第一篇：地方政府性債務(wù)管理意見和建議

地方政府性債務(wù)管理意見和建議

地方政府性債務(wù)管理，必須堅(jiān)持“從嚴(yán)控制、規(guī)模適度、防范風(fēng)險(xiǎn)、注重效益”的原則，一方面，負(fù)債是政府主動經(jīng)濟(jì)行為，要限制舉債行為，控制負(fù)債規(guī)模，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，負(fù)債是客觀存在和現(xiàn)實(shí)需要，要加強(qiáng)資金調(diào)度．重視資金效益．提升償債能力。簡單地說，就是嚴(yán)控新債，用好舊債，滾動發(fā)展，良性循環(huán)．使負(fù)債既不能壓垮政府，影響政府職能的發(fā)揮和有效運(yùn)作．同時(shí)也不能讓地方政府因?yàn)橘Y金短缺而束縛當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會事業(yè)的發(fā)展。因此，地方性政府債務(wù)的管理重點(diǎn)，就是控制和運(yùn)作。

(一)控制

主要是控規(guī)模、控風(fēng)險(xiǎn)，措施有：

1．建立政府性債務(wù)舉債審批制度。整體把握政府性債務(wù)總額，分類控制債務(wù)規(guī)模。要著重把握項(xiàng)目的有效性．選擇能有效推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效促進(jìn)民生經(jīng)濟(jì)、有效幫扶企業(yè)生產(chǎn)的政府主導(dǎo)性項(xiàng)目．堅(jiān)決防止低水平重復(fù)投資，講求項(xiàng)目投資效率與資金使用效益。做到盡力而為、量力而行．整體把握債務(wù)的總體規(guī)模。新增項(xiàng)目舉債應(yīng)遵循“舉債適度，講求效益，加強(qiáng)管理，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)”的原則．對舉債規(guī)模、還款期限、償債資金來源與債務(wù)償還能力進(jìn)行事前評審論證。

2．建立政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是要明確舉債原則、舉債范圍、債務(wù)資金的使用與監(jiān)管．規(guī)范舉債行為；二是定期地對債務(wù)分類結(jié)構(gòu)實(shí)行動態(tài)分析，建立債務(wù)動態(tài)監(jiān)測評估機(jī)制；三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收支及政府債務(wù)的總額及分類結(jié)構(gòu)．設(shè)定多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，確定還債能力與可用財(cái)力相適應(yīng)的政府舉債規(guī)模。

3．建立舉債成本效益理念。要對融資成本進(jìn)行核算，綜合項(xiàng)目建設(shè)資金需要的具體情況．確定融資結(jié)構(gòu)及期限．拓展融資品種，降低財(cái)務(wù)費(fèi)用。

4．建立政府性債務(wù)責(zé)任追究機(jī)制。防止和杜絕舉債的盲目性和隨意性，樹立債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識和責(zé)任意識，加強(qiáng)對項(xiàng)目及其資金進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督與審計(jì)；對未按規(guī)定程序舉債、違規(guī)擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金以及造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重浪費(fèi)的行為，要追究有關(guān)責(zé)任人員的行政或法律責(zé)任。

5．設(shè)立政府性債務(wù)償債機(jī)制。一是建立項(xiàng)目建設(shè)硬平衡制度，針對建設(shè)項(xiàng)目，確定用土地資產(chǎn)或其他資產(chǎn)平衡建設(shè)資金，確保償債資金來源；二是建立項(xiàng)目收益歸集制度．堅(jiān)持“收入一個籠子、預(yù)算一個盤子、支出一個口子”的原則．將政府性項(xiàng)目收益歸集到償債專戶，作為償債資金的來源保障；三是建立償債準(zhǔn)備金管理制度，以有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范政府償債資金的籌集使用管理，增強(qiáng)政府對債務(wù)的承受能力。確保財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。

(二)運(yùn)作 就是確保現(xiàn)有債務(wù)資金的使用效益，確保此收益用于相應(yīng)債務(wù)的還本付息。地方政府性負(fù)債既然已是客觀存在．就必須考慮逐步償還的問題。因此．債務(wù)資金的運(yùn)作．首先要穩(wěn)字當(dāng)頭，務(wù)求保值，在這個前提下，要注重效益，靈活運(yùn)作，確保能夠到期如約還本付息。

1．注重項(xiàng)目選擇。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展需要拓展發(fā)展空間和基礎(chǔ)性項(xiàng)目的帶動，要盡快調(diào)研全縣必須建設(shè)的項(xiàng)目資金需求、年度用資概算，確定項(xiàng)目的舉債規(guī)模、舉債期限與方式、償債資金來源和項(xiàng)目平衡點(diǎn)分析．確保政府性債務(wù)資金的效益。舉債資金投入效益高、收益有保證的項(xiàng)目。

2．拓展融資渠道，尋求長期合作平臺。借助金融部門在“適度寬松”的金融政策下放寬政府性項(xiàng)目融資門檻的機(jī)遇。拓展融資渠道．降低舉債成本。

3．創(chuàng)新融資品種，降低資金成本。國有投融資平臺應(yīng)盡力拓展融資品種，改善融資方式和籌資途徑．降低資金成本。

4．尋求合作開發(fā)空間，加快項(xiàng)目建設(shè)步伐。民間資金十分豐厚．政府可以利用優(yōu)勢項(xiàng)目積極尋求共同合作開發(fā)的空間。

第二篇：詳解《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》

詳解《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》

來源：興業(yè)證券 作者：張憶東 蔣仕卿

10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，通過仔細(xì)閱讀，我們認(rèn)為這是一份極為重磅的規(guī)范地方政府性債務(wù)的管理文件，并會對未來的宏觀運(yùn)行產(chǎn)生重大影響，因此，需要仔細(xì)對此進(jìn)行解讀。

回顧從2011年以來的三次審計(jì)署對地方政府性債務(wù)的摸底統(tǒng)計(jì)來看，2008年之后，中國的地方政府性債務(wù)擴(kuò)張較快。這種快速擴(kuò)張，一方面保持了宏觀經(jīng)濟(jì)增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務(wù)擴(kuò)張使得也使得中國經(jīng)濟(jì)增長背負(fù)的債務(wù)負(fù)擔(dān)越發(fā)沉重。地方政府無法主動進(jìn)行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導(dǎo)致政府和企業(yè)分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任劃分不清，融資風(fēng)險(xiǎn)表外化和難以控制，大量金融資源被無效部門占用導(dǎo)致資源配置低效率，腐敗頻發(fā)等問題。因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財(cái)政紀(jì)律，是中國“去杠桿”的核心問題，也是十八屆三中全會決定提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。

隨著9月份新《預(yù)算法》修正后，地方政府舉債的正路已經(jīng)打開。本次的《意見》，我們認(rèn)為需要和新《預(yù)算法》，以及9月24日財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》綜合來看，這代表著本屆政府對于解決地方政府債務(wù)的一個全局性部署。主要目的是解決地方政府財(cái)政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機(jī)，以時(shí)間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)，使得地方政府財(cái)政走上可持續(xù)道路。

《意見》我們認(rèn)為主要分為四個部分，分別是融資主體和渠道、權(quán)責(zé)定位的約法、配套改革措施、當(dāng)前應(yīng)對四個方面。

首先，地方政府性債務(wù)舉借主體上，明確為省級政府，市縣級政府通過省級政府代為舉借。《意見》提出“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”。在過去，由中央政府代省級地方政府發(fā)行集合地方債。現(xiàn)在給予了省級政府發(fā)債權(quán)，而市縣級政府由省級代理，使得地方政府債務(wù)等級下降一級，省級政府成為了市縣級政府的最后擔(dān)保人和償債人。當(dāng)然，現(xiàn)階段而言，考慮到短期內(nèi)基層政府的資金需求仍然很大，市縣級政府有可能讓部分地方國企承擔(dān)部分建設(shè)職能，這只能通過時(shí)間來化解。

融資主體上很重要的一點(diǎn)是，分清楚了政府和企業(yè)的界限。《意見》提出“明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。”這一條，意味著未來各種平臺類公司將要么被政府納入預(yù)算，要么企業(yè)自負(fù)盈虧。短期而言，可能會使得大量的城投債信用風(fēng)險(xiǎn)被重新定價(jià)。中長期來看，政府和企業(yè)界限的劃清，有利于甩包袱，未來城投類公司破產(chǎn)將成為可能。同時(shí)，如果確定不能通過企業(yè)舉借債務(wù)，則未來平臺貸款的融資模式也將大量壓縮。

第二，融資規(guī)模控制上，《意見》提出“對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)”。這也就意味著，未來整個地方債務(wù)總量由每年的國務(wù)院確定，全國總量無法突破某一上限。在上限下面，財(cái)政部再按照地方情況進(jìn)行分配。如此，每年的地方財(cái)政對增長的拉動就可以得到詳細(xì)測算，相對來說這增加了增長的剛性，少了穩(wěn)增長的手段。但有通過PPP模式進(jìn)行突破的一定可能。

第三，融資方式上，開正路堵歪路。（1）給予了地方政府正規(guī)融資的渠道。《意見》提出“賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。在過去，地方政府的融資主體主要依靠融資平臺公司（各種城投類公司），融資模式主要依賴于平臺貸款、信托貸款、平臺債，以及其他不合規(guī)的私下舉債模式。本次（包括新《預(yù)算法》）意見，正是在法律和實(shí)際操作中給地方政府發(fā)行債務(wù)提供了正式背書。（2）《意見》明確說明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其它任何直接債務(wù)（或有債務(wù)除外）的舉債方式，都是不被允許和合法的。未來地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺貸主要是作為地方政府或有負(fù)債的一種舉債方式，其未來存量將會逐步被化解。同時(shí)《意見》提出“加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。這對于部分平臺類公司將是滅頂之災(zāi)。

第四，融資用途上，區(qū)分為“一般債務(wù)”和“專項(xiàng)債務(wù)”兩種方式。《意見》將債務(wù)區(qū)分為兩類，一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，一般債務(wù)對應(yīng)沒有收益的事業(yè)（但有正外部性，比如城市內(nèi)道路，綠化公園等），由一般性公共預(yù)算收入償還。專項(xiàng)債務(wù)用于有一定收益性的項(xiàng)目，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。《意見》同時(shí)提出“地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理”。地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，有利于控制總量風(fēng)險(xiǎn)，而且能夠透明化權(quán)責(zé)關(guān)系，使得風(fēng)險(xiǎn)與收益能夠匹配被市場認(rèn)知。《意見》同時(shí)提出“地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出”。

第五，融資管理上，負(fù)債納入全口徑預(yù)算管理。《意見》提出“對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一”。

第六，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處理上，《意見》提出“建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制”。中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷。一定程度上防范了債務(wù)的貨幣化，降低了赤字導(dǎo)致通脹的可能性。同時(shí)，《意見》中給出了出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后的清償債務(wù)的方式“通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)”。但如果最終債務(wù)問題確實(shí)沒有解決的話，“上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任”。

第七，配套制度上面：（1）信息公開。“各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督”。《意見》沒有提到要公開地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，而是公開債務(wù)情況。（2）問責(zé)機(jī)制。“把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核”。這對于中國控制地方債務(wù)規(guī)模非常重要。（3）強(qiáng)化債權(quán)人約束。“向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理”

第八，當(dāng)前存量債務(wù)解決上：（1）債務(wù)并表，”政府性一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理”。（2）借新還舊，積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。“對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”。（3）妥善償還存量債務(wù)。用直白話來解讀就是：如果項(xiàng)目有利潤，能還錢的就還錢。如果有一定利潤但不夠的，由優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，或者員工降工資等方式把利潤擠出來還錢。如果真的沒利潤，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過“處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)”，但要追究當(dāng)事人責(zé)任。（4）確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。《意見》提出“穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)”。階段性，不用過于擔(dān)心中國的財(cái)政懸崖問題，但未來地方政府口徑的投資有可能會縮減。

第九，地方融資新方式上，推廣PPP模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。具體可以參閱財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，但會不會成為地方政府繞道違規(guī)借貸加杠桿的模式？還有待觀察。

總體而言，我們認(rèn)為這次的《意見》是真正動真格的一次改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務(wù)主體，舉債方式規(guī)范，債務(wù)分類和納入全口徑預(yù)算管理，以及相應(yīng)的追究和債務(wù)償還方式，都體現(xiàn)了中央政府解決地方債這一制約中國改革頑疾的決心。

隨著地方債的發(fā)行，預(yù)計(jì)未來財(cái)政部還將出臺對地方債的利息優(yōu)惠等規(guī)定，中國的市政債市場啟動。同時(shí)，在過去，地方政府融資中最大的資金來源是銀行口的平臺貸款，貸款規(guī)模受到抵押品的價(jià)值的影響，因此事實(shí)上強(qiáng)化了土地財(cái)政和地方債務(wù)規(guī)模的連接。

而在將來，如果主要融資模式是依靠地方信用債發(fā)行的話，將會弱化土地對于地方政府的價(jià)值，從而給地方債和房地產(chǎn)市場松綁提供機(jī)會。

第三篇：《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的解讀

10月2日，國務(wù)院發(fā)布《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，落實(shí)新預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，堅(jiān)決制止違規(guī)舉債，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。記者采訪有關(guān)部門和專家，對意見內(nèi)容進(jìn)行了解讀。

省級政府為舉債主體，只能發(fā)行政府債券，限定規(guī)模及用途

意見的一大亮點(diǎn)，是明確了舉債主體、舉債方式、舉債規(guī)模以及舉債程序，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府債務(wù)資金的使用，并通過建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和完善應(yīng)急處置等落實(shí)償債責(zé)任，著力解決地方政府性債務(wù)“怎么借、怎么管、怎么還” 的問題。意見明確，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省級政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省級代為舉借。政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

地方政府舉債采取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，發(fā)行一般債券融資，主要靠一般公共預(yù)算收入償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)。

在規(guī)范地方政府債務(wù)資金使用上，意見也作了嚴(yán)格規(guī)定：一是限定債務(wù)用途。債務(wù)資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。建立對違規(guī)使用債務(wù)資金的懲罰機(jī)制。二是納入預(yù)算管理。將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。或有債務(wù)確需政府承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入預(yù)算管理。

如何落實(shí)地方政府償債責(zé)任？意見明確指出，劃清政府與企業(yè)、中央與地方的償債責(zé)任。分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)的邊界，切實(shí)做到誰借誰還，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。地方政府對其債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。

同時(shí)，還要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和完善應(yīng)急處置預(yù)案。定期評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。當(dāng)?shù)胤秸y以自行償還債務(wù)時(shí)，及時(shí)啟動應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制。此外，還要完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、考核問責(zé)、政府信用體系建設(shè)、債權(quán)人約束等各項(xiàng)配套制度。

修明渠堵暗道，加快建立地方政府舉債機(jī)制，堅(jiān)決制止違規(guī)舉債 “允許地方政府發(fā)債不是全面放開，而是要加強(qiáng)管理，有堵有疏。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，在法律的框架下允許地方政府適度舉債，能夠彌補(bǔ)建設(shè)資金不足，符合代際公平原則，也是國際的通行做法。長期以來，由于沒有賦予地方政府規(guī)范的舉債權(quán)限，缺乏全面系統(tǒng)的管理機(jī)制，地方政府舉債缺乏“明渠”，主要通過融資平臺公司等方式舉借政府性債務(wù)。這不僅難以有效發(fā)揮政府信用低成本融資的優(yōu)勢，還導(dǎo)致了局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)加速積累。這些問題如不采取綜合治理措施，局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有可能成為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的隱患。

“意見明確規(guī)定，地方政府債務(wù)不得通過企事業(yè)單位來舉借，舉債方式只能發(fā)行政府債券。”喬寶云表示，依法將公開發(fā)行債券作為地方政府唯一舉債渠道，有利于增強(qiáng)財(cái)政透明度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)健康發(fā)展，對于提高國家治理能力和水平具有重要意義。

“防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)模控制是核心內(nèi)容。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國主要采取上級控制和市場約束兩種手段。市場化程度高、聯(lián)邦體制的國家通常以市場約束為主，上級控制為輔；市場化程度較低、單一體制的國家通常以上級控制為主，市場約束為輔。在我國現(xiàn)階段，市場對政府約束偏軟，難以實(shí)現(xiàn)主要依靠市場約束地方政府舉債。因此，對地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，勒緊債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“韁繩”，是十分必要的。

妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目資金，力促改革平穩(wěn)過渡

在原法律框架下，地方政府可以通過銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債。現(xiàn)在禁止地方政府通過銀行貸款等方式舉債，會不會影響這些領(lǐng)域建設(shè)？

對此，財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說，盡管新修訂的預(yù)算法限定了地方政府舉債方式，禁止通過銀行貸款等方式舉債，但地方政府仍可以為保障性住房、公路、水利等項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行專項(xiàng)債券或者將一般債券資金用于這些領(lǐng)域，增加新的資金來源。同時(shí)，意見積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場化方式融資，參與公益性項(xiàng)目建設(shè)。另外，對融資平臺公司在建的公益性項(xiàng)目，也允許過渡期內(nèi)繼續(xù)通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。目前，在地方政府的存量債務(wù)中，政府債券只占很小一部分，大部分債務(wù)是通過融資平臺舉債或通過企業(yè)發(fā)債，這些資金利息高、期限短，用于基礎(chǔ)設(shè)施等周期長的建設(shè)項(xiàng)目，屬于資金錯配，地方政府償債壓力大。意見還明確，對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，允許各地區(qū)發(fā)行地方政府債券置換。對項(xiàng)目自身收入不夠償還債務(wù)的，通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、增強(qiáng)盈利能力等措施，增強(qiáng)償債能力。

“以2013年為例，政府債券的平均融資成本在4%左右，遠(yuǎn)低于其他融資方式。允許發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，有利于減輕政府利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。”清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長白重恩表示，更重要的是，通過置換可以使原來五花八門的政府性債務(wù)，逐步由單一規(guī)范的政府債券替代，這將大大降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

白重恩強(qiáng)調(diào)，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須改變 “重借不重還”現(xiàn)象，一定要把責(zé)任落實(shí)到人。意見提出建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和考核問責(zé)機(jī)制十分必要，誰違規(guī)舉債、加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，誰就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。“考核問責(zé)要動真格，當(dāng)預(yù)警機(jī)制發(fā)出信號，表明一個地區(qū)處于債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)，就要及時(shí)查找原因、追究責(zé)任。如果等到風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)再問責(zé)就太晚了，一旦造成危害和損失將很難彌補(bǔ)。”

延伸閱讀

政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控

據(jù)測算，政府總負(fù)債率為39.43%，低于國際通行60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn) “從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面和全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

從經(jīng)濟(jì)基本面看，我國經(jīng)濟(jì)長期向好的基本面沒有改變，我國政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，債務(wù)余額也將在較長一段時(shí)間內(nèi)逐漸償還，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟(jì)增長將為債務(wù)償還提供根本保障。中央政府對債務(wù)管理一直采取審慎原則，只要嚴(yán)格加強(qiáng)管理，依法合理控制政府性債務(wù)增量，我國政府性債務(wù)就不會出現(xiàn)大的風(fēng)險(xiǎn)。

從審計(jì)結(jié)果看，截至2012年底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)19.1萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.8萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)5.9萬億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)9.6萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.5萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3.8萬億元。2007年以來，各全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財(cái)政資金實(shí)際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%，按此比例折算，全國各級政府需要償還的債務(wù)為20.5萬億元，其中，地方政府需要償還的債務(wù)為10.7萬億元。由此可以測算出，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為36.74%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，分別按照2007年以來各由財(cái)政資金實(shí)際償還的最高比率19.13%和14.64%折算，總負(fù)債率為39.43%，低于國際上通常使用的60%負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)這一參考值。全國政府外債占GDP比率為0.91%，遠(yuǎn)低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。

第四篇：國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見

國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見

國發(fā)〔2014〕43號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，現(xiàn)提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）基本原則。

疏堵結(jié)合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時(shí)，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債。

分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

規(guī)范管理。對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制，嚴(yán)格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。

防范風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

穩(wěn)步推進(jìn)。加強(qiáng)債務(wù)管理，既要積極推進(jìn)，又要謹(jǐn)慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時(shí)，要妥善處理存量債務(wù)，確保在建項(xiàng)目有序推進(jìn)。

二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

（一）賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

（四）加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

三、對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理

（一）對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國務(wù)院確定并報(bào)全國人大或其常委會批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測算并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù)，必須報(bào)本級人大或其常委會批準(zhǔn)。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。地方政府舉借債務(wù)要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。

（三）把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項(xiàng)目中的財(cái)政補(bǔ)貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。地方政府各部門、各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。

四、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部根據(jù)各地區(qū)一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)、或有債務(wù)等情況，測算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較低的地區(qū)，要合理控制債務(wù)余額的規(guī)模和增長速度。

（二）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制。地方政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。地方政府難以自行償還債務(wù)時(shí)，要及時(shí)上報(bào)，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

（三）嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制，加大對地方政府性債務(wù)管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務(wù)用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設(shè)，不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；不得違規(guī)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)等正常經(jīng)營活動，不得強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)等提供政府性融資。地方政府要進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

五、完善配套制度

（一）完善債務(wù)報(bào)告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務(wù)，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、單獨(dú)核算、單獨(dú)檢查、單獨(dú)考核。建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項(xiàng)目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（二）建立考核問責(zé)機(jī)制。把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。明確責(zé)任落實(shí)，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，糾正不正確的政績導(dǎo)向。對脫離實(shí)際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

（三）強(qiáng)化債權(quán)人約束。金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向?qū)儆谡蛴袀鶆?wù)舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的責(zé)任。

六、妥善處理存量債務(wù)和在建項(xiàng)目后續(xù)融資

（一）抓緊將存量債務(wù)納入預(yù)算管理。以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。

（二）積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

（三）妥善償還存量債務(wù)。處置到期存量債務(wù)要遵循市場規(guī)則，減少行政干預(yù)。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)，應(yīng)繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還。對項(xiàng)目自身運(yùn)營收入不足以還本付息的債務(wù)，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強(qiáng)經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項(xiàng)目盈利能力，增強(qiáng)償債能力。地方政府應(yīng)指導(dǎo)和督促有關(guān)債務(wù)舉借單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務(wù)，地方政府要切實(shí)履行償債責(zé)任，必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)償還債務(wù)。對確需地方政府履行擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)，地方政府要切實(shí)依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關(guān)債務(wù)舉借單位和連帶責(zé)任人要按照協(xié)議認(rèn)真落實(shí)償債責(zé)任，明確償債時(shí)限，按時(shí)還本付息，不得單方面改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。對確已形成損失的存量債務(wù)，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任和損失。

（四）確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

七、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各地區(qū)、各部門要高度重視，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務(wù)院決策部署上來。地方政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，結(jié)合實(shí)際制定具體方案，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。要建立地方政府性債務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)模控制、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強(qiáng)政府投資計(jì)劃管理和項(xiàng)目審批，從嚴(yán)審批債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)的新開工項(xiàng)目；金融監(jiān)管部門要加強(qiáng)監(jiān)管、正確引導(dǎo)，制止金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供融資；審計(jì)部門要依法加強(qiáng)對地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善債務(wù)管理制度，防范風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，全面做好加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理各項(xiàng)工作，確保政策貫徹落實(shí)到位。

國務(wù)院 2014年9月21日

第五篇：淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作

淺談地方政府性債務(wù)審計(jì)工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設(shè)性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務(wù)。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央下發(fā)對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險(xiǎn)，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

地方政府性債務(wù)聽起來與普通百姓關(guān)系不大，實(shí)際上關(guān)系密切。比如政府進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關(guān)鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。地方政府性債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)還在可以控制的范圍內(nèi)，尚沒有達(dá)到危機(jī)狀態(tài)。然而，現(xiàn)在也必須開始介入地方政府債務(wù)的管理，以消除隱憂加強(qiáng)管理防范風(fēng)險(xiǎn)。針對大家普遍關(guān)心的“地方債有多大規(guī)模，將會造成什么風(fēng)險(xiǎn)”等問題，地方政府性債務(wù)的規(guī)模到現(xiàn)在仍然沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。這主要是地方政府性債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成一個共識，同時(shí)沒有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，長期以來不斷投入發(fā)展，可產(chǎn)出效益不明顯，這是形成政府性債務(wù)的根本原因。另外，由于這些債務(wù)發(fā)生年代久遠(yuǎn)，這期間單位領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產(chǎn)或改制，有的債務(wù)人已死亡或離開本地?zé)o法聯(lián)系，債權(quán)人模糊不清，合同約定的使用及還款計(jì)劃也不清楚，使債務(wù)清理核實(shí)起來很艱難。

通過進(jìn)一步摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金投向、管理現(xiàn)狀等情況，分析地方政府性債務(wù)的償債責(zé)任歸屬，分類評價(jià)政府性債務(wù)的償債風(fēng)險(xiǎn)，有針對性地提出加強(qiáng)和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理、有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)財(cái)政安全的審計(jì)意見和建議，為宏觀決策提供依據(jù)，充分發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、防范財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)、保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行方面的“免疫系統(tǒng)”作用。

一是嚴(yán)格控制政府性負(fù)債建設(shè)行為。對政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目，由同級發(fā)展改革（計(jì)劃）、財(cái)政部門等對建設(shè)規(guī)模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項(xiàng)目應(yīng)通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅(jiān)決杜絕盲目、違規(guī)舉債。

二是建立政府性債務(wù)歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級財(cái)政部門實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目資金審核，承擔(dān)本地政府性債務(wù)監(jiān)督管理的具體職責(zé)。未經(jīng)財(cái)政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準(zhǔn)政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目。

三是科學(xué)編制政府性債務(wù)收支計(jì)劃。各級政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃。四是著力完善政府性債務(wù)償還機(jī)制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴(yán)格確定償債責(zé)任單位，確保落實(shí)償債資金來源，并按合同規(guī)定按期還本付息。沒有穩(wěn)定、可靠資金作還債保障的項(xiàng)目，各級政府不得負(fù)債建設(shè)。要設(shè)立相應(yīng)的償債準(zhǔn)備金。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。償債準(zhǔn)備金由財(cái)政部門實(shí)行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)督和績效評價(jià)。財(cái)政部門要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關(guān)部門加強(qiáng)稽核檢查，實(shí)行過程控制，嚴(yán)防項(xiàng)目舉債突破計(jì)劃規(guī)模。政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目完成后，財(cái)政、發(fā)展改革（計(jì)劃）等部門要對項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益、功能作用以及債務(wù)償還能力等進(jìn)行全面的績效評價(jià)。

六是構(gòu)建政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。建立政府性債務(wù)報(bào)告制度，對本級政府性債務(wù)進(jìn)行全面、分類統(tǒng)計(jì)，定期編制報(bào)告，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報(bào)上一級財(cái)政部門備案。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估。其中，負(fù)債率不得超過10%，債務(wù)率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。政府要建立健全政府性債務(wù)管理工作責(zé)任制，各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對未按規(guī)定舉借債務(wù)、違規(guī)對外擔(dān)保、截留挪用債務(wù)資金、未按計(jì)劃償還債務(wù)的，要追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任；對國家財(cái)產(chǎn)造成損失的，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。