第一篇：地方政府債務(wù)審計的作用分析

地方政府債務(wù)審計的作用分析

摘 要: 我國地方政府債務(wù)規(guī)模逐年增長，償債風(fēng)險也隨之加劇。地方政府債務(wù)問題關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會的免疫系統(tǒng)，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、維護(hù)國家財政安全、保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展方面必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。本文就地方政府債務(wù)審計的作用做一粗淺的分析，筆者認(rèn)為地方政府債務(wù)審計的作用主要體現(xiàn)在五個方面，即預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險、揭示政府債務(wù)管理問題、提高債務(wù)資金使用效益、制約地方政府行政權(quán)力、促進(jìn)債務(wù)管理機(jī)制完善。

關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù)；審計；作用

2010年6月23日，在第十一屆全國人大常委會第十五次會議上，審計署詳細(xì)披露了有關(guān)地方政府債務(wù)的審計調(diào)查數(shù)據(jù)以及地方政府債務(wù)管理的審計情況，使由來已久的地方政府債務(wù)問題再次成為各界關(guān)注和討論的熱點。根據(jù)我國目前的法律，地方政府不能在預(yù)算中列赤字，也不得發(fā)行地方政府債券，但事實上，地方政府債務(wù)是客觀存在的，且隨著地方經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模呈逐年增長趨勢，償債風(fēng)險也隨之加劇。地方政府債務(wù)問題關(guān)系到國家的經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會的免疫系統(tǒng)，在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險、維護(hù)國家財政安全、保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展方面必須發(fā)揮其應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為地方政府債務(wù)審計的作用主要體現(xiàn)在以下五個方面：

一、強(qiáng)化監(jiān)督檢查，預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險。

根據(jù)“審計免疫系統(tǒng)論”，預(yù)防保護(hù)功能是審計的基本功能，審計部門通過審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)社會運行過程中存在的各種隱患，預(yù)防危害的發(fā)生，保護(hù)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)的發(fā)展。就地方政府債務(wù)而言，審計發(fā)揮的首要作用就是防范預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險。

目前，我國地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理機(jī)制尚未形成，多頭管理的局面導(dǎo)致地方政府無法對債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，同時也加大了債務(wù)的統(tǒng)計難度，地方政府難以準(zhǔn)確掌握債務(wù)的總體情況并及時預(yù)警債務(wù)風(fēng)險。通過進(jìn)行地方政府債務(wù)審計，可以獲取較為全面而且真實的數(shù)據(jù)，徹底摸清地方政府債務(wù)的總體規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、舉債方式、資金投向等情況，并在此基礎(chǔ)上，對地方政府償債能力進(jìn)行分析，客觀評估償債風(fēng)險，及早地提出風(fēng)險預(yù)警。比如2010年6月審計署披露了地方政府債務(wù)總體規(guī)模較大、融資平臺公司債務(wù)占比較高、部分地方政府償債壓力較大等問題，引起了相關(guān)部門的重視。

地方政府債務(wù)風(fēng)險不可低估，要預(yù)防地方政府債務(wù)風(fēng)險，審計部門還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督檢查，對地方政府債務(wù)進(jìn)行全面、連續(xù)、動態(tài)的審計，及時識別、評估、預(yù)警債務(wù)風(fēng)險，從而促使地方政府牢固樹立防范風(fēng)險意識，及時采取措施化解舊債，在舉借新債時，權(quán)衡地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和地方財政的可承受能力，制定科學(xué)的政府債務(wù)舉借規(guī)劃或債務(wù)收支計劃，做到審慎舉債，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模，增強(qiáng)政府舉債的可行性和安全性。

二、嚴(yán)格查錯糾弊，揭示政府債務(wù)管理問題。

政府部門和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是地方政府債務(wù)的主要監(jiān)管部門，但出于自身利益驅(qū)動以及信息不對稱等因素，兩者均不可避免的存在監(jiān)管缺位或監(jiān)管失靈。審計部門作為第三方，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，依照法律獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。兼具獨立性和強(qiáng)制性的審計監(jiān)督能夠更為客觀和公正的行使審計監(jiān)督職權(quán)，更為全面深入地反映和揭露地方政府債務(wù)管理中存在的問題，對重大違法犯罪問題予以嚴(yán)厲查處，從而對地方政府債務(wù)形成有效的監(jiān)督。

地方政府債務(wù)審計主要關(guān)注地方政府債務(wù)管理制度建立、資金使用及管理、政府融資平臺管理等方面存在的問題。一是審查地方政府債務(wù)監(jiān)管制度的建立和執(zhí)行情況，看地方政府是否建立了歸口管理制度，是否出臺地方政府債務(wù)管理辦法，是否建立了嚴(yán)格的審批程序，是否建立了財政預(yù)算管理約束機(jī)制，是否建立了政府債務(wù)報告制度，是否建立了政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)險控制機(jī)制，是否建立了償債（還貸）準(zhǔn)備金制度等；還要看相關(guān)部門在實際工作中是否按制定的制度、管理辦法和各項規(guī)定執(zhí)行。二是審查債務(wù)資金投向、使用及管理情況，看債務(wù)資金投向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，是否按照核準(zhǔn)用途使用，是否有截留、擠占、挪用，是否存在資金結(jié)余或閑置、使用效率低等情況；三是審查融資平臺公司管理情況，看融資平臺公司是否存在虛報注冊資本、虛假出資、虛報收入等問題，是否存在資產(chǎn)負(fù)債率高、缺乏收入來源、利潤率低等問題，是否存在虛假或不合法貸款等情況；四是審查貸款擔(dān)保情況，看地方政府、人大或有關(guān)部門有無違規(guī)以承諾函、寬慰函等形式為企業(yè)（包括融資平臺公司）提供貸款擔(dān)保的情況。

從近年審計的結(jié)果來看，我國地方政府債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，上述提到的問題均有涉及。審計部門揭露的地方政府債務(wù)管理中存在的問題，引起相關(guān)部門的重視，并促使其及時整改，進(jìn)一步加強(qiáng)管理，較好的起到了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用。

三、注重績效審計，提高債務(wù)資金使用效益。

地方政府債務(wù)資金是地方建設(shè)的主要資金來源，在一定程度上緩解了地方政府投資需求與自身財力不足的矛盾。債務(wù)資金的使用范圍相當(dāng)廣泛，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、教育等方面，但債務(wù)就如同一把“雙刃劍”，倘若使用的好，則會加快地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會效益；倘若使用不當(dāng)，不僅不會帶來效益，相反還會造成地方政府債臺高筑，引發(fā)財政危機(jī)、金融危機(jī)，進(jìn)而影響國家安全和社會穩(wěn)定。

為了提高債務(wù)資金的使用效益，審計部門開展地方政府債務(wù)績效審計十分必要。地方政府債務(wù)績效審計主要是從債務(wù)資金的支出投向入手，重點審查使用債務(wù)資金的項目，看項目建設(shè)是否符合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，項目舉債是否合理，債務(wù)資金的投向是否與最初舉借債務(wù)的目的相一致，項目債務(wù)資金管理是否規(guī)范，是否存在舉債資金與項目建設(shè)進(jìn)程用款不配套而出現(xiàn)資金沉淀或逾期情況等。此外，還要對竣工項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、功能作用以及償債能力等進(jìn)行績效評價。通過績效審計，促進(jìn)地方政府建立政府債務(wù)資金使用監(jiān)督機(jī)制，避免地方政府債務(wù)的低效擴(kuò)張，同時也促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對項目建設(shè)的監(jiān)管，確保項目建設(shè)的質(zhì)量，保證債務(wù)資金使用的安全性和有效性。

四、融入經(jīng)責(zé)審計，制約地方政府行政權(quán)力。

目前，我國地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方GDP的增長主要是靠投資需求的拉動，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部想要做出一定的政績，僅依靠地方財力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必定會多方融資，但由于行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政

第二篇：審計在地方政府債務(wù)管理機(jī)制中的作用分析

審計在地方政府債務(wù)管理機(jī)制中的作用分析

郭會秋（審計署駐沈陽特派辦）

【時間:2010年12月28日】 【來源: 】 【字號：大 中 小】地方政府債務(wù)是為應(yīng)對金融危機(jī)而實施的經(jīng)濟(jì)刺激政策后最值得社會各方廣泛關(guān)注的問題。因為，伴隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹、地方政府債務(wù)約束機(jī)制的軟化和地方政府還本付息財源的乏力，巨大的財政風(fēng)險也許會轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。目前，國務(wù)院、財政部和金融監(jiān)管等部門已經(jīng)在完善債務(wù)管理機(jī)制，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制，強(qiáng)化債務(wù)人約束機(jī)制等方面采取了一系列有效措施。各級審計機(jī)關(guān)也要把維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全作為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，摸清地方政府債務(wù)底數(shù)，揭示債務(wù)管理中存在的問題，從體制和機(jī)制上提出審計建議，在防范地方政府債務(wù)產(chǎn)生的系統(tǒng)性風(fēng)險中發(fā)揮建設(shè)性作用。

一、摸清地方政府債務(wù)總體規(guī)模

由于地方政府債務(wù)管理的分散性和借款銀行的多頭性，使地方政府債務(wù)的規(guī)模究竟如何，難以有一個十分準(zhǔn)確的結(jié)論。因為，各級地方政府以其信用擔(dān)保或?qū)ζ滟Y產(chǎn)進(jìn)行整合抵押，由各類名目的政府融資平臺以各種名義大量向多家金融機(jī)構(gòu)借款，主要用于地方交通、水電氣改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出，而這些借款和支出具體情況并沒有納入政府財政預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理。權(quán)威的中金公司研究報告顯示，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元，為保證拉動內(nèi)需政策的有效實施，預(yù)計2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬—3萬億元，2011年底將達(dá)到10萬億元。

中金公司的調(diào)查數(shù)據(jù)已經(jīng)為國家決策部門提供了地方政府債務(wù)的總體情況，也為審計機(jī)關(guān)確定審計工作計劃和重點明確了方向。與財政部門和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不同的是，審計機(jī)關(guān)可以從金融機(jī)構(gòu)、地方財政部門和信貸資金使用者的多個角度進(jìn)行全面調(diào)查，摸清情況，分析問題。雖然摸清地方政府債務(wù)的總體規(guī)模對審計機(jī)關(guān)來說是一項復(fù)雜而艱巨的工作，但是，為充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，審計機(jī)關(guān)還必須勇于接受任務(wù)，迎接挑戰(zhàn)。一方面，要深入各類金融機(jī)構(gòu)、各級地方財政部門和使用銀行借款的各級地方政府融資平臺等單位，從多個角度摸清債務(wù)的總體情況，分析地方政府財力狀況，掌握建設(shè)項目的投資及其效益情況，從而全面分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險性。另一方面，各級審計機(jī)關(guān)要通力合作，選擇債務(wù)規(guī)模大，風(fēng)險突出的地方，保證以充分的人力和時間，基本摸清債務(wù)規(guī)模的總體規(guī)模及分布狀況，才能為進(jìn)一步發(fā)揮審計的建設(shè)性作用奠定良好的基礎(chǔ)。

二、分析地方政府債務(wù)形成的深層次原因

全國共有地方各級政府投融資平臺3800多家，這些投融資機(jī)構(gòu)是地方財政局、發(fā)改委、住建委等多家政府機(jī)構(gòu)搭建的各類公司。政府通過注入資金或劃撥土地等方式，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款保證，向金融機(jī)構(gòu)融入資金后重點投向市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目。正是這些公司規(guī)避了《預(yù)算法》的約束，代替各級地方政府承借了7萬億的銀行借款，成為地方政府債務(wù)的主要承擔(dān)者。那么，地方政府為何要大量變相舉債呢？其原因既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財權(quán)高度不對稱的因素；既有國家宏觀政策的影響，又有地方政績工程和管理缺位的推動，以及缺乏規(guī)范化的制度約束。具體包括以下三個方面：一是事權(quán)與財權(quán)的不對稱，致使地方政府不得不大量變相舉債用于事權(quán)投入。1994年分稅制改革以來，地方財權(quán)少，而事權(quán)在逐漸增加。除醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和教育等方面的事權(quán)外，社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量需求不斷提高，在不允許公開舉債的情況下，地方政府只好搭建融資平臺通過其擔(dān)保和土地抵押等方式大量舉債。在拉動內(nèi)需政策落實過程中，大量的地方財政配套和轉(zhuǎn)嫁配套費等因素，超出地方財力承受的范圍，地方政府不得不大量舉債，不僅建設(shè)項目實際到位資金主要

是銀行貸款，政府投入或企業(yè)自籌也多數(shù)為銀行貸款。在地方有限財力約束條件下，公共投資體制不健全，民間資本準(zhǔn)入門檻高，地方建設(shè)的投資渠道主要是地方政府，在地方財力不足的情況下，地方政府的投資壓力越大，債務(wù)負(fù)擔(dān)隨之不斷增加。

二是地方官員政績觀使然，致使部分政府官員違規(guī)負(fù)債追求政績。個別地方的干部為了快出、多出政績，不顧現(xiàn)實條件，不惜大肆舉債建設(shè)“政績工程”，由過度負(fù)債支撐起“政績工程”為某些官員帶來了“政績資本”，甚至提供了權(quán)力尋租的空間。這不僅使預(yù)算法禁止地方政府負(fù)債的“明規(guī)則”被事實上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了地方干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能再借錢的錯誤邏輯，進(jìn)一步助長了地方政府的盲目舉債。

三是解決地方政府所屬企業(yè)的歷史遺留問題，通過融資平臺借入信貸資金。為促進(jìn)地方企業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)其經(jīng)營能力和拓寬融資渠道，地方政府通過融資平臺借入銀行信貸資金，為企業(yè)上市創(chuàng)造條件。

三、關(guān)注地方債務(wù)隱藏的系統(tǒng)性風(fēng)險

地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，大量借款投資于低收益或無收益的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等項目，在地方財力維持原有狀態(tài)不變的條件下，地方政府債務(wù)隱藏的風(fēng)險將會越來越突出。同時，隨著還貸高峰的來臨，隨著地方政府還貸資金的主要來源——土地收入的不斷萎縮，融資平臺借入的大量貸款將面臨按時還本付息的困難，或?qū)⒁蜇斦€款風(fēng)險引發(fā)新的金融風(fēng)險，進(jìn)而形成社會信用風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的掣肘。地方政府債務(wù)可能產(chǎn)生風(fēng)險主要基于以下幾方面的原因：

一是地方政府還款保障不足。地方政府大量舉債主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等公益類建設(shè)項目，項目建成后沒有收益或收益十分有限，償債資金幾乎全部由政府的財政收入作為保證。但是，在國家財政體制不變的情況下，地方財政收入難以持續(xù)穩(wěn)定增長，剛性支出所占比重又越來越大，償債資金缺乏必要的財力保障。地方政府大量貸款投資于無收益或低收益的市政項目，還款必將面臨巨大風(fēng)險；承載債務(wù)的地方政府融資平臺往往沒有固定的收入來源，且資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，地方政府的國有土地出讓收入是地方融資平臺日后還債的主要來源。這種借債開發(fā)、賣地還債的城市建設(shè)模式將地方政府進(jìn)一步捆綁在了土地財政上，這種情況會造成地價、房價居高不下，一旦國家實施房地產(chǎn)政策調(diào)控，貸款——建設(shè)——賣地——還貸的資金運作方式將難以為繼，在地方政府沒有其它主要還款準(zhǔn)備來源的情況下，大量貸款面臨的風(fēng)險就可想而知了。

二是金融機(jī)構(gòu)貸款綜合控制乏力。從多方面反映的情況看，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得貸款，已經(jīng)形成了“多頭融資、多頭授信”的格局，每一家金融機(jī)構(gòu)都因地方政府融資平臺借款有政府做后盾而積極放貸，其結(jié)果是雖然滿足了眼前的銀行發(fā)展規(guī)模和效益，但卻忽視了未來即將面臨的償債風(fēng)險。在地方政府信息透明度不高，加上各地財政擔(dān)保體系落后，監(jiān)管不到位等情況下，各家銀行難以把握地方政府的總體負(fù)債和財政擔(dān)保承諾情況。同時，一家地方政府融資平臺的貸款往往分散在多家地方企業(yè)，諸如建投公司、水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等各種小公司中運用，單個銀行對信貸資金的具體運作無法進(jìn)行有效監(jiān)控，銀行對其貸款風(fēng)險監(jiān)控乏力。

三是外部環(huán)境變化具有不確定性。地方政府融資平臺公司貸款給銀行信貸業(yè)務(wù)帶來風(fēng)險還受國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、政策變化和法律約束力的影響。首先，地方政府融資平臺公司貸款多為政府信用的中長期貸款，未來經(jīng)濟(jì)運行的不確定性及變數(shù)，會進(jìn)一步刺激并誘發(fā)經(jīng)濟(jì)運行中的潛在風(fēng)險。從1998—2002年的5年經(jīng)濟(jì)低迷四大國有商業(yè)銀行形成近1.8萬億金融不良資產(chǎn)的教訓(xùn)看，因國有企業(yè)對商業(yè)銀行依賴性強(qiáng)，對商業(yè)銀行的拖累比較大，拉動內(nèi)需以來新增的近10萬億信貸規(guī)模，會滯后形成大量不良資產(chǎn)，如不高度警惕并防范滯后的金融風(fēng)險，地方政府債務(wù)必將由國家財政出資進(jìn)行第二次買單。其次，財政體制、財政和貨幣政策等變化，使得融資平臺公司貸款面臨著政策變化可能帶來的還貸風(fēng)險。一旦政策調(diào)整，尤其是土地和房地產(chǎn)政策調(diào)整，以及銀行信貸政策約束力增強(qiáng)，可能會出現(xiàn)債務(wù)鏈斷裂的危險，從而形成潛在的還貸風(fēng)險。第三，地方政府融資平臺貸款多為政府及其所屬部門以出具承諾函等形式的信譽(yù)擔(dān)保貸款，而現(xiàn)行《擔(dān)保法》禁止各級政府機(jī)關(guān)變相提供擔(dān)保，政府還款承諾函不具有合法性，擔(dān)保不具有真實的法律效力，一旦實施法律保護(hù)時，存在失去法律保護(hù)的可

能性，形成法律性風(fēng)險。

四是監(jiān)管缺乏有效合力。近期，國務(wù)院及其所屬的中國人民銀行、銀監(jiān)會、財政部、審計署等部門分別對各級地方政府通過融資平臺大量負(fù)債進(jìn)行地方建設(shè)的問題采取了一系列監(jiān)控措施。但是，由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管和統(tǒng)計，地方政府債務(wù)規(guī)模仍然不夠明朗，隱性債務(wù)多，融資平臺數(shù)量不清，壞賬風(fēng)險規(guī)模等也不明確。同時，金融機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管部門雖然能夠基本把握貸款情況，但難以把握融資平臺公司和地方財政的還款能力。審計署雖然能夠從金融機(jī)構(gòu)和地方財政等多個角度調(diào)查地方政府債務(wù)的具體情況，但目前還沒有對全國進(jìn)行大規(guī)模的全面調(diào)查，總體情況尚不完全清晰。因此，各方監(jiān)管部門對地方政府債務(wù)的風(fēng)險究竟有多大均難以準(zhǔn)確估計。

四、發(fā)揮防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的建設(shè)性作用

地方政府債務(wù)風(fēng)險防范問題已經(jīng)引起了社會各方面的廣泛關(guān)注。國務(wù)院總理溫家寶強(qiáng)調(diào)把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負(fù)債”問題發(fā)出過警告，擔(dān)心地方政府債務(wù)引發(fā)財政風(fēng)險，轉(zhuǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定。各家金融機(jī)構(gòu)也開始對政府融資平臺企業(yè)2009年底貸款逐筆梳理，重新進(jìn)行評審和風(fēng)險排查，并根據(jù)貸款的實際風(fēng)險狀況采取相應(yīng)的保全措施。審計機(jī)關(guān)應(yīng)以“維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和金融安全”為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，在以下幾方面發(fā)揮對防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的促進(jìn)和建設(shè)性作用。

（一）促進(jìn)地方政府增加債務(wù)透明度，防范債務(wù)風(fēng)險。中國地方政府存在的龐大隱形債務(wù)危及著金融資產(chǎn)的安全和社會的穩(wěn)定，增強(qiáng)地方政府債務(wù)透明度，增強(qiáng)地方政府負(fù)債約束力必須采取以下幾個方面的措施。一是將地方政府隱形債務(wù)明晰，列入預(yù)算中，并將預(yù)算和直接債務(wù)之外的財政信息公布于眾，強(qiáng)化地方政府融資行為的內(nèi)外部約束。二是建立與完善政府債務(wù)統(tǒng)計報告制度，實現(xiàn)商業(yè)銀行對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，從而為商業(yè)銀行提供真實可靠的信息。三是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。同級財政部門統(tǒng)一歸口管理同級政府及其部門、所屬單位舉債，扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。財政部門總體把握借債總體規(guī)模、負(fù)債結(jié)構(gòu)、風(fēng)險等級、以及償還債務(wù)能力，建立地方政府債務(wù)管理數(shù)據(jù)庫。

（二）促進(jìn)國家有關(guān)部門加大體制改革力度。分稅制帶來的財權(quán)事權(quán)不對等、不受約束的地方投資沖動、地方政府缺乏正規(guī)融資渠道、商業(yè)銀行市場化改革等問題，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的地方政府債務(wù)迅速增加的直接原因。正是因為這些不協(xié)調(diào)、不合理、權(quán)責(zé)不明的因素，放縱了一些追求政績的地方政府投資，并反過來捆綁了經(jīng)濟(jì)政策。因此，應(yīng)加大體制改革力度，從以下幾方面增強(qiáng)地方政府的償還能力。首先，財稅體制改革。進(jìn)一步加快推進(jìn)財政體制改革，健全事權(quán)與財力相匹配的財政體制。其次，發(fā)行債券融資。建議修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。要盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度負(fù)債的法律通道，規(guī)范政府舉債。第三，從資本市場融資。放寬部分地級市城投公司等融資平臺上市融資的條件，拓寬地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資渠道，避免部分市政府通過借殼上市包裝融資平臺公司帶來的股市風(fēng)險。第四，中央財政應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的債務(wù)管理體系，規(guī)范地方政府舉債行為，建立規(guī)模控制和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，努力扭轉(zhuǎn)當(dāng)前多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。

（三）加強(qiáng)對融資平臺的管理和整合力度。地方政府融資平臺層次多、數(shù)量多，缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)范的操作程序，財務(wù)管理不規(guī)范。因此，加強(qiáng)對地方政府融資平臺的管理。首先，要按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的要求，清理部分只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司及債務(wù)。進(jìn)一步明確融資平臺公司的認(rèn)定口徑、評價標(biāo)準(zhǔn)、貸款要求等。其次，按國家相關(guān)會計制度和財務(wù)管理制度的要求，規(guī)范融資平臺公司財務(wù)管理，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增強(qiáng)債務(wù)償還能力。據(jù)央行2009年5月末的調(diào)研結(jié)果顯示，全國政府投融資平臺3800多家，平均資產(chǎn)負(fù)債率60%，有的高達(dá)80%，而平均資產(chǎn)利潤率不到1.3%，抗風(fēng)險能力低下；融資平臺資本充足率低，地方政府將地方國有資產(chǎn)包裝出資，且大量銀行貸款成為融資平臺的注冊資本。第三，完善地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)。目前，地方政府投融資平臺法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范。多數(shù)融資平臺高管由政府官員擔(dān)任，管理方式粗放，管理經(jīng)驗不足，責(zé)任心不強(qiáng)，融資平臺的經(jīng)營狀況令人堪憂。

（四）促進(jìn)地方政府增強(qiáng)償還債務(wù)能力。從美國次貸危機(jī)到歐元主權(quán)債務(wù)危機(jī)，從雷曼兄弟到冰島、希臘，但凡出現(xiàn)危機(jī)的機(jī)構(gòu)和國家，無一不是債務(wù)償還能力出現(xiàn)了問題。基于對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未雨綢繆，增強(qiáng)地方政府償還債務(wù)能力也引起了社會各界的廣泛關(guān)注。因此，應(yīng)促進(jìn)地方政府及其融資平臺提高經(jīng)營水平和償債能力。一是加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，廣泛培植財源，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)財務(wù)管理，通過增收節(jié)支還債和減債。二是積極通過債權(quán)債務(wù)置換、依法處置閑置財產(chǎn)、追收借出款項及加大收回債權(quán)力度等措施籌集資金，化解地方債務(wù)。三是加大政府投資建設(shè)項目市場化運作力度，吸引民間資本投入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目的經(jīng)營管理，在提高項目經(jīng)營管理水平的同時，提高經(jīng)濟(jì)效益。四是建立償債資金來源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度。通過從土地出讓收入中提取一定比例、從市政配套費中籌集一定資金、從國有資產(chǎn)收益中集中一定比例、收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后增加還債資金來源等方式籌集還貸準(zhǔn)備金，編制部門預(yù)算時安排專項還貸準(zhǔn)備金，著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。

（五）強(qiáng)化對政府投資項目審計，促進(jìn)提高投資效益。中央拉動內(nèi)需政策實施以來，地方政府配合國家政策落實和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大量舉債新建了一批重點建設(shè)項目。審計應(yīng)注重關(guān)注建設(shè)項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀規(guī)劃的要求，對項目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益做出全面評價；加強(qiáng)對舉債建設(shè)項目資金運用合理性的審計，對地方政府債務(wù)資金來源、運用和償債計劃落實等情況進(jìn)行全程跟蹤；加強(qiáng)對建設(shè)項目后續(xù)跟蹤審計。2009年下半年以來，國家收緊了對地方政府融資平臺貸款的投放額度，地方政府部分建設(shè)項目因資金不足，出現(xiàn)了個別項目停建的問題。審計機(jī)關(guān)應(yīng)關(guān)注此類項目的審計，促使投資建設(shè)項目及時產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益；加強(qiáng)對項目建設(shè)期間資金使用的合法性審計，對項目建設(shè)的立項審批、招投標(biāo)、合同的簽訂與執(zhí)行、資金的撥付與使用等方面進(jìn)行全面審計，重點查處決策失誤造成重大損失浪費和個人侵吞國家資金等重大違法違紀(jì)問題。

（六）促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)銀行信貸投放的約束力。按照銀行貸款管理和《擔(dān)保法》的要求，銀行不得發(fā)放政府貸款或由政府擔(dān)保的貸款。但是，近年來，由于政策的松動和政府投資的沖動，地方政府變相大量融資。基于地方政府負(fù)債已成為普遍的事實，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對信貸資金的約束力應(yīng)做好兩方面的工作。一方面，對已發(fā)放貸款加強(qiáng)貸后管理。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加大對地方政府性融資平臺公司貸款風(fēng)險的監(jiān)測、統(tǒng)計、分析，定期向相關(guān)商業(yè)銀行通報地方政府融資平臺貸款的風(fēng)險信息，提示商業(yè)銀行及時防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。另一方面，嚴(yán)格控制新增地方政府債務(wù)規(guī)模。銀監(jiān)會已經(jīng)告知各家銀行在向“地方融資平臺”貸款中必須把握住“三條紅線”，即嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款，不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議，對出資不實，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險防范具體措施等。

（七）建立健全有效的地方政府債務(wù)責(zé)任追究制度。地方政府債務(wù)的責(zé)任追究應(yīng)關(guān)注地方政府各部門及部門領(lǐng)導(dǎo)的雙重責(zé)任。一方面，由于目前地方政府債務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的缺失，使地方政府債務(wù)形成了多頭管理的局面。從地方政府層面看，舉債項目的規(guī)劃權(quán)在發(fā)改委，貸款與審核的相關(guān)權(quán)利在財政廳（局）、發(fā)改委、銀監(jiān)會，運行管理和人員管理在國資委，而舉債資金的償還幾乎都由財政部門全部承擔(dān)。不同部門因本身利益，增加了地方政府債務(wù)管理和責(zé)任追究的難度，增強(qiáng)對部門責(zé)任的約束力十分必要。另一方面，地方政府債務(wù)狀況應(yīng)列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍，把化解債務(wù)納入政績綜合考核體系，作為考察任用干部的重要依據(jù)。以防止政府官員為追求政績，盲目貸款建設(shè)“形象工程”和“政績工程”，防止前任官員借債，后人還債，以致責(zé)任無法落實等問題的發(fā)生。（郭會秋）

第三篇：地方政府債務(wù)審計淺析

摘 要：隨著科技水平的提高，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也不斷的提高，地方政府的債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，因此加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計的工作也變得非常重要。本文從債務(wù)分析、債務(wù)管理、債務(wù)資金使用效率等方面分析了地方政府債務(wù)審計的作用，還提出了加強(qiáng)政府債務(wù)審計分析過程中可能遇到的問題。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；審計；債務(wù)風(fēng)險

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地方政府的債務(wù)審計規(guī)模也不斷變大，因此得到了社會的密切關(guān)注。在實際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中難免會發(fā)生預(yù)算中列赤字、政府不能發(fā)行證券等事件，但是一定要遵循法律的相關(guān)規(guī)定，避免這些事件的發(fā)生。審計署對全國各地的政府債券的使用情況也進(jìn)行了一定的調(diào)查，調(diào)查顯示到2010年底全國政府債券的使用人數(shù)竟達(dá)到10.72億，相當(dāng)于我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的25%。從調(diào)查的結(jié)果顯示，我國政府的債務(wù)數(shù)量不斷的增加，也代表債務(wù)的危機(jī)風(fēng)險不斷增大，因此，在審計署“十二五”審計工作規(guī)劃發(fā)展中，明確提出要密切的關(guān)注債務(wù)在地方政府發(fā)展規(guī)劃中的變化，要對地方政府的債務(wù)進(jìn)行一定的監(jiān)督，提出具體的問題，防范風(fēng)險的發(fā)生。

二、地方政府債務(wù)審計的作用

1、摸清地方政府債務(wù)真實情況，評估、預(yù)防債務(wù)風(fēng)險

對政府的債務(wù)進(jìn)行審計的基本的作用是保護(hù)和預(yù)防，即了解債務(wù)的具體真實情況，知道債務(wù)風(fēng)險危機(jī)的一些詳細(xì)知識，從而對債務(wù)起到一定的預(yù)防危機(jī)的發(fā)生的作用。但是，當(dāng)前我國政府對債務(wù)統(tǒng)計沒有形成一定的評判標(biāo)準(zhǔn)，也許是因為債務(wù)龐大的原因，應(yīng)該對當(dāng)前的形勢對當(dāng)前遇到的問題，進(jìn)行具體的有條理的分析，要對債務(wù)的總體情況有清楚的認(rèn)識，對待問題有條理的解決，不能盲目的對待。所以，在對政府的整體債務(wù)進(jìn)行分析時，應(yīng)該對政府的具體真實情況有詳細(xì)的了解，具體包括政府的規(guī)模、領(lǐng)導(dǎo)人員、資金的使用情況、資金的來源，對政府最基本的情況有一定的了解后，摸清債務(wù)的基本狀況，這樣才能更好的對政府的債務(wù)進(jìn)行管理，防范債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。

2、有助于地方政府債務(wù)管理，監(jiān)督地方政府行為

審計工作會對政府的工作人員實際的工作情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督工作的質(zhì)量。因為政府的領(lǐng)導(dǎo)干部特別的注重自己工作中的業(yè)績，那么業(yè)績的提升需要經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這樣就會造成許多的領(lǐng)導(dǎo)干部對工作過度的重視從而使用不正當(dāng)?shù)氖侄蝸硖嵘约喝纹跁r的業(yè)績。例如2010年對湖北陽新縣某政府債務(wù)進(jìn)行審計時發(fā)現(xiàn)，該村的債務(wù)出現(xiàn)嚴(yán)重的赤字，債務(wù)情況非常的混亂。之后，審計的工作人員對該領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了調(diào)查，查明造成這種情況的原因是該領(lǐng)導(dǎo)在任期間以各種原因騙取糧食補(bǔ)助和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。隨后，審計人員將此情況報告給當(dāng)?shù)氐目h紀(jì)委，縣紀(jì)委給予了該人嚴(yán)重的處分，沒收了所有的個人財產(chǎn)，并開除黨籍處分。這個例子充分的證明了政府債務(wù)審計在債務(wù)的管理中發(fā)揮了非常重要的作用，能夠充分的監(jiān)督政府工作人員實際的工作情況，減少違法犯罪事件的發(fā)生，能有效的保護(hù)國家的財產(chǎn)不受侵犯，維護(hù)財產(chǎn)的安全。

3、確保債務(wù)資金使用效益，有效配置資源

政府的債務(wù)資金對于城市的建設(shè)、園林的綠化、交通水利的發(fā)展、科學(xué)教育的發(fā)展等都具有非常大的貢獻(xiàn)，應(yīng)該說它主要的作用就是在這些方面發(fā)揮其功效，同時對于經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展都具有非常重要的作用。所以，要正確的使用債務(wù)資金，要達(dá)到其借債的目的，發(fā)揮其最大的作用，反之，則會給地方政府帶來極大的債務(wù)危機(jī)，影響社會的穩(wěn)定發(fā)展。所以，一定要讓債務(wù)資金的正常使用，把債務(wù)資金的使用列入債務(wù)審計工作的重要部分，要發(fā)揮其本身的作用，給社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的效益。債務(wù)資金的審計內(nèi)容包括：項目的收益效果、項目的進(jìn)度情況、違約風(fēng)險的監(jiān)督。對在計劃中的項目，應(yīng)該分析其危機(jī)風(fēng)險的發(fā)生幾率，計劃工作的進(jìn)程，要正確的利用資金的使用價值，發(fā)揮其作用。對于正在建設(shè)的項目，要認(rèn)真的跟蹤項目的進(jìn)度發(fā)展，以及資金的使用是否合理。對于已經(jīng)完成的項目，應(yīng)該檢查是否此項目符合預(yù)期的理想效果，對于不符合預(yù)期效果的地方進(jìn)行及時的補(bǔ)救，減少現(xiàn)實與理想的差距。此外，還有一部分的資金用于投資股票、房地產(chǎn)等，往往會帶來巨大的損失，造成資源的浪費，所以，應(yīng)該合理的配置資源的使用，減少債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，要合理有效的使用資源。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)審計應(yīng)當(dāng)注意的問題

1、地方政府債務(wù)審計的重點

地方政府債務(wù)審計的重點包括債務(wù)償還的過程、債務(wù)的措施環(huán)節(jié)、債務(wù)的管理和資金的應(yīng)用。上文所提到的湖北省的例子中就充分證明了這一點，關(guān)注重點的內(nèi)容，就可以在財務(wù)審計的過程中得到明顯的效果。在對債務(wù)審計的過程中，要促進(jìn)政府的管理體制改革，還要讓資金發(fā)揮其自身的價值，還要在債務(wù)審計的過程中懂得正確處理危機(jī)。

第四篇：關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考

關(guān)于地方政府性債務(wù)審計的思考 2013-3-25 11:26 閆波

一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計工作思路

（一）財政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸疅o法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。

2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可見，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長過渡依賴投資和出口，消費對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。2010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個百分點，貢獻(xiàn)率為54.8%。對于以“吃飯財政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機(jī)強(qiáng)烈。

（三）現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對滯后。這些年我國進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計成本、效益及風(fēng)險，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。

2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險分析，明確審計工作重點

（一）舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債

資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競爭性領(lǐng)域，地方財政也相應(yīng)承擔(dān)了大量償債風(fēng)險。

（二）監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，由于地方政府對債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計委、財政、監(jiān)察、審計等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。

（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運營缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財政狀況會因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財政運行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項目之上。一旦地方投融資平臺發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢必造成金融風(fēng)險的不斷累積。

三、研究風(fēng)險防范對策，提升審計建議深度廣度

（一）建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險。

2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實施細(xì)則，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對舉債項目的計劃管理，對舉債項目進(jìn)行嚴(yán)格的財政審評，建立政府債務(wù)統(tǒng)計制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析評估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。

3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運用等相關(guān)制度，保證每年有計劃地從預(yù)算財力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財政總支出的一定比例提取、債務(wù)項目效益提成等，加強(qiáng)地方財政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計專業(yè)化監(jiān)督作用。—方面，通過推動績效審計和行政首長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項目要堅持跟蹤審計的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險。另一方面，加強(qiáng)財政審計與金融審計的協(xié)調(diào)，建立財政審計和金融審計的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺的金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移。建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計意見整改情況作為干部考察任用和單位考核的重要內(nèi)容；財政部門要及時扣繳和清收審計決定中涉及款項，堵塞財務(wù)管理漏洞；審計部門要抓好審計意見的整改落實，對審計意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計監(jiān)督意見整改落實，防止書面整改實際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。

（二）加快推進(jìn)財政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財權(quán)和事權(quán)。造成地方財政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項補(bǔ)助；簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財政資金的能力；同時，以實現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

第五篇：地方政府債務(wù)問題的成因分析

地方政府債務(wù)問題的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

制度因素

1）轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這種事權(quán)與財權(quán)劃分的不對稱，本應(yīng)通過中央對地方的一般轉(zhuǎn)移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項轉(zhuǎn)移支付比重過大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責(zé)任與財力相匹配，地方財政成了“吃飯財政”，有的連飯都無法吃飽，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。

2）政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責(zé)任難以落實。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。

3）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟(jì)、社會微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會主體缺乏自我風(fēng)險約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險，如城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對社會和個人的巨額債務(wù)兌付困難時，基本上采取了財政化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移模式。

政策性因素

1）積極的財政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)12。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題。地方政府在財政資金無力支撐的情況下，將大量需要承擔(dān)的配套資金通過政府控制的投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實體從多渠道融資，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴(kuò)張的問題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

2）國有企業(yè)和糧食流通體制改革。國有企業(yè)經(jīng)過放權(quán)讓利、承包經(jīng)營等多種方式的長期改革仍然難以走出困境之后，國家推出了“抓大放小”、兼并破產(chǎn)、從競爭性領(lǐng)域有序退出的國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整政策。同時，還將資源壟斷性、經(jīng)濟(jì)效益好的大型國有企業(yè)上收中央，將設(shè)備陳舊、市場前景不佳的國有企業(yè)下放地方，一方面增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工生活費和再就業(yè)的支出，另一方面形成了地方政府在國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、分離國有企業(yè)所辦社會職能機(jī)構(gòu)、企業(yè)養(yǎng)老金等方面的支出缺口。此外，1998年，國家推行了“敞開收購、順價銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革。這項改革實施后，由于政府難以區(qū)分糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營性虧損，加之糧食企業(yè)的國有經(jīng)濟(jì)屬性，形成了巨額的糧食企業(yè)財務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

3）機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。1999年以來，國家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員、超配“高職”人員的增資，增加福利費、住房公積金等與工資掛鉤的支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

管理性因素

1）機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，每年大量的大中專學(xué)生、退伍軍人以及部分領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、親屬等，爭相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，“民師轉(zhuǎn)正”也大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。

2）各類升級達(dá)標(biāo)活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動，如教育“普九”達(dá)標(biāo)與“雙基”達(dá)標(biāo)、小康工作達(dá)標(biāo)、科技示范鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、文明集鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、愛國衛(wèi)生鎮(zhèn)達(dá)標(biāo)、農(nóng)電達(dá)標(biāo)、鄉(xiāng)村公路達(dá)標(biāo)、計劃生育達(dá)標(biāo)、爭創(chuàng)全國體育先進(jìn)縣達(dá)標(biāo)、初級衛(wèi)生保健達(dá)標(biāo)、社會治安規(guī)范化派出所、農(nóng)村黨員活動室建設(shè)等10多種。在升級達(dá)標(biāo)活動推動下，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，采取先建設(shè)后還帳、一年建設(shè)多年還帳等辦法，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設(shè)、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。這些工程干好了，領(lǐng)導(dǎo)就可以“上去”；干不好就“到別處去”；而無論干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風(fēng)險，行政行為任期化、短期化。有人形容為“一任干部的政績，幾代百姓的包袱”。3）監(jiān)督管理弱化。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律,又缺乏社會的監(jiān)督地方政府債務(wù)問題的影響和危害

地方債務(wù)的累積影響社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，嚴(yán)重時甚至?xí)?dǎo)致社會動蕩，發(fā)生大規(guī)模金融危機(jī)。具體分析，地方政府債務(wù)累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面：

第一，地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機(jī)場、公路的重復(fù)建設(shè)項目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎斦成狭顺林氐呢?fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

第二，債務(wù)約束軟化，惡化了社會信用環(huán)境。政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，財政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)還直接損害不少納稅人的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重。

第三，高居不下的地方債務(wù)積累了龐大的金融風(fēng)險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機(jī)構(gòu)財務(wù)狀況惡化，金融風(fēng)險累積。

第四，債務(wù)風(fēng)險是社會穩(wěn)定的隱患。在目前縣鄉(xiāng)財政較為困難的情況下，相當(dāng)一些地方政府無力償債，不得不通過借新債還舊債維持，由此財政困難與巨額債務(wù)形成了惡性循環(huán)，財政風(fēng)險不斷增大。在部分財政收能力脆弱、政府債務(wù)已積累較多的地方，第一位的支出實際上不是保工資、保運轉(zhuǎn)，而是償付到期債務(wù)。不少基層政府疲于應(yīng)付債主、籌措資金還債，頻頻當(dāng)被告、打債務(wù)官司，已出現(xiàn)某些地方政府財政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

總之，市場經(jīng)濟(jì)條件下財政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險，而且無從及早預(yù)警和控制，這種狀況顯然不可以再持續(xù)下去，迫切需要未雨綢繆，徐圖整治。