第一篇：對地方政府性債務(wù)的調(diào)查與思考

對地方政府性債務(wù)的調(diào)查與思考

地方政府性債務(wù)是地方政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織以政府名義向國內(nèi)外或境內(nèi)外承借或擔(dān)保，政府負(fù)有直接或間接償還責(zé)任的債務(wù)。近幾年來，安陸市為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面逐步加大了資金投入力度，另一方面，政府性債務(wù)余額逐年上升，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。

一、地方政府性債務(wù)基本情況

從債務(wù)構(gòu)成看，截止2009年12月31日，安陸市地方政府性債務(wù)余額為58476萬元（不含政策性掛賬債務(wù)72664萬元），其中：直接債務(wù)54819萬元，占債務(wù)總額的93.7%；擔(dān)保債務(wù)3657萬元，占債務(wù)總額的6.3%。在直接債務(wù)中，一般公共服務(wù)7970萬元，占直接債務(wù)總額的14.5%；財(cái)政部門6754萬元，占直接債務(wù)總額的12.3 %；教育4077萬元，占直接債務(wù)總額的7.4%；城市社區(qū)1966萬元，占直接債務(wù)總額的3.6%；農(nóng)林水1793萬元，占直接債務(wù)總額的3.3%；開發(fā)區(qū)11575萬元，占直接債務(wù)總額的21.1 %；交通運(yùn)輸17610萬元，占直接債務(wù)總額的32.1%；其他公共安全、電力信息、文體傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、糧油物資儲備等3074萬元，占直接債務(wù)總額的5.7%。在擔(dān)保債務(wù)中，社會保障和就業(yè)44萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的1.2%；醫(yī)療衛(wèi)生601萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的16.4%；農(nóng)林水3012萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的82.4%。

從債務(wù)來源看，直接債務(wù)來源中：政策性銀行12736萬元，占直接債務(wù)總額的23.2%；上級財(cái)政4414萬元，占直接債務(wù)總額的8.1%；非銀行金融機(jī)構(gòu)3199萬元，占直接債務(wù)總額的5.8%；商業(yè)銀行1963萬元，占直接債務(wù)總額的3.6%；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)515萬元，占直接債務(wù)總額的0.9%；其他31992萬元，占直接債務(wù)總額的58.5%。擔(dān)保債務(wù)來源中：外債轉(zhuǎn)貸3613萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的98.8%，其中：世界銀行3012萬元、外國政府601萬元；商業(yè)銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行）44萬元，占擔(dān)保債務(wù)總額的1.2%。

從債務(wù)指標(biāo)看，不含政策性掛賬債務(wù)，2009年政府性債務(wù)余額58476萬元，占當(dāng)年全市國內(nèi)生產(chǎn)總值75億元7.8%，比2008年上升了0.5個(gè)百分點(diǎn)，一定程度上反映出政府債務(wù)總量對全市經(jīng)濟(jì)的影響力度加大。當(dāng)年一般預(yù)算支出131713萬元，不含政策性掛賬的債務(wù)余額占一般預(yù)算支出的44.4%，如果把政策性掛帳債務(wù)計(jì)算在內(nèi)，則這一比例高達(dá)99.5%，這兩個(gè)比例反映出財(cái)政支出過分依賴債務(wù)收入，財(cái)政處于脆弱的狀態(tài)，并對財(cái)政的未來發(fā)展構(gòu)成了潛在的威脅。

從收入和人平負(fù)債看，2009年全市一般預(yù)算收入為22095萬元，債務(wù)總額131140萬元，為一般預(yù)算收入的5.9倍，不含政策性掛賬的債務(wù)余額58476萬元，為當(dāng)年一般預(yù)算收入的2.6倍，為當(dāng)年可用財(cái)力的0.7倍；按全市62萬人口計(jì)算，人平負(fù)債943元；按17510名財(cái)政供養(yǎng)人員計(jì)算，人平負(fù)債高達(dá)33396元。

二、地方政府性債務(wù)管理存在的問題

（一）對政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識不夠

部門在借款、貸款以爭取項(xiàng)目、籌集資金或財(cái)政部門為其擔(dān)保時(shí)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)分析，不能做到預(yù)之以謀，往往只強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的重要性和未來預(yù)期收益，很少考慮到由此而形成的債務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)，特別是由此而引發(fā)的或有負(fù)債和或有風(fēng)險(xiǎn)，為日后出現(xiàn)償債困難埋下隱患。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的債務(wù)管理，債務(wù)不斷增加

一方面，沒有成立統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，舉債主體分散，債務(wù)管理權(quán)限不集中，不能達(dá)到規(guī)范管理的目的。安陸市現(xiàn)有舉債主體包括市鄉(xiāng)兩級政府、教育、農(nóng)林水、城市社區(qū)、醫(yī)療衛(wèi)生等37個(gè)主管部門，債權(quán)人涉及到政策性銀行、商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、上級財(cái)政以及其他單位和個(gè)人。除財(cái)政部門對上舉借的債務(wù)外，其他單位的債務(wù)未納入財(cái)政部門賬務(wù)核算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)甚至沒有債務(wù)管理人員。另一方面，由于沒有建立舉債評估機(jī)制，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為沒有受到有效控制，存在隨意舉債、各自為政和擴(kuò)大投資規(guī)模的現(xiàn)象，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)高，風(fēng)險(xiǎn)加劇

參照歐盟國家簽署的《馬斯特里赫條約》和國內(nèi)成功經(jīng)驗(yàn)，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)綜合評價(jià)指標(biāo)中，債務(wù)依存度（債務(wù)余額占財(cái)政支出的比率）一般不超過20%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）一般在10%以內(nèi)，債務(wù)償還率（負(fù)債還本付息額占財(cái)政收入的比重）一般在10%左右。從安陸的情況看：債務(wù)依存度①=58476÷131713=44.4%，債務(wù)依存度②=131140÷131713=99.5%，債務(wù)負(fù)擔(dān)率=58476÷750000=7.8%，債務(wù)償還率=8662÷22095=39.2%，除債務(wù)負(fù)擔(dān)率控制在警戒線內(nèi)以外，債務(wù)依存度、債務(wù)償還率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了警戒線，存在著嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）債務(wù)監(jiān)督制衡機(jī)制不全，償債責(zé)任難以落實(shí)，償債壓力沉重

由于缺乏強(qiáng)有力的債務(wù)約束機(jī)制，單位還款能拖則拖，導(dǎo)致債務(wù)余額越來越大。債務(wù)余額較大的單位，因資金有限，無力全部清償。債務(wù)余額較小的單位，也沒有合理地利用資金進(jìn)行清償。2009年底全市逾期債務(wù)總額36270萬元，比2008年逾期債務(wù)20311萬元增加15959萬元，實(shí)際清收償還8662萬元，僅占當(dāng)年債務(wù)余額的14.8%。在有限的財(cái)政收入與需要滿足的剛性支出（如政府運(yùn)轉(zhuǎn)、人員開支、社會保障等）之間存在著巨大缺口的情況下，地方政府既要發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，搞好城市建設(shè)，辦好社會公益事業(yè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，又要擠出一部分資金償還到期債務(wù)本息。2009年底未到期債務(wù)22207萬元，其中：2010年3685萬元、2011年3049萬元、2012年3598萬元、2013年4011萬元、2014至2018年5967萬元、2019至2024年1896萬元，償債壓力十分沉重。

（五）政策性掛賬債務(wù)長期懸而未決

安陸市糧食企業(yè)政策性虧損掛賬高達(dá)68952萬元，財(cái)政部門除以前年度每年從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金配套資金中解決一部分用于償付利息外，2009年預(yù)算只安排了糧食掛帳貼息資金310萬元支付利息，連續(xù)5年沒有能力償付本金，此外還有供銷企業(yè)政策性虧損掛賬3712元。政策性掛賬已成為地方政府的沉重包袱。

三、地方政府性債務(wù)形成的原因

（一）財(cái)政支出范圍過大

建立公共財(cái)政，提高均等化服務(wù)水平，使地方政府事權(quán)擴(kuò)大，財(cái)政支出也不斷增加。一方面，公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長較快，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力增大，另一方面，加強(qiáng)社會保障，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障，增加公共醫(yī)療衛(wèi)生和義務(wù)教育投入，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等，都要增加財(cái)政支出。財(cái)政支出范圍過大是誘發(fā)財(cái)政赤字，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。

（二）經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)力保障不足

隨著各項(xiàng)改革力度不斷加大，地方財(cái)政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)力明顯不足。地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，改變困難現(xiàn)狀，不得不舉債引進(jìn)項(xiàng)目和資金。近幾年，安陸市僅用于開發(fā)區(qū)建設(shè)的債務(wù)達(dá)12700萬元，占總債務(wù)的26.6%，其中2008年新增的農(nóng)副產(chǎn)品加工基地建設(shè)借款9000萬元，約占2008年全年新增債務(wù)的50%。此外，對一些公益性項(xiàng)目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，政府本身旁無責(zé)貸，但這些項(xiàng)目帶來的的多是社會效益，經(jīng)濟(jì)效益微乎其微，這類因財(cái)力所限而引進(jìn)的項(xiàng)目，還款責(zé)任最終仍在政府身上，形成了政府債務(wù)。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

分稅制以來，雖然中央對地方的轉(zhuǎn)移支付在不斷加大，但力度不夠，上級對地方特別是省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。同時(shí)，在轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過大，一般轉(zhuǎn)移支付比重偏小，地方政府在可用財(cái)力有限的情況下只能舉債解決支出壓力。

（四）國有企業(yè)和糧食流通體制改革所致

對國有企業(yè)實(shí)行上收下放、抓大放小、改制重組、兼并破產(chǎn)等一系列改革，增加了地方政府對國有企業(yè)下崗職工安置、基本生活費(fèi)、再就業(yè)以及養(yǎng)老金等方面的支出，加重了地方政府壓力。安陸市原三家省屬企業(yè)安棉集團(tuán)、湖北鋁廠和東方紅糧機(jī)下放地方管理，相繼改制，共需安置職工9677人，需安置資金2.677億元。由于企業(yè)經(jīng)營不景氣，安陸市為此消耗了巨額財(cái)力。全部安置7249名職工，支付職工的安置補(bǔ)償資金達(dá)21000多萬元，其中，資產(chǎn)處置收入和上級補(bǔ)助資金14000萬元，通過各種途徑借款7000多萬元。僅安棉集團(tuán)，安置下崗職工的各類資金總額需1.394萬元，目前只從國家開發(fā)銀行借款3000萬元，省級補(bǔ)助2000萬元，雖然地方政府每年都安排一定資金予以解決，仍然是杯水車薪。推行以“敞開收購、順價(jià)銷售”為主要內(nèi)容的糧食流通體制改革，由于多種原因，形成了巨額的糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

（五）專項(xiàng)清理形成的債務(wù) 2000年中央拿出專項(xiàng)借款對農(nóng)村合作基金會進(jìn)行清理，安陸市申請3940萬元專項(xiàng)用于兌現(xiàn)農(nóng)民的股金，由財(cái)政承借承還，全市15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處均有基金會借款。該借款至今有3097萬元尚未歸還。

（六）擔(dān)保貸款形成的債務(wù)

擔(dān)保債務(wù)余額3657萬元中，98.8%屬于外債轉(zhuǎn)貸。在10個(gè)國際金融組織貸款和外國政府貸款項(xiàng)目中，有六個(gè)項(xiàng)目是由政府和財(cái)政局承諾擔(dān)保，由政府還款的一類項(xiàng)目，在這類項(xiàng)目中，很多借款單位不能按時(shí)還款，而上級財(cái)政每年到期按協(xié)議扣款，造成這些擔(dān)保債務(wù)最終成為地方政府的還款壓力。如世行貸款的安陸市三水廠建設(shè)項(xiàng)目，2003—2009年安陸市財(cái)政局共對上還貸978萬元，而三水廠僅歸還安陸市財(cái)政局719萬元，財(cái)政為此項(xiàng)目共墊付資金259萬元。還有四個(gè)項(xiàng)目是由政府和財(cái)政局承諾擔(dān)保，由業(yè)主負(fù)責(zé)還款的二類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目的還款也不理想，財(cái)政墊款額度越來越大，導(dǎo)致按照貸款協(xié)議規(guī)定應(yīng)由項(xiàng)目單位還款的工程逐漸形成了財(cái)政買單工程。

四、防范和化解政府債務(wù)的措施和建議

政府債務(wù)是一把雙刃劍，一方面可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政府公共服務(wù)能力，另一方面，債務(wù)的急劇累積潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，處理不好，很可能破壞地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。因此，必須加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）樹立正確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀，全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)

經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就要舉債，只有把經(jīng)濟(jì)搞上去了，所借債務(wù)才有雄厚的償還基礎(chǔ)。要全力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢、財(cái)源單一的不合理狀況，壯大財(cái)政收入規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力。要正確處理發(fā)展和舉債的關(guān)系，樹立舉債為了發(fā)展的觀念，強(qiáng)化責(zé)任和憂患意識，切實(shí)把每一筆舉債資金都用出效益。要在實(shí)際工作中做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，堅(jiān)持收益與風(fēng)險(xiǎn)對等的原則，在設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期收益時(shí)，充分考慮有無還款能力。同時(shí)，要根據(jù)地域條件和實(shí)際能力，合理控制債務(wù)規(guī)模，做到舉債適度，促進(jìn)發(fā)展與舉債的良性互動。

（二）建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度

進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，堅(jiān)持公共產(chǎn)品供給均等化原則，按照地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入情況，加大對縣級的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財(cái)政的可用財(cái)力。調(diào)整轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，加大一般轉(zhuǎn)移支付力度，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加用于均等化的資金，減少非均等化方面的資金，使地方轉(zhuǎn)移支付制度逐步走向規(guī)范合理，切實(shí)發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的作用，以減輕地方政府壓力，縮小地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）編制政府債務(wù)預(yù)算

在做好政府債務(wù)年度收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，將政府債務(wù)的舉借、償還納入市、鄉(xiāng)政府財(cái)政預(yù)算或部門綜合預(yù)算。債務(wù)預(yù)算一經(jīng)編制，嚴(yán)格按規(guī)定控制新債，杜絕隨意舉債。按照責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合的原則，建立償債準(zhǔn)備金制度，償債準(zhǔn)備金一般為年初政府債務(wù)余額的5%左右。償債準(zhǔn)備金一方面可以從預(yù)算中安排，從土地收入、國有資產(chǎn)收益中提取一部分，另一方面，可以從建設(shè)項(xiàng)目收益及項(xiàng)目單位的其他收入中集中一部分，實(shí)行專戶儲存，專項(xiàng)用于償還貸款。

（四）健全政府債務(wù)管理機(jī)制

1、設(shè)立政府債務(wù)管理中心。明確政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和權(quán)限，實(shí)行政府債務(wù)由財(cái)政部門統(tǒng)一管理，計(jì)委、項(xiàng)目辦、財(cái)政部門相互配合。細(xì)化舉債審批程序，建立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制。對債務(wù)資金的使用，由債務(wù)管理中心根據(jù)貸款的到位情況對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全過程監(jiān)管。項(xiàng)目實(shí)施后，督促債務(wù)單位和部門嚴(yán)格履行協(xié)議，落實(shí)還款責(zé)任。

2、健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制。嚴(yán)格按照《擔(dān)保法》的規(guī)定，對競爭性經(jīng)營項(xiàng)目，采取借款單位向貸款機(jī)構(gòu)借貸直貸方式，財(cái)政不予擔(dān)保。確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立財(cái)產(chǎn)抵押制度，明確債務(wù)責(zé)任，規(guī)范償債合同。堅(jiān)持在政府統(tǒng)籌安排下，實(shí)行財(cái)政部門歸口管理債務(wù)和債務(wù)資金審核，堅(jiān)決避免出現(xiàn)部門舉債仍由財(cái)政兜底的局面。

3、強(qiáng)化政府債務(wù)監(jiān)督管理。對政府債務(wù)項(xiàng)目，債務(wù)監(jiān)督管理部門要加強(qiáng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題，促進(jìn)項(xiàng)目按計(jì)劃有序?qū)嵤?。政府重大舉債項(xiàng)目，要實(shí)行工程監(jiān)理或財(cái)政專管員制度，對舉債項(xiàng)目的建設(shè)及財(cái)務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管；設(shè)立舉報(bào)箱，公布舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督；加強(qiáng)對政府債務(wù)償債責(zé)任人的違紀(jì)違規(guī)行為的查處，對非法挪用、侵占債務(wù)款，依法追究其刑事責(zé)任。

（五）全力清償和化解債務(wù)

要積極清查老債，消化債務(wù)存量。按照債務(wù)的發(fā)生時(shí)間、原因、還本付息等情況，建立債務(wù)臺帳，強(qiáng)化償債責(zé)任，落實(shí)償債途徑。對應(yīng)由財(cái)政償還的政府公共職能項(xiàng)目，積極用償債準(zhǔn)備金，分清輕重緩急，有計(jì)劃地進(jìn)行償還。對經(jīng)營性負(fù)債項(xiàng)目，嚴(yán)格落實(shí)償債協(xié)議，執(zhí)行償債合同。對部門舉債項(xiàng)目，按照“誰舉債、誰償還”的原則，督促部門制訂和落實(shí)償債計(jì)劃。對政策造成的債務(wù)，積極爭取政策支持，包括化債補(bǔ)助、延期還款、調(diào)減利率標(biāo)準(zhǔn)等優(yōu)惠措施。特別是糧食虧損掛帳、農(nóng)金會借款等，建議上級分年度據(jù)實(shí)核銷應(yīng)償還本金指標(biāo)，減輕地方政府負(fù)擔(dān)。

（六）充分挖掘收入潛力

建立償債準(zhǔn)備金，及時(shí)償還到期債務(wù)，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，要有相應(yīng)的財(cái)力支持，在當(dāng)前地方財(cái)力吃緊的情況下，要做好這一點(diǎn)，必須充分挖掘收入潛力。一是加強(qiáng)非稅收入管理，確保收入應(yīng)收盡收，增加財(cái)政收入。二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，當(dāng)前要重點(diǎn)推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革，力爭改革取得階段性成果。三是加強(qiáng)對土地收入的征收管理。土地收入是地方政府償還負(fù)債的主要資金來源，其收繳是否及時(shí)、是否到位直接影響政府債務(wù)還款來源的穩(wěn)定性。要綜合分析現(xiàn)有土地存量、土地價(jià)格等指標(biāo)，完善土地使用轉(zhuǎn)讓程序，規(guī)范土地使用轉(zhuǎn)讓行為，加大土地收入收繳力度，堵塞收入漏洞。

課題組長：高清平

成員：董小玲 李儒智 孫伯亞 段春喜

執(zhí) 筆：曾武 熊德貴

第二篇：關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考

關(guān)于地方政府性債務(wù)審計(jì)的思考 2013-3-25 11:26 閆波

一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計(jì)工作思路

（一）財(cái)政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財(cái)政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，造成了地方財(cái)力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸疅o法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時(shí)，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。

2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可見，目前我國地方政府的財(cái)政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財(cái)政體制不完善的必然結(jié)果。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動

現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿Α?010年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對于以“吃飯財(cái)政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機(jī)強(qiáng)烈。

（三）現(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對滯后。這些年我國進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財(cái)政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計(jì)成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。

2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財(cái)力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個(gè)人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，明確審計(jì)工作重點(diǎn)

（一）舉債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項(xiàng)目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項(xiàng)目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項(xiàng)目不需要地方財(cái)政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項(xiàng)目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債

資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競爭性領(lǐng)域，地方財(cái)政也相應(yīng)承擔(dān)了大量償債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）監(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，由于地方政府對債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。

（三）償債機(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對債務(wù)資金的投向和運(yùn)營缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財(cái)政狀況會因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一旦地方投融資平臺發(fā)生資金鏈條斷裂，將會把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢必造成金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。

三、研究風(fēng)險(xiǎn)防范對策，提升審計(jì)建議深度廣度

（一）建立健全債務(wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財(cái)力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對舉債項(xiàng)目的計(jì)劃管理，對舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政審評，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對政府債務(wù)的動態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財(cái)政總支出的一定比例提取、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

4、積極發(fā)揮審計(jì)專業(yè)化監(jiān)督作用?！矫?，通過推動績效審計(jì)和行政首長經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項(xiàng)目要堅(jiān)持跟蹤審計(jì)的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)的協(xié)調(diào)，建立財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計(jì)意見整改情況作為干部考察任用和單位考核的重要內(nèi)容；財(cái)政部門要及時(shí)扣繳和清收審計(jì)決定中涉及款項(xiàng)，堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞；審計(jì)部門要抓好審計(jì)意見的整改落實(shí)，對審計(jì)意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督意見整改落實(shí)，防止書面整改實(shí)際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。

（二）加快推進(jìn)財(cái)政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。造成地方財(cái)政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助；簡化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力；同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時(shí)維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

第三篇：淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作

淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險(xiǎn)，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實(shí)際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險(xiǎn)。針對大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會造成什么風(fēng)險(xiǎn)”等問題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成一個(gè)共識，同時(shí)沒有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計(jì)劃也不清楚，使債務(wù)清理核實(shí)起來很艱難。

通過進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類評價(jià)政府性債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)，有針對性地提出加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政安全的審計(jì)意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，由同級發(fā)展改革（計(jì)劃）、財(cái)政部門等對建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項(xiàng)目應(yīng)通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅(jiān)決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃。各級政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，各級政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督和績效評價(jià)。財(cái)政部門要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關(guān)部門加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計(jì)劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門要對項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評價(jià)。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，對本級政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)上一級財(cái)政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

第四篇：地方政府性債務(wù)問題

地方政府性債務(wù)問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，資金需求旺盛。而地方政府財(cái)力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的選擇，并且債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務(wù)問題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問題形成的原因，并簡介其對社會和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對策。

【關(guān)鍵詞】地方政府性債務(wù)；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是伴隨高速膨脹的債務(wù)規(guī)模，地方政府性債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。審計(jì)署對全國所有涉及地方政府性債務(wù)的25590個(gè)政 府部門和機(jī)構(gòu)、6576 家融資平臺公司、54061 個(gè)其他單位、373805 個(gè)項(xiàng)目和1873683 筆債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果表明，我國

地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，截至2010 年底，除54 個(gè)縣

級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務(wù)余額共計(jì)107174.91 億元，同時(shí)，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中。深入分

析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。

地方政府性債務(wù)具有特定的內(nèi)涵，依據(jù)審計(jì)署的定義，地方政府性債務(wù)是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)），經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，公用事業(yè)單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持，因公益性項(xiàng)目（指為社會公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目）建設(shè)形成的債務(wù)。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)問題成為了社會熱點(diǎn)問題。要找到應(yīng)對地方政府性債務(wù)問題的對策：首先，我們要分析債務(wù)現(xiàn)狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務(wù)問題的經(jīng)濟(jì)和社會影響，并提出相應(yīng)對策。

一．我國地方政府性債務(wù)問題現(xiàn)狀

中國地方政府性債務(wù)經(jīng)歷了從嚴(yán)格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制階段，地方政府性債務(wù)問題開始凸現(xiàn)。1994年財(cái)政改革分權(quán)后，地方政府性債務(wù)迅速膨脹。在1998~2004年實(shí)施積極財(cái)政政策期間，地方政府被動增加直接債務(wù)。2004年后，地方政府性債務(wù)邁入“大躍進(jìn)”階段。其間，地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)債務(wù)規(guī)模龐大，擴(kuò)

張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負(fù)債沉重；債務(wù)來源多樣；債權(quán)主體不斷擴(kuò)散；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機(jī)、歐債危機(jī)的影響，以及國內(nèi)積極財(cái)政政策的施行，中國地方政府性債務(wù)呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。我國地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務(wù)的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財(cái)政的汲取能力，具有劃時(shí)代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財(cái)權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財(cái)力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者是間接地借入債務(wù)。

（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位

地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。政府應(yīng)該是公共服務(wù)的提供者和管理者，政府的職能應(yīng)該主要集中在增進(jìn)地區(qū)的公共服務(wù)、完善公共服務(wù)設(shè)施和提高管理水平等方面，但是現(xiàn)在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設(shè)型”政府的階段，相對于服務(wù)，更熱衷于搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)；部分政府資金違背公益性和市場經(jīng)濟(jì)原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業(yè)和領(lǐng)域。特別是一些地方在推動本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，沉溺于“大而全”，超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、超前建設(shè)，既脫離現(xiàn)實(shí)需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費(fèi)人力物力。

（三）施行積極的財(cái)政政策導(dǎo)致債務(wù)增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和拉動地方經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經(jīng)濟(jì)實(shí)體從多渠道融資，地方財(cái)政投入很少，這也形成了地方政府的債務(wù)。另外，國債轉(zhuǎn)貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券等積極財(cái)政政策來拉動經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致地方負(fù)債呈“大躍進(jìn)”之勢。

（四）債務(wù)監(jiān)管機(jī)制不完善

目前我國許多地方已經(jīng)制定了債務(wù)管理的辦法和制度，但是在執(zhí)行過程中存在落實(shí)不到

位的問題。一是債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理，債務(wù)計(jì)劃編制不完整；二是債務(wù)審批缺乏嚴(yán)格程序，償債準(zhǔn)備金提取不夠或者沒有提取，債務(wù)管理缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的機(jī)制，出現(xiàn)分散管理、多頭舉債的現(xiàn)象；另外很多地方政府還未建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制，也沒有建立信息報(bào)告制度，對債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注不夠。此外，財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制沒有建立起來，沒有把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國的財(cái)政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準(zhǔn)入限制的影響，保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)難以快速發(fā)展。在不得已的情況下，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發(fā)行債券、上級財(cái)政借款和工程項(xiàng)目欠款等方式大量舉債。舉債規(guī)模過快過猛，是落后地區(qū)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。

三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來完成自己的政績工程，可能一個(gè)城市沒有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經(jīng)濟(jì)狀態(tài)上而非項(xiàng)目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預(yù)期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項(xiàng)目的中小企業(yè)很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。

（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用

由于地方負(fù)債無明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。濫用資金表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時(shí)就沒有明確用途。由此導(dǎo)致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費(fèi)等問題。二是舉債額度無節(jié)制，由于無具體法規(guī)及監(jiān)管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關(guān)系穩(wěn)固，于是出現(xiàn)債務(wù)規(guī)模

持續(xù)擴(kuò)大化。

（四）損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費(fèi)者的信心，阻礙了投資和消費(fèi)。近幾年來，地方政府性債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年末地方政府性債務(wù)余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務(wù)額為5.68萬億元，占到債務(wù)余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發(fā)生地方政府性債務(wù)違約現(xiàn)象，將會損害社會誠信體系，進(jìn)一步引發(fā)社會信用危機(jī)。

四．對策分析

地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。但超過一定的度，則會嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進(jìn)行規(guī)范化管理，以發(fā)揮其積極作用而消除其負(fù)面影響。

（一）進(jìn)一步完善財(cái)稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財(cái)政體制造成的中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)不對等是目前地方政府性債務(wù)規(guī)模過大的根本原因。因此，進(jìn)一步完善改革我國的財(cái)稅體制才是治本之道。中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的對等劃分、加大中央轉(zhuǎn)移支付以及探索地方政府發(fā)行債券等，將會從根本上緩解地方政府負(fù)債過高的問題。另外，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算體系，記錄和反映地方政府性債務(wù)規(guī)模、用途，都是財(cái)稅體制完善的方向。

（二）轉(zhuǎn)換政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

使地方政府的職能徹底從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市政道路橋梁等基本公共服務(wù)，政府財(cái)力也應(yīng)集中解決上述問題。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財(cái)政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發(fā)債

改革預(yù)算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件適當(dāng)發(fā)行相應(yīng)類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規(guī)范性，２０１１年１０月２０日國務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)行債券，這項(xiàng)政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務(wù)的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發(fā)債仍須在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額之內(nèi)，與“項(xiàng)目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負(fù)”的自主發(fā)債仍有不小距離，但從中央代發(fā)地方政府債過渡到試點(diǎn)地方自主發(fā)債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發(fā)行中來。另外，應(yīng)放寬市場準(zhǔn)入限制，加大保險(xiǎn)、擔(dān)保、期貨等民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)展力度。

（四）創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制

創(chuàng)新和完善債務(wù)監(jiān)管機(jī)制有利于控制我國地方政府性債務(wù)持續(xù)較快的增長，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是將債務(wù)完全納入預(yù)算管理體系，完整債務(wù)計(jì)劃編制；二是嚴(yán)格債務(wù)審批程序，敦促地方政府建立相關(guān)債務(wù)管理制度、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警機(jī)制；三是建立財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)管部門對政府性債務(wù)的追責(zé)機(jī)制，把政府負(fù)債列入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，并賦予適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)權(quán)重。并探索建立地方政府性債務(wù)信息報(bào)告制度，規(guī)定地方政府每年須向中央政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況。

第五篇：銀監(jiān)會對地方政府性債務(wù)的管理政策

銀監(jiān)會對信托公司涉及地方融資平臺業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要參照執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。該《意見》規(guī)定，融資平臺退出需要滿足五個(gè)條件：一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)；三是自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

2012年3月1日，銀監(jiān)會在其官網(wǎng)發(fā)布消息，銀監(jiān)會2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會議強(qiáng)調(diào)要深化整改，緩釋風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作。會上總結(jié)2011年平臺貸款清理規(guī)范工作，部署2012年主要任務(wù)。銀監(jiān)會黨委委員、副主席周慕冰出席會議并講話。

2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)思想是，遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的原則，堅(jiān)持化解即期風(fēng)險(xiǎn)與建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管控長效機(jī)制相結(jié)合，堅(jiān)持處置存量風(fēng)險(xiǎn)與控制新增貸款相結(jié)合，堅(jiān)持加強(qiáng)分類管理與把控退出風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合，以緩釋風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，以降舊控新為重點(diǎn)，以提高現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，有效防范平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)。

會議肯定地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作取得的成績：

一是立足于風(fēng)險(xiǎn)緩釋，推進(jìn)平臺貸款合同和還款方式整改，加強(qiáng)貸后管理，嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)定性，全面提高了存量平臺貸款的現(xiàn)金流覆蓋程度和抵質(zhì)押有效性。

二是立足于新貸管理，上收平臺貸款審批權(quán)限，制定更加審慎的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立臺賬管理體系，全面完善了平臺貸款審批與管理機(jī)制。

三是立足于持續(xù)監(jiān)管，按月監(jiān)測平臺貸款還款和整改情況，按季統(tǒng)計(jì)平臺貸款數(shù)據(jù)、召開風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管聯(lián)席會議和信息聯(lián)絡(luò)員會議、開展有針對性的現(xiàn)場檢查，全面健全了平臺貸款的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測制度。

四是立足于長效機(jī)制建設(shè)，專題匯報(bào)清理規(guī)范工作，核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，參與制定地方政府性債務(wù)管理政策，全面推動了地方政府性債務(wù)管理政策的持續(xù)完善。

在當(dāng)前國際金融危機(jī)仍未結(jié)束、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇尚不明朗、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩的形勢下，要全面客觀地認(rèn)識地方政府融資平臺貸款面臨的債務(wù)到期、平臺重組和抵質(zhì)押品價(jià)格波動等風(fēng)險(xiǎn)和問題，進(jìn)一步加強(qiáng)平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，深入推進(jìn)清理規(guī)范工作。在保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步細(xì)化和深化政策措施，進(jìn)一步提高針對性和前瞻性，做好六個(gè)方面的具體工作：

一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，切實(shí)化解到期貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

二是根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋程度及項(xiàng)目建成達(dá)產(chǎn)等情況，采取分類處置措施，切實(shí)緩釋存量貸款風(fēng)險(xiǎn)。

三是按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持有保有壓和結(jié)構(gòu)調(diào)整；嚴(yán)格把握貸款投向，優(yōu)先保證重點(diǎn)在建項(xiàng)目需求；嚴(yán)格新增貸款條件，確保達(dá)到現(xiàn)金流覆蓋、抵押擔(dān)保、存量貸款整改和還款資金落實(shí)等方面的要求。

四是以現(xiàn)金流覆蓋率為抓手，嚴(yán)格把握平臺退出條件，強(qiáng)化退出類平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控。

五是在原有“名單制”管理的基礎(chǔ)上，對全口徑融資平臺（包含退出類平臺）按照“支持類、維持類、壓縮類”進(jìn)行信貸分類。

六是明確職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管約束，對平臺貸款經(jīng)營管理中出現(xiàn)違法違規(guī)問題的，嚴(yán)格按照職責(zé)規(guī)定嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

銀監(jiān)會窗口指導(dǎo)信托涉地方融資平臺 嚴(yán)格降舊控新 2012年08月21日 04:36 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：鄭智

字號:T|T 0人參與0條評論打印轉(zhuǎn)發(fā) 8月20日，多家信托公司高管對本報(bào)記者證實(shí)，銀監(jiān)會非銀部上周四下午召集了十多家信托公司開會，重申信托公司為仍在“名單”內(nèi)的地方融資平臺提供的融資，總量不得超過2011年末的規(guī)模，須切實(shí)執(zhí)行“降舊控新”目標(biāo)。

被“叫來”的，均是為地方融資平臺提供的融資金額增長過于迅猛，余額超過上年底規(guī)模的信托公司。今年以來，在天津等不少地方，地方融資平臺從信托渠道獲得的融資，已經(jīng)接近，甚至超過從銀行渠道獲得的融資。

不過，此次“窗口指導(dǎo)”只是針對“名單”內(nèi)的平臺，對于已經(jīng)退出銀監(jiān)會“名單”的融資平臺，銀監(jiān)會并未禁止信托公司為其提供融資。

“松了一大口氣，我們之前以為要全部叫停?！币晃恍磐泄靖吖鼙硎?，此次“窗口指導(dǎo)”對該公司業(yè)務(wù)影響不大，因?yàn)椤拔覀儍?nèi)部的風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)本來就是只和退出類的融資平臺合作?！?/p>

銀監(jiān)會對信托公司涉及地方融資平臺業(yè)務(wù)的監(jiān)管，主要參照執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》。該《意見》規(guī)定，融資平臺退出需要滿足五個(gè)條件：一是符合現(xiàn)代公司治理要求，屬于按照商業(yè)化原則運(yùn)作的企業(yè)法人；二是資產(chǎn)負(fù)債率在70%以下，財(cái)務(wù)報(bào)告經(jīng)過會計(jì)師事務(wù)所審計(jì)；三是自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經(jīng)營，無違約記錄，可持續(xù)獨(dú)立發(fā)展。

業(yè)內(nèi)人士指出，信托公司主要為已退出“名單”的融資平臺“盤活債務(wù)”，而非新增債務(wù)，加之目前融資平臺的流動性風(fēng)險(xiǎn)亟待緩釋，是銀監(jiān)會對這一業(yè)務(wù)保持較大容忍度的原因。

目前，信托公司與地方融資平臺的合作主要采用“類資產(chǎn)證券化”的模式。舉例而言，某城投公司對當(dāng)?shù)卣畵碛幸还P5億元的應(yīng)收賬款，該城投公司將該應(yīng)收賬款委托給信托公司設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，然后信托公司再根據(jù)城投公司的委托，將財(cái)產(chǎn)權(quán)信托分為若干等份，轉(zhuǎn)讓給投資者。如此，城投公司相當(dāng)于提前“變現(xiàn)”了債權(quán)。

一般而言，信托公司會要求城投公司提供額外的擔(dān)保，比如土地抵押，但最近一段時(shí)間，部分信托公司有降低風(fēng)控標(biāo)準(zhǔn)的趨勢，不再要求追加額外的擔(dān)保。這樣，還款來源就單純依賴政府的信用，實(shí)質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)加大。

融資平臺大量從信托公司融資，與銀監(jiān)會對銀行平臺貸款嚴(yán)格限制有關(guān)。銀監(jiān)會要求銀行將融資平臺分為“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情形進(jìn)行管理。2012年仍按平臺類管理的融資平臺貸款余額原則上只降不升。各銀行要根據(jù)信貸三分類結(jié)果，將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺，以在融資平臺貸款總量不增的情況下實(shí)現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。

相比從銀行貸款，地方融資平臺目前從信托公司融資要容易很多，將存量債權(quán)變現(xiàn)即是最主要的路徑。在融資平臺整體流動性風(fēng)險(xiǎn)加劇的情況下，有業(yè)內(nèi)人士指出，監(jiān)管部門默認(rèn)信托融資的增長，可能是為融資平臺“留一條緩釋風(fēng)險(xiǎn)的路”，但也可能使得風(fēng)險(xiǎn)向信托公司集中。

事實(shí)上，部分銀行也通過信托，變相突破了銀監(jiān)會的監(jiān)管規(guī)定，比如，銀行表內(nèi)資金購買信托受益權(quán)，而信托產(chǎn)品的資金投向是融資平臺。

銀行“輸血”受限地方融資平臺 借道信托或打擦邊球 2012年08月15日 02:15 來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào) 作者：李高陽

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隨著宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基調(diào)從“控通脹”切換到“穩(wěn)增長”，各地掀起新一輪天量投資熱潮。一方面，由于銀監(jiān)會嚴(yán)控銀行平臺貸款；另一方面，地方投資項(xiàng)目的“上馬”存在巨大的融資需求。

在此形勢下，作為“影子銀行”體系一員的信托公司嗅到了機(jī)遇，與極度渴求資金的地方融資平臺一拍即合。從央行最新發(fā)布的7月金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以看到，7月份人民幣貸款增加5401億元，同比多增485億元，環(huán)比減少3797億元，而7月份的信托貸款增加263億元，同比多增291億元。

近日，有信托公司人士對本報(bào)記者分析，“地方融資平臺正借助表外融資來滿足其投資需求，很多城投公司都在關(guān)注信托、債券以及近期推出的資產(chǎn)支持票據(jù)(ABN)?！?/p>

地方資金之渴

自7月16日寧波率先宣布《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型的若干意見》，各地方的“穩(wěn)增長”措施接踵而至。

其中，貴州省篩選出投資總額達(dá)32479億元的項(xiàng)目，長沙市公布重大項(xiàng)目計(jì)劃的具體內(nèi)容，40個(gè)重大項(xiàng)目總投資3748億元，另有155個(gè)一般項(xiàng)目總投資4544億元。

雄偉的投資計(jì)劃背后，現(xiàn)實(shí)卻是巨大的資金缺口。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方籌措資金的兩條路，一是地方債，二是融資平臺。

第一種方式，今年以來，已有滬深粵浙四個(gè)地方自行發(fā)債試點(diǎn)。

第二種方式，融資平臺如果想要通過銀行借貸似乎此路不通。銀監(jiān)會主席尚福林在銀監(jiān)會2012年中監(jiān)管會議上表示，將繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)管控。

各大銀行高管近期也紛紛表明管控平臺貸的態(tài)度。中國建設(shè)銀行[4.16-0.72% 股吧 研報(bào)]董事長王洪章近日表示，建行地方政府平臺貸款總規(guī)模約為4000億元，涉及平臺900多戶，主要是省級平臺貸款，市級和縣級很少，貸款不良率不高，且總體風(fēng)險(xiǎn)可控。目前，建行對地方融資平臺貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控比一般客戶貸款要更有力和嚴(yán)格。

6月中旬，浦發(fā)銀行[7.58-0.52% 股吧 研報(bào)]副行長穆矢在股東大會上表示，浦發(fā)將執(zhí)行各項(xiàng)“降舊控新”控制措施，明確了在信貸計(jì)劃安排上不新增融資平臺貸款規(guī)模；不對信貸分類中列為壓縮類的融資平臺新發(fā)放貸款。

據(jù)媒體報(bào)道，來自權(quán)威部門的統(tǒng)計(jì)顯示，截至3月末，金融機(jī)構(gòu)地方融資平臺貸款余額為7.9萬億元。

銀行體系從上到下對平臺貸的“嚴(yán)防死守”，使得地方融資平臺依賴從銀行借貸的傳統(tǒng)方式生變。此時(shí)，在“影子銀行”體系中屢屢扮演重要角色的信托公司出現(xiàn)了。

“狂飆”背后的“擦邊球”嫌疑

今年以來，地方融資平臺與信托公司的“緊密”合作，使得信政類產(chǎn)品迅速升溫，量價(jià)齊飛。

用益信托工作室的最新統(tǒng)計(jì)顯示，2012 年 1 月至 6 月總共發(fā)行 356 款投向?yàn)榛A(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的信托產(chǎn)品，發(fā)行規(guī)模為718.95 億元，規(guī)模同比增長116.02%。在今年二季度，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模環(huán)比增長225.84 億元，環(huán)比增幅91.60%。

實(shí)際上，此類產(chǎn)品的模式以信托公司受讓地方城投持有的對當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的應(yīng)收債權(quán)為典型。風(fēng)控措施一般都包含地方政府提供還款來源或國有土地使用權(quán)抵押擔(dān)保等措施。以中投信托近日發(fā)行的“富陽[0.37 0.00%]城投應(yīng)收債權(quán)投資集合資金信托計(jì)劃”為例，該信托計(jì)劃發(fā)行規(guī)模為3億元，預(yù)期年化收益率為8.5%至9.3%，中投信托以信托資金向富陽城投按1∶1的價(jià)格購買其持有的對富陽市財(cái)政局的應(yīng)收債權(quán)。

富陽城投將本次交易所獲資金以股東借款方式向富陽城投高教園綜合體項(xiàng)目分公司提供資金，用于該公司富陽市高教園區(qū)三聯(lián)村拆遷安置房項(xiàng)目建設(shè)和營運(yùn)。

信用增級方面，富陽城投提供連帶責(zé)任保證擔(dān)保以及富陽財(cái)政局提供資金歸集承諾。若富陽城投不行使回購選擇權(quán)，則富陽財(cái)政局承諾向受托人指定的賬戶進(jìn)行資金歸集。歸集資金專項(xiàng)用于償還該筆債務(wù)。

用益信托研究員王利認(rèn)為，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托產(chǎn)品往往會由地方政府安排還款，因此，投資者應(yīng)當(dāng)考量該地方政府的還款能力。

盡管上半年信政類合作產(chǎn)品“火爆”，但仍有業(yè)內(nèi)人士向本報(bào)記者提出質(zhì)疑，“國務(wù)院禁止地方政府對融資平臺違規(guī)擔(dān)保，信政類產(chǎn)品里面政府擔(dān)保的成分有多大，這里面存在打擦邊球的嫌疑?！?/p>

該人士所提及的是，2010年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》中的內(nèi)容，其中指出，地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債[140.40 0.03%]務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及其所屬部門、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔(dān)保。