第一篇：銀監會對地方政府性債務的管理政策

銀監會對信托公司涉及地方融資平臺業務的監管，主要參照執行《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》。該《意見》規定，融資平臺退出需要滿足五個條件：一是符合現代公司治理要求，屬于按照商業化原則運作的企業法人；二是資產負債率在70%以下，財務報告經過會計師事務所審計；三是自身現金流100%覆蓋貸款本息，且各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經營，無違約記錄，可持續獨立發展。

2012年3月1日，銀監會在其官網發布消息，銀監會2012年地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議強調要深化整改，緩釋風險，推進地方政府融資平臺貸款清理規范工作。會上總結2011年平臺貸款清理規范工作，部署2012年主要任務。銀監會黨委委員、副主席周慕冰出席會議并講話。

2012年地方政府融資平臺貸款風險監管工作的指導思想是，遵循“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的原則，堅持化解即期風險與建設風險管控長效機制相結合，堅持處置存量風險與控制新增貸款相結合，堅持加強分類管理與把控退出風險相結合，以緩釋風險為目標，以降舊控新為重點，以提高現金流覆蓋率為抓手，有效防范平臺貸款風險。

會議肯定地方政府融資平臺貸款清理規范工作取得的成績：

一是立足于風險緩釋，推進平臺貸款合同和還款方式整改，加強貸后管理，嚴格風險定性，全面提高了存量平臺貸款的現金流覆蓋程度和抵質押有效性。

二是立足于新貸管理，上收平臺貸款審批權限，制定更加審慎的準入標準，建立臺賬管理體系，全面完善了平臺貸款審批與管理機制。

三是立足于持續監管，按月監測平臺貸款還款和整改情況，按季統計平臺貸款數據、召開風險監管聯席會議和信息聯絡員會議、開展有針對性的現場檢查，全面健全了平臺貸款的數據統計和監測制度。

四是立足于長效機制建設，專題匯報清理規范工作，核準風險底數，參與制定地方政府性債務管理政策，全面推動了地方政府性債務管理政策的持續完善。

在當前國際金融危機仍未結束、世界經濟復蘇尚不明朗、國內經濟增速有所放緩的形勢下，要全面客觀地認識地方政府融資平臺貸款面臨的債務到期、平臺重組和抵質押品價格波動等風險和問題，進一步加強平臺貸款風險監管，深入推進清理規范工作。在保持政策連續性和穩定性的基礎上，要進一步細化和深化政策措施，進一步提高針對性和前瞻性，做好六個方面的具體工作：

一是加強風險監測，切實化解到期貸款的風險。

二是根據現金流覆蓋程度及項目建成達產等情況，采取分類處置措施，切實緩釋存量貸款風險。

三是按照“保在建、壓重建、控新建”的要求，嚴格準入標準，堅持有保有壓和結構調整；嚴格把握貸款投向，優先保證重點在建項目需求；嚴格新增貸款條件，確保達到現金流覆蓋、抵押擔保、存量貸款整改和還款資金落實等方面的要求。

四是以現金流覆蓋率為抓手，嚴格把握平臺退出條件，強化退出類平臺貸款的風險管控。

五是在原有“名單制”管理的基礎上，對全口徑融資平臺（包含退出類平臺）按照“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類。

六是明確職責，強化監管約束，對平臺貸款經營管理中出現違法違規問題的，嚴格按照職責規定嚴肅追究相關人員責任。

銀監會窗口指導信托涉地方融資平臺 嚴格降舊控新 2012年08月21日 04:36 來源：21世紀經濟報道 作者：鄭智

字號:T|T 0人參與0條評論打印轉發 8月20日，多家信托公司高管對本報記者證實，銀監會非銀部上周四下午召集了十多家信托公司開會，重申信托公司為仍在“名單”內的地方融資平臺提供的融資，總量不得超過2011年末的規模，須切實執行“降舊控新”目標。

被“叫來”的，均是為地方融資平臺提供的融資金額增長過于迅猛，余額超過上年底規模的信托公司。今年以來，在天津等不少地方，地方融資平臺從信托渠道獲得的融資，已經接近，甚至超過從銀行渠道獲得的融資。

不過，此次“窗口指導”只是針對“名單”內的平臺，對于已經退出銀監會“名單”的融資平臺，銀監會并未禁止信托公司為其提供融資。

“松了一大口氣，我們之前以為要全部叫停。”一位信托公司高管表示，此次“窗口指導”對該公司業務影響不大，因為“我們內部的風控標準本來就是只和退出類的融資平臺合作。”

銀監會對信托公司涉及地方融資平臺業務的監管，主要參照執行《關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》。該《意見》規定，融資平臺退出需要滿足五個條件：一是符合現代公司治理要求，屬于按照商業化原則運作的企業法人；二是資產負債率在70%以下，財務報告經過會計師事務所審計；三是自身現金流100%覆蓋貸款本息，且各債權銀行對融資平臺的風險定性均為全覆蓋；四是存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經營，無違約記錄，可持續獨立發展。

業內人士指出，信托公司主要為已退出“名單”的融資平臺“盤活債務”，而非新增債務，加之目前融資平臺的流動性風險亟待緩釋，是銀監會對這一業務保持較大容忍度的原因。

目前，信托公司與地方融資平臺的合作主要采用“類資產證券化”的模式。舉例而言，某城投公司對當地政府擁有一筆5億元的應收賬款，該城投公司將該應收賬款委托給信托公司設立財產權信托，然后信托公司再根據城投公司的委托，將財產權信托分為若干等份，轉讓給投資者。如此，城投公司相當于提前“變現”了債權。

一般而言，信托公司會要求城投公司提供額外的擔保，比如土地抵押，但最近一段時間，部分信托公司有降低風控標準的趨勢，不再要求追加額外的擔保。這樣，還款來源就單純依賴政府的信用，實質風險加大。

融資平臺大量從信托公司融資，與銀監會對銀行平臺貸款嚴格限制有關。銀監會要求銀行將融資平臺分為“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情形進行管理。2012年仍按平臺類管理的融資平臺貸款余額原則上只降不升。各銀行要根據信貸三分類結果，將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺，以在融資平臺貸款總量不增的情況下實現貸款結構調整。

相比從銀行貸款，地方融資平臺目前從信托公司融資要容易很多，將存量債權變現即是最主要的路徑。在融資平臺整體流動性風險加劇的情況下，有業內人士指出，監管部門默認信托融資的增長，可能是為融資平臺“留一條緩釋風險的路”，但也可能使得風險向信托公司集中。

事實上，部分銀行也通過信托，變相突破了銀監會的監管規定，比如，銀行表內資金購買信托受益權，而信托產品的資金投向是融資平臺。

銀行“輸血”受限地方融資平臺 借道信托或打擦邊球 2012年08月15日 02:15 來源：第一財經日報 作者：李高陽

字號:T|T 0人參與0條評論打印轉發

隨著宏觀經濟政策的基調從“控通脹”切換到“穩增長”，各地掀起新一輪天量投資熱潮。一方面，由于銀監會嚴控銀行平臺貸款；另一方面，地方投資項目的“上馬”存在巨大的融資需求。

在此形勢下，作為“影子銀行”體系一員的信托公司嗅到了機遇，與極度渴求資金的地方融資平臺一拍即合。從央行最新發布的7月金融統計數據中可以看到，7月份人民幣貸款增加5401億元，同比多增485億元，環比減少3797億元，而7月份的信托貸款增加263億元，同比多增291億元。

近日，有信托公司人士對本報記者分析，“地方融資平臺正借助表外融資來滿足其投資需求，很多城投公司都在關注信托、債券以及近期推出的資產支持票據(ABN)。”

地方資金之渴

自7月16日寧波率先宣布《關于推進工業經濟穩增長調結構促轉型的若干意見》，各地方的“穩增長”措施接踵而至。

其中，貴州省篩選出投資總額達32479億元的項目，長沙市公布重大項目計劃的具體內容，40個重大項目總投資3748億元，另有155個一般項目總投資4544億元。

雄偉的投資計劃背后，現實卻是巨大的資金缺口。業內人士認為，地方籌措資金的兩條路，一是地方債，二是融資平臺。

第一種方式，今年以來，已有滬深粵浙四個地方自行發債試點。

第二種方式，融資平臺如果想要通過銀行借貸似乎此路不通。銀監會主席尚福林在銀監會2012年中監管會議上表示，將繼續扎實推進地方政府融資平臺貸款風險管控。

各大銀行高管近期也紛紛表明管控平臺貸的態度。中國建設銀行[4.16-0.72% 股吧 研報]董事長王洪章近日表示，建行地方政府平臺貸款總規模約為4000億元，涉及平臺900多戶，主要是省級平臺貸款，市級和縣級很少，貸款不良率不高，且總體風險可控。目前，建行對地方融資平臺貸款的風險管控比一般客戶貸款要更有力和嚴格。

6月中旬，浦發銀行[7.58-0.52% 股吧 研報]副行長穆矢在股東大會上表示，浦發將執行各項“降舊控新”控制措施，明確了在年度信貸計劃安排上不新增融資平臺貸款規模；不對信貸分類中列為壓縮類的融資平臺新發放貸款。

據媒體報道，來自權威部門的統計顯示，截至3月末，金融機構地方融資平臺貸款余額為7.9萬億元。

銀行體系從上到下對平臺貸的“嚴防死守”，使得地方融資平臺依賴從銀行借貸的傳統方式生變。此時，在“影子銀行”體系中屢屢扮演重要角色的信托公司出現了。

“狂飆”背后的“擦邊球”嫌疑

今年以來，地方融資平臺與信托公司的“緊密”合作，使得信政類產品迅速升溫，量價齊飛。

用益信托工作室的最新統計顯示，2012 年 1 月至 6 月總共發行 356 款投向為基礎產業領域的信托產品，發行規模為718.95 億元，規模同比增長116.02%。在今年二季度，基礎產業信托產品發行規模環比增長225.84 億元，環比增幅91.60%。

實際上，此類產品的模式以信托公司受讓地方城投持有的對當地財政部門的應收債權為典型。風控措施一般都包含地方政府提供還款來源或國有土地使用權抵押擔保等措施。以中投信托近日發行的“富陽[0.37 0.00%]城投應收債權投資集合資金信托計劃”為例，該信托計劃發行規模為3億元，預期年化收益率為8.5%至9.3%，中投信托以信托資金向富陽城投按1∶1的價格購買其持有的對富陽市財政局的應收債權。

富陽城投將本次交易所獲資金以股東借款方式向富陽城投高教園綜合體項目分公司提供資金，用于該公司富陽市高教園區三聯村拆遷安置房項目建設和營運。

信用增級方面，富陽城投提供連帶責任保證擔保以及富陽財政局提供資金歸集承諾。若富陽城投不行使回購選擇權，則富陽財政局承諾向受托人指定的賬戶進行資金歸集。歸集資金專項用于償還該筆債務。

用益信托研究員王利認為，基礎產業信托產品往往會由地方政府安排還款，因此，投資者應當考量該地方政府的還款能力。

盡管上半年信政類合作產品“火爆”，但仍有業內人士向本報記者提出質疑，“國務院禁止地方政府對融資平臺違規擔保，信政類產品里面政府擔保的成分有多大，這里面存在打擦邊球的嫌疑。”

該人士所提及的是，2010年6月國務院發布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中的內容，其中指出，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實現融資平臺公司債[140.40 0.03%]務風險內部化。要嚴格執行《中華人民共和國擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

第二篇：淺談地方政府性債務審計工作

淺談地方政府性債務審計工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務。為控制債務規模、防范金融風險，中央下發對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務的規模、結構，深入分析債務成因和償債風險，揭示和反映債務管理中的突出問題，促進規范政府性債務管理，提高債務資金使用效益，健全風險控制機制。

地方政府性債務聽起來與普通百姓關系不大，實際上關系密切。比如政府進行的項目建設，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經很普遍。地方政府性債務的整體風險還在可以控制的范圍內，尚沒有達到危機狀態。然而，現在也必須開始介入地方政府債務的管理，以消除隱憂加強管理防范風險。針對大家普遍關心的“地方債有多大規模，將會造成什么風險”等問題，地方政府性債務的規模到現在仍然沒有權威的統計數字。這主要是地方政府性債務的認定標準還沒有形成一個共識，同時沒有統計指標體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務包袱日益沉重，債務風險日趨加大，給地方經費的持續發展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經濟基礎薄弱，自然環境惡劣，公共產品水平極其低下，經濟發展實力薄弱，產業結構單一，非農產業產出所占比重低下，地方經濟發展滯后，長期以來不斷投入發展，可產出效益不明顯，這是形成政府性債務的根本原因。另外，由于這些債務發生年代久遠，這期間單位領導及財務人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產或改制，有的債務人已死亡或離開本地無法聯系，債權人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務清理核實起來很艱難。

通過進一步摸清地方政府性債務規模、結構、資金投向、管理現狀等情況，分析地方政府性債務的償債責任歸屬，分類評價政府性債務的償債風險，有針對性地提出加強和規范地方政府性債務管理、有效防范和化解債務風險、維護財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據，充分發揮審計在維護經濟安全、防范財政和金融風險、保障經濟社會健康運行方面的“免疫系統”作用。

一是嚴格控制政府性負債建設行為。對政府性負債建設項目，由同級發展改革（計劃）、財政部門等對建設規模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規舉債。

二是建立政府性債務歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統籌安排下，由同級財政部門實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。各級財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準政府性負債建設項目。

三是科學編制政府性債務收支計劃。各級政府根據建設需要和承受能力，在編制財政收支預算的同時，要編制統一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務償還機制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規定按期還本付息。沒有穩定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負債建設。要設立相應的償債準備金。準備金數額一般為年初地方政府性債務余額的3%—8%，有條件的可適當提高提取比例。償債準備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強項目財務監督和績效評價。財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規模。政府性負債建設項目完成后，財政、發展改革（計劃）等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。

六是構建政府性債務風險預警體系。建立政府性債務報告制度，對本級政府性債務進行全面、分類統計，定期編制報告，由政府主要領導簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務風險監測指標體系，以負債率（債務余額與當年地區生產總值的比例）、債務率（債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強組織領導。政府要建立健全政府性債務管理工作責任制，各級政府主要領導為第一責任人。政府性債務情況要納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部業績考核的一項重要指標。對未按規定舉借債務、違規對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對國家財產造成損失的，依法追究相關法律責任。

第三篇：地方政府性債務管理意見和建議

地方政府性債務管理意見和建議

地方政府性債務管理，必須堅持“從嚴控制、規模適度、防范風險、注重效益”的原則，一方面，負債是政府主動經濟行為，要限制舉債行為，控制負債規模，防范債務風險；另一方面，負債是客觀存在和現實需要，要加強資金調度．重視資金效益．提升償債能力。簡單地說，就是嚴控新債，用好舊債，滾動發展，良性循環．使負債既不能壓垮政府，影響政府職能的發揮和有效運作．同時也不能讓地方政府因為資金短缺而束縛當地經濟社會事業的發展。因此，地方性政府債務的管理重點，就是控制和運作。

(一)控制

主要是控規模、控風險，措施有：

1．建立政府性債務舉債審批制度。整體把握政府性債務總額，分類控制債務規模。要著重把握項目的有效性．選擇能有效推動經濟發展、有效促進民生經濟、有效幫扶企業生產的政府主導性項目．堅決防止低水平重復投資，講求項目投資效率與資金使用效益。做到盡力而為、量力而行．整體把握債務的總體規模。新增項目舉債應遵循“舉債適度，講求效益，加強管理，規避風險”的原則．對舉債規模、還款期限、償債資金來源與債務償還能力進行事前評審論證。

2．建立政府性債務風險防范機制。一是要明確舉債原則、舉債范圍、債務資金的使用與監管．規范舉債行為；二是定期地對債務分類結構實行動態分析，建立債務動態監測評估機制；三是根據經濟發展、財政收支及政府債務的總額及分類結構．設定多項風險控制指標，確定還債能力與可用財力相適應的政府舉債規模。

3．建立舉債成本效益理念。要對融資成本進行核算，綜合項目建設資金需要的具體情況．確定融資結構及期限．拓展融資品種，降低財務費用。

4．建立政府性債務責任追究機制。防止和杜絕舉債的盲目性和隨意性，樹立債務的風險意識和責任意識，加強對項目及其資金進行全過程、全方位監督與審計；對未按規定程序舉債、違規擔保、截留挪用債務資金以及造成項目資金嚴重浪費的行為，要追究有關責任人員的行政或法律責任。

5．設立政府性債務償債機制。一是建立項目建設硬平衡制度，針對建設項目，確定用土地資產或其他資產平衡建設資金，確保償債資金來源；二是建立項目收益歸集制度．堅持“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”的原則．將政府性項目收益歸集到償債專戶，作為償債資金的來源保障；三是建立償債準備金管理制度，以有效防范和化解政府性債務風險。規范政府償債資金的籌集使用管理，增強政府對債務的承受能力。確保財政平穩運行。

(二)運作 就是確保現有債務資金的使用效益，確保此收益用于相應債務的還本付息。地方政府性負債既然已是客觀存在．就必須考慮逐步償還的問題。因此．債務資金的運作．首先要穩字當頭，務求保值，在這個前提下，要注重效益，靈活運作，確保能夠到期如約還本付息。

1．注重項目選擇。經濟的持續穩定發展需要拓展發展空間和基礎性項目的帶動，要盡快調研全縣必須建設的項目資金需求、用資概算，確定項目的舉債規模、舉債期限與方式、償債資金來源和項目平衡點分析．確保政府性債務資金的效益。舉債資金投入效益高、收益有保證的項目。

2．拓展融資渠道，尋求長期合作平臺。借助金融部門在“適度寬松”的金融政策下放寬政府性項目融資門檻的機遇。拓展融資渠道．降低舉債成本。

3．創新融資品種，降低資金成本。國有投融資平臺應盡力拓展融資品種，改善融資方式和籌資途徑．降低資金成本。

4．尋求合作開發空間，加快項目建設步伐。民間資金十分豐厚．政府可以利用優勢項目積極尋求共同合作開發的空間。

第四篇：關于全省地方政府性債務管理情況的調研報告

一、全省地方政府性債務管理基本情況

根據省財政廳統計，截至2009年末，我省（含寧波市）政府性債務余額4579億元，比上年增加1787億元，增長64.01%。其中省本級政府性債務余額331億元，比上年增加20億元，增長6.43%。市縣政府性債務余額4248億元，比上年增加1767億元，增長71.22%。全省及市縣政府性債務的負債率（政府性債務余額/地區生產總值）分別為20.15%和18.69%，高過警戒線（10%）10.15和8.69個百分點；債務率（政府性債務余額/當年可支配財力）分別為97.46%和97.99%，低于警戒線（100%）2.54和2.01個百分點；償債率（當年償還政府性債務本息額/當年可支配財力）分別為28.58%和26.48%，高過警戒線（15%）13.58和11.48個百分點。全省累計建立政府性債務償債準備金121.8億元，為年初債務余額的4.36%，比規定要求（3%-8%）下限高出1.36個百分點。根據人民銀行杭州中心支行調查統計，截至2010年3月末，全省各類地方政府融資平臺共1346家，其中省級融資平臺13家，市級214家，縣及縣以下1119家。全省地方政府性融資平臺公司貸款余額為4869.34億元，較上年同期提高0.5個百分點。從貸款結構上看，市縣及縣以下融資平臺貸款比例達97.9%；從貸款方式上看，項目貸款占貸款總額的68.6%；從貸款期限上看，1年期以上的中長期貸款占比為63.7%；從貸款對象類型看，各地城市投資建設公司貸款占41.8%，各類開發區和園區投融資平臺貸款占17.4%，交通運輸類投融資平臺占12.5%，各類國有資產管理公司、土地儲備中心和其他類投融資平臺貸款占9.8%、6.5%和11.9%。除貸款外，2009年全省地方政府融資平臺共發行企業債279億元，短期融資券59億元，中期票據65億元。

從調研情況來看，近年來，我省各地在自身財力有限的情況下，通過舉債融資，為經濟社會發展籌集了大量資金，在加強基礎設施建設、應對國際金融危機沖擊等方面，發揮了積極的作用。省委、省政府高度重視政府性債務管理工作，有針對性地采取了很多積極有效的措施，規范政府舉債行為，防止債務規模過快增長，努力防范和化解財政風險。全省政府性債務從規模、結構、安全性來分析，整體上處于安全、可控的范圍之內，但部分地方存在系統性債務風險隱患，亟需引起高度重視。

（一）政府性債務管理制度逐步建立完善。2005年初，省政府頒布《關于加強地方政府性債務管理的通知》（浙政發〔2005〕5號），在全國率先重視并規范地方政府性債務管理。2006年，省政府又制定了《浙江省地方政府性債務管理實施暫行辦法》，提出了“適度舉債、講求效益、加強管理、規避風險”的總體要求，明確規定了政府性債務的歸口管理、收支計劃、償還機制、績效評估、風險預警等管理制度。根據2008年以來為應對國際金融危機而采取的拉動內需、擴大投資等措施引發政府性債務增長較快的實際，省財政廳于2009年下發了《關于進一步加強地方政府性債務管理的通知》，對正確處理發展和財力保障的關系、債務規模和償債能力的關系、完善償債準備金制度等方面提出了明確要求。針對審計發現的問題，省財政廳草擬了《關于浙江省省本級政府性債務管理暫行辦法》，編制了2010年省本級政府性債務收支計劃并已報省政府常務會議通過。各地認真貫徹省文件精神，結合當地實際，相繼出臺了一系列加強政府性債務管理的制度。義烏市從2008年編制綜合財政預算開始，將債務收支計劃由市財政結合可用財力綜合編制，統一安排，把債務資金視同財政性資金進行有效管理和監督。根據省財政廳統計，截至2009年底，我省69個市縣中已有62個市縣出臺了加強政府性債務管理的制度辦法，并編制政府性債務收支計劃，59個市縣政府性債務收支計劃報政府審批或人大審議，65個市縣設立了償債準備金。

（二）部門協調配合的監管模式初步形成。2006年，省委組織部將地方政府性債務負債率、債務率作為考核指標之一，正式列入全省地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系。省及市縣財政部門將加強政府性債務管理作為一項經常性、基礎性、長期性的工作來抓。紹興市財政部門向政府性投資重點舉債項目委派財務總監，確保項目投資計劃的執行。玉環縣財政局專門成立了債務管理科以加強對地方政府債務管理。據統計，截至2009年底，已有60個市縣政府性債務由當地財政部門實行歸口管理，預計到2012年底，我省所有市縣政府性債務都將歸口財政部門統一管理。審計部門為省政府加強地方政府性債務管理制度的出臺提供了基礎信息，開展了多領域的政府性債務專項審計，并將地方政府性債務列入日常審計和領導干部任期經濟責任審計范圍。各級人大及其常委會加大了對政府性債務的監督。舟山市人大常委會早在2004年就對政府性債務情況進行了重點審議，督促政府加快制定有關規章制度，規范政府舉債行為。衢州市人大常委會每年都要聽取政府性債務情況匯報，對于政府項目建設和借款的必要性、可行性、償債能力等方面進行認真審議和把關，嚴控債務風險。

（三）融資平臺的融資和風險管理得到加強。省財政部門貫徹落實國務院《關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》，部署開展對我省融資平臺公司的清理工作，并在此基礎上對其實行分類管理。人民銀行杭州中心支行要求金融機構在保證政府重點建設項目資金需求的同時，加強總量控制和限額管理，嚴格政府融資平臺的項目準入，有效落實貸款擔保方式，密切監控項目還款來源，控制融資平臺的信貸風險。工行省分行對2010年城市基建類政府融資平臺貸款增量控制在45億元內；農行省分行政府融資平臺貸款中抵質押貸款占比達到70%左右，高于其他各項貸款中的抵質押貸款比重；許多商業銀行區別不同還款來源的項目，采取有針對性的措施加以監控。銀監部門根據銀監會統一部署，指導和督促銀行業金融機構做好融資平臺“項目包”逐筆打開及分類處置工作，進一步摸清政府融資平臺貸款的現狀和潛在風險，促進融資平臺貸款的規范運作。湖州市銀行業金融機構能夠區別每筆融資平臺貸款的用途、還款來源、抵押擔保等情況，對融資平臺貸款實施差別化、精細化管理。省發改委認真做好通過地方融資平臺發行企業債券工作。2002年以來，地方政府融資平臺累計發行13支企業債券，總額為157億元，為有效緩解地方建設資金壓力，降低融資成本發揮了重要的作用。

（四）政府性債務化解工作初見成效。教育部門全面核實義務教育債務，制定化債計劃，建立監控體系。省財政安排以獎代補資金11億元，根據各地償債進度同比例分到位。至2009年底，共化解義務教育債務29.29億元，化解率為83.2%，預計2010年將全面完成義務教育階段公辦學校修建校舍和購置設備等形成債務的化解工作。為做好高校債務的化解工作，省政府辦公廳批轉了有關部門《關于進一步加強省屬高校債務管理的意見》，提出高校債務管理的十項措施。省財政還安排58.01億元資金用于化解高校債務，省屬高校的貸款規模從2005年的94.6億元下降到2009年的68.7億元，預計2012年底可降為47億元，2018年可基本還清銀行貸款。溫州市根據項目貸款的性質制定不同的償債計劃，實施債務的分類化解，取得了明顯成效。舟山、金華等地建立化解鄉鎮政府性債務的激勵機制，完善財政補助方式，嵊泗、磐安、青田等縣的鄉鎮債務已經全部得以化解。

二、需要關注的幾個問題

一是債務規模呈較快的增長態勢。近年來，隨著城市化的快速發展和民生事業的深入推進，地方政府性債務規模不斷擴大。特別是2008年以來應對金融危機、拉動內需、擴大投資等因素，政府性債務增勢迅猛。2009年全省政府性債務較2008年增長了64.01%，其中市縣政府性債務增長比例高達71.22%。部分市縣負債率、債務率等指標超過預警線較多，且有擴大的趨勢。根據省財政廳提供的數據，截至2009年底，全省69個市縣中，負債率超警戒線的有36個，債務率超警戒線的有29個，償債率超警戒線的有40個，三個指標都超警戒線的有29個。鑒于政府性投資仍處于高峰期，政府性債務規模將呈繼續增長的態勢。

二是償債的潛在風險不斷加大。從債務結構上看，銀行貸款是我省政府融資平臺公司融資的主要方式。據人民銀行杭州中心支行統計，銀行貸款占比高達85%，而通過發行債券、上級財政轉貸等其他途徑籌措的資金十分有限。銀行貸款有融資成本較高，易受國家宏觀政策影響等特點，因而政府償債的壓力較大，潛在的償債風險較高。同時，據人民銀行杭州中心支行反映，在銀行貸款中各級財政擔保占到有擔保貸款總額的57%，其中部分人大也出具了擔保函件，這顯然與國家有關規定相違背。且融資平臺公司對財政資金的依賴程度較高，國有獨資平臺公司占到全部平臺公司的90%，籌集資金大都用于公益性項目，這些項目投資規模大、周期長、回報率低，在地方政府財力有限的情況下，大量的債務通過借新還舊的方式進行周轉。假如國家采取緊縮的貨幣政策，不能及時取得新的銀行貸款，債務按時還本付息將十分困難，極易引發債務風險。從債務的還款來源上看，各地政府將土地出讓收入作為還款的主要來源，把政府債務防范模式建立在土地資源不斷增值的基礎之上。土地資源是有限的，且土地價格受國家宏觀調控政策及市場波動的影響非常大，在土地價格上升期，債務風險可能被低估，在土地價格下行期，政府重大投資項目資金周轉將出現困難，政府償債能力會有所下降。

三是政府投融資平臺缺乏規范化管理。地方政府融資平臺數量偏多，投資范圍和職能比較模糊，投資界限不清，對負債的規模、還款期限及還款來源等缺乏有效的統籌機制；融資計劃性不強，有些地方融資平臺建設與融資脫節，融資與償債脫節，形成了較多的沉淀閑置資金，加之資金使用缺少應有的監督，部分資金使用效益較低；部分投融資平臺存在違規擔保、超額擔保、相互擔保的情況，使得債務鏈不斷延伸，一旦個別融資平臺出現問題，債務風險將迅速蔓延。四是部分地區未能嚴格執行和落實省政府有關政府性債務管理的相關規定。省政府規定政府性債務應實行財政歸口管理。但在實際執行中，一些地方的財政部門未對政府性債務實行歸口管理，有些實行財政歸口管理也只是統計意義上的統一管理，借債主體呈現多元化，借款、擔保、資金使用、償債均缺乏完善的綜合評估、監督和約束機制。部分市縣未按省政府通知要求，根據本地區國民經濟和社會發展需要及財力可能，制定債務舉借規劃或債務收支計劃，有的雖制定但未正式報當地人民政府審批。部分地方政府沒有嚴格執行對未按規定舉借債務、違規對外擔保的單位和人員追究有關的責任的規定。已建立的地方政府債務風險預警、風險控制機制大多流于形式，政府性債務監管制度未能發揮實際作用。

此外，政府性債務管理上還存在其他的一些問題。如各部門、各地區對于政府性債務的理解和統計口徑不統一；現行的債務風險預警指標尚未客觀有效地反映債務風險狀況；項目規劃缺乏預見性和約束性；投融資機構融資成本較高；部分鄉鎮化解債務的壓力較大；政府性債務管理力量比較薄弱等等。

產生上述問題的原因是多方面的。首先，一些地方領導在思想上還沒有真正樹立科學發展理念，重任期政績，輕長遠發展，重項目建設，輕債務管理，不能正確處理好任期內經濟社會發展同財力可能及可持續發展的關系。其次，近年來各級政府不斷加大對基礎設施和社會公用事業建設的投入力度，特別是2008年后中央和省采取的擴內需保增長的宏觀調控政策，增加了地方配套資金的需求，加之密集出臺的一系列惠民生的舉措，地方政府財政在難以滿足的情況下只能通過大量的融資來解決。同時，現行的財政體制、投融資體制、政府投資決策機制及干部考核機制等也在一定程度上影響著政府舉債行為和政府性債務規模。

三、意見和建議

（一）增強緊迫感和責任感，提高政府性債務管理的意識和水平。各級政府要進一步提高認識，增強做好政府性債務管理的緊迫感和責任感。要牢固樹立可持續發展理念，抑制不顧當地實際情況借債建設的政績沖動，正確處理眼前發展與長遠發展的關系，堅持政府投資“有所為、有所不為”。在編制預算中，要把握項目的輕重緩急，把有限的資金用到最急需的項目中來，集中財力用于基礎性和公益性建設項目建設，做到既盡力而為，又量力而行。要牢固樹立綜合平衡觀念，正確處理發展速度與財力可能、債務規模與償債能力之間的關系，在制定政府舉債的中長期規劃時充分體現科學性、前瞻性和可操作性，明確建設項目、投資規模和還本付息等債務收支計劃，保持政府資源與政府投入的持續平衡。要牢固樹立債務風險意識，正確把握政府性債務利弊得失，做到舉債有度，風險可控，最大限度地發揮政府債務的正面作用，最大限度地降低和化解政府債務風險，促進地方經濟和社會事業健康發展。

（二）嚴格落實各項管理規定，完善政府性債務監管機制。各級政府要盡快落實中央和省里出臺的有關加強地方政府性債務管理的規定，進一步完善監管機制，加大監管力度，加強監管力量。財政部門要切實履行好地方政府性債務歸口管理職責，修改完善政府性債務管理辦法，對債務進行綜合統計和分級分類管理，盡快扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面。統一債務統計口徑，全面真實反應債務狀況，合理確定與當地經濟社會發展水平、財力可能及償債能力相適應的舉債規模。強化政府投資決策機制，建立政府投資項目的決策審核制度，防止盲目建設和低水平重復建設，盡可能防范和減少投資風險的發生。完善債務償還機制，明確償債資金來源和債務責任歸屬，多渠道充實償債準備金。健全債務風險預警機制，完善風險預警指標體系，根據我省經濟社會發展水平、可用財力及債務狀況，研究設置科學合理的債務風險預警指標，更加全面、準確地反映債務的整體風險狀況。加快推進政府性債務信息披露制度建設，建立信息發布平臺，實現對債務的規模、結構和安全性的實時監控與評估，促進政府性債務監管的科學化、動態化、常態化。制定具體的鄉鎮債務償債計劃，落實獎懲措施，提高鄉鎮化解舊債的積極性，嚴防新增債務。加強負債項目的財務監督，逐步開展對項目的經濟效益、社會效益及債務償還能力的績效評價，提高項目資金的使用效率。改進黨政領導干部考核評價制度，將政府性債務管理作為評價考核干部政績的重要指標，并建立相應的責任問責和追究機制。

（三）清理整合投融資平臺，防范和化解政府性債務風險。按照國務院有關加強政府融資平臺管理的文件精神和要求，整合政府投融資平臺資源，提升整體融資能力，降低融資成本，提高資金的使用績效。在清理過程中，堅持分類管理、區別對待、堵疏結合、平穩過渡的原則，既要制止不規范的經營和融資行為，控制好地方政府的總體債務風險，又要妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。加強政府部門與金融機構之間的溝通協作，及時掌握投融資平臺借款的總體情況、風險情況及發展趨勢，共同防范政府融資平臺公司多頭負債、過度負債的潛在風險。進一步暢通投融資渠道，引導和鼓勵社會投資進入政府性投資領域，積極探索規范化的BT（建設-移交）、BOT（建造-運營-轉讓）等新型投融資模式，推進政府投資項目融資方式的多樣化，實現民間投資和政府投資項目的有效對接。

（四）積極探索實踐，充分履行人大對政府性債務的監督職責。各級人大及其常委會要逐步將同級地方政府性債務收支計劃納入審議范圍，督促政府提高債務編制的計劃性，強化債務執行的剛性。嚴格執行國家有關規定，不得為地方融資行為提供擔保。進一步拓寬工作思路，積極探索實踐，綜合運用多種監督手段，切實加強對政府投資項目和政府性債務的審查和監督。積極推動建立政府綜合預算，逐步使包括政府性債務在內的各項政府性資金納入預算管理，加快推進政府性債務信息向社會公開，接受人大代表和社會各界的監督。加強政府性債務管理的法制建設，適時研究制定相關地方性法規，使政府性債務管理逐步納入法制軌道。

第五篇：地方政府性債務問題

地方政府性債務問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。

【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經濟發展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨高速膨脹的債務規模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國

地方政府性債務總體規模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區債務風險較為集中。深入分

析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務風險的治理之策乃當前宏觀調控和經濟管理之要務。

地方政府性債務具有特定的內涵，依據審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經費補助事業單位，公用事業單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經濟和社會影響，并提出相應對策。

一．我國地方政府性債務問題現狀

中國地方政府性債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規模龐大，擴

張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態勢。我國地方政府性債務余額的規模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者是間接地借入債務。

（二）政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導致債務增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。

（四）債務監管機制不完善

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。在不得已的情況下，為發展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規模過快過猛，是落后地區地方政府債務負擔沉重的主要原因。

三．地方政府性債務風險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。

（三）監管失控引發資金濫用

由于地方負債無明確法律規范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節制，由于無具體法規及監管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩固，于是出現債務規模

持續擴大化。

（四）損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機

政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規模持續擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務額為5.68萬億元，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機。

四．對策分析

地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規范化管理，以發揮其積極作用而消除其負面影響。

（一）進一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉換政府職能，建設服務型政府

使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫療衛生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業教育、社會醫療、交通設施、金融服務業等的投資門檻，破除行業壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發債

改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發債仍須在國務院批準的發債規模限額之內，與“項目自主、發債規模自主、發債用途自定、償債自負”的自主發債仍有不小距離，但從中央代發地方政府債過渡到試點地方自主發債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展力度。

（四）創新和完善債務監管機制

創新和完善債務監管機制有利于控制我國地方政府性債務持續較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。