財政結構體制、社會總體需求的角度分析了地方政府舉債的必要性，并指出此政策的前提是必須嚴格規范監管地方發債的規模與使用。

2數據庫：維普數據庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數：2 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊維普數據庫，進入高級搜索，在題目或關鍵詞中輸入地方舉債，點擊搜索。論文篇名：法解地方舉債著者：鄭猛 載文期刊名稱：《財經》

2010

年卷

期： 80 頁—— 81 頁 摘要：《預算法》修訂征求意見稿已發至有關部委和地方人大征求意見。其中，有關地方舉債權的條款尤為引人注目。3數據庫：維普數據庫

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論文篇名：我國地方政府債務分析著者：江家泉何利輝 載文期刊名稱：

2005

年卷

期： 30 頁——

頁

摘要：隨著財政分權改革的深化，在地方政府事權、財權分配不規范、地方政府舉債約束弱化的背景下，地方債務呈明顯的增長態勢。盡管我國現行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但是事實上，我國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債或負債經營，在地方金融機構治理機構不規范、金融活動的行政干預較強的情況下，地方債務會發展為區域性的金融風險。解決地方債務問題，已成為進一步改革、發展中的重要議題。4數據庫：維普數據庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數：7 檢索詞（式）：地方財政舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊維普數據庫，進入高級搜索，在關鍵詞或題目中輸入地方財政舉債，點擊搜索。

論文篇名：淺論地方政府債務管理著者：劉建華 載文期刊名稱：《地方財政研究》

2007

年卷

期： 25 頁—— 28 頁

摘要：當前，在推進財政體制改革、完善預算管理制度的進程中，一個迫切而又無法回避的問題，就是省及省以下財政如何解決舉債權、如何對事實已經存在的地方政府負債實施有效管理的問題。從全國的情況看，地方政府舉債與負債已經成為一種十分普遍的現象，同時也成為影響一個地區乃至全國經濟發展、社會穩定的重大問題。必須予以高度的重視，否則將帶來巨大的地方財政風險和地方政府的信用危機。5數據庫：維普數據庫

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論文篇名：淺析金融危機下我國地方政府的舉債融資方法及其選擇著者：何睿 載文期刊名稱：《決策與信息：下旬》

2010

年卷

期： 172 頁—— 173 頁

摘要：本文從地方政府舉債融資的理論基礎出發,分析了在全球金融危機以及地方政府財力不足的情況下,選擇舉債的融資方式有哪些益處,同時又易引發哪些問題,并在此基礎上,提出了一些解決舉債融資易引發的問題的基本思路。6數據庫：萬方數據庫

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論文篇名：我國地方政府舉債行為法治化研究著者：霍敬裕 載文期刊名稱：《學術界》

2010

年卷

期：頁——頁

摘要：地方政府舉債行為是各地政府經濟行為的重要組成部分,其中隱性地方債務居于多數.在國務院放寬<預算法>的限制之后,雖然地方債務通過發行途徑開始“名正言順”,但仍有一些游離于法治軌道之外的地方舉債行為.如何規范地方政府的舉債行為事關我國整個債務體系的建設管理,也可增進我國地方政府誠信力的提升.綜合來看,地方政府的舉債行為的法治化過程可以從舉債權限、信息監控、多方監督幾個方面進行,根本上規范地方政府的舉債行為。7數據庫：萬方數據庫

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論文篇名：對我國地方政府舉債行為的經濟學探討著者：陳尉綱曾國平載文期刊名稱：《統計與決策》

2007

年卷

期：頁——頁

摘要：地方政府舉債,一旦形成債務風險將引發地方財政支付危機,一方面將會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入,使經濟發展的外部環境難以改善,延緩地方經濟和社會發展;另一方面財政支付危機造成的干部職工工資拖欠,國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和再就業、離退休人員養老金等支出缺口不僅會影響群眾生活、政權運轉,嚴重的將會影響社會穩定..8數據庫：萬方數據庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數：1 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊萬方數據庫，進入高級搜索，在關鍵詞中輸入地方舉債，點擊搜索。

論文篇名：地方舉債權與財政聯邦制的思考著者：郭維真 載文期刊名稱：《河南省政法管理干部學院學報》

2007

年 22

卷

期：頁——頁

摘要：從地方政府的負債惡化和預算法修改的呼聲入手,評析地方政府的各種對策,在財政聯邦制的框架內,以地方政府的舉債權和規范市政收益債券為切入點,分析中央政府與地方政府的財政權力的合理和制度性劃分,方法尋求到一個契合中國目前國情的財政分權模式.9數據庫：萬方數據庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數：217 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊萬方數據庫，進入高級搜索，在摘要中輸入地方舉債，點擊搜索。論文篇名：我國地方政府財政適度舉債規模實證研究——以昆明市呈貢縣為例著者：程振煌王東興

載文期刊名稱：《經濟問題探索》

2008

年卷

期：頁——頁

摘要：在市場經濟條件下,地方政府舉債搞建設已相當普遍,也是緩解建設資金短缺的重要舉措.但地方政府舉債,應根據當地經濟社會發展的總體水平,結合地方自身財力,進行科學預測,確定適度舉債規模。10數據庫：萬方數據庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數：19 檢索詞（式）：財政地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊萬方數據庫，進入高級搜索，在標題中輸入財政并且含有地方舉債，點擊搜索

論文篇名：論地方政府舉債——由財政政策兩難困境引發的思考著者：靳曉黎鄭志榮 載文期刊名稱：《財經研究》

2003

年 卷

期：頁——頁 摘要：我國自1998年已連續5年出現大幅預算赤字,國債余額水平增長迅速,然而積極財政政策的使用并未使國民經濟恢復較快的增長速度,反而導致財政政策進入困境.本文著重論述了引入地方政府舉債進行基礎建設的必要性:既可以滿足政府支出規模擴大、支持一定經濟增長率的要求,又可在一定程度上提高財政資金使用的有效性.為保證地方政府舉債的順利進行,還必須進行下列制度改革:完善政府官員監督體制,適當規制地方債券的發行,建立償債保障機制,規范企業稅收制度,改革中央和地方財政收支關系、明確各自的政府職能.11數據庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數：246 檢索詞（式）：舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊cnki，進入高級搜索，在關鍵詞中輸入舉債，點擊搜索。

論文篇名：淺談我國地方政府舉債著者：先小婧 載文期刊名稱：《現代經濟信息》

2009

年卷

期： 67 頁—— 67 頁

摘要：地方政府債券的發行可以解決地方財政資金不足的困境,加強地方經濟的建設。而在現階段,雖然《預算法》的規定卡住了地方政府合法發債的閘門,卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步,地方政府或明或暗的都在舉債。因此,地方政府舉債的明朗化已經成為當前我國政府應當首先解決的一個問題。本文就地方政府舉債問題作一些簡單談論。12數據庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數：1 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊cnki，進入高級搜索，在關鍵詞中輸入地方舉債，單擊搜索

論文篇名：論地方政府發行債券與預算法的修改著者：鄭薇;陳艷紅;載文期刊名稱：《法制與社會》

2007

年卷

01 期： 523 頁—— 524 頁

摘要：本文從地方政府發行債券這個角度來闡述預算法的修改,《預算法》規定地方政府不得發行政府債券,但實踐中地方政府利用其他方式規避該條規定變相發行舉債,《預算法》應做出相應修改允許地方政府發行債券。13數據庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數：7 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊cnki，進入高級搜索，在題目中輸入地方舉債，點擊搜索。

論文篇名：警惕地方舉債擴大化著者：賈康 載文期刊名稱：《宏觀經濟管理》

2009

年卷

08 期： 21 頁—— 21 頁

摘要：我國《預算法》規定,除國務院特別批準外,地方政府不得舉債。但地方政府變相舉債由來已久,方式多種多樣。省、市一級通過信投公司、城投公司、路橋公司等法人,以公司債、項目債的形式變相借地方市政債和地方公債,以及用二級公路收費權 14數據庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數：18 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊cnki，進入高級搜索，在主題中輸入地方舉債，點擊搜索。

論文篇名：地方債條例兩年內出臺地方舉債不再遮遮掩掩著者：席斯 載文期刊名稱：《經濟觀察報》

2008

年卷期：頁——頁 摘要：

15數據庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數：5 檢索詞（式）：地方舉債地方財政 檢索過程（步驟）：點擊進入學校圖書館，點擊cnki，進入高級搜索，在主題中輸入地方政府并且含有地方財政，點擊搜索。

論文篇名：對我國縱向財政不平衡的實證分析著者：陳將 載文期刊名稱：《現代商業》

2008

年卷

期： 131 頁—— 133 頁

摘要：本文對縱向財政不平衡的傳統理論與新近發展進行了回顧,根據其傳統定義,對1978-2006年我國中央與地方縱向財政進行實證分析,結論表明分稅制后中央本級財政收支正缺口和地方負的財政缺口均呈擴大趨勢,而且中央財政的正缺口并不足以彌補地方財政的負缺口。在地方舉債受到嚴格限制的條件下,為彌補缺口,地方政府擴大預算外收入是其唯一途徑。

第二篇：建立健全地方政府舉債機制

目錄

一、地方融資平臺發展現狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺發展現狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動了地方融資平臺數量與規模的超常規增長

2、融資規模的急速擴大與償還來源的不確定性加大了地方財政風險

3、商業銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導致大量不健康貸款產生

（二）地方融資平臺問題產生的原因

1、地方政府財權與事權不統一，存在融資需求

2、我國政治體制及官員升遷機制導致地方政府存在內在的高負債的傾向。

3、融資平臺缺少股權制衡機制，市場力量難以進入融資平臺

二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界

（一）融資平臺與政府間的基本關系——企業和股東

（二）政府在融資平臺中的利益邊界

1、按照其出資比例，享有資產收益權和表決權

2、按照其出資額承擔有限責任，不包括擔保責任

3、作為董事會成員，提名高級管理人員。

4、作為基礎設施及公益項目的招標人

5、按照公共品補貼原則對純公益性項目提供財政轉移支付

6、根據融資平臺特點設定相應的稅收減免等優惠政策以吸引民間資金進入

三、完善融資平臺的治理結構

（一）促進投資主體多元化，改善平臺公司股權結構

1、通過稅收減免等政策引入戰略投資者參股融資平臺

2、引入戰略投資者過程中，應注重其經營行業的多元性。

（二）聘用非政府人員進行管理，實現所有權與經營權分離

（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權制衡機制，（四）建立健全地方融資平臺內控機制，提高財務披露與透明度

四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業務

（一）理順各類平臺業務內在關系，清理無效交叉，按照業務特性整合資源，提高融資平臺內部業務協同效應

1、理順各平臺業務內在關系，清理平臺間業務無效交叉

2、熟諳各類業務間關系，依其特性對平臺公司進行整合，提高融資平臺內部業務協同效應

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺

（二）清理合并規模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協作運用空間充分

1、縣鄉級融資平臺的激增導致風險急劇上升

2、縣鄉融資平臺的設立不符合融資平臺經營所具有的規模經濟的特點，3、清理縣鄉區級融資平臺，以地市為統籌進行平臺建設

（三）建立金融控股公司統籌融資平臺，嚴控風險，為地方政府建座“防火墻”

1、建立金控公司統籌融資平臺，協調資源運作

2、嚴控風險，為政府建座“防火墻”

五、加強融資平臺公司的外部監管

（一）建立健全相關法律制度

（二）完善融資平臺審計制度及信息披露制度

（三）建立健全地方融資平臺風險預警機制

（四）建立融資平臺評級機制

1、評級機制有助于融資平臺引入市場資金

2、評級機制有助于對融資平臺經營產生約束作用

（五）加強融資平臺的日常經營監管

1、加強項目的立案審核監控

2、加強項目進行中風險監控

3、加強對于平臺公司的跟蹤審計工作

4、加強融資平臺日常KPI匯報管理

（六）完善融資平臺的懲戒激勵機制

1、激勵機制應賞罰分明，形式多樣。

2、建立平臺公司退出機制。專題三：規范地方融資平臺行為 降低地方政府債務風險

09年以來，地方融資平臺飛速的發展，無可諱言，其為地方基礎設施的建設與公共事業的發展帶來巨大的助力。然而，長期缺乏規范性的發展，使得部分地方融資平臺累積的大量的風險。如何規范地方融資平臺的行為，使其能夠合法、合規、合理、健康、良性的運作與發展，對于地方融資平臺這一創新性實踐更好的扮演經濟社會的發展的助推器，為地方經濟的發展帶來“活水”而言，至關重要。

一、地方融資平臺發展現狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺發展現狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動了地方融資平臺數量與規模的超常規增長 地方政府融資平臺自1994年分稅制改革起步，到2009年開始進入快速擴張時期。2008年末，為應對國際金融危機的沖擊，中國開始實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以刺激經濟。在相關部委指導意見的鼓舞下，地方政府進一步集中資源，全面展開融資平臺的設立，繼續強化國資公司、城投公司、開發投資公司等融資平臺的功能，做大其資本金規模，將部分財政資金、劃撥土地、國有股權乃至學校、公用地等都納入融資平臺的資本金中1。

2008年初, 全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計1萬多億元, 而據中國人民行2009年第四季度披露的數據顯示, 全國地方融資機構已達8000多家, 其中縣級融資平臺占70%以上。各級融資平臺管理的總資產約為8萬億元, 總負債已達5萬億到6萬億元的水平,平均負債率高達60% 以上。2

2、融資規模的急速擴大與償還來源的不確定性加大了地方財政風險

伴隨著各類融資平臺的不斷發展，地方政府高負債傾向所產生的巨額融資規模已遠遠超過其還本付息能力，高達60%的融資平臺平均負債率，極大的加深了地方政府的財政債務風險。此外，巨額的貸款余額償還來源的不確定性以及其擔保本身的法律無效性，也為金融系統的穩定帶來了極大的風險。

3、商業銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導致大量不健康貸款產生

商業銀行在這一時期開始大面積涌入地方融資平臺業務。但大多數商業銀行對政府支持的融資平臺并不具備必要的信用信息分析和識別能力，導致無序競爭，嚴重破壞了金融生態環境，對融資平臺的貸款審核頻頻違規，地方政府為融資平臺違規擔保的現象也十分普遍。12唐洋軍，財政分權與地方政府融資平臺的發展：國外模式與中國之道，2011 楊燕英，劉栓虎，規范地方政府融資平臺的路徑探討，2011

（二）地方融資平臺問題產生的原因

融資平臺快速發展所引起的諸多問題，究其原因，主要還是由于其內在機制的不健全。綜合起來，主要包括以下幾個因素。

1、地方政府財權與事權不統一，存在融資需求

稅收制度與相關法律使得地方政府財權與事權不統一，存在資金缺口。分稅制改革后，地方財政收入急劇下降。然而，隨著經濟的發展，地方政府既要支持地方經濟的發展，又要履行相當的事權。而這些事權大多剛性較強，所需支出的基數大，增長也快，地方財政出現了缺口。地方政府財權與事權的不統一，使得地方政府存在融資需求。而我國《預算法》規定，地方政府不得舉債，使得該部分需求無法通過正常的債務手段進行化解。地方政府“捉襟見肘”的財政局面使得其內在即具有融資的剛性需求。

2、我國政治體制及官員升遷機制導致地方政府存在內在的高負債的傾向

我國現行的“淘汰式”的地方官員激勵機制，使得官員在進行社會管理和市場交易的過程中同樣扮演著“經濟人”的角色。處于“政治錦標賽”中的官員其決策行為主要按照其任期政績最大化進行。而“資源密集型”工程或基礎設施建設，是在其決策中最有效率的部分，一方面，公共基礎設施的建設可改善城市面貌和人民生活質量，其可獲得良好的口碑；另一方面，其本身亦可獲得較強的政績信號。因此，我國政治制度下官員本身即對高基礎建設投資具有強偏好。而官員的任期制度與相關金融產品期限的不匹配，也在一定程度上使得官員在進行融資時權利義務的高度不匹配，從而越發強化了其極為進行政績工程而衍生的負債需求。

3、融資平臺缺少股權制衡機制，市場力量難以進入融資平臺

地方融資平臺大多經營公共產品，其本身的低效率所導致的低收益特征使得市場力量不愿亦不能進入。市場力量的難以進入，使得融資平臺大多股權單一，而很多融資平臺管理人員由政府公務人員擔任，更使得其經營完全無獨立性可言，其經營大多地方政府“一言堂”。股權的高度集中，治理結構的不完整使得融資平臺缺少經營獨立性。而某些地方政府所提供的顯性或隱形擔保更模糊了融資平臺的利益邊界，使得其融資決策時缺乏理性的對其還款能力的考量，融資行為明顯過于激進而缺乏風險意識，這也在另一方面刺激了融資平臺貸款余額的非理性快速增長。

二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界

現代企業理論認為,企業是一系列契約(合同)的組合,是不同的利益主體(理性的經濟人)在追求其自身利益的過程中,為降低交易成本、節約交易費用而采取的一種相互之間交易財 產的方式。企業的這一本質特征實際上意味著以下三點:(1)企業契約作為不同利益主體相互交易財產權的方式,其參與者必然是對投入企業的資產(包括非人力資本和人力資本)享有財產權的權利主體。(2)企業契約是不同的利益主體基于對自身利益的追求而簽訂的。這就決定了企業的深層運行動機就是為了追求經濟利益的最大化。(3)企業是由不同的權利主體組成的,他們各有其獨立的經濟利益,有基于其財產權而獲取收益的權利。這就內在地要求參與企業的利益、權利主體必須明確界定各自的主體地位與權利邊界,以便合理地分享企業組合資產(包括各企業參與人投入企業的各類非人力資本和人力資本)在運營過程中所帶來的“不確定的最大化利益”。

(一)融資平臺與政府間的基本關系——企業和股東

我們認為，對于地方融資平臺而言，其本質是一種企業，作為獨立承擔民事責任的市場主體，獨立的進行經營決策，維持企業的良性運轉，對股東負責。現階段利益邊界的模糊以及治理結構的缺失使得地方政府融資平臺失去了其作為企業的基本經營獨立權，轉而成為地方政府變相借債的手段和工具。

而地方政府在融資平臺的經營管理中，所能扮演的角色只能是“股東”——以財政資金或者土地儲備等方式對融資平臺注資，按照其出資為限承擔其有限責任。而作為股東，在現行法律框架內，政府不應也不能對融資平臺的債務進行任何形式的擔保和承諾行為。

（二）政府在融資平臺中的利益邊界

現階段地方融資平臺發展所出現的諸多問題，主要在于政府對于自身所應扮演的角色定位不明，管了太多不該管，管的太多，管的太寬。界定政府和融資平臺的利益邊界，主要在限定地方政府可參與的范圍，可扮演的角色。綜合來說，包括以下幾個方面：

1、按照其出資比例，享有資產收益權和表決權

政府作為融資平臺出資人，按照其出資比例，享有資產收益、分紅的權利。同時，政府可根據其出資份額，對融資平臺重大經營事項，行使表決權。

2、按照其出資額承擔有限責任，不包括擔保責任

政府作為融資平臺股東，按照其出資額，承擔有限責任。政府不應對融資平臺融資行為進行任何形式的擔保。

3、作為董事會成員，提名高級管理人員。

政府可作為董事會成員，提名高級管理人員。通過董事會投票決議高級管理人員任免工作。其中，為避免尋租行為，融資平臺各層級經營管理人員均不應為政府公務人員

4、作為基礎設施及公益項目的招標人

政府作為基礎設施及公益項目的招標人，選擇有資質、有實力的融資平臺作為項目投、承標人對項目進行運作。項目運作過程中，政府實行預防監管的職能，不直接參與項目運作具體細節的決定及執行。

5、按照公共品補貼原則對純公益性項目提供財政轉移支付

對于純公益性公共物品，政府應承擔主要提供職能，由財政提供。對于其委托融資平臺投建部分，政府按照公共品補貼原則對承建平臺提供足額財政轉移支付。

6、根據融資平臺特點設定相應的稅收減免等優惠政策以吸引民間資金進入

對于融資平臺，政府可根據其特點制定相應的稅收減免等優惠政策，以此促進民間資金的進入，優化融資平臺股權結構。融資平臺則作為企業，在規則內依法納稅。

三、完善融資平臺的治理結構

完善融資平臺的治理結構，作為一種現代企業管理的有效手段，能夠在引入多元化股權制衡機制的情況下，有效抑制地方政府的過度融資行為。

（一）促進投資主體多元化，改善平臺公司股權結構

1、通過稅收減免等政策引入戰略投資者參股融資平臺

由于公共物品提供本身所具有的低收益的特點，對于市場投資者而言欠缺吸引里，在引入戰略投資者的過程中，應通過稅收優惠等方式對其補貼吸引其購買融資平臺股權。例如，可對參股企業進行部分收益所得稅的減免。

2、引入戰略投資者過程中，應注重其經營行業的多元性。

在引入戰略投資者過程中，平臺應特別注重其經營行業的多元性。一方面，在選擇投資者時，應選擇不同實體的公司。不同行業的公司，能夠減小風險的行業集中度、改善融資平臺的股權結構。另一方面，部分融資平臺亦可邀請所建涉及領域的上下游企業參股平臺，以此形成產業鏈條，提高平臺運作效率。

（二）聘用非政府人員及專業人員進行管理，實現所有權與經營權分離

在聘用平臺公司高級管理人員時，應盡量規避政府人員，實現所有權與經營權的分離。在高管的聘用中，應注重其專業性，選擇專業、有經濟金融管理經驗的人員進行管理，以保證平臺公司的良性運作。高級管理人員應由董事會進行選擇、任免。

另外，在融資平臺經營過程中，應注意各項目負責人專業水平的選擇、培養，一支懂經濟、會管理的管理團隊，是融資平臺持續健康發展的基本保證。

（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權制衡機制

應積極改善融資平臺股權結構，降低其股權集中度，降低政府對于融資平臺的“絕對控 股”，積極引入股權制衡機制，從公司內部抑制政府的高負債偏好。

通過內部牽制，使得政府無法單獨控制的決策，從而達到股東相互監督的股權安排模式，既能保留股權相對集中的優勢，又能有效抑制股東對公司利益的侵害。股權制衡程度越高，外部股東相對于政府的制衡能力就越強，相應地外部股東監督的意愿和能力也就越強，從而股權制衡對維護企業價值的積極作用的效果就越好。

（四）提高融資平臺財務披露與財務透明度，建立健全地方融資平臺內審內控機制 為確保投資者利益，財務信息披露和高度透明是必要的。完善的財務信息披露制度與透明度能夠對公司管理者產生內在的約束機制，從而達到優化公司治理，降低經營風險，改善經營績效的目的。

與此同時，健全融資平臺的內部審計制度，從內部控制風險，保證公司的長效、健康經營。建立內部控制應遵循以下基本原則：

①有效性原則。建立的內部控制必須具有有效性，即各種內部控制制度包括最高決策層所制定的業務規章和發布的指令，必須符合國家和監管部門的規章．必須具有高度的權威性，成為所有員工嚴格遵守的行動指南。

②審慎性原則。建立內部控制必須以審慎經營為出發點，要充分考慮到業務過程中各個環節可能存在的風險，設立適當的操作程序和控制步驟來防范各種風險，并且設定在風險發生時要采取哪些措施來進行補救。

③全面性原則。建立的內部控制必須滲透到公司的各項業務過程和各個操作環節，覆蓋所有的部門和崗位。

④及時性原則。建立的內部控制必須要跟上業務和形勢發展的需要，樹立“內控先行”的思想，不能因為法律沒有規定或監管當局沒有要求而不采取必要的控制措施。⑥獨立性原則。內部控制的檢查、評價部門必須獨立于內部控制的建立和執行部門，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當分開，并向不同的管理人員報告工作；在存在管理人員職責交叉的情況下，要為負責控制的人員提供可以直接向最高管理層報告的渠道。

四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業務

2008年金融危機爆發后，我國地方政府融資平臺出現了爆發式的增長，其中尤其以縣級“府投平臺”增長最為迅速，它們在為地方經濟發展做出貢獻的同時也出現了很多的問題，如加重了政府債務負擔，造成了地方資源的浪費，因此需要對現存的“府投平臺”進行整合。

2010年8月，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》要求地方 各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。債務經清理核實后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務；（2）融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務；（3）融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務。

從理論上講，我們認為對“府投平臺”的整合應從兩個方面入手。一是旨在理順各平臺業務特性，清理無效交叉，按照業務特性對進行資源整合，以期提高平臺內部業務協同效應所進行的橫向業務整合；二是為擴大融資平臺經營規模效率、減小其風險成本所進行的縱向業務整合。

（一）理順各類平臺業務內在關系，清理無效交叉，按照業務特性整合資源，提高融資平臺內部業務協同效應

1、理順各平臺業務內在關系，清理平臺間業務無效交叉

目前各級地方政府融資平臺的業務主要涉及交通運輸、公共設施管理、水利、環境保護、租賃和商務服務業、公共管理和社會組織、電力、燃氣及自來水的生產和供應業等，這些業務中有的業務能給融資平臺公司帶來收益，屬于可經營性公益項目，如交通運輸、租賃和商務服務業、電力、燃氣及自來水的生產和供應業；有的則是主要依靠地方政府財政收入支持，不能帶來收益的，屬于純公益性經營項目，如公共設施管理、水利、環境保護、公共管理和社會組織。而各級地方政府尤其是地市級和縣級政府往往組建了多家政府融資平臺公司，一方面，各融資平臺公司往往從事以上提到的多項業務，精力分散業務雜。另一方面，一個種類的業務往往有多個公司同時參與，業務交叉現象突出。平臺間的業務交叉與重復產生嚴重內耗，大大降低了融資平臺的經營效率。因此，有必要根據各融資平臺業務的內在關系，清理平臺間的無效交叉，讓每個融資平臺都能顯現其比較優勢，集中優勢力量做擅長的事。

2、熟諳各類業務間關系，依其特性對平臺公司進行整合，提高融資平臺內部業務協同效應

對于各融資平臺的橫向整合，首先要熟悉各類業務間的關系，知道哪些業務能夠產生協同效應，深諳其內在機理。而后依照其特性對各類平臺公司進行整合，同類業務的相關企業或者不同類業務但是存在內在聯系的相關業務均可進行整合。

受到普遍追捧的“重慶八大投”模式，在一點上做的尤為突出。比如，重慶城市交通開發投資（集團）有限公司（簡稱開投）的成立，即是整合了同類業務的相關企業公司，其由重慶開發投資公司（此開投可視為老開投）、公交集團、站場集團三大國企合并重組而成。主要負責城市交通基礎設施的投融資及建設，側重于鐵路、輕軌、公交、站場、民航等方面的建設營運。其整合資源，理順了體制，提高了效率。整合前，有時一件很簡單的事也要分別聽取3個企業的意見，程序復雜。整合后，對于城市交通如何發展，直接在公司董事會上討論解決，什么地方建公交線、什么地方鋪輕軌、什么地方建站場，統一協調安排。

另外，重慶高等級公路建設投資有限公司（簡稱高投）到交旅的華麗轉身，則是將不同類但是存在內在聯系的相關業務進行整合的經典案例。2006年，重慶市將高投改名交旅集團。這是重慶市政府對高投的戰略轉型。其中包含了重慶市政府對于旅游產業相對交通設施依存度的精準認識，充分發揮了高投修路的優勢，使交通與旅游兩相互動，共同促進。由高投華麗轉身過來的交旅集團很快提出了“旅游管理一體化”的概念，并相繼成立“長江三峽”、“都市旅游”、“烏江畫廊”三個子公司，用最快的速度對重慶各景區實施整合和打造。

可以看到，諳熟各類業務間的內在聯系，根據其特性進行平臺整合，方能有效提升融資平臺內部業務的協同效應，提高融資平臺經營效率。

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺

在現實中，地方政府的農業管理部門、交通運輸管理部門、食品監管部門、文化管理部門、水務管理部門、環境保護治理部門等政府部門職能交叉非常普遍。一項整體性職能往往分割給多個部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現象。如食品監管部門涉及到從“田頭到餐桌”的多個部門，如農業、動檢、質檢、工商、衛生、食品監督等，每個部門各管一段；水務管理分散在水利、環保、建設以及公用事業等多個部門；交通管理中的路政與運政、公交與軌道及出租車客運分離等等。由此可見，現階段我國地方政府存在機構設置過細、職能交叉、職責不清、權責脫節的弊端，造成行政系統部門分割、政出多門、多頭管理、協調困難、內耗嚴重，難以形成合力，影響政府決策的科學性和執行力3。

針對此種情況，應該將政府職能部門的權利下放，將其合并到地方投融資平臺中去，由融資平臺集中辦理原應由政府職能部門負責的事務，政府職能部門僅發揮其引導、協調、監督的作用，兩部形成合力，集中力量辦大事。

（二）清理合并規模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協作運用空間充分

1、縣鄉級融資平臺的激增導致風險急劇上升

2009年末全國有3800多家地方融資機構，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，負債規模急劇擴大。除了規模的爆炸式擴張，融資平臺結構亦發生了巨大的變化，出現了一大批縣級融資平臺，截至2009年末。縣鄉級 3王玉明，優化政府組織機構,構建地方大部門制，2008，（08）融資平臺共4907 家，占全部平臺數量的60%，貸款余額約1.85 萬億，占全部平臺貸款余額的25%。在一年半時間內，縣鄉級平臺數量迅速擴張了3倍，占融資平臺的一般以上。

縣鄉級“融資平臺”的功能與省市級相同，而由于其財力有限再加上其管轄地域相對狹小，可供利用資源相對貧乏，這就注定了縣鄉級“融資平臺”的資金來源主要是依靠銀行貸款。縣鄉級“融資平臺”不僅使得原本緊缺的銀行資金呈分散化，不利于集中財力辦大事，還造成了縣鄉級政府的債務風險及銀行信貸風險的急劇上升。

2、縣鄉融資平臺的設立不符合融資平臺經營所具有的規模經濟的特點

融資平臺具有規模經濟的特點，和單個項目相比，其抗風險能力大很多。一是單個項目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利彌補虧損；二是部分行業收益比較穩定，但有些基礎設施行業具有公益性質而沒有財務收益，融資平臺通過行業整合，能夠以豐補歉，使兩者都能順利融資；三是同一個行業的項目周期不同，有的項目已經還完貸款，還在收費；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項，其至于同一平臺進行整合，融資就成為可能4。因此，一定規模的整合“空間”，是融資平臺良性運作的基本保證。

而縣鄉級融資平臺，其過小的規模明顯不符合融資平臺規模經濟的特點，在經濟學角度，其存在明顯效率地下。

3、清理縣鄉區級融資平臺，以地市為統籌進行平臺建設

在進行行業梳理整合的同時，對于某些規模較小的融資平臺應進行縱向的梳理合并，取消小平臺，合并后的融資平臺應擁有充分的資源協調運作空間。

因此，存在上述問題的各地方應首先學習石家莊的“四資整合法”，將其國有“四資”（資源、資產、資金、資本）進行有效整合，將縣鄉級“府投平臺”逐步合并到省級或地市級，或將區縣的政府基礎設施融資平臺重組為縣域投資發展公司的子公司，市縣兩級通過母子公司形式實施縣級基礎設施投融資項目，以此改變國有資源浪費、資產低效、資金分散、資本缺位的狀況，為城市及鄉鎮基礎設施建設和重大公益類項目建設構建一個開放式大規模的投融資平臺，發揮其規模經濟優勢。

（三）建立金融控股公司統籌融資平臺，嚴控風險，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業務。根據控股關系形成一種母子公司關系。母公司除控股子公司外，本身還有特定業務的控股公司為事業型控股公司。本身沒有特定業務，專門以控股子公司為公司業務的控股公司稱作純粹型控股公司。4周慧蘭、曹理達（2009）

1、建立金控公司統籌融資平臺，協調資源運作

建立金控公司，通過控股關系統籌各行業融資平臺，歸口國資委管理，有利于從宏觀上協調資源，進行資本運作。各融資平臺作為獨立的經營主體，由金控公司控股形成一種母子公司關系。金控公司主要負責對其子公司進行戰略指引。于此同時，作為國有資產的代表，金控公司還可參與處置不良資產、儲備土地、參股國企等方面運作。

2、嚴控風險，為政府建座“防火墻”

金控公司作為歸口國資委管理的國有企業，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺經營，緩沖、降低了地方政府風險，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。

在金控公司的建立上，重慶渝富資產經營管理公司（簡稱渝富）的運作為其設立提供了成功范本。重慶渝富成立于2004年，注冊資本金10億元，歸口國資委管理。是重慶市的地方金控集團,負責處置不良資產、金融控股、土地儲備、參股國企；在“九大投”中,渝富作為金融類的投資集團而別于另外八大建設類投資集團。渝富運作模式主要有3個。分別是不良資產處置、資本運作與儲備地產。這三個模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。其發動大量現金資本直接進行投資已成為常態；在不良資產面前，它以資產管理公司身份出現；對金融資本領域大舉進入，又現回金控面目；坐擁大量土地儲備，則近似一家地產集團；其“善變”的協調各方關系，充當著重慶國資委統籌融資平臺的有力工具。

重慶模式結構

五、加強融資平臺公司的外部監管

現階段我國融資平臺公司還處于發展的初期階段，各種監管制度措施還相對不完善。建立健全監管法律制度及體系，加強其外部監管，有利于規范融資平臺經營行為，減小相關風險，對于我國融資平臺的健康發展有著重要的現實意義。全面外部監管包括對與融資平臺經營過程中事前規則建立、事中風險管控以及事后懲戒機制三個方面內容，具體來說，應從以下幾個方面完善其監管體系。

（一）建立健全融資平臺相關法律制度

地方政府融資平臺在設立和運行中存在諸多法律問題，主要表現在以下幾個方面：第一，在政府融資平臺領域，一些《公司法》的基本原則難以落實，融資平臺公司不能獨立承擔民事責任。第二，非貨幣財產出資很難處置變現。在不少政府融資平臺公司的財產構成中，貨幣出資部分一般較少，大部分的出資均為非貨幣性資產，甚至有些出資資產是城市的基礎設施或者行政部門的辦公設備等，處置變現極為困難。第三，公司法人治理不夠健全，經營管理難以完全按照市場化方式操作。第四，項目建設手續完整性較差。一是項目法律手續不全，在申請貸款時，部分大項目的合法性手續往往不完全齊備。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一邊建設、一邊報批等的現象。第五，相關擔保缺乏法律依據。

針對上述法律問題，我們認為，應從以下幾個方面健全相關法律法規，防范法律風險的出現。

1、推動立法或出臺司法解釋，完善權利質押制度。除了要求相關政府部門盡快制定規范融資平臺的措施外，還要積極通過立法或出臺司法解釋對相關的事項做出新的有效的規定以從根本上防范此類質押的法律風險。

2、嚴格約束出資人資格，強化地方融資平臺自身的建設，督促平臺公司盡快健全法人治理結構，增強其市場運作和資本運作，加強平臺公司自身造血功能，確保穩健運行。

3、建立健全地方政府融資責任制度，約束地方政府行為。

4、由于我國《預算法》尚未將政府債務納入到預算管理范圍內是造成地方政府融資平臺債務規模龐大的主要原因，融資平臺增加的是政府隱性赤字，導致政府隱性風險大，《預算法》應明確指明將政府融資平臺債務收支納入預算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務的擴張

（二）完善融資平臺審計制度及信息披露制度

審計制度在保障經濟和社會健康運行中有著重要的免疫系統功能。審計制度強調宏觀性、建設性、預防性、主動性和時效性，以此在促進經濟社會和企業又好又快發展中發揮更大作用。建立完善的審計制度，有助于協助投資者和社會各界了解企業的真實運營狀況。同時，也在一定程度上對融資平臺的經營管理行為起到了約束作用。審計署應根據《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺審計實施細則，明確各類融資平臺的審計目標、審計方式、審計內容、審計公告等，使審計機關在調查過程

楊正榮 地方政府融資平臺設立和運行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促進審計工作順利開展。

其次，我國地方政府融資平臺公司在會計政策的使用上隨意性較強，信息披露制度形同虛設，比如存在資產虛增，財務報表“事業化”，計量基礎使用不規范，或有事項披露不足等的現象，因此有必要完善融資平臺公司的信息披露機制，提升企業的透明度。作為法人公司，平臺公司要嚴格執行新的企業會計準則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計量、資源評估、財務確認、關聯交易披露、風險揭示等方面，應嚴格執行相關規定。并且從人員匹配，制度保證等方面，確保其財務狀況簡潔明了，合理可信。

（三）建立健全地方融資平臺風險預警機制

風險預警機制的構建是防范風險發生和控制風險程度的有效手段，是融資平臺風險管理的核心。地方政府投融資平臺風險的形成有一個逐步顯現的過程，因此，需要建立投融資平臺的風險預警機制，對投融資平臺的運行過程進行跟蹤、監控，及早地發現風險信號，預測面臨的風險，從而使有關部門能夠在投融資平臺風險的萌芽階段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融資風險控制在安全可靠的范圍之內，使地方政府的投融資平臺能夠健康發展。

（四）建立融資平臺評級機制

外部評級一般采用國際上比較先進的評級技術和方法，擁有專門的研發部門和專業的技術人員，更重視對評級對象償債能力、意愿的評價，尤其關注行業間風險的比較，能夠給出相對準確的評級結果。同時外部評級機構外部評級機構一般擁有更多的渠道搜集企業相關信息，尤其是企業相關的負面信息，因此對公司進行評級時一般較為客觀公正。更重要的是，外部評級機構是以獨立的第三方的身份開展信用評級業務，不易受委托方和評級對象間利益的左右，其評級結果為市場所接受。

1、評級機制引入有助于融資平臺引入市場資金

完善的外部評級機制，一方面能夠幫助投資者了解融資平臺運營狀況，實現市場的價值發現功能，也向市場提供了融資平臺的價值信號，為融資平臺引入民間資金提供了有效信息。

2、評級機制引入有助于對融資平臺經營產生約束

外部評級制度在一方面向提供了融資平臺的價值信號，另一方面亦對融資平臺經營產生約束作用。其存在能偶幫助融資平臺公司發現存在的問題，完善公司的內部控制機制，為公司的管理層決策提供參考，抑制其非理性過度融資行為。

（五）加強融資平臺的日常經營監管

1、加強項目的立案審核監控 根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，融資平臺公司的融資項目必須符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用總體規劃等要求，按照國家有關規定履行項目審批、核準或備案手續。

2、加強項目進行中風險監控

加強融資平臺貸款跟蹤管理，及時掌控資金運用。貸款發放以后，金融機構應當對貸款合同的履行情況加強跟蹤管理，及時全面搜集融資平臺公司已經完全履行主合同項下義務的有關證據，督促其及時將質押物產生的收入轉入特定賬戶。在主債務到期未獲清償的情況下，應盡快與融資平臺公司、地方政府協商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風險。

3、加強對于平臺公司的跟蹤審計工作

審計機關在開展地方政府融資平臺的審計工作時，應制定短期和中長期兩個層次的審計目標。利用跟蹤審計，全程監督公共投資建設項目。審計部門應“因項而異”，對不同性質的投資項目采用不同的跟蹤方式。對于完全依靠政府財政支持的融資平臺，審計應重點跟蹤其項目在融資過程中是否合規、公開和透明，并在項目建設完成之后持續跟蹤監督，關注其是否按規定不再承擔融資責任，不再保留融資平臺的職能；而對于有穩定現金流入具有一定的償債能力的融資平臺，審計應重點跟蹤信貸資金投向是否合理，項目建設是否有力、有序和有效。審計在對項目建設進行全程跟蹤審計時，應聯合工程建設，資源環保等行業的專家，通過對投資項目前期規劃、論證進行評估,所監督的項目是否存在搞盲目投資、重復建設以及面子工程的現象；通過對投資項目設計、施工、竣工驗收全過程的動態跟蹤，關注項目建設是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內控制度是否有效、項目進度是否合理有序，進而評價建設項目的經濟性、效率性；通過對建設項目投入運營使用情況進行后續跟進，評判建設項目的經濟效益，是否產生穩定經營收入，是否具備長期還款能力，評判建設項目的社會效益，是否順應民意、適應國民經濟可持續發展的要求。跟蹤審計通過對項目建設全過程的監督，適時揭示項目建設存在的傾向性、苗頭性問題和重大風險關鍵點，進一步防范財政風險的擴大及向金融風險轉化的趨勢。

4、加強融資平臺日常KPI匯報管理

KPI指標作為一種可量化的指標體系，其運用具有簡潔、高效、低成本的特點。由于當前中國地方政府融資平臺公司的普遍特點是管理基礎不成熟，發展戰略不清晰，因此在此階段監管部門選取企業的一些KPI指標要求其定期匯報來了解和監管融資平臺的發展程度和方向，能夠節約大量的人力物力。6陳珊 地方政府融資平臺審計研究[J] 審計月刊2010(08)第24-25頁 在指標的選取方面，可以選擇三類中國公司常見的指標：（1）發展性指標：基于公司戰略發展的關鍵績效指標。發展性指標的作用在于，以更為清晰和量化的標準，闡述企業的戰略意圖，指明企業經營的方向與重點。（2）改善性指標：基于公司經營改善的關鍵績效指標。具體選取改善性指標時，可以從指標的波動性程度切入，通過與外部標桿企業數據進行對照分析，發現那些波動性大、差距也大的指標。（3）監控性指標：基于企業經營保障的關鍵績效指標。

（六）完善融資平臺的激勵機制。

建立健全信用激勵機制，對于違規行為進行相應的懲罰規范，也能夠對于違規意愿產生威懾作用，減少其發生。

1、激勵機制應賞罰分明，形式多樣。

對不守信的融資平臺公司可采取社會、行政、組織、經濟、法律等綜合懲治措施，如對違規行為進行警告或者罰款，降低其信用評級等。而對于資信較佳的融資平臺公司可以頒發信用卡，納入區委、區政府重點扶持企業范疇，在信貸、工商注冊、稅務等方面給予相應優惠。

2、建立平臺公司退出機制。

應建立融資平臺公司的推出機制，對于長期資信水平惡劣的融資平臺，應建立相應的退出機制，同時追究其公司管理人員管理責任。

第三篇：地方政府違規舉債融資法律規制

地方政府違規舉債融資的法律規制

疫情影響下經濟下行進一步加劇，地方政府基建投資隨之加碼，舉債融資方式也是“各顯神通”。同時，全國財政廳（局）長座談會會議明確，要始終樹立債務風險意識，不因疫情及財政困難而放松地方政府債務管理，強化違法違規舉債責任追究。為此，本文從法律角度對地方政府違規舉債融資問題進行簡要分析。

01.地方政府違規舉債融資的原因分析 拋開中央與地方在財政事權與支出責任劃分等宏觀體制原因外，地方政府違規舉債融資原因大體如下：

（一）地方政府舉債融資觀念問題

1.舉債融資方式合規性意識不足，本著法不責眾的觀念利用平臺公司或其他違規模式融資。

2.舉債融資預算約束意識不足，重項目舉債建設，輕債務管理償還，形成了企業借債、政府使用、償債資金無法落實的局面，債務償還主要依靠土地收入和借新還舊，或者寄希望于下屆政府或者上級政府救助，“上任點菜，下任買單”的投機觀念普遍。

（二）一些金融機構推波助瀾

地方基建融資因有政府信用背書、融資風險小，融資規模大、利于業績提升等特點為金融機構所青睞。基于此，一些金融機構綁架地方政府和地方國企，以政府信用代替商業化評估，放松合規性風險管控要求，幫助地方政府違規舉

債融資，以致于政府購買“金融”服務、利用平臺公司作公益項目業主融資等違規方式泛濫不止。

（三）現有合規的舉債融資方式無法完全滿足實際需要

PPP 模式和政府債券模式是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）明確提出的舉債融資方式，也是政府舉債融資僅有的兩種合規方式，但兩種方式無法完全滿足地方政府基于政績沖動的基建融資需要。

02.地方政府主要舉債融資模式簡述 （一）PPP 模式

PPP 模式要求地方政府遵守程序、考慮財力上項目，避免違規及過度舉債。受制于財承空間、持續合規監管等因素，對一些地方政府而言，PPP 模式制度價值僅限于合規，即使有財承空間，也不作為首選融資模式。主要原因如下：

1.項目落地難。項目落地周期長，合規性要求高，政策變動頻繁，項目庫管理具有一定主觀性，項目實施可預期性差、不可控，制度實施成本高。

2.項目融資難。政府方配套難，如無法解決項目用地、用地手續或股權出資等；投資人資本金出資難，過度依賴資金“杠桿”，股權融資受限；項目融資難，合規性審核嚴，融資成本高。

3.新上項目難。新上項目受財承 5%、10%的限制等，一些缺乏收益的公益性學校、市政及普通公路等項目無法實施；一些項目為滿足使用者付費比例不低于 10%的要求而過度“包裝”，或入庫闖關失敗，或帶病前行。

4.合規性風險高。在招商引資或合同談判中，強勢投資人要求地方政府（含出資代表、地方國企）提供擔保、兜底融資、建設、運營風險（如運維費用實報實銷、使用者付費差額補足等）等，逼迫地方政府違規作出承諾，讓政府方覺得無奈、風險大。

5.政府方對項目整體“駕馭感”差。PPP 項目的過程管理主要依賴于投資人，項目進展順利與否，很大程序上取決于是不是找到了一個“靠譜”、有實力的投資人。然而，一般的市、縣一級政府很難吸引優秀的有實力的投資人，項目進展很大程度上靠運氣，增加了地方政府選擇 PPP 模式的顧慮。

（二）專項債模式

專項債模式屬新《預算法》規定的政府舉債融資方式，要求債券與項目資產、收益相對應，即項目應具有明顯的經濟效益，項目收益覆蓋債券本息，實現封閉運作，該模式無法適用于缺乏收益或者經濟效益不足的項目。

1.專項債模式如火如荼，其優勢在于：

（1）受疫情影響，專項債也在加速發行使用，項目周期短。

（2）發行流程相對簡單，銀行主導，中介配合，交易機制簡單。

（3）資金成本低，債券期限逐步與項目期限相匹配，資金下達時間快，甚至提前下達。

（4）不改變原有的管理體制，對政府而言，更簡便、更熟悉、更易控制。

2.專項債模式相當程度上擠壓了 PPP 模式的空間，但同時也存在隱憂：

（1）資金閑置或挪用，未能形成或及早形成實務工作量。

（2）過度包裝，虛構或虛增項目預期收益。

（3）虛假配套，地方政府承諾的財政配套資金難以兌現。

（三）BT（建設-移交）模式

即由地方政府（含所屬機關事業單位、社會團體等）委托單位建設非經營性基礎設施建設項目，地方政府對工程價款逐年予以支付（即“回購”）。

除采用 PPP 模式外，按照《預算法》的要求，公共項目建設應“先有預算后有支出”，《政府投資條例》要求政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金，且政府投資項目不得由施工單位墊資建設，現行法規政策下，BT 模式已無合規空間。但不少政府投資項目仍穿著“EPC”的“馬甲”運作，如：

1.借施工招標的外衣，行墊資施工之實，在施工合同中詳細約定政府逾期付款的違約責任，以違約責任的形式解決墊資的融資成本問題。

2.采取“F+EPC”模式，實為違規舉債、墊資建設。但“F+EPC”模式適用于PPP 模式的投資人，EPC 模式可適用于政府投資項目，按照法規政策要求，規范實施本身并不違規。

（四）政府購買“服務”

即工程建設項目被包裝成政府購買的“服務”，由地方政府或平臺公司通過委托代建、融資租賃、信托理財等方式購買融資服務。

《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87 號）列明了購買服務負面清單，明確禁止將基礎設施建設、金融機構和非金融機構的融資行為納入政府購買服務范圍。《政府購買服務管理辦法》（財政部令第 102 號）也明確了不得將融資行為納入政府購買服務范圍。

因一些金融機構在融資業績沖動下曲解或誤導，地方政府也通過制定本級政府購買服務目錄的權力將工程建設或融資納入服務目錄，擴大服務范圍、超越購買服務期限，該模式曾一度泛濫。然而，政府購買服務仍受《預算法》、《政府采購法》“先有預算后有支出”的約束，而非先有服務再追加預算，該模式本質是違規的，因而也被政策規制。

（五）ABO（授權—建設—運營）模式

即地方政府授權企業作為項目業主，由其提供投融資、建設及運營服務，地方政府給予一定財政支持。不同于 PPP、BT 或委托代建，ABO 模式主要特點為：授權方式為競爭授權或協議指定，授權對象為地方國企，授權項目多為資源整合類、邊界條件可能不清晰，授權期限無限制等。

ABO 模式項目實踐始于北京，江蘇省出臺了《推進政府投資工程集中組織建設的指導意見》（蘇建建管〔2018〕23 號），但國家層面并無明確規定，不屬于合規的舉債融資模式。ABO 項目性質為政府投資項目，財政資金作為項目重要付費來源，實質仍為政府采購。但在預算安排、實施主體選擇和競價指標等方面，違反《預算法》和《政府采購法》等，因競爭性程序缺失等，合同可能面臨無效。

（六）平臺公司模式

即由地方政府指定平臺公司作為公益性項目的業主或代建單位，代地方政府舉債融資，建設政府投資項目。該模式實質為企業舉債、政府使用，政府通過企業舉債，混淆了政府與企業的職能和責任，屬違規舉債。

在舉債方式上，由于資產注入困難（公益性資產禁止注入、土地出讓實行收支兩條線、財政注資難等），平臺公司往往要求合作單位具有墊資能力或融資能力；在債務償還上，政府無法出具擔保函、承諾函或者將企業債務納入政府預算，主要由企業先行償還，政府通過無償注入或者低價出售資產予以彌補。

03.政府舉債融資的違規識別與法律風險 （一）舉債融資方式的違規識別

1.PPP 模式和專項債模式，系國發〔2014〕43 號文等相關法規政策文件明確推行的合規舉債融資模式，但項目實施時，仍需要關注項目違規舉債的風險。

（1）根據《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）等，存在政府兜底的，將被認定為政府隱性債務，項目直接退庫，提請問責；存在其他不規范運作問題的，限期整改，否則，也將啟動退庫問責程序。

（2）根據《地方政府專項債務預算管理辦法》（財預〔2016〕155 號）等，違規嚴重的，相關地區專項債券發行資格將被暫停，相關人員將被依法追責。

2.其他舉債融資模式大量存在，但幾乎都是不同程度地違反了《預算法》等相關規定，可結合以下規定識別：

（1）是否違反《預算法》和《政府采購法》等“先有預算后有支出”及相關的招標采購程序的要求。

（2）是否違反《政府投資條例》“國家加強對政府投資資金的預算約束。政府及其有關部門不得違法違規舉借債務籌措政府投資資金”以及“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”的要求。

（3）是否違反國發〔2014〕43 號文“分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔”的要求。

（4）是否違反《財政部 發展改革委 司法部等關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）“地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債”的要求等。

（二）違規舉債融資的法律風險

違規舉債融資一旦被認定，地方政府往往會協商、協調解除相關合同、撤銷政府所出決議或擔保函，并通過退還、延期支付、借新還舊、債務置換等方式進行整改。但債務整改并不會因此而淡化或規避違規舉債融資的法律風險。

1.政府債務風險

地方政府債務管理實行嚴控增量，終身問責、倒查責任，債務管理作為硬指標被納入政績考核。如發生債務風險：

（1）地方政府將面臨著整改、違約失信、營商環境惡化、被列入投融資“黑名單”等風險。

（2）相關責任單位將面臨行政問責風險，相關責任人將面臨黨紀處分、行政問責以及玩忽職守、濫用職權等刑事風險。

（3）金融機構及其相關負責人和授信審批人員將被依法依規追責，金融機構將自行承擔相應損失或被下調評價等級等。

（4）中介機構、法律服務機構違法違規為融資平臺公司出具相關報告、法律意見書等的，單位及相關從業人員將被依法依規追責。

2.合同效力風險

（1）違規舉債融資所涉合同

政府違規舉債融資所涉合同的效力，需結合《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例、《合同法》、《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋〔2019〕17 號）等進行具體判斷。

如存在應招未招、未招先定、串標、泄密等情形的，屬法定無效；如不屬于法定無效情形，而僅僅違反《預算法》第三十五條禁止違規舉債的規定，筆者認為該規定系規范政府收支行為的行政管理性強制規定，非效力性強制規定，不能因此認定合同無效。

（2）政府擔保

政府通過安慰函、承諾函或會議紀要等方式提供擔保，為法律明確禁止，擔保合同無效，但擔保人仍應根據其過錯程度承擔相應的民事責任。

第四篇：我國地方政府債務風險分析及防范措施

我國地方政府債務風險分析及防范措施

班級：商業銀行1班 學號：1040308120 姓名：吳冬曉

【摘要】當前，我國地方政府舉債規模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債，財政入不敷出與投資項目的經濟效益差是形成地方政府債務風險的重要因素。對此，應從建立健全政府擔保、借款、投資機制，建立科學高效的舉債償還機制，加強財政收支管理等三個方面防范與化解我國地方政府債務風險。【關鍵詞】地方政府；債務風險；舉債；防范與化解

一、我國地方政府債務風險的現狀

（一）地方債務規模風險現狀

這是指由于債務規模過大可能導致的到期債務無法支付的風險。目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握，從某些地區的典型案例來看，地方政府債務的規模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府笥債務余額共計107174.91億元，這一債務總額占2010年GDP的四分之一，超過當年全國財政收入。此外，據審計署報告顯示，截至2010年底，負有償還責任的債務率高于100%的市級和縣級政府分別達到78個和99個。值得注意的是，一些地方政府的財政已經進入“拆東墻補西墻”、循環舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區出現了逾期債務率超過了10%。這意味著，今明兩年可能迎來第一個到期還債高峰。審計署報告顯示，2011年、2012年到期償還的債務分別占地方政府性債務余額中的24.49%和17.17%，有不到三成的負債要從2013年至2015年開始到期。若再考慮到一些無法統計的因素，如欠發工資、違規擔保、民間集資所形成的債務，其債務總規模還要更大。有些地方的財政或有負債的規模還超過其當年地方財政收入的幾倍甚至十幾倍。我國地方政府債務的規模風險已經很大。

（二）地方政府債務的結構風險現狀

指地方政府債務中，不同種類的債務對地方財政構成的威脅。具體而言表現為顯性債務、或有隱性債務、外債等風險。

1、顯性債務風險。或有顯性的內債壓力主要體現在政府擔保的債務上，如目前地方政府擔保的多數項目或者是沒有直接效益的基礎設施建設，或者是效益不佳的競爭性項目。因此，這極易形成地方政府財政的現實債務，加之，這些擔保債的還款時間較為集中，對地方財政形成的潛在沖擊不容低估。

2、或有債務風險和隱性債務風險。我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農村合作基金會金融風險的轉嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務和隱性債務規模日益擴大，而在一般的財政預算和債務統計中卻沒有這部分內容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務。實際上，隨著某些條件的出現或者某些或有事件的發生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。

3、外債風險。政府外債具有外債的一般特征。地方政府外債風險主要涉及到外債的規模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務風險的成因

（一）投融資體制不健全

目前，我國仍處于向市場經濟過渡的轉軌階段，地方政府在投融資活動中行政干預較多。隨著經濟社會的發展和城市化進程的不斷加快，城市基礎設施建設需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財政制度，導致地方政府缺乏必要的財政支持。對 此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺，向金融機構進行融資，進而造成大量的地方政府債務。目前地方投融資平臺的大規模增加已成為地方政府負債的主導性原因。

（二）地方政府債務監管機制滯后

要對地方政府債務進行監管和控制，首要條件是數據準確、規模清晰。目前，我國尚未建立起統一的政府債務統計、計量體系，并且由于地方政府債務存在合法性問題，使得地方政府債務自產生以來就缺乏統一和公開的數據。政府無法掌握債務的整體情況，因而無法對地方政府債務進行實時的監管和控制。同時，由 于信息披露機制的缺乏，多數地方政府債務的舉債主體含混不清，債務結構復雜且性質多樣，使得監管的難度大大增加。另一方面，地方政府運用手中權力可以較為容易的擴大債務規模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔保籌集的社會資金如果運用不當，則會進一步擴大地方政府債務規模。

（三）不科學的政績考核助長了盲目舉債

目前，我國對地方政府官員的政績考核還不能有效地統籌考慮經濟社會發展程度與當地財力的承受程度，而是主要通過 GDP 指標和財政收入作為考察標準。同時，我國多數基層政府的主要領導任職期限較短，為增加任內政績使地方 GDP 在短時間內實現快速增長，其有效手段就是增加投資與政府購買。因此，地方政府在財力不足的情況下，只能通過舉債的方式促進 GDP 的增長。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務數額規模，積聚財政風險以外，還在一定程度上透支了政府信譽，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務風險的舉措

（—）建立健全政府擔保、借款、投資機制

1、實行嚴格規范的債務投資決策責任制。為了杜絕行政領導隨意決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責機制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，并且全面監督項目實施的過程。對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其責任。

2、建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政擔保的項目，政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。

3、要規范地方政府債務的管理。依法理財，既是市場經濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現有的法規，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內的一系列法規，對政府融資實行法制化、規范化管理。第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現制過渡到權責發生制。在按照權責發生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監督范圍。在權責發生制下，預算會計應反映當期發生的債務行為對以后的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現實的和未來的償債風險。第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。

（二）建立科學高效的舉債償還機制

1、成立政府外債監管中心，并逐步實行由外債監管中心統一實施外資、內資及貸款償還資金的統一管理。實行監管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。

2、建立第二預算系統。建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據負擔能力進行審查，將有關意見與計劃一起報有關權力機構審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執行。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規定償還時間；貸款使用，必須經區政府常務會議批準等。

3、明確債權，整頓債務。當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規范和整頓，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統‘、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。

（三）加強財政收支管理

1、夯實收入基礎。夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經濟不斷發展，地方財政收入才能夠夯實。第一，要以建立穩固、平衡的財政為目標，發展經濟，培育新的財源增長點。工業要上規模，農業要保基礎，優化產業結構，大膽地發展個體私營經濟和鄉鎮企業，通過引導和政府支持，實現區域經濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強并完善現有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權與稅權不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權與事權統一的原則，建立明晰的稅收管理權限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。第三，統一財權，強化財政調控權威。地方政府為了最大限度地發揮其職能，必須集中本轄區所有可用的資源，對現行的已經存在各項資金進行統一管理，即統一財權，并強化財政調控的權威。統一財權，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2、規范財政支出。第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業性經費開支，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。第二，財政要根據量力而行、量入為出和勤儉節約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現。除有關法規已有規定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現赤字。財政資金的支出應該優先保證農業、國防、教育、科技環保等公共部門的發展需要，將支出重點放到充分發揮現有生產能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統工農業的投入。第三，繼續深化行政事業單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。

參考文獻：

[1]周佳嵋，宋去賀，管轄.我國地方政府債務風險現狀及對策.財稅縱橫.2011 [2]于海峰，崔迪.防范與化解地方政府債務風險問題研究.財政研究.2010 [3]尹芳.我國地方政府債務風險防范研究.山東社會科學.2011

第五篇：要根除地方政府過度盲目舉債的沖動

要根除地方政府過度盲目舉債的沖動

隨著中國宏觀經濟的逐漸企穩，防控風險特別是債務風險，成為了政策調控的主要目標。而在債務風險的防控中，如何降低政府部門杠桿率又是關鍵的一環。

眾所周知，此前一些地方政府或融資平臺公司通過各類投資基金、政府與社會資本合作（PPP）項目、政府購買服務、違規擔保等方式形成一些隱性債務，債務的隱蔽性提高，風險管控難度加大。為規避監管，一些新型融資手段正通過政府投資基金、專項建設基金、政府購買服務、PPP項目等形式出現。例如，政府性投資引導基金（包括PPP引導基金）這種融資模式，“明股實債”使得財政負擔的資金成本顯著增加。

隱性債務的頑疾不僅隱藏地方政府的真實杠桿水平，同時無形中消耗了經濟增長的成果。由于隱性債務具有較大不確定性，甚至會帶來嚴重的財政金融風險，因而嚴格防控地方政府隱性債務成為地方政府債務管理的重要任務之一。

防范化解重大風險是打贏三大攻堅戰的首要任務。防范化解地方政府隱性債務風險，根本上應處理好政府與企業、地方與中央、財政與金融之間錯綜復雜的關系，分出邊界，厘清權責。

首先，解決隱性債務問題，需要建立健全長效管理機制，在財稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。與此同時，還要改變政績考核機制、打破剛性兌付、破除隱性擔保，既形成長效機制，又有短期可操作的方案。

其次，優化各級政府之間財力與事權的組合，保證地方政府事權和財力的合理匹配，根除地方政府過度盲目舉債的內在壓力和沖動。在此基礎上，在官員政績考核機制方面要明確其在職期間的“社會經濟成效―政績運作成本―債務風險水平”的聯動考核標準，強化其離任審計，增其預算約束感。

最后，在體制機制建設基礎上，應健全相關法律法規，促進政府債務信息公開，持續提高地方政府債務管理能力，形成人大監督、財政監督、審計監督、社會輿論監督等多層次、多角度綜合性監督體系。加大對違法違規融資的問責力度和處罰力度，鼓勵規范有序地開展政府與社會資本合作模式，為實現地方政府債務的可持續發展提供外在環境。

@中國小康網：中國水產流通與加工協會會同三文魚分會成員單位青海民澤龍羊峽生態水殖有限公司、上海荷裕冷凍食品有限公司等十三家單位共同起草的《生食三文魚》標準正式發布。三文魚是鮭科魚類統稱，包括大西洋鮭、虹鱒、銀鮭等。

@孫曉青：一直很喜歡吃海鮮，這下長知識了！