第一篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級(jí)政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金的投入，在地方財(cái)力普遍有限的情況下，各級(jí)政府通過各種形式舉債進(jìn)行城市建設(shè)，但隨之而來的地方債務(wù)問題也日漸突出。而政府的負(fù)債就如同一把“雙刃劍”，在適度負(fù)債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強(qiáng)監(jiān)督的前提下，政府負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，同時(shí)也能為社會(huì)提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財(cái)政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務(wù)（主要就城市建設(shè)引起的負(fù)債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進(jìn)行分析，從財(cái)政的角度提出加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財(cái)力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財(cái)政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設(shè)，占一般預(yù)算支出的5.06％。這對(duì)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設(shè)資金基本上通過舉債完成。政府債務(wù)在西湖區(qū)城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年12月底，區(qū)本級(jí)政府債務(wù)余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當(dāng)年財(cái)政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財(cái)力的比重為10.65％，各項(xiàng)指標(biāo)均在風(fēng)險(xiǎn)控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔(dān)著西溪濕地、古墩路等多項(xiàng)市重點(diǎn)工程的建設(shè)任務(wù)，雖然建設(shè)資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項(xiàng)目的建設(shè)仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺(tái)，地價(jià)受市場波動(dòng)因素影響很大，隱藏了較大風(fēng)險(xiǎn)，一旦土地跌價(jià)，不能及時(shí)出讓，將直接導(dǎo)致未來債務(wù)支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此融資風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務(wù)問題，在債務(wù)控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目基本情況，匯總各部門的年度建設(shè)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上核實(shí)債務(wù)存量，進(jìn)行分類化解，明確償債責(zé)任。二是建立政府負(fù)債辦公室，負(fù)責(zé)定期統(tǒng)計(jì)匯總?cè)珔^(qū)負(fù)債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負(fù)債動(dòng)態(tài)。負(fù)債辦公室設(shè)在財(cái)政局，在統(tǒng)計(jì)匯總負(fù)債數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，建立月報(bào)表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負(fù)債動(dòng)態(tài)分析。三是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，明確建設(shè)資金由建設(shè)主體負(fù)責(zé)籌措和平衡，誰舉債誰負(fù)責(zé)。四是2007年試編基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算，全面反映基本建設(shè)收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預(yù)算管吃飯、一本預(yù)算管建設(shè)。五是建立債務(wù)償還責(zé)任制和責(zé)任追究制，簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設(shè)單位負(fù)責(zé)人簽訂政府債務(wù)責(zé)任狀。將地方政府債務(wù)考核落實(shí)到建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。

二、債務(wù)管理中存在的問題

（一）建設(shè)單位對(duì)各自項(xiàng)目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運(yùn)行，集融資、建設(shè)、支付職能于一身。

有些項(xiàng)目在實(shí)施期間，由于受各種因素變化的制約，會(huì)出現(xiàn)與計(jì)劃不一致的情況，影響項(xiàng)目貸款資金的實(shí)際使用效果，造成資金暫時(shí)閑置。而有些項(xiàng)目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設(shè)單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負(fù)債資金尚未用好、用足，這是導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模上升的一個(gè)重要因素。

（二）舉債項(xiàng)目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，增加了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

表現(xiàn)在：（1）項(xiàng)目超概算情況嚴(yán)重，加大財(cái)政資金壓力。從目前已完工的項(xiàng)目來看，一方面由于項(xiàng)目立項(xiàng)前更多的考慮項(xiàng)目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導(dǎo)致實(shí)際支付時(shí)超概算情況嚴(yán)重；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，變更、增加計(jì)劃外工程，導(dǎo)致整個(gè)工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。（2）項(xiàng)目沒有引入競爭機(jī)制，部分工程材料設(shè)備未實(shí)行政府采購，實(shí)際造價(jià)往往高于合同造價(jià)，增加了建設(shè)成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設(shè)用地。國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》及配套文件《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率各0.5個(gè)百分點(diǎn)；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行各類打捆貸款進(jìn)行整頓和規(guī)范……對(duì)于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財(cái)政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計(jì)劃隨時(shí)可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議與措施

面對(duì)政府債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀，必須積極采取應(yīng)對(duì)措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠(yuǎn)目標(biāo)與眼前現(xiàn)實(shí)的關(guān)系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。

（一）加大財(cái)政對(duì)政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責(zé)任單位，明確財(cái)政部門在同級(jí)政府債務(wù)管理中的牽頭作用，實(shí)行由財(cái)政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財(cái)政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況、財(cái)政收支、各職能部門提供的項(xiàng)目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計(jì)劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對(duì)已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促，確保政府債務(wù)按時(shí)償還。

（二）逐步建立各項(xiàng)政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

建立債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制，對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實(shí)行有效控制，反映地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度。（1）建立和完善償債準(zhǔn)備金制度。建立與負(fù)債規(guī)模相適應(yīng)的償債準(zhǔn)備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時(shí)彌補(bǔ)償債資金缺口。償債準(zhǔn)備金來源可從：從歷年財(cái)政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財(cái)力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初政府債務(wù)余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。目前運(yùn)用較廣泛的指標(biāo)主要有債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率。債務(wù)依存度即債務(wù)收入占財(cái)政支出的比率，它說明財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)債務(wù)的依賴程度，一般來說債務(wù)依存度不宜超過20%。負(fù)債率指債務(wù)余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負(fù)債規(guī)模，是反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的一個(gè)重要指標(biāo)，警戒線是10%左右。償債率指當(dāng)年政府負(fù)債還本付息額占當(dāng)年財(cái)政收入之比，這一指標(biāo)反映政府清償負(fù)債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財(cái)力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財(cái)力集中起來，把政府的資源運(yùn)作起來，集中財(cái)力辦大事，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效能，通過財(cái)政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務(wù)。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財(cái)力的重要組成部分，應(yīng)將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標(biāo)、拍賣，確保應(yīng)收盡收。2007年西湖區(qū)財(cái)政著手對(duì)全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進(jìn)行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2006年底，共計(jì)有363個(gè)出租點(diǎn)，出租面積達(dá)259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關(guān)單位自行管理和對(duì)外出租。區(qū)財(cái)政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對(duì)出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機(jī)制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)評(píng)估確認(rèn)底價(jià)后進(jìn)入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進(jìn)行公開招租，接受社會(huì)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對(duì)于由建設(shè)單位向金融機(jī)構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設(shè)資金專戶，但資金的使用要接受財(cái)政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負(fù)債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導(dǎo)社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目的管理。

1、結(jié)合財(cái)政績效評(píng)價(jià)，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財(cái)原則，同時(shí)結(jié)合財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，合理確定財(cái)政投資范圍，政府重點(diǎn)支持關(guān)系國計(jì)民生，對(duì)西湖區(qū)未來經(jīng)濟(jì)或社會(huì)事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于重大項(xiàng)目的立項(xiàng)，可考慮建立聽證會(huì)制度，在重大項(xiàng)目實(shí)施前，舉行由專家、市民組成的聽證會(huì)，以確定項(xiàng)目實(shí)施的可行性。也可結(jié)合財(cái)政績效評(píng)價(jià)，從項(xiàng)目的預(yù)期績效目標(biāo)著手進(jìn)行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，是否會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

2、編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計(jì)劃，加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。（1）根據(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制年度政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，投資、規(guī)模和償還本息等計(jì)劃，也便于負(fù)債資金在各項(xiàng)目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對(duì)由區(qū)本級(jí)財(cái)政全額投入的建設(shè)項(xiàng)目以及上級(jí)補(bǔ)助資金投入的建設(shè)項(xiàng)目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設(shè)資金達(dá)3.3億元，相對(duì)杭州市其他城區(qū)，建設(shè)資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗(yàn)積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設(shè)項(xiàng)目分批、分步驟的納入直接支付。對(duì)于納入直接支付的項(xiàng)目，由建設(shè)單位分批將貸款資金劃入財(cái)政基本建設(shè)資金專戶。財(cái)政部門根據(jù)年度投資計(jì)劃、預(yù)算、合同、工程進(jìn)度，將建設(shè)資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設(shè)項(xiàng)目全部納入國庫集中支付是實(shí)現(xiàn)城建項(xiàng)目支付管理的最終目標(biāo)。若能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一方面可以促進(jìn)財(cái)政基本建設(shè)預(yù)算編制的完整，為發(fā)改部門編制年度政府性投資項(xiàng)目計(jì)劃提供真實(shí)的資金依據(jù)，同時(shí)便于政府及時(shí)、全面把握全區(qū)項(xiàng)目的規(guī)模和進(jìn)度；另一方面可使財(cái)政全面掌握政府性投資項(xiàng)目的資金需求與去向，從而使財(cái)政部門真正發(fā)揮在政府債務(wù)管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項(xiàng)目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本。可嘗試進(jìn)一步研究政府投資項(xiàng)目購買設(shè)備和工程政府采購的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。

3、加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理，強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。（1）把好項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)關(guān)，對(duì)建設(shè)單位上報(bào)要求立項(xiàng)的基本建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政部門必須會(huì)同有關(guān)部門參與可行性分析和論證，確保立項(xiàng)準(zhǔn)確、科學(xué)，并結(jié)合當(dāng)年財(cái)力和負(fù)債情況提出能否在當(dāng)年實(shí)施的意見。（2）把好預(yù)算審核關(guān)。施工圖預(yù)算是項(xiàng)目施工、合同簽訂、價(jià)款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財(cái)政部門組織力量或委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)基建項(xiàng)目的工程預(yù)算進(jìn)行審查，根據(jù)審查后的預(yù)算來確定招投標(biāo)的標(biāo)底造價(jià)。（3）把好建設(shè)資金支付審核關(guān)。密切關(guān)注建設(shè)工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概算的停止支付。（4）把好建設(shè)項(xiàng)目竣工決算關(guān)。建設(shè)工程項(xiàng)目完工后，財(cái)政部門會(huì)同中介機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位進(jìn)行嚴(yán)格審查。以設(shè)計(jì)概算和工程預(yù)算為依據(jù)，認(rèn)真審查建設(shè)項(xiàng)目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設(shè)成本、費(fèi)用開支、結(jié)余資金等。

4、依托信息技術(shù)手段，建立政府性投資項(xiàng)目庫，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理。項(xiàng)目庫的內(nèi)容包括項(xiàng)目立項(xiàng)的基本情況、資金的安排情況、上級(jí)資金的到位情況、項(xiàng)目的概預(yù)算、項(xiàng)目招投標(biāo)情況以及項(xiàng)目支付的進(jìn)度，對(duì)項(xiàng)目庫實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。通過建立項(xiàng)目庫實(shí)現(xiàn)資源有效整合，促進(jìn)財(cái)政對(duì)項(xiàng)目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強(qiáng)償債能力分析，將負(fù)債控制在一定比例。

償債能力決定負(fù)債能力，通過償債能力分析，為合理確定當(dāng)年政府負(fù)債規(guī)模提供財(cái)務(wù)依據(jù)。主要可從兩個(gè)層面進(jìn)行分析：

1、地方財(cái)力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財(cái)政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標(biāo)。財(cái)政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財(cái)政可支配收入和政府負(fù)債能力呈正相關(guān)，與償債能力呈正相關(guān)。在分析過程中，需結(jié)合政府實(shí)際可用財(cái)力、政府負(fù)債和政府可用財(cái)力承受能力情況。分析一定時(shí)期財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入、地方財(cái)政可用資金、地方財(cái)政用于建設(shè)的財(cái)力、土地出讓金收入等相關(guān)指標(biāo)的完成情況、平均增長幅度、財(cái)政收入增長趨勢，以確定償還政府負(fù)債的能力。

2、償還政府負(fù)債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負(fù)債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時(shí)、是否到位直接影響政府負(fù)債還款來源的穩(wěn)定性和正常性。可以從現(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價(jià)格升降趨勢等指標(biāo)，分析地方政府未來一定時(shí)期的土地出讓收入情況，政府負(fù)債的償還資金是否充足。此外，還要對(duì)土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟(jì)政策（如金融政策、土地政策）的變化對(duì)地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺(tái)，對(duì)土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運(yùn)作面臨著極大的考驗(yàn)，導(dǎo)致土地不能及時(shí)出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負(fù)債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負(fù)債的正常還貸進(jìn)程。因此，需要對(duì)土地出讓預(yù)計(jì)收入進(jìn)行合理估計(jì)，不能過高估計(jì)土地出讓收入。

第二篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

摘 要：近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的不斷發(fā)展，地方政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷加大投入力度，擴(kuò)大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務(wù)的方式來彌補(bǔ)資金的不足。地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方債務(wù)信息卻很難全面、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇，債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大將會(huì)威脅到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此如何控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了需要我們關(guān)注的課題，本文認(rèn)為地方政府應(yīng)通過加強(qiáng)債務(wù)信息透明度，建立完善債務(wù)償還制度等方式來控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維持地方財(cái)政平衡，從而保證地方經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；償債能力

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，地方政府需要進(jìn)行大量的市政項(xiàng)目建設(shè)，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發(fā)行地方債務(wù)來彌補(bǔ)進(jìn)行交通運(yùn)輸，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財(cái)政赤字，保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發(fā)行地方政府債務(wù)。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸，地方政府融資平臺(tái)，或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債，由此產(chǎn)生的債務(wù)具有很強(qiáng)的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)是指我國各級(jí)地方政府作為債務(wù)人，在財(cái)政收入不足以保證政府職能的履行時(shí)，以財(cái)政收入和政府資產(chǎn)作為擔(dān)保，向金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)及個(gè)人舉借的債務(wù)。

（一）地方債務(wù)主體

我國地方政府債務(wù)由地方政府融資平臺(tái)，地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成，其中由地方政府融資平臺(tái)為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺(tái)債務(wù)余額為4.97萬億元，占地方政府債務(wù)總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù)，這一規(guī)定限制了地方政府?dāng)U大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模，所以地方政府通過地方政府融資平臺(tái)發(fā)行了大量地方債務(wù)，然而地方融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的增長，在推動(dòng)我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時(shí)，也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)由于自身償債能力有限、信息透明度低，導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算管理，以至于很難控制其債務(wù)規(guī)模，這也將大大提升地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方債務(wù)來源

目前我國地方政府債務(wù)資金來源主要為金融機(jī)構(gòu)貸款、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個(gè)人的借款，其中大部分債務(wù)來自于金融機(jī)構(gòu)的貸款。地方債務(wù)的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)，當(dāng)?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務(wù)，將會(huì)嚴(yán)重影響銀行的再融資能力，提高金融風(fēng)險(xiǎn)程度，限制銀行業(yè)的信貸擴(kuò)張能力，同時(shí)對(duì)其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

（三）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其種類

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府對(duì)其承擔(dān)的債務(wù)無法按期還本付息以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對(duì)地方債務(wù)具有法律上的償還責(zé)任，可以將地方債分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務(wù)人在法律上承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù)，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔(dān)償還責(zé)任，而只是承擔(dān)道義責(zé)任的債務(wù)；從是否具有確定的償還責(zé)任上可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù)，直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)。或有債務(wù)是指政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，當(dāng)債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時(shí)，由地方政府償還的債務(wù)，是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。

參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，可將我國地方政府債務(wù)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)這四種債務(wù)。其中直接顯性債務(wù)包括：中央政府代理發(fā)行的地方政府債券，向國內(nèi)金融組織與單位、個(gè)人的借款，地方財(cái)政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務(wù)員和教師工資等）；直接隱性債務(wù)包括社會(huì)保障資金缺口，農(nóng)村社會(huì)保障缺口，公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務(wù)；或有顯性債務(wù)包括：地方政府擔(dān)保的外國政府貸款，地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款等；或有隱性債務(wù)包括：地方金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)，地方國有企事業(yè)單位的欠款，下級(jí)政府的債務(wù)等。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累

（一）地方債務(wù)增長迅猛

2008美國金融危機(jī)席卷全球，為了防止經(jīng)濟(jì)下滑，緩解財(cái)政壓力，中央政府啟動(dòng)了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔(dān)，因此地方政府不得不向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，此后，地方債務(wù)規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2010年年底，全國地方性債務(wù)余額為10.72萬億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元，占地方債務(wù)總額的62.6%，地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務(wù)總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務(wù)總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務(wù)總額增長的同時(shí)，地方債務(wù)占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重較大，與此同時(shí)，這兩年中政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)總額均約占40%，在債務(wù)人無法償還的特定條件下，或有將由擔(dān)保人或救助人來承擔(dān)償還責(zé)任，立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務(wù)。地方政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐墓岔?xiàng)目或地方企業(yè)提供擔(dān)保，形成了大量的地方擔(dān)保性債務(wù)。2010年地方政府的或有債務(wù)總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達(dá)74%，導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大，由此為地方政府帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也大幅增長。

（二）地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

地方債務(wù)在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通水暖電等設(shè)施建設(shè)為主，債務(wù)規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資多以建設(shè)期限長，投資收益率小的基礎(chǔ)設(shè)施為主，其投資資金不能靠項(xiàng)目本身的收益來償還，而要靠地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)償還，由此為地方財(cái)政帶來了巨大的償債壓力，進(jìn)一步提升了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前地方債務(wù)在政府層級(jí)間的分布是省、市級(jí)比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款。縣鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)比重偏高，由于基層政府財(cái)力小，承擔(dān)的事務(wù)支出多，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級(jí)政府在財(cái)政較在為困難的情況下，由于債務(wù)項(xiàng)目多、償債資金來源窄，償債能力低，導(dǎo)致債務(wù)到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，存在0.9萬億的逾期債務(wù)，占地方債務(wù)總額的6%，2018年以后到期的債務(wù)余額為6.2萬億元，占地方債務(wù)總額的40%，其中逾期債務(wù)主體以縣鄉(xiāng)級(jí)政府為主，近三年為債務(wù)償還高峰期，也是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。對(duì)于逾期債務(wù)地方政府不得不通過債務(wù)展期，將當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。

（三）地方債務(wù)信息不透明

由于地方政府發(fā)行地方債務(wù)是屬于違規(guī)行為，常以地方政府融資平臺(tái)，企業(yè)事業(yè)單位的名義進(jìn)行融資，舉債方式多樣，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制，總體債務(wù)信息無法完全統(tǒng)計(jì)。全面了解地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要條件，沒有真實(shí)、全面可靠的債務(wù)信息，就不能對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)，及時(shí)采取有效防范風(fēng)險(xiǎn)和化解債務(wù)的措施。從目前情況看，地方政府債務(wù)規(guī)模大，政府舉借的擔(dān)保債務(wù)無法完全準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，即使是財(cái)政部門地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)資料反映的也僅僅是債務(wù)數(shù)額的總額，對(duì)或有債務(wù)中各融資主體的負(fù)債額無法統(tǒng)計(jì)出精確數(shù)值。每年新增債務(wù)、逾期債務(wù)等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計(jì)出結(jié)果，政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務(wù)信息，難以確定地方債務(wù)規(guī)模，無法對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估預(yù)測，難以對(duì)地方債務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)測與管理，從而大大提升了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，降低了政府財(cái)政穩(wěn)定性。

三、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）根據(jù)政府財(cái)力適度舉債

各級(jí)政府部門是政府債務(wù)的承擔(dān)者，對(duì)政府債務(wù)的償還負(fù)有不可推卸的責(zé)任，政府債務(wù)規(guī)模和效益與各級(jí)財(cái)政狀況息息相關(guān)。因此，政府部門在追求地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)合理控制地方債務(wù)規(guī)模。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)政府部門需要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行合理規(guī)劃，使其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)償還能力相適應(yīng)。同時(shí)根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，各項(xiàng)債務(wù)的償還期限，如，本年到期債務(wù)，以及后幾年年到期債務(wù)的數(shù)量金額，以控制債務(wù)規(guī)模為主制定出合理的債務(wù)計(jì)劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政能力和政府債務(wù)規(guī)模，制定出中、長期的債務(wù)規(guī)劃，合理舉借債務(wù)。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高，稅源廣，財(cái)政收入多，償債能力強(qiáng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，進(jìn)行的公路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于收益回收期較長的項(xiàng)目，因此可以根據(jù)項(xiàng)目收益情況和債務(wù)償還情況，適度擴(kuò)大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財(cái)政收入不足，還依然要提供義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)治安和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及公共服務(wù)，履行事權(quán)所需要的財(cái)力與可用財(cái)力高度不對(duì)稱，因此，需要嚴(yán)格控制其債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，縮減債務(wù)存量，限制新增債務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，使該地區(qū)進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況相匹配，避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債，而產(chǎn)生債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況。

（二）完善地方債務(wù)償還機(jī)制

建立完善、可靠和健全的償債機(jī)制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)，地方政府應(yīng)在舉借債務(wù)的同時(shí)制定出具體的債務(wù)償還計(jì)劃，計(jì)劃中應(yīng)明確規(guī)定負(fù)債的償還責(zé)任，資金的使用范圍，債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。明確債務(wù)的償還責(zé)任，政府部門的直接借款由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)償還，地方債務(wù)在經(jīng)人大審批核準(zhǔn)發(fā)行后，地方政府應(yīng)在每年年初從預(yù)算中安排出相應(yīng)的債務(wù)還本付息預(yù)算，用于償還當(dāng)年應(yīng)償還的當(dāng)期債務(wù)；對(duì)于能夠產(chǎn)生效益的項(xiàng)目可以在項(xiàng)目建成后由自身收益償還債務(wù)；政府部門承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)償還。償債主體要嚴(yán)格執(zhí)行償債計(jì)劃，落實(shí)償債資金，及時(shí)足額償還債務(wù)本息。地方政府還應(yīng)增加財(cái)政收入，提高償債能力，提高債務(wù)資金使用效率，避免由于資金浪費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)無法按時(shí)償還。政府還需建立償債基金來防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門按債務(wù)余額的一定比例，將經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項(xiàng)目收益列入償債基金，以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項(xiàng)目債務(wù)以及下一級(jí)政府暫時(shí)無力償還的到期債務(wù)。

（三）建立與完善債務(wù)信息披露機(jī)制

提高債務(wù)透明度可有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此地方政府應(yīng)通過建立地方債務(wù)信息披露制度來提高地方債務(wù)信息透明度。目前我國地方財(cái)政部門對(duì)外公布的地方債務(wù)信息通常缺乏準(zhǔn)確性和全面性，不利于地方債務(wù)管理者認(rèn)清地方債務(wù)情況，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控，無法為地方財(cái)政編制預(yù)算提供準(zhǔn)確科學(xué)的依據(jù)。為保證地方債務(wù)信息的公開性與透明性，政府應(yīng)定期公開地方債務(wù)相關(guān)信息，以便公眾準(zhǔn)確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對(duì)地方政府可支配財(cái)力，債務(wù)資金使用狀況，債務(wù)結(jié)構(gòu)等債務(wù)信息定期公布：地方政府可支配財(cái)力是指地方政府在一定時(shí)期內(nèi)所能自由支配使用的財(cái)政資金，對(duì)地方政府的可支配財(cái)力進(jìn)行準(zhǔn)確地披露，有利于對(duì)債務(wù)償還能力進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，有效地監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)債務(wù)資金使用狀況的披露，有利于強(qiáng)化投資者及監(jiān)管部門對(duì)資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項(xiàng)目支出，有利于提高債務(wù)資金的使用效率；通過對(duì)債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的披露，公眾可以對(duì)當(dāng)年需要償還的債務(wù)余額和未來各需要償還債務(wù)數(shù)量充分了解，投資者可以對(duì)未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的分析評(píng)估，進(jìn)而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務(wù)預(yù)算，從政府財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況等方面，公開記錄和反映政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況，使地方政府債務(wù)向著規(guī)范化方向發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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[9] 吳俊培，李淼焱著，《中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范研究―基于對(duì)中西部地方債務(wù)的調(diào)研》[J]，財(cái)政研究，2013年3月，第25-30頁。

第三篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務(wù)是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務(wù)的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了貢獻(xiàn)；另一方面，債務(wù)的不當(dāng)運(yùn)用會(huì)帶來巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，給地方財(cái)政帶來極大的考驗(yàn)。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時(shí)使政府蘊(yùn)涵了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大,其潛在風(fēng)險(xiǎn)也在增加。強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚(yáng)長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學(xué)術(shù)界乃至全社會(huì)關(guān)注的重要問題,也是尚待破解的難題。關(guān)鍵詞：

地方政府負(fù)債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。從當(dāng)前政府統(tǒng)計(jì)口徑看，地方政府總債務(wù)中包括直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬三個(gè)部分。目前，我國地方政府債務(wù)主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級(jí)政府的負(fù)債。當(dāng)前直接債務(wù)仍然占債務(wù)總額的絕大部分，其次是擔(dān)保債務(wù)，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級(jí)地方政府的債務(wù)總額，很難有全面、真實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。目前，我國對(duì)財(cái)政赤字的彌補(bǔ)方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務(wù)作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的來源，會(huì)隨著財(cái)政赤字的不斷增大而增長。同時(shí)，債務(wù)需要還本付息，債務(wù)的增加也會(huì)反過來加大財(cái)政赤字以及大量隱形債務(wù)的增加，依次循環(huán)，風(fēng)險(xiǎn)逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會(huì)曾披露，目前地方融資平臺(tái)貸款中存在嚴(yán)重償還風(fēng)險(xiǎn)的貸款占比為23%，這意味著融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)敞口約在1.5萬億元。從政府層級(jí)來看，縣級(jí)融資平臺(tái)數(shù)量占比達(dá)60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺(tái)等方式過度舉債已接近極限，債務(wù)率已高達(dá)150%以上，個(gè)別縣市債務(wù)率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺(tái)局部風(fēng)險(xiǎn)的隱患，對(duì)于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

中國地方債務(wù)的形成是轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨(dú)特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時(shí)期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財(cái)權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實(shí)行分稅制時(shí)，并未對(duì)中央政府與地方政府之間的事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對(duì)這兩級(jí)政府之間的事權(quán)進(jìn)行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費(fèi)稅、關(guān)稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實(shí)行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與財(cái)力相匹配，建設(shè)性事務(wù)只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾導(dǎo)致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟(jì)固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。四是償債意識(shí)淡薄，償債責(zé)任難以落實(shí)。由此形成了相當(dāng)一批無效投資，項(xiàng)目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務(wù)。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務(wù)壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀領(lǐng)域事務(wù)干預(yù)過多，產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主體缺乏自我風(fēng)險(xiǎn)約束；由于市場化程度不高及市場準(zhǔn)入的限制，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個(gè)方面的因素結(jié)合在一起導(dǎo)致分散和化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的市場機(jī)制難以形成，許多經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務(wù)。

（二）政策性因素 積極的財(cái)政政策。為了治理通貨緊縮，國家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。機(jī)關(guān)事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴(kuò)大內(nèi)需政策的指導(dǎo)下，連續(xù)幾次大幅提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但地方財(cái)政也需要安排一定投入。即便是由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費(fèi)、住房公積金等支出，以及與財(cái)政支出掛鉤的法定支出。在財(cái)力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（三）管理性因素 機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，無論有無必要，均苛求“上下對(duì)口”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。在人員負(fù)擔(dān)加重的同時(shí)，支出標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。除了“國標(biāo)”工資之外，各地還競相出臺(tái)“省標(biāo)”、“市標(biāo)”等地方津補(bǔ)貼項(xiàng)目。管理松弛造成的財(cái)力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領(lǐng)導(dǎo)者本人不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，導(dǎo)致地方政府在舉債時(shí)往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計(jì)成本，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務(wù)的防范和化解

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最終管理目標(biāo)不是消除債務(wù)，而是有效控制債務(wù)的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風(fēng)險(xiǎn)，把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財(cái)政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從完善體制，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及創(chuàng)新政府投融資機(jī)制等方面來實(shí)現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制

地方政府如果有健全的政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，就能對(duì)政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實(shí)施有效預(yù)警和防控，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學(xué)化。在預(yù)警機(jī)制的建立和完善過程中，特別要注意預(yù)警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時(shí)監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)和專門人員對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，同時(shí)可以發(fā)揮市場機(jī)制作用，通過市場評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用進(jìn)行評(píng)價(jià)，達(dá)到使公眾對(duì)政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學(xué)的償債機(jī)制

政府債務(wù)所取得的資金是對(duì)以后收入的提前使用，因此建立科學(xué)有效的償債機(jī)制是保證政府信譽(yù)和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加財(cái)政收入，也可以通過壓縮不必要的財(cái)政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務(wù)項(xiàng)目的收益，也可以是納入預(yù)算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當(dāng)年債務(wù)本息所需的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備。

（三）建立健全政府債務(wù)信息的公開機(jī)制

由于政府負(fù)債沒有納入政府會(huì)計(jì)核算體系，因此政府財(cái)政報(bào)告中沒有公開透明的政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)信息，這樣既不利于地方政府對(duì)本身負(fù)債情況的自查，也會(huì)在一定程度上影響政府的信譽(yù)，所以有必要建立政府負(fù)債信息的交流和公開機(jī)制，這樣有利于上級(jí)政府更好掌握地方政府的負(fù)債情況，可以更為合理的對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)可以通過對(duì)政府負(fù)債余額、還債情況即新增債務(wù)情況的分析比對(duì)，為政府決策提供真實(shí)、系統(tǒng)、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務(wù)計(jì)劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政經(jīng)濟(jì)不可能在“零風(fēng)險(xiǎn)”狀態(tài)下運(yùn)行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財(cái)政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強(qiáng)化地方債務(wù)資金運(yùn)用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務(wù)的及時(shí)償付，維護(hù)地方政府的信譽(yù)。

參考文獻(xiàn)：

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第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算

[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進(jìn)行擴(kuò)展，對(duì)各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測算。同時(shí)，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌視為一個(gè)局部的整體，計(jì)算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小。實(shí)證顯示：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險(xiǎn)降低。

關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

2012年，希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，給整個(gè)歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題逐漸引起人們的重視。與此同時(shí)，我國的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負(fù)債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報(bào)告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長了41.3%，或有債務(wù)增長了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點(diǎn)。這些事實(shí)都使得中央與學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)問題給予更多的關(guān)注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財(cái)政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機(jī)制。

二、相關(guān)文獻(xiàn)

（一）國外相關(guān)文獻(xiàn)。國外對(duì)于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長模型，認(rèn)為政府需要對(duì)政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價(jià)公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時(shí)也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算，促進(jìn)了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財(cái)務(wù)管理理論對(duì)政府債務(wù)問題進(jìn)行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險(xiǎn)矩陣的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評(píng)估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。Shneyerow（2006）以一般對(duì)稱模型，從英式拍賣機(jī)制的角度，運(yùn)用非參數(shù)估計(jì)法分析了市政債券的價(jià)格波動(dòng)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計(jì)算機(jī)程序?qū)ΜF(xiàn)實(shí)中的地方政府行為進(jìn)行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

（二）國內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)。裴育、歐陽華生（2007）認(rèn)為構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的體系過程中，又需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述與量化。通過指標(biāo)選取，構(gòu)建、計(jì)算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險(xiǎn)值的測定，地方政府債務(wù)的綜合評(píng)價(jià)等，最終建立一個(gè)完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級(jí)到高級(jí)的“逐級(jí)多次模糊綜合評(píng)判”方法，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制，從而達(dá)到預(yù)警的目的，同時(shí)還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財(cái)政收支情況、負(fù)債狀況以及政府財(cái)力指數(shù)，通過使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最終得出宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財(cái)政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項(xiàng)指標(biāo)用于評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為合適，同時(shí)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一個(gè)量化分析的參考，得出一個(gè)顯示的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

謝征、陳光焱（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一個(gè)復(fù)雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構(gòu)建了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負(fù)債顯著增加，由此帶來的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實(shí)證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較大，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小隨著評(píng)價(jià)值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識(shí)的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)估計(jì)。

同時(shí)，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測算方面，越來越多的學(xué)者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對(duì)傳統(tǒng)的 KMV模型進(jìn)行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購買者，同時(shí)地方政府通過償債來將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財(cái)政收入大于債務(wù)價(jià)值，那么地方政府將不會(huì)違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會(huì)選擇違約。

李江波（2010）擴(kuò)展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對(duì)于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進(jìn)行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險(xiǎn)測度模型，運(yùn)用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險(xiǎn)。通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間的形式。同時(shí)，該區(qū)間隨著市場情緒波動(dòng)的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認(rèn)為：我國的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達(dá)國家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，中央出于“父愛主義”，將對(duì)地方政府予以保護(hù)。因此，在使用KMV模型時(shí)，不能將地方政府視為一個(gè)孤立的個(gè)體，需要將中央的保護(hù)考慮進(jìn)去。所以，基于這方面的考慮，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實(shí)證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。

徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財(cái)政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進(jìn)后的KMV模型對(duì)省級(jí)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對(duì)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的影響遠(yuǎn)大于土地出讓收入；同時(shí)，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測算上被廣泛使用，同時(shí)現(xiàn)有學(xué)者也對(duì)KMV模型做了各式各樣的擴(kuò)展，以使得KMV模型可以更符合實(shí)際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對(duì)KMV模型進(jìn)行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。

三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財(cái)政收入服從下列隨機(jī)過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時(shí)刻地方政府可用于對(duì)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的財(cái)政收入，Zt是一個(gè)隨機(jī)變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡化分析，假定地方政府債務(wù)到期時(shí)，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時(shí)，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財(cái)政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會(huì)償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會(huì)出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點(diǎn)。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個(gè)獨(dú)立不相關(guān)的變量來對(duì)具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財(cái)政收入與債務(wù)進(jìn)行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問題，實(shí)際上是求解地方政府財(cái)政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對(duì)應(yīng)值，觀察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實(shí)驗(yàn)次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對(duì)應(yīng)的地方政府的財(cái)政收入波動(dòng)率與增長率以及初始時(shí)間的財(cái)政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對(duì)某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算。而求解多個(gè)地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機(jī)序列。因此，需要計(jì)算各個(gè)地方政府財(cái)政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進(jìn)行Cholesky分解，對(duì)N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機(jī)序列，求解對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財(cái)政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因?yàn)樵摯a的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實(shí)證結(jié)果分析

（一）獨(dú)立的測算各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)上述模型理論，對(duì)各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個(gè)擔(dān)保比例下風(fēng)險(xiǎn)均在合理的范圍。但是與此同時(shí)，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險(xiǎn)超過了0.4%的合理范圍，可以認(rèn)為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認(rèn)為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等。現(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個(gè)整體，對(duì)此進(jìn)行計(jì)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（此處使用江蘇省與湖北省兩個(gè)樣本原因是其中一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低，另一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高），計(jì)算結(jié)果如圖2所示。（圖2）

第五篇：基于內(nèi)部控制視角的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

【摘要】近年來，隨著分稅制改革的完善，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重得到提高，地方財(cái)政的收入大幅減少。與此同時(shí)，隨著地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的擴(kuò)大和自身投資不斷增加，出現(xiàn)超越償還能力的過度負(fù)債以及嚴(yán)重的財(cái)政赤字，尤其是隨著還貸高峰期的相繼來臨，一些地方政府紛紛陷入巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中，如處理不當(dāng)，極有可能牽一發(fā)而動(dòng)全身轉(zhuǎn)化為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響地區(qū)穩(wěn)定。因此，本文首先通過對(duì)內(nèi)部控制以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概述，認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用，其次分析地方政府債務(wù)的基本狀況，認(rèn)識(shí)到政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)，增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象等風(fēng)險(xiǎn)，再者分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，最后在內(nèi)部控制的視角提出地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范方法合理防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制 地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、內(nèi)部控制與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概述

（一）內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)，資產(chǎn)安全，財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制原則是企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循的基本指針。企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)遵循5項(xiàng)原則：全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和成本效益原則。我國《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》將內(nèi)部控制的要素歸納為內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督5大方面。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的概念

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無能力按期償還本息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財(cái)政不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，例如拖欠項(xiàng)目建設(shè)工程款、拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進(jìn)行公共事業(yè)投入等。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為：區(qū)域性、產(chǎn)生原因的復(fù)雜性、以及傳遞性。其表現(xiàn)形式主要有規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)、結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)和外在風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部控制對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用

1.保證合理的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平

內(nèi)部控制及其在戰(zhàn)略和整個(gè)公司的應(yīng)用是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分。因此，在目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足、債務(wù)責(zé)任劃分不清的情況下，借鑒企業(yè)內(nèi)部控制思想，石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

在地方政府債務(wù)管理當(dāng)中將地方政府債務(wù)管理提升到政府長期戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，能夠有利于控制地方政府債務(wù)規(guī)模、明確債務(wù)責(zé)任，逐漸使地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到合理的水平，從而為實(shí)現(xiàn)防范和控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供合理保證，同時(shí)保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

2.促進(jìn)地方政府債務(wù)資金的合理分配和高效使用

2l世紀(jì)，我國城市化進(jìn)程開始進(jìn)入穩(wěn)定快速發(fā)展階段，加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、提高城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用，因此在控制地方政府債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，必需要保證債務(wù)資金的合理分配和高效使用。而內(nèi)部控制不僅要求保證經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，而且強(qiáng)調(diào)提高經(jīng)營的效率和效果。因此，借鑒內(nèi)部控制思想和方法的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能夠有機(jī)地將長期項(xiàng)目和短期項(xiàng)目的資金投入結(jié)合起來，注意控制不合理項(xiàng)目，并推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，從而盡快產(chǎn)生效益和現(xiàn)金流，促進(jìn)地方政府債務(wù)資金能夠得到合理分配和高效使用。

二、地方政府債務(wù)的基本狀況

（一）總量和結(jié)構(gòu)

2013年12月30日公布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。據(jù)審計(jì)署測算，2007年以來，各全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13％和14.64％，說明這兩類或有性質(zhì)的債務(wù)轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)的比率并不高，因此，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)應(yīng)該是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。

政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)從分級(jí)結(jié)構(gòu)看，全國省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占比分別為 16.33％、44.49％、36.35％、2.82％。從主體結(jié)構(gòu)看，融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有獨(dú)資或控股企業(yè)、其他主體的政府性債務(wù)余額分別占 37.44％、28.40％、16.32％、10.62％、7.23％。從資金來源結(jié)構(gòu)看，銀行貸款、發(fā)行債券、其他單位和個(gè)人借款、國債、外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸的比例分別為50.76％、10.71％、6.14％、1.22％，而通過近兩年興起的BT(建設(shè)-移交)、墊資施工、延期付款、融資租賃、集資等變相舉借的債務(wù)占31.18％。從資金使用結(jié)構(gòu)看，尚未支出的債務(wù)資金占7.05％，已支出的債務(wù)資金占92.95％，其中用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公

石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院學(xué)年論文

益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占77.70％，在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、工業(yè)、能源等其他方面的支出占15.25％。

從總量和結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)可見，我國地方政府性債務(wù)以政府負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)為主，或有債務(wù)的比例也比較高，但轉(zhuǎn)化為實(shí)際債務(wù)且需要財(cái)政償還的比例還不大。地方政府性債務(wù)向市、縣級(jí)政府(約占80％)、融資平臺(tái)公司和地方政府部門及機(jī)構(gòu)(約占66％)、銀行貸款和變相舉債(約占82％)以及市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)、保障性住房(約占70％)集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險(xiǎn)的幾率較大。

（二）增長速度

我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長，1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20％和61.92％，2012年的債務(wù)余額比2010年增長66.93％。審計(jì)報(bào)告顯示，2012年審計(jì)的36個(gè)地方政府本級(jí)債務(wù)，2010年及以前舉債占53.93％，2011年舉債占16.39％，2012年舉債占29.68％。說明地方政府性債務(wù)的加速增長勢頭并沒有得到有效控制。與經(jīng)濟(jì)增長率和財(cái)政收人的增長率比較來看，我國2009年GDP 增長率為8.7％，地方財(cái)政收入同比增長13.8％；2010年GDP增長10.3％，地方財(cái)政收入同比增長24.6％；2012年GDP增長7.8％，地方財(cái)政收入同比增長16.2％。可見，絕大多數(shù)年份地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收人相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。分類來看，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，該類債務(wù)的省、市、縣三級(jí)合計(jì)數(shù)比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97％，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均分別增長14.41％、17.36％和26.59％，可見，債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象，地方政府存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)債務(wù)管理

目前，我國地方政府性債務(wù)管理并未形成統(tǒng)一的模式，大部分地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督。對(duì)2012年底地方政府性債務(wù)的審計(jì)抽查顯示，36個(gè)地方政府本級(jí)中，有8個(gè)尚未出臺(tái)政府性債務(wù)管理規(guī)定，13個(gè)尚未建立政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的舉借審批制度，l9個(gè)尚未編制債務(wù)預(yù)算或債務(wù)收支計(jì)劃，24個(gè)尚未建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。但截至2013年6月底，我國有63.89％的省級(jí)政府、76.21％的市級(jí)政府和 62.49％的縣級(jí)政府出臺(tái)了綜合性的政府性債務(wù)管理制度，說明地方政府債務(wù)管理制度在加速建立健全，目前還需要在制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金等方面盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

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三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）地方政府缺乏有效融資渠道，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)的比例高

為了解決資金難題，一些地方政府通過地方融資平臺(tái)模式繞過政策限制。在這種模式下，政府劃撥國有企業(yè)、土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立一個(gè)公司，并使得這家公司能夠達(dá)到可以融資的條件，當(dāng)政府有資金需求的時(shí)候，則通過該公司進(jìn)行融資再轉(zhuǎn)由政府運(yùn)用。這些地方融資平臺(tái)能夠在地方政府的隱性擔(dān)保下非常便利地從金融機(jī)構(gòu)獲取資金。這種方式實(shí)際上也獲得國家一定程度上的認(rèn)可和支持，2009 年3月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”在這樣的氛圍下，各級(jí)地方政府依托融資平臺(tái)，大量負(fù)債，使得地方政府含有償還責(zé)任的債務(wù)和擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債激增。

（二）債務(wù)增長速度與償債能力存在倒掛現(xiàn)象

我國地方政府財(cái)權(quán)小，財(cái)政收入不足。自從1994年我國實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重得到提高，地方財(cái)政的收入大幅減少，這極大地削弱了地方政府的財(cái)力。隨著我國市場化改革的程度加深，中央政府的事權(quán)不斷下放，很多項(xiàng)目逐漸轉(zhuǎn)移到地方政府，這使得地方政府的職能持續(xù)擴(kuò)展，地方政府需要負(fù)擔(dān)的責(zé)任也就越來越重，而與此同時(shí)，地方政府的財(cái)權(quán)卻沒有相應(yīng)的擴(kuò)大，這也就必然會(huì)產(chǎn)生收入與支出不相匹配的矛盾。地方政府性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入相比都存在著超速增長的現(xiàn)象。地方政府在財(cái)力嚴(yán)重不足的情況下自然而然地就會(huì)通過舉債來維持開支。出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府未形成統(tǒng)一債務(wù)管理，過分追求GDP增長

改革開放以來，在我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針下，對(duì)于地方政府官員政績的考核經(jīng)常以該地區(qū)的GDP增長狀況來衡量，在以GDP為考核核心的評(píng)價(jià)體系下，地方政府官員不顧長遠(yuǎn)利益只顧眼前利益，拼命大搞形象工程，發(fā)展能夠在短期內(nèi)拉動(dòng)本地GDP增長的大型項(xiàng)目，如市政工程、公關(guān)事業(yè)、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項(xiàng)目的建設(shè)需要大量的財(cái)政資金支持，一些地方政府官員為了解決資金需求，不顧財(cái)政實(shí)際情況，不惜大量舉債，只為自己的政績，最終導(dǎo)致政府債務(wù)越積越多。

四、內(nèi)部控制視角下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

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1.建立健全地方政府組織結(jié)構(gòu)，明確職責(zé)

地方政府的財(cái)政部門、人大、以及其他各部門全面協(xié)調(diào)，明確職責(zé)。堅(jiān)持科學(xué)、民主的籌資決策程序。地方政府必須基于自身財(cái)力情況制定地方政府總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、招商引資規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，在總體規(guī)劃之下，根據(jù)本地區(qū)發(fā)展需要和償還能力，確定舉債項(xiàng)目及適度的舉債額度。經(jīng)人大或者集體研究決定。避免部分領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績而妄下決斷。

2.加強(qiáng)地方政府內(nèi)部審計(jì)和建立項(xiàng)目管理責(zé)任制

地方政府審計(jì)部門要對(duì)政府的債務(wù)情況及時(shí)監(jiān)督、審計(jì)和提出整改意見。審計(jì)部門要獨(dú)立于政府其他部門之外。同時(shí)地方政府進(jìn)行投資建設(shè)之前，必須進(jìn)行大量的前期工作。根據(jù)審計(jì)部門、統(tǒng)計(jì)部門的數(shù)據(jù)和財(cái)政部門的預(yù)算情況對(duì)本地區(qū)財(cái)政支出做到明確判斷，做到心中有數(shù)。

3.結(jié)合人力資源因素，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的自覺性，提高公務(wù)人員素質(zhì)

地方政府的辦公人員一定要遵守國家法律法規(guī)，同時(shí)結(jié)合地區(qū)實(shí)際做到實(shí)事求是，對(duì)于重大資金問題要問計(jì)于民，問計(jì)于專家。各部門要嚴(yán)格把守用人關(guān)，選擇具有專業(yè)技能、專業(yè)知識(shí)、良好道德以及經(jīng)驗(yàn)豐富的公務(wù)人員處理地方財(cái)務(wù)工作。對(duì)地方政府的工作人員要定期進(jìn)行考核和評(píng)估。給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)或處罰。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

地方政府要優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低資金成本。制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金。地方政府的負(fù)債籌資要考慮投資回收期，并科學(xué)、合理地安排債務(wù)結(jié)構(gòu)與投資方向，規(guī)劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)模塊。首先，地方政府要認(rèn)真研究資金市場的供求情況，根據(jù)資金市場、利率走勢和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度對(duì)資金的需求制定科學(xué)、合理的資金使用方案，合理預(yù)期利率，適時(shí)選用借款的種類，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)降低貸款成本，減少風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)應(yīng)制訂切實(shí)可行的還款計(jì)劃，要按照貸款本息歸還的時(shí)間、額度要求，合理安排資金，避免因準(zhǔn)備不足、資金周轉(zhuǎn)困難而出現(xiàn)延期還款損失和地方政府信譽(yù)降低。其次，合理確定資產(chǎn)負(fù)債率，嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模。地方政府進(jìn)行投資建設(shè)貸款應(yīng)根據(jù)市場需求、社會(huì)發(fā)展水平和本地的實(shí)際需要量力而行，適可而止。地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)政收入情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素綜合考慮，測定風(fēng)險(xiǎn)承受能力，合理控制負(fù)債規(guī)模。如果過度舉債，勢必使陷入債務(wù)困境，影響地區(qū)又好又快發(fā)展。為指導(dǎo)地方政府加強(qiáng)貸款管理，提高風(fēng)險(xiǎn)控制能力，有關(guān)部門可研究確定本地區(qū)合理的貸款控制規(guī)模，隨時(shí)掌握和了解自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，消除各種隱

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患，確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。最后，地方政府應(yīng)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析系統(tǒng)，同時(shí)發(fā)揮人大制度必要時(shí)組織一些專門委員會(huì)，如籌資決策委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)型評(píng)估向?qū)＜倚驮u(píng)估轉(zhuǎn)變。

（三）完善控制活動(dòng)

1.加強(qiáng)部門間的相互制衡

地方政府辨認(rèn)和分析風(fēng)險(xiǎn)后，應(yīng)針對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出必要的指令。控制活動(dòng)是確保管理層的指令得以實(shí)現(xiàn)的政策和程序，包括授權(quán)控制、不相容部門分離控制、文件記錄控制。其中，授權(quán)控制是對(duì)財(cái)政部門或?qū)ｉT委員會(huì)權(quán)限控制。在當(dāng)前執(zhí)行授權(quán)控制關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政收支審批制度，完善重大資金項(xiàng)目聯(lián)簽制度，發(fā)揮民主集中制的優(yōu)勢，嚴(yán)禁超越權(quán)限，弄虛作假，濫用職權(quán)，違章辦事；不相容部門分離的控制是對(duì)地方政府內(nèi)部某些不相容的部門進(jìn)行分離。如授權(quán)與執(zhí)行部門的分離，執(zhí)行與復(fù)核部門的分離，執(zhí)行與監(jiān)督部門的分離等。在財(cái)政部門和審計(jì)部門，還要加強(qiáng)職員的輪崗制度，嘗試關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)崗位帶薪休假制度，重新梳理各個(gè)崗位的設(shè)置情況，以提高政府工作效率。2.做好預(yù)算控制

政府預(yù)算原則包括：公開性、可靠性、法律性、統(tǒng)一性、性。地方政府的預(yù)算是地方各級(jí)部門根據(jù)發(fā)展需求和自身任務(wù)編制的財(cái)政收支計(jì)劃。政府的總體籌劃與預(yù)算之間存在著密切的關(guān)系，預(yù)算本質(zhì)就是總體籌劃在財(cái)政資金上的翻版，沒有事前充分籌劃的資本項(xiàng)目會(huì)給每一個(gè)部門帶來巨大的負(fù)擔(dān)。預(yù)算資金的籌集、分配和使用，對(duì)地方政府的發(fā)展有著直接的影響。依據(jù)預(yù)算編制的要求，地方人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。地方政府性債務(wù)收支納入預(yù)算管理和監(jiān)督。做到重點(diǎn)監(jiān)督，集體決策。

（四）通暢信息溝通渠道

內(nèi)部控制是與管理過程融合在一起，不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的循環(huán)往復(fù)的動(dòng)態(tài)過程。地方政府必須及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地收集與本地區(qū)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)部和外部信息。并應(yīng)建立一個(gè)高效、開放、統(tǒng)一的信息溝通系統(tǒng)，通過政府網(wǎng)、人大委員會(huì)和民意調(diào)查等擴(kuò)大知情權(quán)，獲取地區(qū)發(fā)展所需的信息。優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，尋找最優(yōu)方案。同時(shí)加強(qiáng)各部門的信息溝通，通暢信息溝通渠道。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督

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一個(gè)良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，需要對(duì)內(nèi)部控制建立和實(shí)施進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，通過監(jiān)督活動(dòng)，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量。這種監(jiān)督往往是通過內(nèi)部審計(jì)來實(shí)現(xiàn)的。首先，加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督作用。審計(jì)部門通過監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時(shí)反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的信息，幫助各部門有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期控制目標(biāo)。其次，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性要嚴(yán)格監(jiān)督，以達(dá)到有效控制的目的。

總之，對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理是有效防范風(fēng)險(xiǎn)的重要方法。制定政府投融資規(guī)劃、編制政府投融資預(yù)算、設(shè)立政府償債資金、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)等方面盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供保證。

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