第一篇：淺談地方政府性債務審計工作

淺談地方政府性債務審計工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務。為控制債務規模、防范金融風險，中央下發對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分年度摸清政府性債務的規模、結構，深入分析債務成因和償債風險，揭示和反映債務管理中的突出問題，促進規范政府性債務管理，提高債務資金使用效益，健全風險控制機制。

地方政府性債務聽起來與普通百姓關系不大，實際上關系密切。比如政府進行的項目建設，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經很普遍。地方政府性債務的整體風險還在可以控制的范圍內，尚沒有達到危機狀態。然而，現在也必須開始介入地方政府債務的管理，以消除隱憂加強管理防范風險。針對大家普遍關心的“地方債有多大規模，將會造成什么風險”等問題，地方政府性債務的規模到現在仍然沒有權威的統計數字。這主要是地方政府性債務的認定標準還沒有形成一個共識，同時沒有統計指標體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務包袱日益沉重，債務風險日趨加大，給地方經費的持續發展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經濟基礎薄弱，自然環境惡劣，公共產品水平極其低下，經濟發展實力薄弱，產業結構單一，非農產業產出所占比重低下，地方經濟發展滯后，長期以來不斷投入發展，可產出效益不明顯，這是形成政府性債務的根本原因。另外，由于這些債務發生年代久遠，這期間單位領導及財務人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產或改制，有的債務人已死亡或離開本地無法聯系，債權人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務清理核實起來很艱難。

通過進一步摸清地方政府性債務規模、結構、資金投向、管理現狀等情況，分析地方政府性債務的償債責任歸屬，分類評價政府性債務的償債風險，有針對性地提出加強和規范地方政府性債務管理、有效防范和化解債務風險、維護財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據，充分發揮審計在維護經濟安全、防范財政和金融風險、保障經濟社會健康運行方面的“免疫系統”作用。

一是嚴格控制政府性負債建設行為。對政府性負債建設項目，由同級發展改革（計劃）、財政部門等對建設規模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規舉債。

二是建立政府性債務歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統籌安排下，由同級財政部門實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。各級財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準政府性負債建設項目。

三是科學編制政府性債務收支計劃。各級政府根據建設需要和承受能力，在編制年度財政收支預算的同時，要編制統一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務償還機制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規定按期還本付息。沒有穩定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負債建設。要設立相應的償債準備金。準備金數額一般為年初地方政府性債務余額的3%—8%，有條件的可適當提高提取比例。償債準備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強項目財務監督和績效評價。財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規模。政府性負債建設項目完成后，財政、發展改革（計劃）等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。

六是構建政府性債務風險預警體系。建立政府性債務報告制度，對本級政府性債務進行全面、分類統計，定期編制報告，由政府主要領導簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務風險監測指標體系，以負債率（債務余額與當年地區生產總值的比例）、債務率（債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（年度還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強組織領導。政府要建立健全政府性債務管理工作責任制，各級政府主要領導為第一責任人。政府性債務情況要納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部業績考核的一項重要指標。對未按規定舉借債務、違規對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對國家財產造成損失的，依法追究相關法律責任。

第二篇：地方政府性債務問題

地方政府性債務問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。

【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經濟發展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨高速膨脹的債務規模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國

地方政府性債務總體規模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區債務風險較為集中。深入分

析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務風險的治理之策乃當前宏觀調控和經濟管理之要務。

地方政府性債務具有特定的內涵，依據審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經費補助事業單位，公用事業單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經濟和社會影響，并提出相應對策。

一．我國地方政府性債務問題現狀

中國地方政府性債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規模龐大，擴

張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態勢。我國地方政府性債務余額的規模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者是間接地借入債務。

（二）政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導致債務增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。

（四）債務監管機制不完善

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。在不得已的情況下，為發展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規模過快過猛，是落后地區地方政府債務負擔沉重的主要原因。

三．地方政府性債務風險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。

（三）監管失控引發資金濫用

由于地方負債無明確法律規范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節制，由于無具體法規及監管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩固，于是出現債務規模

持續擴大化。

（四）損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機

政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規模持續擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務額為5.68萬億元，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機。

四．對策分析

地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規范化管理，以發揮其積極作用而消除其負面影響。

（一）進一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉換政府職能，建設服務型政府

使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫療衛生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業教育、社會醫療、交通設施、金融服務業等的投資門檻，破除行業壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發債

改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發債仍須在國務院批準的發債規模限額之內，與“項目自主、發債規模自主、發債用途自定、償債自負”的自主發債仍有不小距離，但從中央代發地方政府債過渡到試點地方自主發債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展力度。

（四）創新和完善債務監管機制

創新和完善債務監管機制有利于控制我國地方政府性債務持續較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。

第三篇：全面解讀地方政府性債務新政

全面解讀地方政府性債務新政

城投債整體面臨分化和估值調整壓力，2014年以前發行、2017年之前到期的城投債金邊屬性較強，估值調整壓力不大；2014年以前發行、2018年以后到期的城投債無論是否被置換，均面臨一定的估值調整壓力；2015年之后發行城投債無法享受地方政府信用的直接溢價，估值調整的壓力比較大。

《預案》明確表明了，什么是地方政府存量債務，“本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務”。第一，什么是地方政府性債務？

“地方政府性債務”是指地方政府負有償還責任債務以及或有債務總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務的地方政府債務（不同于地方政府性債務），還包括地方政府違規擔保形成的或者有一定救助責任的或有債務。2014年最后一次地方政府債務審計結果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務余額為24萬億，其中地方政府負有償還責任的債務（地方政府債務）規模為15.4萬億，地方政府或有債務規模為8.6萬億。

第二，什么是地方政府負有償還責任的債務？

地方政府負有償還責任的債務，也就是我們通常所說的地方政府債務，又稱“一類債務”，是指地方政府（含政府部門和機構，下同）、經費補助事業單位、公用事業單位、政府融資平臺公司和其他相關單位舉借，確定由財政資金償還的債務。一是地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務。三是地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。

不過從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發行的地方政府債務才能計入地方政府債務。

截止2014年12月31日，地方政府負有償還責任的債務（地方政府債務）余額為15.4萬億；從2015年開始，每年按照人大批準的新增地方政府債務限額為限，規定了地方政府債務的最高上限，2015年為16萬億（新增0.6萬億），2016年17.18萬億（新增1.18萬億）。

第三，什么是地方政府負有擔保責任的債務？

地方政府負有擔保責任的債務，是地方政府或有債務的一種，又稱“二類債務”，是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務。一是政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務，視同政府擔保債務。

存量擔保債務認定僅限于2014年12月31日以前形成的債務，2015年以后，理論上不再新增地方政府負有擔保責任債務，這部分債務主要由于地方政府違規提供擔保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴查防范的舉債行為。第四，什么是地方政府承擔一定救助責任的債務？ 地方政府可能承擔一定救助責任的債務，也是地方政府或有債務的一種，又稱“三類債務”，是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務（不含拖欠其他單位和個人的債務）。政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。存量救助債務僅限于2014年12月31日以前形成的債務，2015年以后不再新增。

擔保債務和救助債務組成的或有債務規模在2014年12月末合計為8.6萬億，2011年12月末和2013年6月末分別為4萬億和7萬億。2地方政府性債務如何分類處置？ 《預案》對于地方政府性債務風險，按照“分類處置”的方式進行處置，也就是說，按照不同的債務類型，確認地方政府承擔的償還責任范圍。這也是《預案》發布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務的邊界。地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。地方政府債券包括2009年-2014年期間試點發行的少量地方債，以及2015年開始全面發行之后發行的新增地方債和置換地方債。

而按照地方政府債券的資金用途，又可以將地方政府債券分為一般債券和專項債券。

一般債券以一般公共預算收入作為償債來源，同時還可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產。專項債券以政府性基金收入作為償債來源，同時還可以通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。

從這里也可以看出，《預案》確立了一般債券的信用能力高于專項債券。

非政府債券形式的存量政府債務

所謂非政府債券形式的存量政府債務，是指2014年以前形成的、經財政部審計確認的、地方債形式以外的地方政府負有償還責任的債務，包括銀行貸款、企業債券、信托、BT等不同類型。其中，企業債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務。

而對于這部分存量債務，《預案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標準，這部分債務的信用資質將產生極大的分化。債權人同意在規定期限內置換為政府債券

如果債權人同意在規定期限內置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。這里有幾個問題需要明確一下： 第一問，規定期限是什么？

樓繼偉于2015年8月24日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上作《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明》，提到“對債務余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內安排發行地方政府債券置換”。也就是說，《預案》所說的規定期限是指在2017年12月31日以前。

第二問，地方債務是否可以由企事業單位轉移給地方政府？ 根據《預案》的意思，地方債務置換需要按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定進行處理。根據《合同法》第八十四條規定，“債務人將合同的義務全部或者部分轉移給第三人的，應當經債權人同意”。

也就是說，只要債權人同意置換，地方政府債務范疇內企事業單位舉借的債務，是可以轉移給第三方（地方政府）的；同時根據《預案》的要求，地方政府必須承接這部分債務。第三問，怎么認定“債權人同意”？

這里主要考慮企業債券債權人怎么“同意”。

在現有的公司債、企業債和交易商協會的非金融企業債務融資工具相關規則中，均設置有債券持有人會議制度，對于發行人擬變更債券募集說明書約定條款、擬變更債券受托管理人，擔保人或擔保物發生重大變化，作出減資、合并、分立、解散及申請破產決定等對債券持有人權益有重大影響的事項必須召開債券持有人會議。除募集說明書有特別規定外，債券持有人會議決議生效方式一般需要占債務融資工具總表決權半數以上通過。

以債務融資工具為例，一般條款為：（1）除募集說明書另有約定外，出席持有人會議的債務融資工具持有人所持有的表決權數額應達到本期債務融資工具總表決權的三分之二以上，會議方可生效。（2）持有人會議決議應當由出席會議的本期債務融資工具持有人所持有的表決權的四分之三以上通過后生效。

第四問，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預案》并沒有具體解釋這一段文字，結合答記者問以及《合同法》第八十四條，我們認為，所謂“置換為地方政府債券”是對“企事業單位將償債義務轉移給地方政府”的一種表達方式，由于地方政府僅能通過發行地方政府債券進行舉債，因此在承接了相關償債義務之后，需要將這部分債務轉化為地方政府債券的形式。

也就是說，債權人同意“將償債義務轉移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務“置換為地方政府債券”，但根據我們的理解，這并不意味著債權人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發行地方債募集的資金（對應本金部分），相當于提前償還。

其中一個證據是，根據全國人大預工委2015年底發布的報告，2016年到期的地方政府債務為2.8萬億；而截至2016年10月底，通過公開形式發行的置換類地方債的規模已經超過2.9萬億，意味著存在將公開發行地方債資金直接用于償還提前到期債務的情況。

但是考慮到定向置換地方債的規模（2016年前10月累計發行1.46萬億），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權轉化為地方政府債券；同時還有小部分是直接提前到期償還現金。

具體形式取決于地方政府、企事業單位和債權人的協商，按照《關于做好2016年地方政府債券發行工作的通知》（財庫[2016]22號），“地方各級財政部門應當提前與存量債務債權人、債務人等溝通協商，做好償債相關準備工作，尤其是置換未到期存量債務的，必須提前與債權人協商一致”。債權人不同意在規定期限內置換為政府債券

債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。如果債權人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔償還責任，即使某項債務被納入地方政府債務范疇以內，2018年以后也將喪失這種地位，對應的地方政府債務限額由中央收回，相應調低地方政府的債務限額。最終的結果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務的唯一存在形式就是地方政府債券。存量或有債務

存量或有債務包括2014年12月31日以前形成的擔保債務或者救助債務。兩種不同性質的債務，地方政府承擔的法定償還責任不同。存量擔保債務

由于擔保債務不屬于地方政府債務，按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。存量救助債務

存量救助債務同樣不屬于地方政府債務，對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

按照新預算法以及財政部下發的《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務余額實行限額管理，“對確需依法代償的或有債務，地方政府要將代償部分的資金納入預算管理，并依法對原債務單位及有關責任方保留追索權；對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經省級政府批準后轉化為政府債務”。也即是說，當地方政府需要對存量擔保債務和存量救助債務承擔代償時，需要將代償部分納入地方政府預算管理，占用相應的地方政府債務限額，在限額內安排發行地方政府債券置換。

2015年1月1日以后發生的違法違規擔保債務

除了以上各類債務外，雖然新預算法已經禁止地方政府對外提供擔保承諾（除外債轉貸），但是實際上依然存在違法違規擔保承諾，可能會形成新的或有債務（擔保債務）。對于這部分擔保債務，參照存量擔保債務的方式執行，地方政府需要清償最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一的債務。

但是需要注意的是，首先需要認定確實存在違法違規的“擔保承諾”，也就是說，即使債權人拿到了所謂的“政府承諾函”，如果沒有明確表示出“承擔不可撤銷的連帶擔保責任”或者“代為清償”的意思，僅僅表示“不讓債權人在經濟上蒙受損失”，這種“承諾函”并不構成“保證擔保”。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當中的認定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構成“擔保債務”，地方政府不需要承擔任何賠償責任。3城投債怎么辦？

回到債券市場，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類處置的框架中。

2014年以前發行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無法確認是否被納入地方政府性債務體系，但是由于債務置換對于城投的潛在增信，這類城投債將依然具有比較強的金邊屬性，估值調整壓力不大。

2014年以前發行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務范疇內。

然后就是觀察城投債債權人是否同意置換，同意的話，將享有完全的地方債信用，但同時可能面臨票面利率下降的局面；如果不同意的話，將明確被剔除地方政府債務范疇，對于整體信用能力也是一種打擊。

總的來說，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調整壓力。

2015年之后發行城投債，首先判斷是否具有政府“擔保”，也就是“承諾函”是否表達了“擔保”的意思，如果無法明確“擔保”的含義，這部分城投債將無法享受地方政府信用的直接溢價。同樣的，由于我們事實上無法確認某一債是否有明確的“擔保”，基本上這類城投債都將面臨估值調整的壓力。總的來說，城投債整體面臨分化和估值調整壓力。結合發行時間和到期時間，可以對債券的信用有一個大概的把握；對于可能失去金邊屬性的城投債，可以優先考慮其募投項目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護。

另外，從等級的角度，AAA等級城投債估值溢價較小，AA等級城投債估值溢價較大，所面臨的估值調整壓力更大。4風險提示

城投債提前置換普遍展開，對城投估值造成沖擊。

第四篇：關于地方政府性債務審計的思考

關于地方政府性債務審計的思考 2013-3-25 11:26 閆波

一、客觀分析債務成因，確定審計工作思路

（一）財政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財權與事權劃分不合理。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導致地方財權與事權不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務的規模擴張。當地方政府無法在體制內找到收支缺口的彌補途徑時，于是轉向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導致地方政府性債務大量累積。

2、轉移支付制度存在缺陷。首先，轉移支付制度沒有明確嚴格的事權界限和合理規范的測算標準，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉移支付比重較低，不利于縣鄉政府根據實際情況進行統籌安排。可見，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉移支付彌補，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結果。

（二）經濟發展方式落后引發地方政府舉債沖動

現行經濟增長方式存在缺陷，經濟增長過渡依賴投資和出口，消費對經濟增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經濟增長的主要動力。2010年我國國內生產總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個百分點，貢獻率為54.8%。對于以“吃飯財政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉向融資平臺。而以公有制為主導的基本經濟制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機強烈。

（三）現行行政管理體制強化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉變相對滯后。這些年我國進行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機制仍未滿足市場經濟發展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計成本、效益及風險，盲目舉債進行建設的非理性行為有增無減。

2、官員考核問責制度存在缺陷。一方面，在地方財力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預算約束大舉借債，才能在較短任期內取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責制度還未形成，問責范圍狹窄，問責重點在經濟、安全生產、環保等領域，而不包括政府債務，造成了官員個人決策成本低，舉債意愿強烈。

二、加強債務風險分析，明確審計工作重點

（一）舉債決策機制不規范，債務規模盲目擴大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴格的審批程序，導致舉債決策主體分散，有的項目舉債權在發改委，有的在各項目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監督，導致存在大量不規范的舉債形式；另一方面，債務項目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠規劃和嚴格的可行性論證，致使舉債規模不受限制，更多地體現為領導意志，大量舉債

資金不僅投資于基礎設施、公共設施等建設領域，還涵蓋部分競爭性領域，地方財政也相應承擔了大量償債風險。

（二）監管機制失效，債務風險逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，因此地方債務監管制度的建設嚴重滯后，缺乏有效的債務風險監管機制，主要表現在兩個方面：一方面，由于地方政府對債務管理工作重視不夠，導致債務數據統計不全面、不客觀，無法準確反映目前各級政府的負債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機構的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務風險的隱蔽性，也加大防范和控制債務風險的難度；另一方面，地方政府性債務的監管職能分散于計委、財政、監察、審計等部門，各部門的監管權限和側重點也不同，不僅達不到規范管理的效果，在很大程度上降低了債務資金的使用效益，導致地方政府無法真正全面準確地掌握自身負債信息。

（三）償債機制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經濟主體融資具有無可比擬的優勢，債務融資的便利直接影響地方政府對債務資金的使用效率，導致重借輕還，忽視償債能力，對債務資金的投向和運營缺乏長遠規劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財政狀況會因此不斷惡化，嚴重影響財政運行的穩定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎設施等公共建設項目之上。一旦地方投融資平臺發生資金鏈條斷裂，將會把風險直接轉嫁給商業銀行，勢必造成金融風險的不斷累積。

三、研究風險防范對策，提升審計建議深度廣度

（一）建立健全債務管理體系，強化債務監督機制建設

1、開辟規范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點工作。由于受《預算法》約束，地方政府沒有舉債權，無法通過直接債務融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結果是直接增加了地方債務的風險。而只有開辟規范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規的舉債渠道，改善政府負債結構，分散政府債務過度集中的風險。

2、加強債務日常管理，實現地方政府性債務的良性循環。首先，出臺相應的債務管理制度和實施細則，強化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務收支集中和管理透明；其次，加強對舉債項目的計劃管理，對舉債項目進行嚴格的財政審評，建立政府債務統計制度，統一債務口徑，加強對政府債務的動態監控，盡快探索建立債務風險預警指標體系，從整體上對債務風險進行分析評估，防范和控制債務風險的發生。

3、健全債務償還機制。各級地方政府要結合預算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規模，規范償債基金的提取、存儲、管理和運用等相關制度，保證每年有計劃地從預算財力和政府預算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務，如按財政總支出的一定比例提取、債務項目效益提成等，加強地方財政的后備資金，合理調整債務規模、化解償債壓力。

4、積極發揮審計專業化監督作用。—方面，通過推動績效審計和行政首長經濟責任審計相結合，促進科學控制政府債務的規模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項目要堅持跟蹤審計的做法，將地方政府性債務的借入、償還、管理情況納入經濟責任審計的范疇防止出現盲目借債的道德風險。另一方面，加強財政審計與金融審計的協調，建立財政審計和金融審計的信息共享機制，全面控制地方政府性債務規模，嚴格監控政府債務資金的流向，防止政府融資平臺的金融風險向財政風險轉移。建立審計監督整改督查聯動機制。由地方人大牽頭，各監督部門共同參與，建立審計監督整改督查聯動機制。明確：紀檢監察機關做好對整改不力的單位追究有關責任人的工作；組織部門要把審計意見整改情況作為干部考察任用和單位考核的重要內容；財政部門要及時扣繳和清收審計決定中涉及款項，堵塞財務管理漏洞；審計部門要抓好審計意見的整改落實，對審計意見整改情況進行監督，并進行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯動工作督查機制，強化審計監督意見整改落實，防止書面整改實際不整改、形式整改內容不整改、局部整改關鍵不整改等問題。

（二）加快推進財政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財權和事權。造成地方財政困難、地方政府性債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權與事權不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，進一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財權與事權，科學劃分上下級財政之間的收入與支出，進一步完善財政轉移支付制度，加大對區縣的轉移支付力度，減少地方政府的舉債規模

2、進一步健全完善政府間轉移支付制度。優化轉移支付手段，提高一般性補助所占的比重，規范專項補助；簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補助的部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉移支付范周內，以提高地方政府統籌分配財政資金的能力；同時，以實現公共服務水平均等化為目標，改進現行財政轉移支付方法，打破現時維護既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉移支付數額。

第五篇：縣地方政府性債務分析報告

縣地方政府性債務分析報告

***縣位于塔里木盆地西南部和塔克拉瑪干沙漠西南邊緣，葉爾羌平原區，總面積15200平方公里，現有耕地92萬畝，林地52萬畝，草場70萬畝，轄九鄉一鎮四個農林場，轄區內有維吾爾族、漢族、回族、哈薩克等13個民族總人口24萬余人，少數民族人口占總人口的90%以上，是典型的綠洲農業大縣和少數民族聚居區。***縣距首府公路里程1499千米，鐵路、航空均遠離***縣，處于交通死角。境內大部分面積是荒漠，氣候條件惡劣。做為“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”,由于地方財政收入較低，造成***縣多年來財力短缺，對各項事業發展投入不足，財政負債較重，歷史欠帳較多。特別是水利、交通等基礎設施建設位居全地區末位。

一、***縣農村基礎設施薄弱情況

（一）水利基礎設施情況

***屬于典型的綠洲經濟、灌溉農業，水是***經濟社會可持續發展的命脈。然而***縣農田水利設施基礎薄弱：一是水資源時空分布極不均勻，僅有小型水庫兩座，地表水受季節性來水影響，“春旱、夏澇、秋缺、冬枯”情況十分明顯，水資源配置和調蓄能力嚴重不足仍然是制約***縣跨越式發展、可持續發展的主要瓶頸。二是農田水利基礎配套率低，老化失修，滲漏嚴重，輸水能力底，干支斗三級渠道防滲率不到14.62%,灌溉水利用系數僅為0.39,鹽堿化土地高達48.62萬畝，畝均毛灌溉定額居高不下，農業用水占總用水量的99%以上，用水效益低下，用水結構不合理，農田水利基礎薄弱仍然是影響產業結構調整和農業穩定發展的重大因素。三是防洪減災工程建設嚴重滯后，防災減災能力嚴重不足，永久性防洪堤壩僅占現有提防的4.7%,絕大多數是臨時性防洪工程，根本不能滿足目前防洪需要。

（二）道路交通基礎設施情況

為加快農村公路建設，實施“村村通達”工程，落實資金是關鍵。***縣多年來充分調動各方積極性，進一步完善“國家投一點、地方籌一點、社會捐一點、群眾出一點”的“四點”辦法，形成在公共財政框架下，政府投入為主導、農民積極籌資投勞、社會力量廣泛參與的多元化投資體制，營造千軍萬馬抓農村公路建設的濃厚氛圍。***縣農村公路建設項目多，需求的資金數量大，僅靠國家補助資金來推動農村公路建設，效果十分有限。由于***縣財力有限，沒有更多的資金投入農村公路建設，造成建設和維修資金短缺。前幾年實施的農村公路建設極大地改善了***縣農村的生產生活條件，給人民群眾帶來了直接的經濟效益，農村公路建設日益深入人心，各地要求建設農村公路的熱情急劇高漲，即便如此，由于受經濟條件和路網基礎薄弱等因素的制約，當前***縣鄉農村公路建設能力有限，***縣現有9個鄉129個行政村，僅有占52%、67個行政村通了瀝青路面，其他占48%、62個行政村仍然是土路和部分沙石路面。

二、***縣地方政府性債務審計情況

截止2013年6月30日經審計部門審計認定***縣地方政府債務金額為40247.57萬元，其中：直接債務余額38438.68萬元，擔保債務余額1808.89萬元。

2014年12月，按照新債辦〔2014〕1號《自治區政府性存量債務清理甄別工作實施方案》及新財預〔2014〕125號《自治區政府性存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的精神，統計口徑與審計保持一致新增加政府可能承擔一定救助責任的債務，按此要求，經單位上報、審計部門認定截止2014年12月31日***縣地方政府債務余額為22347.26萬元，其中：政府負有償還責任的債務余額為15601.99萬元，政府負有擔保責任的債務余額為1345.27萬元，政府可能承擔一定救助責任的債務5400萬元。

截止2015年12月31日，地方性政府債務余額為16389.83萬元較2014年12月31日減少5957.43萬元，其中：一般債務（即原口徑政府負有償還責任的債務）余額為15097.48萬元，專項債務余額為（即原口徑政府償還責任的擔保債務）4.51萬元，政府負有擔保責任的債務余額為1287.84萬元。按照新舊統計口徑轉換，一般債務余額較2014年12月31日減少500萬元，政府負有擔保責任的債務余額較2014年12月31日減少57.43萬元，政府可能承擔一定救助責任的債務減少5400萬元。

三、地方性政府債務的成因分析

1、地方經濟落后，財力薄弱，財政預算無力安排償債資金。***縣償債資金來源單一，甚至無來源。歷年來，***縣向上級部門的世行貸款、農業綜合開發借款以及部分向金融機構借款用于農業基礎設施建設等資金，都應由鄉鎮從提留、農民收益、水費加價中扣回。近年來國家為落實各項減輕農民負擔政策，已取消各種收費，而項目執行單位屬地方政府機構和單位，資金來源屬財政資金，在喪失穩定收入來源后致使無力償還，而無法清償；借給轄區內國有企業的項目資金，隨著近年來國有企業的改制、轉讓、破產，導致投入資金無法收回，如世行項目、日協項目的還貸資金都由水利部門從收取的水費中提取一部分用于還貸，致使水利部門不堪重負；同樣的情況使農業行業、農機行業、畜牧行業所制定的還貸方案無法落實，造成還貸資金沒有來源。

2、公共事業大量貸款，政府承擔還款責任。債務資金使用單位多為行政事業單位，其行政運轉依賴地方預算撥款，政府用于公用事業的財政性資金遠遠滿足不了城市發展的需要，大部分還款責任自然又推到了地方政府的身上，使得投資所帶來的風險不斷向地方政府集中。

3、歷史債務主要為教育、衛生、農田水利和通路建設工程。是因為近年來中央加大了基礎設施項目建設，資金大部分都是由中央財政予以保證，在申報項目時只是針對主體工程資金進行申報，實際執行過程中的前期費、附屬工程、待攤費用又是必須要實施和支付的資金，這樣就造成了一塊資金的缺口；由于鐵路、航空均遠離***縣，地處偏遠，交通不便，沒有磚塊、沙子和石子，所有的磚塊、沙子及石子均需要從喀什等地方運回***縣，材料成本較臨縣每平方米高出200多元，而上級再分配項目資金時未考慮此項，造成項目工程在***縣落實難，卻又必須實施，特別是交通基礎設施建設“通達、通油”和水利防滲工程，動用大量農民勞力挖土方墊路基，按照“費稅改革”動用農民勞動力超出義務工以外天數需向農民個人支付勞務費；其次由于市場機制的調控，實際在實施過程時，價格波動的因數造成部分工程在招標過程中已經超出了項目計劃批復的資金。

4、落實中央、自治區、地區民生工程心有余而力不足。自2010年***縣建設保障性住房工程以來，深受各族人民喜愛，申報政府保障性住房的熱情空前高漲。為落實好中央、自治區、地區的決策部署結合當地需求，進一步加大了保障性住房建設力度，使得越來越多的各族群眾感受到了中央、自治區、地區的關懷及改革開放所帶來的便利。但受地方經濟落后，財力薄弱的影響，財政預算無力安排保障性住房配套資金。

綜上所述，地方政府舉債的原因很多，以致歷史形成的欠款，無償還資金來源，造成拖欠。

四、化解政府債務措施

多年來，***縣政府通過舉借政府性債務等方面籌措了大量建設資金，利用這些內外債務資源，彌補了建設資金不足，推動了地方經濟加速發展。近年來***縣政府重視政府性債務管理工作，采取了“量力而行”和有多少資金辦多少事、“誰借款，誰使用，誰受益、誰償還”、和年初財政預算安排籌措還貸資金，規范債務管理，化解歷史債務，有效防范了政府債務風險。主要做法：一是摸清債務底數，核實主體、理清債務的分布情況。二是建立世界銀行和日本協力銀行償債準備金制度，多措并舉，逐步消化外債。三是健全地方政府債務的控制機制，防止新增債務的發生。

化解債務最終需要發展來解決，一方面依靠上級的大力支持。另一方面需要自我發展。這些年為做好債務化解工作我們主要有以下幾方面認識：

1、進一步提高認識，增強做好地方性政府債務管理的緊迫感和責任感。高度重視地方性政府債務管理工作，在思想上真正樹立科學發展觀。牢固樹立可持續發展理念，正確處理眼前發展與長遠發展的關系；牢固樹立綜合平衡觀念，正確處理發展需要與財力可能、債務規模與償債能力之間的關系；牢固樹立債務風險意識，正確處理發揮地方性政府債務正面作用與防控債務風險之間的關系，做到舉債有度，風險可控，最大程度的降低和化解地方性政府債務風險，促進***縣經濟和社會事業健康發展。

2、完善監管機制，提高地方性政府債務管理的實效。完善地方性政府債務償還機制，多渠道充實償債準備金。加強對地方性政府債務管理的動態監控，健全債務風險預警機制。在嚴格控制各單位地方性政府債務規模的同時，重點做好地方性政府債務監控工作。制定具體的地方性政府債務償債計劃，落實獎懲措施。加強負債項目的財務監督，逐步開展對項目的社會效益、經濟效益及債務償還能力的效績評價。將地方性政府債務管理作為考評干部政績的重要指標，并建立相應的問責和追究機制。

3、防范和化解地方性政府債務風險。堅持分類管理、區別對待、堵疏結合、平穩過渡的原則，清理整合資源，努力降低融資成本，提高資金的使用績效。在制止不規范經營和融資行為，控制好地方性政府債務總體風險的同時，妥善處理償還和在建項目后續融資的問題。引導和鼓勵民間投資進入政府性投資領域，積極探索新型投資融資模式，推進政府投資項目融資方式的多樣化。

***縣財政局

二O一六年一月七日