第一篇：《加強地方政府性債務管理的意見》的解讀

10月2日，國務院發布《加強地方政府性債務管理的意見》，落實新預算法相關規定，建立借、用、還相統一的地方政府性債務管理機制，堅決制止違規舉債，切實防范化解財政金融風險。記者采訪有關部門和專家，對意見內容進行了解讀。

省級政府為舉債主體，只能發行政府債券，限定規模及用途

意見的一大亮點，是明確了舉債主體、舉債方式、舉債規模以及舉債程序，進一步規范了地方政府債務資金的使用，并通過建立風險預警和完善應急處置等落實償債責任，著力解決地方政府性債務“怎么借、怎么管、怎么還” 的問題。意見明確，經國務院批準，省級政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省級代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業發展舉借的一般債務，發行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業發展舉借的專項債務，發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。

在規范地方政府債務資金使用上，意見也作了嚴格規定：一是限定債務用途。債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。建立對違規使用債務資金的懲罰機制。二是納入預算管理。將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理。或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。

如何落實地方政府償債責任？意見明確指出，劃清政府與企業、中央與地方的償債責任。分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

同時，還要建立風險預警機制和完善應急處置預案。定期評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。當地方政府難以自行償還債務時，及時啟動應急處置預案和責任追究機制。此外，還要完善政府綜合財務報告、考核問責、政府信用體系建設、債權人約束等各項配套制度。

修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機制，堅決制止違規舉債 “允許地方政府發債不是全面放開，而是要加強管理，有堵有疏。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云認為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際的通行做法。長期以來，由于沒有賦予地方政府規范的舉債權限，缺乏全面系統的管理機制，地方政府舉債缺乏“明渠”，主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務。這不僅難以有效發揮政府信用低成本融資的優勢，還導致了局部地區風險加速積累。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區風險有可能成為經濟社會持續健康發展的隱患。

“意見明確規定，地方政府債務不得通過企事業單位來舉借，舉債方式只能發行政府債券。”喬寶云表示，依法將公開發行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利于增強財政透明度，促進經濟長遠健康發展，對于提高國家治理能力和水平具有重要意義。

“防范債務風險，規模控制是核心內容。”財政部預算司有關負責人介紹，從國際經驗看，各國主要采取上級控制和市場約束兩種手段。市場化程度高、聯邦體制的國家通常以市場約束為主，上級控制為輔；市場化程度較低、單一體制的國家通常以上級控制為主，市場約束為輔。在我國現階段，市場對政府約束偏軟，難以實現主要依靠市場約束地方政府舉債。因此，對地方政府債務規模實行限額管理，勒緊債務風險的“韁繩”，是十分必要的。

妥善處理存量債務，確保在建項目資金，力促改革平穩過渡

在原法律框架下，地方政府可以通過銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債。現在禁止地方政府通過銀行貸款等方式舉債，會不會影響這些領域建設？

對此，財政部預算司有關負責人解釋說，盡管新修訂的預算法限定了地方政府舉債方式，禁止通過銀行貸款等方式舉債，但地方政府仍可以為保障性住房、公路、水利等項目建設發行專項債券或者將一般債券資金用于這些領域，增加新的資金來源。同時，意見積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵企業通過銀行貸款、企業債、中期票據等市場化方式融資，參與公益性項目建設。另外，對融資平臺公司在建的公益性項目，也允許過渡期內繼續通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設。目前，在地方政府的存量債務中，政府債券只占很小一部分，大部分債務是通過融資平臺舉債或通過企業發債，這些資金利息高、期限短，用于基礎設施等周期長的建設項目，屬于資金錯配，地方政府償債壓力大。意見還明確，對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區發行地方政府債券置換。對項目自身收入不夠償還債務的，通過依法注入優質資產、增強盈利能力等措施，增強償債能力。

“以2013年為例，政府債券的平均融資成本在4%左右，遠低于其他融資方式。允許發行地方政府債券置換存量債務，有利于減輕政府利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。”清華大學經濟管理學院副院長白重恩表示，更重要的是，通過置換可以使原來五花八門的政府性債務，逐步由單一規范的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務風險。

白重恩強調，防范和化解地方政府債務風險，必須改變 “重借不重還”現象，一定要把責任落實到人。意見提出建立風險預警和考核問責機制十分必要，誰違規舉債、加大了債務風險，誰就應當承擔責任。“考核問責要動真格，當預警機制發出信號，表明一個地區處于債務高風險狀況時，就要及時查找原因、追究責任。如果等到風險爆發再問責就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補。”

延伸閱讀

政府性債務風險總體可控

據測算，政府總負債率為39.43%，低于國際通行60%的負債率控制標準 “從我國經濟發展基本面和全國政府性債務審計結果看，目前我國政府性債務風險總體可控。”財政部預算司有關負責人表示。

從經濟基本面看，我國經濟長期向好的基本面沒有改變，我國政府性債務是經過多年形成的，債務余額也將在較長一段時間內逐漸償還，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。中央政府對債務管理一直采取審慎原則，只要嚴格加強管理，依法合理控制政府性債務增量，我國政府性債務就不會出現大的風險。

從審計結果看，截至2012年底，全國各級政府負有償還責任的債務19.1萬億元，負有擔保責任的債務2.8萬億元，可能承擔一定救助責任的債務5.9萬億元。其中，地方政府負有償還責任的債務9.6萬億元，負有擔保責任的債務2.5萬億元，可能承擔一定救助責任的債務3.8萬億元。2007年以來，各年度全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，按此比例折算，全國各級政府需要償還的債務為20.5萬億元，其中，地方政府需要償還的債務為10.7萬億元。由此可以測算出，全國政府負有償還責任債務的負債率為36.74%，政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務，分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%和14.64%折算，總負債率為39.43%，低于國際上通常使用的60%負債率控制標準這一參考值。全國政府外債占GDP比率為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。

第二篇：地方政府性債務管理意見和建議

地方政府性債務管理意見和建議

地方政府性債務管理，必須堅持“從嚴控制、規模適度、防范風險、注重效益”的原則，一方面，負債是政府主動經濟行為，要限制舉債行為，控制負債規模，防范債務風險；另一方面，負債是客觀存在和現實需要，要加強資金調度．重視資金效益．提升償債能力。簡單地說，就是嚴控新債，用好舊債，滾動發展，良性循環．使負債既不能壓垮政府，影響政府職能的發揮和有效運作．同時也不能讓地方政府因為資金短缺而束縛當地經濟社會事業的發展。因此，地方性政府債務的管理重點，就是控制和運作。

(一)控制

主要是控規模、控風險，措施有：

1．建立政府性債務舉債審批制度。整體把握政府性債務總額，分類控制債務規模。要著重把握項目的有效性．選擇能有效推動經濟發展、有效促進民生經濟、有效幫扶企業生產的政府主導性項目．堅決防止低水平重復投資，講求項目投資效率與資金使用效益。做到盡力而為、量力而行．整體把握債務的總體規模。新增項目舉債應遵循“舉債適度，講求效益，加強管理，規避風險”的原則．對舉債規模、還款期限、償債資金來源與債務償還能力進行事前評審論證。

2．建立政府性債務風險防范機制。一是要明確舉債原則、舉債范圍、債務資金的使用與監管．規范舉債行為；二是定期地對債務分類結構實行動態分析，建立債務動態監測評估機制；三是根據經濟發展、財政收支及政府債務的總額及分類結構．設定多項風險控制指標，確定還債能力與可用財力相適應的政府舉債規模。

3．建立舉債成本效益理念。要對融資成本進行核算，綜合項目建設資金需要的具體情況．確定融資結構及期限．拓展融資品種，降低財務費用。

4．建立政府性債務責任追究機制。防止和杜絕舉債的盲目性和隨意性，樹立債務的風險意識和責任意識，加強對項目及其資金進行全過程、全方位監督與審計；對未按規定程序舉債、違規擔保、截留挪用債務資金以及造成項目資金嚴重浪費的行為，要追究有關責任人員的行政或法律責任。

5．設立政府性債務償債機制。一是建立項目建設硬平衡制度，針對建設項目，確定用土地資產或其他資產平衡建設資金，確保償債資金來源；二是建立項目收益歸集制度．堅持“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的原則．將政府性項目收益歸集到償債專戶，作為償債資金的來源保障；三是建立償債準備金管理制度，以有效防范和化解政府性債務風險。規范政府償債資金的籌集使用管理，增強政府對債務的承受能力。確保財政平穩運行。

(二)運作 就是確保現有債務資金的使用效益，確保此收益用于相應債務的還本付息。地方政府性負債既然已是客觀存在．就必須考慮逐步償還的問題。因此．債務資金的運作．首先要穩字當頭，務求保值，在這個前提下，要注重效益，靈活運作，確保能夠到期如約還本付息。

1．注重項目選擇。經濟的持續穩定發展需要拓展發展空間和基礎性項目的帶動，要盡快調研全縣必須建設的項目資金需求、用資概算，確定項目的舉債規模、舉債期限與方式、償債資金來源和項目平衡點分析．確保政府性債務資金的效益。舉債資金投入效益高、收益有保證的項目。

2．拓展融資渠道，尋求長期合作平臺。借助金融部門在“適度寬松”的金融政策下放寬政府性項目融資門檻的機遇。拓展融資渠道．降低舉債成本。

3．創新融資品種，降低資金成本。國有投融資平臺應盡力拓展融資品種，改善融資方式和籌資途徑．降低資金成本。

4．尋求合作開發空間，加快項目建設步伐。民間資金十分豐厚．政府可以利用優勢項目積極尋求共同合作開發的空間。

第三篇：全面解讀地方政府性債務新政

全面解讀地方政府性債務新政

城投債整體面臨分化和估值調整壓力，2014年以前發行、2017年之前到期的城投債金邊屬性較強，估值調整壓力不大；2014年以前發行、2018年以后到期的城投債無論是否被置換，均面臨一定的估值調整壓力；2015年之后發行城投債無法享受地方政府信用的直接溢價，估值調整的壓力比較大。

《預案》明確表明了，什么是地方政府存量債務，“本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務”。第一，什么是地方政府性債務？

“地方政府性債務”是指地方政府負有償還責任債務以及或有債務總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務的地方政府債務（不同于地方政府性債務），還包括地方政府違規擔保形成的或者有一定救助責任的或有債務。2014年最后一次地方政府債務審計結果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務余額為24萬億，其中地方政府負有償還責任的債務（地方政府債務）規模為15.4萬億，地方政府或有債務規模為8.6萬億。

第二，什么是地方政府負有償還責任的債務？

地方政府負有償還責任的債務，也就是我們通常所說的地方政府債務，又稱“一類債務”，是指地方政府（含政府部門和機構，下同）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還的債務。一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。

不過從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發行的地方政府債務才能計入地方政府債務。

截止2014年12月31日，地方政府負有償還責任的債務（地方政府債務）余額為15.4萬億；從2015年開始，每年按照人大批準的新增地方政府債務限額為限，規定了地方政府債務的最高上限，2015年為16萬億（新增0.6萬億），2016年17.18萬億（新增1.18萬億）。

第三，什么是地方政府負有擔保責任的債務？

地方政府負有擔保責任的債務，是地方政府或有債務的一種，又稱“二類債務”，是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

存量擔保債務認定僅限于2014年12月31日以前形成的債務，2015年以后，理論上不再新增地方政府負有擔保責任債務，這部分債務主要由于地方政府違規提供擔保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴查防范的舉債行為。第四，什么是地方政府承擔一定救助責任的債務？ 地方政府可能承擔一定救助責任的債務，也是地方政府或有債務的一種，又稱“三類債務”，是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。存量救助債務僅限于2014年12月31日以前形成的債務，2015年以后不再新增。

擔保債務和救助債務組成的或有債務規模在2014年12月末合計為8.6萬億，2011年12月末和2013年6月末分別為4萬億和7萬億。2地方政府性債務如何分類處置？ 《預案》對于地方政府性債務風險，按照“分類處置”的方式進行處置，也就是說，按照不同的債務類型，確認地方政府承擔的償還責任范圍。這也是《預案》發布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務的邊界。地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。地方政府債券包括2009年-2014年期間試點發行的少量地方債，以及2015年開始全面發行之后發行的新增地方債和置換地方債。

而按照地方政府債券的資金用途，又可以將地方政府債券分為一般債券和專項債券。

一般債券以一般公共預算收入作為償債來源，同時還可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產。專項債券以政府性基金收入作為償債來源，同時還可以通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。

從這里也可以看出，《預案》確立了一般債券的信用能力高于專項債券。

非政府債券形式的存量政府債務

所謂非政府債券形式的存量政府債務，是指2014年以前形成的、經財政部審計確認的、地方債形式以外的地方政府負有償還責任的債務，包括銀行貸款、企業債券、信托、BT等不同類型。其中，企業債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務。

而對于這部分存量債務，《預案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標準，這部分債務的信用資質將產生極大的分化。債權人同意在規定期限內置換為政府債券

如果債權人同意在規定期限內置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。這里有幾個問題需要明確一下： 第一問，規定期限是什么？

樓繼偉于2015年8月24日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上作《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明》，提到“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”。也就是說，《預案》所說的規定期限是指在2017年12月31日以前。

第二問，地方債務是否可以由企事業單位轉移給地方政府？ 根據《預案》的意思，地方債務置換需要按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定進行處理。根據《合同法》第八十四條規定，“債務人將合同的義務全部或者部分轉移給第三人的，應當經債權人同意”。

也就是說，只要債權人同意置換，地方政府債務范疇內企事業單位舉借的債務，是可以轉移給第三方（地方政府）的；同時根據《預案》的要求，地方政府必須承接這部分債務。第三問，怎么認定“債權人同意”？

這里主要考慮企業債券債權人怎么“同意”。

在現有的公司債、企業債和交易商協會的非金融企業債務融資工具相關規則中，均設置有債券持有人會議制度，對于發行人擬變更債券募集說明書約定條款、擬變更債券受托管理人，擔保人或擔保物發生重大變化，作出減資、合并、分立、解散及申請破產決定等對債券持有人權益有重大影響的事項必須召開債券持有人會議。除募集說明書有特別規定外，債券持有人會議決議生效方式一般需要占債務融資工具總表決權半數以上通過。

以債務融資工具為例，一般條款為：（1）除募集說明書另有約定外，出席持有人會議的債務融資工具持有人所持有的表決權數額應達到本期債務融資工具總表決權的三分之二以上，會議方可生效。（2）持有人會議決議應當由出席會議的本期債務融資工具持有人所持有的表決權的四分之三以上通過后生效。

第四問，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預案》并沒有具體解釋這一段文字，結合答記者問以及《合同法》第八十四條，我們認為，所謂“置換為地方政府債券”是對“企事業單位將償債義務轉移給地方政府”的一種表達方式，由于地方政府僅能通過發行地方政府債券進行舉債，因此在承接了相關償債義務之后，需要將這部分債務轉化為地方政府債券的形式。

也就是說，債權人同意“將償債義務轉移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務“置換為地方政府債券”，但根據我們的理解，這并不意味著債權人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發行地方債募集的資金（對應本金部分），相當于提前償還。

其中一個證據是，根據全國人大預工委2015年底發布的報告，2016年到期的地方政府債務為2.8萬億；而截至2016年10月底，通過公開形式發行的置換類地方債的規模已經超過2.9萬億，意味著存在將公開發行地方債資金直接用于償還提前到期債務的情況。

但是考慮到定向置換地方債的規模（2016年前10月累計發行1.46萬億），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權轉化為地方政府債券；同時還有小部分是直接提前到期償還現金。

具體形式取決于地方政府、企事業單位和債權人的協商，按照《關于做好2016年地方政府債券發行工作的通知》（財庫[2016]22號），“地方各級財政部門應當提前與存量債務債權人、債務人等溝通協商，做好償債相關準備工作，尤其是置換未到期存量債務的，必須提前與債權人協商一致”。債權人不同意在規定期限內置換為政府債券

債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。如果債權人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔償還責任，即使某項債務被納入地方政府債務范疇以內，2018年以后也將喪失這種地位，對應的地方政府債務限額由中央收回，相應調低地方政府的債務限額。最終的結果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務的唯一存在形式就是地方政府債券。存量或有債務

存量或有債務包括2014年12月31日以前形成的擔保債務或者救助債務。兩種不同性質的債務，地方政府承擔的法定償還責任不同。存量擔保債務

由于擔保債務不屬于地方政府債務，按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。存量救助債務

存量救助債務同樣不屬于地方政府債務，對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

按照新預算法以及財政部下發的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務余額實行限額管理，“對確需依法代償的或有債務，地方政府要將代償部分的資金納入預算管理，并依法對原債務單位及有關責任方保留追索權；對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經省級政府批準后轉化為政府債務”。也即是說，當地方政府需要對存量擔保債務和存量救助債務承擔代償時，需要將代償部分納入地方政府預算管理，占用相應的地方政府債務限額，在限額內安排發行地方政府債券置換。

2015年1月1日以后發生的違法違規擔保債務

除了以上各類債務外，雖然新預算法已經禁止地方政府對外提供擔保承諾（除外債轉貸），但是實際上依然存在違法違規擔保承諾，可能會形成新的或有債務（擔保債務）。對于這部分擔保債務，參照存量擔保債務的方式執行，地方政府需要清償最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一的債務。

但是需要注意的是，首先需要認定確實存在違法違規的“擔保承諾”，也就是說，即使債權人拿到了所謂的“政府承諾函”，如果沒有明確表示出“承擔不可撤銷的連帶擔保責任”或者“代為清償”的意思，僅僅表示“不讓債權人在經濟上蒙受損失”，這種“承諾函”并不構成“保證擔保”。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當中的認定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構成“擔保債務”，地方政府不需要承擔任何賠償責任。3城投債怎么辦？

回到債券市場，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類處置的框架中。

2014年以前發行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無法確認是否被納入地方政府性債務體系，但是由于債務置換對于城投的潛在增信，這類城投債將依然具有比較強的金邊屬性，估值調整壓力不大。

2014年以前發行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務范疇內。

然后就是觀察城投債債權人是否同意置換，同意的話，將享有完全的地方債信用，但同時可能面臨票面利率下降的局面；如果不同意的話，將明確被剔除地方政府債務范疇，對于整體信用能力也是一種打擊。

總的來說，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調整壓力。

2015年之后發行城投債，首先判斷是否具有政府“擔保”，也就是“承諾函”是否表達了“擔保”的意思，如果無法明確“擔保”的含義，這部分城投債將無法享受地方政府信用的直接溢價。同樣的，由于我們事實上無法確認某一債是否有明確的“擔保”，基本上這類城投債都將面臨估值調整的壓力。總的來說，城投債整體面臨分化和估值調整壓力。結合發行時間和到期時間，可以對債券的信用有一個大概的把握；對于可能失去金邊屬性的城投債，可以優先考慮其募投項目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護。

另外，從等級的角度，AAA等級城投債估值溢價較小，AA等級城投債估值溢價較大，所面臨的估值調整壓力更大。4風險提示

城投債提前置換普遍展開，對城投估值造成沖擊。

第四篇：詳解《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》

詳解《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》

來源：興業證券 作者：張憶東 蔣仕卿

10月2日，國務院辦公廳下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，通過仔細閱讀，我們認為這是一份極為重磅的規范地方政府性債務的管理文件，并會對未來的宏觀運行產生重大影響，因此，需要仔細對此進行解讀。

回顧從2011年以來的三次審計署對地方政府性債務的摸底統計來看，2008年之后，中國的地方政府性債務擴張較快。這種快速擴張，一方面保持了宏觀經濟增長的彈性和穩定性，但另一方面，債務擴張使得也使得中國經濟增長背負的債務負擔越發沉重。地方政府無法主動進行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導致政府和企業分別應承擔的責任劃分不清，融資風險表外化和難以控制，大量金融資源被無效部門占用導致資源配置低效率，腐敗頻發等問題。因此，如何規范和硬化地方政府財政紀律，是中國“去杠桿”的核心問題，也是十八屆三中全會決定提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。

隨著9月份新《預算法》修正后，地方政府舉債的正路已經打開。本次的《意見》，我們認為需要和新《預算法》，以及9月24日財政部發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》綜合來看，這代表著本屆政府對于解決地方政府債務的一個全局性部署。主要目的是解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務，使得地方政府財政走上可持續道路。

《意見》我們認為主要分為四個部分，分別是融資主體和渠道、權責定位的約法、配套改革措施、當前應對四個方面。

首先，地方政府性債務舉借主體上，明確為省級政府，市縣級政府通過省級政府代為舉借。《意見》提出“經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借”。在過去，由中央政府代省級地方政府發行集合地方債。現在給予了省級政府發債權，而市縣級政府由省級代理，使得地方政府債務等級下降一級，省級政府成為了市縣級政府的最后擔保人和償債人。當然，現階段而言，考慮到短期內基層政府的資金需求仍然很大，市縣級政府有可能讓部分地方國企承擔部分建設職能，這只能通過時間來化解。

融資主體上很重要的一點是，分清楚了政府和企業的界限。《意見》提出“明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。”這一條，意味著未來各種平臺類公司將要么被政府納入預算，要么企業自負盈虧。短期而言，可能會使得大量的城投債信用風險被重新定價。中長期來看，政府和企業界限的劃清，有利于甩包袱，未來城投類公司破產將成為可能。同時，如果確定不能通過企業舉借債務，則未來平臺貸款的融資模式也將大量壓縮。

第二，融資規模控制上，《意見》提出“對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準”。這也就意味著，未來整個地方債務總量由每年的國務院確定，全國總量無法突破某一上限。在上限下面，財政部再按照地方情況進行分配。如此，每年的地方財政對增長的拉動就可以得到詳細測算，相對來說這增加了增長的剛性，少了穩增長的手段。但有通過PPP模式進行突破的一定可能。

第三，融資方式上，開正路堵歪路。（1）給予了地方政府正規融資的渠道。《意見》提出“賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債”。在過去，地方政府的融資主體主要依靠融資平臺公司（各種城投類公司），融資模式主要依賴于平臺貸款、信托貸款、平臺債，以及其他不合規的私下舉債模式。本次（包括新《預算法》）意見，正是在法律和實際操作中給地方政府發行債務提供了正式背書。（2）《意見》明確說明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其它任何直接債務（或有債務除外）的舉債方式，都是不被允許和合法的。未來地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺貸主要是作為地方政府或有負債的一種舉債方式，其未來存量將會逐步被化解。同時《意見》提出“加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。這對于部分平臺類公司將是滅頂之災。

第四，融資用途上，區分為“一般債務”和“專項債務”兩種方式。《意見》將債務區分為兩類，一般債務和專項債務，一般債務對應沒有收益的事業（但有正外部性，比如城市內道路，綠化公園等），由一般性公共預算收入償還。專項債務用于有一定收益性的項目，發行專項債券融資，以政府性基金或專項收入償還。《意見》同時提出“地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理”。地方政府性債務納入預算管理，有利于控制總量風險，而且能夠透明化權責關系，使得風險與收益能夠匹配被市場認知。《意見》同時提出“地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出”。

第五，融資管理上，負債納入全口徑預算管理。《意見》提出“對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一”。

第六，債務風險處理上，《意見》提出“建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”。中央和地方切斷，地方和企業切斷。一定程度上防范了債務的貨幣化，降低了赤字導致通脹的可能性。同時，《意見》中給出了出現債務風險后的清償債務的方式“通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務”。但如果最終債務問題確實沒有解決的話，“上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任”。

第七，配套制度上面：（1）信息公開。“各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督”。《意見》沒有提到要公開地方政府資產負債表，而是公開債務情況。（2）問責機制。“把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核”。這對于中國控制地方債務規模非常重要。（3）強化債權人約束。“向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理”

第八，當前存量債務解決上：（1）債務并表，”政府性一般債務和專項債務納入全口徑預算管理”。（2）借新還舊，積極降低存量債務利息負擔。“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設”。（3）妥善償還存量債務。用直白話來解讀就是：如果項目有利潤，能還錢的就還錢。如果有一定利潤但不夠的，由優質資產注入，或者員工降工資等方式把利潤擠出來還錢。如果真的沒利潤，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過“處置政府資產償還債務”，但要追究當事人責任。（4）確保在建項目后續融資。《意見》提出“穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進”。階段性，不用過于擔心中國的財政懸崖問題，但未來地方政府口徑的投資有可能會縮減。

第九，地方融資新方式上，推廣PPP模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。具體可以參閱財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，但會不會成為地方政府繞道違規借貸加杠桿的模式？還有待觀察。

總體而言，我們認為這次的《意見》是真正動真格的一次改革，政府和企業的主體分離，明確債務主體，舉債方式規范，債務分類和納入全口徑預算管理，以及相應的追究和債務償還方式，都體現了中央政府解決地方債這一制約中國改革頑疾的決心。

隨著地方債的發行，預計未來財政部還將出臺對地方債的利息優惠等規定，中國的市政債市場啟動。同時，在過去，地方政府融資中最大的資金來源是銀行口的平臺貸款，貸款規模受到抵押品的價值的影響，因此事實上強化了土地財政和地方債務規模的連接。

而在將來，如果主要融資模式是依靠地方信用債發行的話，將會弱化土地對于地方政府的價值，從而給地方債和房地產市場松綁提供機會。

第五篇：國務院關于加強地方政府性債務管理的意見

國務院關于加強地方政府性債務管理的意見

國發〔2014〕43號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

（二）基本原則。

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

規范管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

防范風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

二、加快建立規范的地方政府舉債融資機制

（一）賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

（二）建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（四）加強政府或有債務監管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

三、對地方政府債務實行規模控制和預算管理

（一）對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。

（二）嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。

（三）把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

四、控制和化解地方政府性債務風險

（一）建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務余額的規模和增長速度。

（二）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

（三）嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規范土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

（一）完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

（二）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

（三）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。

六、妥善處理存量債務和在建項目后續融資

（一）抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規范管理。

（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

（三）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

（四）確保在建項目后續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。

七、加強組織領導

各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防范風險，規范管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。

國務院 2014年9月21日