第一篇：地方政府債務問題的成因分析

地方政府債務問題的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。

制度因素

1）轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這種事權與財權劃分的不對稱，本應通過中央對地方的一般轉移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小。這就使地方政府無法實現支出責任與財力相匹配，地方財政成了“吃飯財政”，有的連飯都無法吃飽，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉甚至連工資等經常性支出也通過借債來支付。

2）政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。

3）經濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風險，如城市信用社、農村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機構違規經營所形成的巨額不良資產，以及解決它們對社會和個人的巨額債務兌付困難時，基本上采取了財政化的風險轉移模式。

政策性因素

1）積極的財政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發行國債9900億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務12。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題。地方政府在財政資金無力支撐的情況下，將大量需要承擔的配套資金通過政府控制的投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

2）國有企業和糧食流通體制改革。國有企業經過放權讓利、承包經營等多種方式的長期改革仍然難以走出困境之后，國家推出了“抓大放小”、兼并破產、從競爭性領域有序退出的國有經濟戰略性調整政策。同時，還將資源壟斷性、經濟效益好的大型國有企業上收中央，將設備陳舊、市場前景不佳的國有企業下放地方，一方面增加了地方政府對國有企業下崗職工生活費和再就業的支出，另一方面形成了地方政府在國有企業破產財政兜底、分離國有企業所辦社會職能機構、企業養老金等方面的支出缺口。此外，1998年，國家推行了“敞開收購、順價銷售”為主要內容的糧食流通體制改革。這項改革實施后，由于政府難以區分糧食企業的政策性虧損和經營性虧損，加之糧食企業的國有經濟屬性，形成了巨額的糧食企業財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

3）機關事業單位調整工資政策。1999年以來，國家在擴大內需政策的指導下，連續幾次大幅提高機關事業單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員、超配“高職”人員的增資，增加福利費、住房公積金等與工資掛鉤的支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

管理性因素

1）機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，每年大量的大中專學生、退伍軍人以及部分領導干部的子女、親屬等，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，“民師轉正”也大量增加了財政供養人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。

2）各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。近幾年來，為加快經濟和各項社會事業發展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，如教育“普九”達標與“雙基”達標、小康工作達標、科技示范鎮達標、文明集鎮達標、愛國衛生鎮達標、農電達標、鄉村公路達標、計劃生育達標、爭創全國體育先進縣達標、初級衛生保健達標、社會治安規范化派出所、農村黨員活動室建設等10多種。在升級達標活動推動下，一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，采取先建設后還帳、一年建設多年還帳等辦法，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。這些工程干好了，領導就可以“上去”；干不好就“到別處去”；而無論干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，行政行為任期化、短期化。有人形容為“一任干部的政績，幾代百姓的包袱”。3）監督管理弱化。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律,又缺乏社會的監督地方政府債務問題的影響和危害

地方債務的累積影響社會經濟的健康發展，嚴重時甚至會導致社會動蕩，發生大規模金融危機。具體分析，地方政府債務累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面：

第一，地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

第二，債務約束軟化，惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少納稅人的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。

第三，高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險累積。

第四，債務風險是社會穩定的隱患。在目前縣鄉財政較為困難的情況下，相當一些地方政府無力償債，不得不通過借新債還舊債維持，由此財政困難與巨額債務形成了惡性循環，財政風險不斷增大。在部分財政收能力脆弱、政府債務已積累較多的地方，第一位的支出實際上不是保工資、保運轉，而是償付到期債務。不少基層政府疲于應付債主、籌措資金還債，頻頻當被告、打債務官司，已出現某些地方政府財政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

總之，市場經濟條件下財政經濟不可能在“零風險”狀態下運行，但目前地方政府不規范、不透明、不可控、不受監督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，而且無從及早預警和控制，這種狀況顯然不可以再持續下去，迫切需要未雨綢繆，徐圖整治。

第二篇：地方政府債務成因風險出路

地方政府債務成因、風險、出路

【摘 要】近年來，地方政府債務問題已成為影響中國經濟長期穩定增長不可忽視的重要因素。解決我國地方政府債務的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實施的解決方案，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規范化的道路。

【關鍵詞】 地方政府債務 債券化 法制化

2009年以來，中國政府實施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動國內投資，促進了就業和經濟增長，緩解了全球金融危機蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設資金，地方政府債務規模不斷膨脹，舉債規模達到空前劇增，有關債務的數據眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務問題的出路成為事關中國經濟安全和社會穩定的重要問題。

1.我國地方政府債務成因分析

中國地方政府債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1992年之前，地方舉債受到嚴格控制。1992年后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府債務迅速膨脹。1998-2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府債務邁入“大躍進”階段。其間，2004-2007年，中國財政政策由積極轉向穩健，但每年還是出現大量赤字。地方政府債務呈現債務規模龐大，擴張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣，債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，及國內積極財政政策的實行，中國地方政府債務呈現城投債井噴的新態勢。

地方政府債務的成因十分復雜。2006年以前，財政體制是主要原因。2006之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機關和事業單位工資，糧食補貼，社保資金缺口等。首先，財政管理體制造成地方政府財力嚴重不足，是導致地方政府債務的直接原因；其次，地方金融風險的財政化轉移模式加劇了地方政府債務壓力；最后，在積極財政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進行基礎設施建設，迫使地方政府被動增加直接債務。2006年以后，除固有的財政體制外，經濟增長方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務的增長速度越來越快，相當大部分是由于地方政府本身的非規范性債務融資所造成的，這主要是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務發展全過程中始終存在的一個重要問題。

2.我國地方政府債務風險分析

無論是從微觀風險管理還是從宏觀經濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都帶來了不良后果。第一，地方政府債務規模不對稱擴張，“隱性債務”逐步顯性化，加大償債風險，給這些地方的財政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性。第三，地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。地方融資平臺的大量舉債會直接引發了銀行資產質量惡化、壞帳激增。第四，債務風險是社會穩定、政府危機的隱患。一方面，地方政府債務會導致政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數效應的連帶影響，引發地方經濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務危及政治文明建設。因為政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務影響科學發展觀的落實、和諧社會的構建。

3.解決我國地方政府債務的思路

解決我國地方政府債務根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務信息披露制和政府會計核算制，使地方政府債務顯性化和透明化。這包括：建立政府債務統計與報告制度并保持與債務預算制度相適應；建立健全政府會計制度；建立完善地方政府債務信息披露制度，加強社會監督。

3.2改變現行的經濟增長方式，加強預算控制，健全預算會計。要解決地方政府債務問題，必須改變現行的經濟增長方式，從靠地方政府債務拉動經濟增長轉為重點調整經濟結構，以公共產品和公共服務為投入重點，抵御國際金融危機及其轉型的挑戰。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調控地方政府舉債危機。修改完善《預算法》等相關財政法律規范，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環境；以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩定可靠的財政風險準備金；合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。

3.4建立一套權責明確，體制完善的地方政府債務管理機構

借鑒國際經驗，應強化明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，不得批準政府性負債建設項目。財政部下屬各地方財政局應該同時發揮監督責任，連同銀行等金融機構對地方政府負債和財政運行狀況進行監管。

3.5采用總體部署、階段實施的解決方案

總體目標是實現地方政府借款的債券化、規范化、市場化。建議采用分階段有序實施方案，總體思路可分初級、中長期、長期三個階段。初級階段目標是解決存量債。一是對各級地方政府形成的債權和債務，全面核實，分類清理，逐筆造冊，動態管理。二是通過建立激勵約束機制，督促各級地方政府積極化解逾期債務。中長期階段目標是有效控制新增債務。建立健全新增債務責任追究制、舉債審批制度、建立健全財務制度、完善“一事一議”制度。長期目標是最終形成債券化的管理方式。即用債券來代替借款是目前解決地方政府債務的一個出路。但地方要有明確的立法規定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實現透明化、法律化、市場化和規范化。

參考文獻：

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馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務問題研究。

（作者單位：中央財經大學

財政學院）

第三篇：中國地方政府債務問題探討

中國地方政府債務問題探討

摘要：巨額的地方債務越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務問題的現狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務問題的形成原因提出相應的解決方法。

關鍵詞：地方債務危機；成因；影響；對策

地方政府性債務是指地方機關事業單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。目前我國地方政府債務的規模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。有關專家根據國家統計局的數據估計目前的地方政府性債務規模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數據是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務收入比率高達175%-232%，超過100%的債務警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務危機的現狀

（一）債務規模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務余額地域分布情況

（二）債務規模分變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權事權的不匹配是造成地方債務危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現行的28個稅種中，目前僅營業稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營改增”在整個服務業實行后，按現有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經濟社會發展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權事權的不匹配反映出中國尚未實現有效的財政分權。

（二）政策因素：財政政策積極，債務規模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務的規模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監督弱化

地方政府內部機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置不合理，存在部分冗余機構。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現象的出現，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養人員總量。

地方主要領導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監督體系，監督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監督。

三、地方債務危機的后續影響

（一）信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業的新增風險資產是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產質量產生影響。

（二）宏觀經濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

（三）地方經濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務風險爆發，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經濟發展也可能面臨停滯。我國的城鎮化建設已經進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現，并成為真正的危機，進而對中國經濟產生重大影響。

（四）地方賣地圈錢 掣肘房地產調控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產調控政策難以為繼，迫使房地產調控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務虧空。

（五）影響政府威信和社會穩定

如果地方債務風險爆發，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產品的投入，可能會出現公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一）徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業已經刻不容緩。

（二）完善財政體制，合理劃分財權事權

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規范地方政府舉債行為創造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權。地方政府可以根據本地區的實際情況，對具有地方區域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國經濟“去房地產化”

實現經濟的“去房地產化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產問題關乎民生和社會穩定，伴隨房地產的調控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩定的資金來源。

（四）建立健全政府債務資金的監管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續完善項目法人責任制、項目監理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五）加快行政事業機構改革，減少財政供養壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當的財政收入來源以外，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉級政府財政困難的一個突出表現，就是行政事業性支出增長過快。而事業費中又以人員經費為主，真正用于事業發展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業機構人員的膨脹，要結合政府機構的改革，減少行政事業機構的設置，壓縮人員經費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現為局部和結構性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

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第四篇：地方政府債務現狀成因及對策啟示

地方政府債務現狀成因及對策啟示

摘 要

如今中國的地方政府所擔負的債務越來越多，可以說十分的危險，這不得不讓很多人越來越關注，并予以重視。本文提出致使地方政府所擔負的大量債務的因素就是包括了債務管理因素、經濟體制、經濟發展、財政體制與行政管理因素，同時找出相對的應對辦法以及建議，進而防止債務數量越來越大，預防新的債務形成，減少更多地危險。

【關鍵詞】地方債務；原因；對策

Abstract Now more and more debt Chinese local governments are responsible for, can be very dangerous, this had to let a lot of people more and more attention, and attention.This paper puts forward the factors resulting in a large number of local government debt of shoulder is including debt management factors, economic system, economic development, financial system and administrative factors, and find out the relative countermeasures and suggestions, and to prevent the debt quantity is more and more big, to prevent the formation of new debt, reduce the more dangerous.[keyword] local debt;cause;countermeasure

目錄

摘 要......................................................................................................................1 1 我國地方政府債務的現狀................................................................................3 2 地方政府債務存在的問題................................................................................3

2.1 地方政府債務規模過于龐大，政府償債能力有限.............................3 2.2 債務具有隱蔽性.....................................................................................3 2.3缺乏風險管理機制..................................................................................4 3 地方政府債務問題形成的主要原因................................................................4

3.1 經濟發展因素.........................................................................................4 3.2 經濟體制因素.........................................................................................4 3.3 財政體制因素.........................................................................................5 3.4 債務管理因素.........................................................................................5 3.5 行政管理因素.........................................................................................5 4 化解地方政府債務的對策................................................................................5

4.1 加快經濟體制改革的步伐.....................................................................5 4.2 建立健全地方政府債務管理體制.........................................................6 4.3 完善地方政府償債制度建設.................................................................7 4.4 推進地方債務的發行.............................................................................7 4.5 完善相關配套制度.................................................................................8 總結......................................................................................................................10 參考文獻..............................................................................................................11 致謝......................................................................................................................12 我國地方政府債務的現狀

在我國，一些基本的建設的投資人大部分都是私人或者是政府。自從新一輪的金融危機出現以來，為了能夠讓經濟穩步的增加，我國政府制定了一系列的計劃。我國中央政府的債務有11 800 億元，此外，包括地方政府、各項貸款和公司的債權等等方式，用來募集資金。這些年以來，經濟之所以能夠穩步的增加，就是因為有了很多的投資建設，并且這直接導致了一些地方政府所承擔的債務數額增長。因為債務的年限一般都是五年或者是三年，因為馬上就要到了還款的期限，因此地方政府必須要第一時間還款，這樣一來，債務問題就十分明顯了。這些數額巨大的債務讓地方政府承受了很大的壓力。這些地方政府所承擔的債務是不是會有所增長，這樣的狀況著實令人擔憂。比如說，三年前云南省某公司向債權銀行發函稱“ 即日起，只付息不還本”，盡管最后撤回了該信函，沒有出現違約的情況，不過融資平臺償債壓力顯得十分巨大。一些專業部門稱，以地方政府每一年的收入來說，他們是有能力對這種違約的情況進行控制的。不過，這樣數額龐大的債務，想要防止出現危機，漸漸地減少債務，那么對政府自身來說一定要看清當前的形式，找到其中存在的重點問題。地方政府債務存在的問題

2.1 地方政府債務規模過于龐大，政府償債能力有限

利用融資平臺或者債券等方法負債，其結果就是完全依靠政府的支付能力。依據我國審計署2011 年發布的35 號審計結果來看，在2010年，我國地方政府債務余額里面融資平臺與地方政府舉債所占比例高達69.69%，銀行貸款則占地方政府債務余額的79%。因為沒有一些比較好的管理辦法以及監督的辦法，導致了債務問題越來越嚴重，而且馬上就要到了危機的邊緣，這直接成為了我國地方債務風險的危險的雷區。

2.2 債務具有隱蔽性

這種債務重點就是隱性債務。在我國地方政府的債務里，它所占據的比例相當大，重點包含了政策性掛賬債務、地方政府擔保的債務、基礎設施建設負債和

社會保險資金缺口等。期間，地方政府在舉債時，一般都會利用一些方法讓顯性負債改變為隱性負債，而且把某些本來是政府承擔的債務直接轉嫁到銀行的身上，讓銀行成為政府的債權人。不過它是有著相當大風險的債務，假如出現危機，那么地方政府也應該承擔責任，這樣一來，肯定讓地方財政面臨巨大的風險。

2.3缺乏風險管理機制

世界上其他國家對這樣的債務問題進行控制所采取的方法就是量化，建設“線性指標體系”，形象地用“警戒信號燈”監控債務規模，同時找到很多應對的辦法。如今，我國的債券有很多種、隱蔽性債務所占的比例更大，一般都是很多部門進行融資，在管理方面十分的松散，缺乏相應的監管體系，所以很難采用量化的方法進行控制，無法建立預警機制。假如說地方政府所承擔的債務出現危機，那么地方政府肯定沒有精力也沒有能力來建設基礎設施、在教育、科技等層面的投資就會減少，這讓經濟所處的環境日漸惡劣，百姓的生活也會變得十分的艱難，社會問題以及矛盾就是出現。并且假如地方債務風險爆發，很多政府的投資項目就會就此而終結，各種資金鏈條就會斷裂，經濟根本不可能增長，某些政府可能因為債務壓力而導致破產。地方政府債務問題形成的主要原因

3.1 經濟發展因素

中國的放政府承擔的債務主要原因就是當地的經濟發展十分不穩定，以及各個地區的政府相互競爭導致的。這種情況在中國一些地區十分多見。而部分經濟相對比較落后的城市，不但第二、三產業規模比較小, 而且產業結構單一,同時郵電通信、能源供應、交通運輸、水利基本建設、工業基礎設施等都不能符合經濟增長的需求，科學技術、醫療衛生、文化教育等更是顯得十分的落后。但是因為一些同級的地方政府互相之間有著很多的競爭，而且在資金方面都無法正常運轉的前提下，僅僅只能靠著舉債的方式來保持經濟以及社會各個事業的發展。

3.2 經濟體制因素

財政投融資體制還不是很完善，致使地方政府所擔負的債務不斷加大。最近幾年以來，中國盡管對投融資體制改革的步伐不斷加快，不過就市場經濟體制的需求來看，差距十分明顯。比如說，權責不明、融資渠道混亂、投資主體風險意

識差等等, 特別是地方政府缺少債務融資途徑, 并且公債融資渠道根本不可行，地方政府只能是利用其他渠道進行融資, 因此建立了很多投資公司,利用貸款與擔保的方法來融資, 不過這樣一來風險就會增加，很容易就導致地方政府債務加大。

3.3 財政體制因素

各級政府事權、財權劃分的十分不清楚。政府之間有關經濟的權利劃分不明顯已經權利錯位這種現象十分普遍，這也成為了如今地方財政債務負擔加大與地方政府償債沒有相應的意識的主要原因之一。此外轉移支付不能很好地實施,讓 地方財政收支的矛盾變得更明顯。

3.4 債務管理因素

對債務的管理體制顯得十分松散，而且還沒有建立相關的控制體系。如今中國的各級地方政府僅僅是在各種轉貸性的債務與外債有著透明、統一的管理，其余的方面還沒有進行較好的管理，這讓地方政府的債務問題變得十分的棘手。假如這種問題不能第一時間解決，那么當出現償債高峰的時候,，在債務數額巨大的情況下,這直接就成為了地方政府債務危機的主要因素。

3.5 行政管理因素

政府的職能轉變不合理，耽誤了太多的市場職能。和中國市場經濟發展的需求作比較，地方政府的職能轉變顯得時候的落后。第一，政府職能的越位現象十分普遍，對投融資體制改革不是很到位。第二，地方政府在公共品生產與服務的方面很落后，在地方公共基礎設施建設、社會保障與公共福利方面負債累累。化解地方政府債務的對策

要想徹底解決這一系列因債務導致的問題，那么一定深入思考對地方政府債務形成的因素以及發展的原因。本論文針對這類問題，同時結合我國目前的實際狀況以及國際經驗，提出了相應的建議：

4.1 加快經濟體制改革的步伐

4.1.1必須要讓經濟體制改革的步伐加快，盡可能的讓政府職能進行轉變。從而達到經濟分權的目的，加強經濟體制改革，這些措施乃是預防和解決地方政府債

務危機的重要方法。要想達到經濟性分權，讓公司能夠成為獨立的市場競爭主體，最為有利的方法就是對政府的只能進行轉變，讓市場能夠更好的發展。4.1.2讓經濟快速發展，增加財政收入。讓經濟快速發展乃是加強可利用的財力，解決地方政府債務問題的直接辦法。第一，對資源的建設必須要予以重視。如今，在我國市場經濟與公共財政制度的要求下，必須讓基礎建設速度更快，努力的讓投資有一個較好的環境，同時讓個體以及私企經濟快速發展。第二，必須要依法納稅，讓政府的財政收入更加穩定，促進經濟增長。第三，必須要充實財政收入，預防出現虛收空轉的情況，同時必須要設立相應的管理體制，讓財政收入直接可以體現出政府的調控能力。

4.2.3讓經濟發展的方式進行轉變。一定要快速的轉變經濟發展方式，重點解決實際運轉當中存在的一些矛盾與問題，要大力開展建設對科學發展有力的體制，爭取讓經濟穩中有升。要想讓經濟增長，那么必須要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，并且要依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，同時必須要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。所以說，只要能夠積極的轉變經濟發展方式，那么我國的經濟平穩的增長就會更具活力。

4.2 建立健全地方政府債務管理體制

4.2.1明確界定政府間的事權劃分, 分清償債責任。一定要讓每一級政府的權利與職責有著明顯的劃分，一定要讓決策責任以及籌資責任具有一致性，一定要遵從原則，進而解決如今存在的諸多問題。決策主體至少要在原則方面對所制定與實施的公共政策成本承擔相應的責任。比較明顯的是，如果能夠對各級地方政府的職權和責任進行相應的劃分，那么不但財權和事權變得更加統一，讓各級地方政府承擔相應的債務責任，更是能夠避免出現“侵權”，加強了償債意識并且為舉債提供了更為有利的條件。

4.2.2調整財政支出結構。很多理論與經驗都普遍以為財政支出乃是呈剛性增長的, 所以降低財政支出實不可取的辦法，對其進行改革唯一的方法就是對指出結構進行相應的調整。依照公共財政的相關需求，減少非必要的財政會出，把資金充分的利用到該用的地方，比如說保證政府的，以及維持社會穩定，改善人們的生活環境等等方面。在減少不必要開支、減少對國企的虧損性補貼的同時, 增加在農業、教育方面的投資，同時加快補充社會保障資金賬戶。

4.2.3建立地方政府債務信息公開披露制度。地方政府債務信息的透明乃是債務管理工作的基本要點，能夠預防債務風險的出現，這也是增進地方財政保持穩定的一種有利方法。想要預防以及解決地方財政風險，一定要建立比較嚴格的風險披露體制，同時要求信息披露不但要包含地方政府的直接債務，同時還必須要包含或有債務, 不但要包含顯性債務同時也必須要包含隱性債務。

4.2.4實行嚴格規范的債務投資決策責任制。必須要杜絕領導隨意決定的項目取舍的做法，要讓項目投資具有一定的合理性，減少風險，各級的政府在使用以及管理貸款的時候，必須要依法建立審核制度，來對審核項目的可行性以及必要性進行規范。

4.3 完善地方政府償債制度建設

為了讓地方政府債務具有合理性和規范性，減少債務風險，預防債務危機，在有信息不對稱的前提下，必須要建設相關的制度來進行約束。

4.3.1必須要增強改革轉移支付體制，健全地方稅制，完善相應的法律法規，來保障政府的財權和事權的平衡。讓財權和事權更加順利，落實財政收支責任，并且制定出相應的法律法規；提升一般性轉移支付的規模與比重，加強地方政府財政的自主性，進而防止債務規模進一步加大，讓地方政府不再依賴土地政策。4.3.2為了防止一些官員為了提升自己的職位建設“形象工程”，政府必須要制定出比較好的考核體制，并且要對投資的項目進行審核，看其是否能夠對經濟的發展有貢獻，這樣可以保障基礎建設投資十分的合理，而且具有相應的必要性。

4.4 推進地方債務的發行

針對目前地方財政的困境，解決此種困境的方法不但要對債務、融資平臺企業進行規范，更是要有資金方面的保障。為了能夠滿足資金需求，不但要必須提升地方政府的財政收入，同時還要讓融資的途徑更為廣泛，以便于讓融資更具多元化，這才是重中之重。而發行地方債乃是很關鍵的渠道。第一，發行地方債是很有優勢的，特別是在籌集資金方面，而且這種地方債乃是有超高的信用來幫助籌集資金；第二，對比融資平臺來說，發行地方債來進行融資利用比較低的利率，這也讓成本有所降低；第三，發行地方債可以在某些方面對財政行為進行規范；第四，依據我國的法律法規，本著公開透明的原則，發型地方債的方法能夠讓債

務更加公開透明，讓監管難度有所降低。總而言之，發行債券則是由更高的效率，更具公平性。

并且，此種債務融資還可以增進市場的發展。在我國，《預算法》中對政府進行的約束，盡管此法當中不允許地方政府這么做，但是可以由中央政府來代替發地方債。想要徹底的清理地方債務，僅能在地方債務顯性化、財務透明與預算改革的前提下才可以實施。發行地方債也要依照相關的制度，這樣可以減少風險的出現。在實際操作時，也能夠進行評估，將評估的結果作為進入市場的依據。并且，要建設相應的法律法規，讓信息公開透明，同時要把地方債券的交易管理規定融入到法律體系當中。

中國必須要加強實行地方債的自主發行，而并不是自行發行。要選比較發達的地區來發行地方政府債券，并且漸漸地增加這些省份的自主權，尤其是在發債的規模、債券年限、票面年利率規定方面。這樣做也是有很多好處所在的，第一，能夠讓發債地區的融資途徑更為豐富，讓投資建設變得更為有利，促進市場的快速發展。其次，中央政府可以代發我國中部西部地區的地方債券，來對其在規劃債務方面、優化債務結構方面予以大力幫助。

4.5 完善相關配套制度

4.5.1 合理確定地方政府的財權與事權。在如今分稅制的前提下，有關稅收的各項權利以及政策的制定各項權利都集中在中央政府，而地方政府在這方面的權利小之又小，相應的財權和事權很不平衡。而在美國，聯邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律來規范各級政府的財權、事權，讓權利分配更加規范，讓地方政府也是有比較好的收入來源的。州政府是有權利建立稅法的，而對財政的手指權利則是由地方立法機構來賦予。而我國也要學習完善這種方法，讓地方政府的財權和事權有較合理較為明確的劃分，制定相關的法律法規，讓法律來規范各級政府的權利和職責，這其中包含政府財政系統的正常運轉，各級政府間事權和財權的劃定, 各級預算制定、審定和執行的法律化與制度化，而且要完善與健全稅收體制，規范政府之間轉移支付體制。進而讓中央政府與地方政府各自有各自的權利，各自有各自的職責，互相之間不會干擾，提升政府的辦事效率。4.5.2 改革官員任命及政績考核制度。中國如今的官員的考核也只是在國內生產總值、財政收入等方面來對其進行判定，很少有在經濟增長的質量與成本方面

進行考核，然而這種考核制度也是影響政府行為的重要因素，讓地方政府沒有較強的償債意識。中國必須要淡化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，一定要堅決杜絕“政績工程”，對地方政府的職能進行有效的轉變，同時在考核政府官員以及政府的業績體制中，融入債務管理的考核，提升地方政府對于債務的意識，讓其有更強的債務管理的能力。

4.5.3硬化地方政府的預算約束。預算軟約束則直接讓地方政府的債務管理更加弱化，讓下級政府普遍產生了對上級無償援助的預期。個人以為，必須要盡可能快速的改善中國目前中央有關管理政策多變、對地方債務的事后救助和自上而下不合理的債務豁免等狀況。重點就是每一級的政府必須要制定出對債務危機進行把控的體制，要認清責任劃分、管理機構、處理程序。盡可能的降低債務豁免政策，減少地方對中央無償救助的預期，用有償援助、延期還款等方法來應對有一定幾率出現的債務危機。此外，如今中國的市場還不是很健全、銀行系統還不是很成熟，還不具備對風險的掌控能力，很容易增加地方政府對中央政府救助的預期。因此，中央政府一定要嚴格約束地方政府的借債行為，對其進行風險掌控，對其債務總額進行嚴格控制。

4.5.4強化國有企業投融資的風險約束機制。如今中國國旗權利和風險機構還不是很平衡，地方政府事后對其保護或者予以補貼可能性的存在，讓公司的管理人對風險更加的不重視，這也是嚴重影響了國企的經營效率與激勵機制，同時致使公司的預算軟約束，地方債務不斷增加。如果想要讓這些問題得以解決，那么必須要進一步明確國企的產權關系，杜絕地方政府的“父愛主義”，減少公司“政策性壓力”，在健全法律的保障制度的情況下增強公司投資融資的風險約束體制，建立現代公司管理制度，讓國企真正的成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的公司法人。減少財政風險利用“國有企業——國有商業銀行——財政”的鏈條進行傳導。

總結

我國一定要設立統一的政府債務管理制度，再此之上一定要增強對地方債務的管理能力，對其進行有力監管。并且一定要加快對預算體制的改革，爭取早日實現地方政府負債的顯性化，讓財政和債務更加公開透明，進而解決地方政府債務風險過度積累而轉向銀行體系的壓力。就中國地方政府債務如今的狀況來看，一定要加快健全轉移支付機制，規劃并且清理債務，對融資平臺存在的諸多問題進行整頓，讓融資的渠道更加豐富，應利用好我國國民高儲蓄率的優勢，來讓民間資本發揮出應有的作用。想要徹底解決我國地方政府債務問題，那么必須首先要建設監管體制，而且要對其進行健全，而且要慢慢的形成事后監管機制，只有這兩個制度相互結合、相輔相成，才可以進一步的預防地方政府未來會出現的債務危機，讓地方政府的債務呈現良好的發展趨勢。

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歷時將近兩個月的時間終于將這篇論文寫完，在論文的寫作過程中遇到了無數的困難和障礙，都在同學和老師的幫助下度過了。尤其要強烈感謝我的論文指導老師—XX老師，她對我進行了無私的指導和幫助，不厭其煩的幫助進行論文的修改和改進。另外，在校圖書館查找資料的時候，圖書館的老師也給我提供了很多方面的支持與幫助。在此向幫助和指導過我的各位老師表示最中心的感謝！

感謝這篇論文所涉及到的各位學者。本文引用了數位學者的研究文獻，如果沒有各位學者的研究成果的幫助和啟發，我將很難完成本篇論文的寫作。

感謝我的同學和朋友，在我寫論文的過程中給予我了很多素材，還在論文的撰寫和排版燈過程中提供熱情的幫助。

由于我的水平有限，所寫論文難免有不足之處，懇請各位老師和學友批評和指正！

第五篇：地方政府性債務問題

地方政府性債務問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。

【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經濟發展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨高速膨脹的債務規模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國

地方政府性債務總體規模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區債務風險較為集中。深入分

析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務風險的治理之策乃當前宏觀調控和經濟管理之要務。

地方政府性債務具有特定的內涵，依據審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經費補助事業單位，公用事業單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經濟和社會影響，并提出相應對策。

一．我國地方政府性債務問題現狀

中國地方政府性債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規模龐大，擴

張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態勢。我國地方政府性債務余額的規模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者是間接地借入債務。

（二）政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導致債務增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。

（四）債務監管機制不完善

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。在不得已的情況下，為發展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規模過快過猛，是落后地區地方政府債務負擔沉重的主要原因。

三．地方政府性債務風險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。

（三）監管失控引發資金濫用

由于地方負債無明確法律規范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節制，由于無具體法規及監管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩固，于是出現債務規模

持續擴大化。

（四）損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機

政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規模持續擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務額為5.68萬億元，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機。

四．對策分析

地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規范化管理，以發揮其積極作用而消除其負面影響。

（一）進一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉換政府職能，建設服務型政府

使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫療衛生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業教育、社會醫療、交通設施、金融服務業等的投資門檻，破除行業壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發債

改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發債仍須在國務院批準的發債規模限額之內，與“項目自主、發債規模自主、發債用途自定、償債自負”的自主發債仍有不小距離，但從中央代發地方政府債過渡到試點地方自主發債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展力度。

（四）創新和完善債務監管機制

創新和完善債務監管機制有利于控制我國地方政府性債務持續較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。