第一篇：關于地方政府性債務審計的思考

關于地方政府性債務審計的思考 2013-3-25 11:26 閆波

一、客觀分析債務成因，確定審計工作思路

（一）財政體制改革滯后是地方政府舉債根源

1、政府間財權與事權劃分不合理。由于1994年分稅制財政體制改革不徹底，導致地方財權與事權不對稱，造成了地方財力緊張，加劇了地方政府性債務的規模擴張。當地方政府無法在體制內找到收支缺口的彌補途徑時，于是轉向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導致地方政府性債務大量累積。

2、轉移支付制度存在缺陷。首先，轉移支付制度沒有明確嚴格的事權界限和合理規范的測算標準，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉移支付比重較低，不利于縣鄉政府根據實際情況進行統籌安排。可見，目前我國地方政府的財政缺口，難以通過轉移支付彌補，地方政府舉債是財政體制不完善的必然結果。

（二）經濟發展方式落后引發地方政府舉債沖動

現行經濟增長方式存在缺陷，經濟增長過渡依賴投資和出口，消費對經濟增長的拉動作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動經濟增長的主要動力。2010年我國國內生產總值增長10.3%，其中，投資拉動了5.6個百分點，貢獻率為54.8%。對于以“吃飯財政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉向融資平臺。而以公有制為主導的基本經濟制度和以國有控股為主要特征的銀行治理現狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動機強烈。

（三）現行行政管理體制強化了地方政府舉債意愿

1、政府管理職能轉變相對滯后。這些年我國進行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機制仍未滿足市場經濟發展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財政支出壓力較大，加上政府績效評估體系不完善，使得地方政府不計成本、效益及風險，盲目舉債進行建設的非理性行為有增無減。

2、官員考核問責制度存在缺陷。一方面，在地方財力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預算約束大舉借債，才能在較短任期內取得顯著的政績；另一方面，官員決策問責制度還未形成，問責范圍狹窄，問責重點在經濟、安全生產、環保等領域，而不包括政府債務，造成了官員個人決策成本低，舉債意愿強烈。

二、加強債務風險分析，明確審計工作重點

（一）舉債決策機制不規范，債務規模盲目擴大

一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴格的審批程序，導致舉債決策主體分散，有的項目舉債權在發改委，有的在各項目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項目不需要地方財政部門審批，脫離地方人大的監督，導致存在大量不規范的舉債形式；另一方面，債務項目評估制度有待完善。由于舉債缺乏長遠規劃和嚴格的可行性論證，致使舉債規模不受限制，更多地體現為領導意志，大量舉債

資金不僅投資于基礎設施、公共設施等建設領域，還涵蓋部分競爭性領域，地方財政也相應承擔了大量償債風險。

（二）監管機制失效，債務風險逐步累積

長期以來，由于地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，因此地方債務監管制度的建設嚴重滯后，缺乏有效的債務風險監管機制，主要表現在兩個方面：一方面，由于地方政府對債務管理工作重視不夠，導致債務數據統計不全面、不客觀，無法準確反映目前各級政府的負債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機構的各種借款和為其他單位或項目提供擔保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務風險的隱蔽性，也加大防范和控制債務風險的難度；另一方面，地方政府性債務的監管職能分散于計委、財政、監察、審計等部門，各部門的監管權限和側重點也不同，不僅達不到規范管理的效果，在很大程度上降低了債務資金的使用效益，導致地方政府無法真正全面準確地掌握自身負債信息。

（三）償債機制不健全，償債壓力不斷增大

基于政府信用的地方政府融資相對于市場經濟主體融資具有無可比擬的優勢，債務融資的便利直接影響地方政府對債務資金的使用效率，導致重借輕還，忽視償債能力，對債務資金的投向和運營缺乏長遠規劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財政狀況會因此不斷惡化，嚴重影響財政運行的穩定。加之，大部分地方投融資平臺資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎設施等公共建設項目之上。一旦地方投融資平臺發生資金鏈條斷裂，將會把風險直接轉嫁給商業銀行，勢必造成金融風險的不斷累積。

三、研究風險防范對策，提升審計建議深度廣度

（一）建立健全債務管理體系，強化債務監督機制建設

1、開辟規范的融資渠道，盡快起動地方債券的試點工作。由于受《預算法》約束，地方政府沒有舉債權，無法通過直接債務融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結果是直接增加了地方債務的風險。而只有開辟規范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規的舉債渠道，改善政府負債結構，分散政府債務過度集中的風險。

2、加強債務日常管理，實現地方政府性債務的良性循環。首先，出臺相應的債務管理制度和實施細則，強化對地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務收支集中和管理透明；其次，加強對舉債項目的計劃管理，對舉債項目進行嚴格的財政審評，建立政府債務統計制度，統一債務口徑，加強對政府債務的動態監控，盡快探索建立債務風險預警指標體系，從整體上對債務風險進行分析評估，防范和控制債務風險的發生。

3、健全債務償還機制。各級地方政府要結合預算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規模，規范償債基金的提取、存儲、管理和運用等相關制度，保證每年有計劃地從預算財力和政府預算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務，如按財政總支出的一定比例提取、債務項目效益提成等，加強地方財政的后備資金，合理調整債務規模、化解償債壓力。

4、積極發揮審計專業化監督作用。—方面，通過推動績效審計和行政首長經濟責任審計相結合，促進科學控制政府債務的規模，提高政府融資平臺的還款能力。對政府融資平臺項目要堅持跟蹤審計的做法，將地方政府性債務的借入、償還、管理情況納入經濟責任審計的范疇防止出現盲目借債的道德風險。另一方面，加強財政審計與金融審計的協調，建立財政審計和金融審計的信息共享機制，全面控制地方政府性債務規模，嚴格監控政府債務資金的流向，防止政府融資平臺的金融風險向財政風險轉移。建立審計監督整改督查聯動機制。由地方人大牽頭，各監督部門共同參與，建立審計監督整改督查聯動機制。明確：紀檢監察機關做好對整改不力的單位追究有關責任人的工作；組織部門要把審計意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內容；財政部門要及時扣繳和清收審計決定中涉及款項，堵塞財務管理漏洞；審計部門要抓好審計意見的整改落實，對審計意見整改情況進行監督，并進行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯動工作督查機制，強化審計監督意見整改落實，防止書面整改實際不整改、形式整改內容不整改、局部整改關鍵不整改等問題。

（二）加快推進財政體制改革步伐

1、合理確定地方政府的財權和事權。造成地方財政困難、地方政府性債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權與事權不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，進一步核定中央和地方政府，地方各級政府之間的財權與事權，科學劃分上下級財政之間的收入與支出，進一步完善財政轉移支付制度，加大對區縣的轉移支付力度，減少地方政府的舉債規模

2、進一步健全完善政府間轉移支付制度。優化轉移支付手段，提高一般性補助所占的比重，規范專項補助；簡化和歸并目前過多的專項撥款種類，逐步將專項補助的部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉移支付范周內，以提高地方政府統籌分配財政資金的能力；同時，以實現公共服務水平均等化為目標，改進現行財政轉移支付方法，打破現時維護既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉移支付數額。

第二篇：崇川區地方政府性債務審計整改措施報告

關于崇川區地方政府性債務審計

整改措施報告

市審計局：

貴局送達我區《崇川區人民政府地方政府性債務審計報告》收悉。針對審計報告中提出的問題，我區高度重視，對此進行了專題研究，制定了五項管理措施，逐條落實整改，達到有效防范和化解地方政府性債務風險、維護財政和金融安全的目的。一是增強對債務的風險意識，重視政府債務管理。把握“適度舉債，加強管理，規避風險”的原則，從全局、長遠、戰略的高度，通盤研究發展的要求與可能，合理確定政府債務規模。研究制定出臺《崇川區政府性債務管理暫行辦法》，從舉借、使用、償還、風險控制、監管等環節擬訂具體規定，促進全區政府性債務監管制度的建立，以利于債務規模的控制和管理，提高債務資金的使用效益。

二是成立專門機構，實行政府債務集中統一管理。在財政部門成立專門的債務管理機構（擬與預算科合署辦公），集中管理全區政府性債務，根據地方財力編制政府舉債、償債滾動計劃，每年編報債務預算，建立規范完整的債務臺賬，及時準確地跟蹤和監控債務變化，加強對政府債務及其投向項目管理，不斷規范政府債務“借、用、還”各個環節。

三是嚴格舉借程序，健全政府性債務償債準備金制度。今后舉借新債的單位要向財政部門提出申請，財政部門審核后報 1

區政府審定，債務數額較大的舉債項目要報請區人大及其常委會審議。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，財政部門設立相應的償債準備金，并積極籌措資金進入準備金賬戶，最大限度降低償債風險。四是建立健全債務風險預警控制制度，定期報告情況。研究科學的債務風險評價指標，以負債率、債務率、逾期率、償債率等為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，夯實債務管理基礎，超前警示到期應償還債務的基本情況，要求債務部門制定還債計劃和預案，做到早著手、早準備，從容應對；科學分析債務結構和地方財政財力，準確把握債務風險評價指標，合理控制債務規模和舉債進度。五是妥善處理和化解存量債務，有效控制增量債務。一方面，努力化解存量債務，通過廣泛培植財源、嚴格預算執行、加強財務管理、債權債務置換、依法處置閑置資產、追收借出款項及加大收回債權力度等增收節支方面的措施籌集資金，有計劃、分步驟地安排償債專項資金逐步消化存量債務，減輕債務包袱和壓力。另一方面，有效控制增量債務，堅持謹慎舉債原則，根據地方經濟社會發展和財力狀況，在風險可控范圍內舉借新債謀求發展，同時，切實加強債務資金管理，最大限度的發揮債務資金使用效益。

崇川區人民政府

2011年8月30日2

第三篇：淺談地方政府性債務審計工作

淺談地方政府性債務審計工作 2013-3-21 10:26 楊華

由于地方建設性融資需求過快增長，客觀上形成了地方政府性債務。為控制債務規模、防范金融風險，中央下發對地方政府融資平臺約束性措施，分級次、分摸清政府性債務的規模、結構，深入分析債務成因和償債風險，揭示和反映債務管理中的突出問題，促進規范政府性債務管理，提高債務資金使用效益，健全風險控制機制。

地方政府性債務聽起來與普通百姓關系不大，實際上關系密切。比如政府進行的項目建設，特別是民生工程，多是舉債而來。但是，地方政府借債不一定是壞事，關鍵是看效果。對于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經很普遍。地方政府性債務的整體風險還在可以控制的范圍內，尚沒有達到危機狀態。然而，現在也必須開始介入地方政府債務的管理，以消除隱憂加強管理防范風險。針對大家普遍關心的“地方債有多大規模，將會造成什么風險”等問題，地方政府性債務的規模到現在仍然沒有權威的統計數字。這主要是地方政府性債務的認定標準還沒有形成一個共識，同時沒有統計指標體系。從大量的審計信息中可以看出，一些地方政府性債務包袱日益沉重，債務風險日趨加大，給地方經費的持續發展帶來潛在的隱患。這是由于某些地市經濟基礎薄弱，自然環境惡劣，公共產品水平極其低下，經濟發展實力薄弱，產業結構單一，非農產業產出所占比重低下，地方經濟發展滯后，長期以來不斷投入發展，可產出效益不明顯，這是形成政府性債務的根本原因。另外，由于這些債務發生年代久遠，這期間單位領導及財務人員更迭頻繁，原欠債單位有的破產或改制，有的債務人已死亡或離開本地無法聯系，債權人模糊不清，合同約定的使用及還款計劃也不清楚，使債務清理核實起來很艱難。

通過進一步摸清地方政府性債務規模、結構、資金投向、管理現狀等情況，分析地方政府性債務的償債責任歸屬，分類評價政府性債務的償債風險，有針對性地提出加強和規范地方政府性債務管理、有效防范和化解債務風險、維護財政安全的審計意見和建議，為宏觀決策提供依據，充分發揮審計在維護經濟安全、防范財政和金融風險、保障經濟社會健康運行方面的“免疫系統”作用。

一是嚴格控制政府性負債建設行為。對政府性負債建設項目，由同級發展改革（計劃）、財政部門等對建設規模、籌資渠道、成本收益和償債資金來源等作評審論證，重大項目應通過社會聽證、公示等形式，充分征求各方面意見，堅決杜絕盲目、違規舉債。

二是建立政府性債務歸口管理制度。對各級政府及其部門、所屬單位舉債，在政府統籌安排下，由同級財政部門實行統一歸口管理，努力扭轉多頭舉債、權責不清、調控不力的局面。各級財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，各級投資審批主管部門不得批準政府性負債建設項目。

三是科學編制政府性債務收支計劃。各級政府根據建設需要和承受能力，在編制財政收支預算的同時，要編制統一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規模和償還本息等計劃。四是著力完善政府性債務償還機制。按照“誰舉債、誰償還”的原則，嚴格確定償債責任單位，確保落實償債資金來源，并按合同規定按期還本付息。沒有穩定、可靠資金作還債保障的項目，各級政府不得負債建設。要設立相應的償債準備金。準備金數額一般為年初地方政府性債務余額的3%—8%，有條件的可適當提高提取比例。償債準備金由財政部門實行專戶管理，不得截留、挪用。

五是加強項目財務監督和績效評價。財政部門要及時、準確地掌握政府性負債建設項目貸款及配套資金等的使用情況，會同有關部門加強稽核檢查，實行過程控制，嚴防項目舉債突破計劃規模。政府性負債建設項目完成后，財政、發展改革（計劃）等部門要對項目的社會經濟效益、功能作用以及債務償還能力等進行全面的績效評價。

六是構建政府性債務風險預警體系。建立政府性債務報告制度，對本級政府性債務進行全面、分類統計，定期編制報告，由政府主要領導簽字后，報上一級財政部門備案。建立債務風險監測指標體系，以負債率（債務余額與當年地區生產總值的比例）、債務率（債務余額與當年可支配財力的比例）、償債率（還本付息額與當年可支配財力的比例）等為重點，對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估。其中，負債率不得超過10%，債務率不得超過100%，償債率不得超過15%。

七是切實加強組織領導。政府要建立健全政府性債務管理工作責任制，各級政府主要領導為第一責任人。政府性債務情況要納入領導干部任期經濟責任審計范圍，作為領導干部業績考核的一項重要指標。對未按規定舉借債務、違規對外擔保、截留挪用債務資金、未按計劃償還債務的，要追究有關單位和人員的責任；對國家財產造成損失的，依法追究相關法律責任。

第四篇：地方政府債務審計淺析

摘 要：隨著科技水平的提高，經濟的發展也不斷的提高，地方政府的債務規模也不斷擴大，因此加強地方政府債務審計的工作也變得非常重要。本文從債務分析、債務管理、債務資金使用效率等方面分析了地方政府債務審計的作用，還提出了加強政府債務審計分析過程中可能遇到的問題。

關鍵詞：地方政府債務；審計；債務風險

一、引言

隨著經濟的不斷發展，地方政府的債務審計規模也不斷變大，因此得到了社會的密切關注。在實際的經濟發展中難免會發生預算中列赤字、政府不能發行證券等事件，但是一定要遵循法律的相關規定，避免這些事件的發生。審計署對全國各地的政府債券的使用情況也進行了一定的調查，調查顯示到2010年底全國政府債券的使用人數竟達到10.72億，相當于我國國內生產總值的25%。從調查的結果顯示，我國政府的債務數量不斷的增加，也代表債務的危機風險不斷增大，因此，在審計署“十二五”審計工作規劃發展中，明確提出要密切的關注債務在地方政府發展規劃中的變化，要對地方政府的債務進行一定的監督，提出具體的問題，防范風險的發生。

二、地方政府債務審計的作用

1、摸清地方政府債務真實情況，評估、預防債務風險

對政府的債務進行審計的基本的作用是保護和預防，即了解債務的具體真實情況，知道債務風險危機的一些詳細知識，從而對債務起到一定的預防危機的發生的作用。但是，當前我國政府對債務統計沒有形成一定的評判標準，也許是因為債務龐大的原因，應該對當前的形勢對當前遇到的問題，進行具體的有條理的分析，要對債務的總體情況有清楚的認識，對待問題有條理的解決，不能盲目的對待。所以，在對政府的整體債務進行分析時，應該對政府的具體真實情況有詳細的了解，具體包括政府的規模、領導人員、資金的使用情況、資金的來源，對政府最基本的情況有一定的了解后，摸清債務的基本狀況，這樣才能更好的對政府的債務進行管理，防范債務危機的出現。

2、有助于地方政府債務管理，監督地方政府行為

審計工作會對政府的工作人員實際的工作情況進行監督，監督工作的質量。因為政府的領導干部特別的注重自己工作中的業績，那么業績的提升需要經濟的快速發展，這樣就會造成許多的領導干部對工作過度的重視從而使用不正當的手段來提升自己任期時的業績。例如2010年對湖北陽新縣某政府債務進行審計時發現，該村的債務出現嚴重的赤字，債務情況非常的混亂。之后，審計的工作人員對該領導進行了調查，查明造成這種情況的原因是該領導在任期間以各種原因騙取糧食補助和經濟補助。隨后，審計人員將此情況報告給當地的縣紀委，縣紀委給予了該人嚴重的處分，沒收了所有的個人財產，并開除黨籍處分。這個例子充分的證明了政府債務審計在債務的管理中發揮了非常重要的作用，能夠充分的監督政府工作人員實際的工作情況，減少違法犯罪事件的發生，能有效的保護國家的財產不受侵犯，維護財產的安全。

3、確保債務資金使用效益，有效配置資源

政府的債務資金對于城市的建設、園林的綠化、交通水利的發展、科學教育的發展等都具有非常大的貢獻，應該說它主要的作用就是在這些方面發揮其功效，同時對于經濟、社會的發展都具有非常重要的作用。所以，要正確的使用債務資金，要達到其借債的目的，發揮其最大的作用，反之，則會給地方政府帶來極大的債務危機，影響社會的穩定發展。所以，一定要讓債務資金的正常使用，把債務資金的使用列入債務審計工作的重要部分，要發揮其本身的作用，給社會的經濟發展帶來巨大的效益。債務資金的審計內容包括：項目的收益效果、項目的進度情況、違約風險的監督。對在計劃中的項目，應該分析其危機風險的發生幾率，計劃工作的進程，要正確的利用資金的使用價值，發揮其作用。對于正在建設的項目，要認真的跟蹤項目的進度發展，以及資金的使用是否合理。對于已經完成的項目，應該檢查是否此項目符合預期的理想效果，對于不符合預期效果的地方進行及時的補救，減少現實與理想的差距。此外，還有一部分的資金用于投資股票、房地產等，往往會帶來巨大的損失，造成資源的浪費，所以，應該合理的配置資源的使用，減少債務危機的出現，要合理有效的使用資源。

三、加強地方政府債務審計應當注意的問題

1、地方政府債務審計的重點

地方政府債務審計的重點包括債務償還的過程、債務的措施環節、債務的管理和資金的應用。上文所提到的湖北省的例子中就充分證明了這一點，關注重點的內容，就可以在財務審計的過程中得到明顯的效果。在對債務審計的過程中，要促進政府的管理體制改革，還要讓資金發揮其自身的價值，還要在債務審計的過程中懂得正確處理危機。

第五篇：地方政府性債務問題

地方政府性債務問題：成因、影響和對策

【摘要】近年來，隨著經濟的發展和城市化進程的加快，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度，資金需求旺盛。而地方政府財力有限，主動舉債便成為地方政府籌集城市建設資金的選擇，并且債務規模不斷擴大。本文首先簡單描述了我國地方政府性債務問題，然后具體分析了地方政府性債務問題形成的原因，并簡介其對社會和經濟的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務風險的具體對策。

【關鍵詞】地方政府性債務；分稅制；政府職能

近年來，地方政府為支持經濟發展，緩解財政壓力，推進公共服務建設，通過政府投融資杠桿大量舉債，有效地促進了經濟快速發展。但是伴隨高速膨脹的債務規模，地方政府性債務潛在的風險也不容忽視。審計署對全國所有涉及地方政府性債務的25590個政 府部門和機構、6576 家融資平臺公司、54061 個其他單位、373805 個項目和1873683 筆債務進行審計的結果表明，我國

地方政府性債務總體規模較大，截至2010 年底，除54 個縣

級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性

債務余額共計107174.91 億元，同時，地方政府償債壓力差

別較大，省、市本級和西部地區債務風險較為集中。深入分

析地方政府性債務的成因，探索解決和化解我國地方政府

性債務風險的治理之策乃當前宏觀調控和經濟管理之要務。

地方政府性債務具有特定的內涵，依據審計署的定義，地方政府性債務是指地方政府（含政府部門和機構），經費補助事業單位，公用事業單位，政府融資平臺公司，其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持，因公益性項目（指為社會公共利益服務、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目，如市政道路、公共交通等基礎設施項目，以及公共衛生、基礎科研、義務教育、保障性安居工程等基本建設項目）建設形成的債務。當前，地方政府性債務問題成為了社會熱點問題。要找到應對地方政府性債務問題的對策：首先，我們要分析債務現狀及原因，只有找到原因，才能對癥下藥；其次，要全面探討地方政府性債務問題的經濟和社會影響，并提出相應對策。

一．我國地方政府性債務問題現狀

中國地方政府性債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1978年~1992年，中國經濟轉軌的前期階段，地方舉債受到嚴格控制。1992年以后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府性債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府性債務迅速膨脹。在1998~2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府性債務邁入“大躍進”階段。其間，地方政府性債務呈現債務規模龐大，擴

張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣；債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，以及國內積極財政政策的施行，中國地方政府性債務呈現城投債井噴的新態勢。我國地方政府性債務余額的規模與增速如圖1所示。

二．地方政府性債務的成因

（一）分稅制改革不徹底

１９９４年的分稅體制改革提高了國家財政的汲取能力，具有劃時代的意義。但是這一改革遺留了很多問題。最為突出的是，造成政府間事權及支出責任和財權劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或者是間接地借入債務。

（二）政府職能轉換不到位

地方政府大量舉債的另一個深層次原因是相對于經濟體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉換不到位。政府應該是公共服務的提供者和管理者，政府的職能應該主要集中在增進地區的公共服務、完善公共服務設施和提高管理水平等方面，但是現在還有一些地方政府的施政理念仍停留在“建設型”政府的階段，相對于服務，更熱衷于搞經濟開發建設；部分政府資金違背公益性和市場經濟原則，投向競爭性、盈利性的非公益性行業和領域。特別是一些地方在推動本地基礎設施建設方面，沉溺于“大而全”，超標準建設、超前建設，既脫離現實需要，又沒有償還保障；另一些地方大肆舉債搞形象工程、政績工程，浪費人力物力。

（三）施行積極的財政政策導致債務增加

國家增加國債向地方的投入，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。地方政府配套的資金，大多也通過投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，地方財政投入很少，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。尤其是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券等積極財政政策來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。

（四）債務監管機制不完善

目前我國許多地方已經制定了債務管理的辦法和制度，但是在執行過程中存在落實不到

位的問題。一是債務沒有完全納入預算管理，債務計劃編制不完整；二是債務審批缺乏嚴格程序，償債準備金提取不夠或者沒有提取，債務管理缺乏統一、協調的機制，出現分散管理、多頭舉債的現象；另外很多地方政府還未建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制，也沒有建立信息報告制度，對債務潛在風險的關注不夠。此外，財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制沒有建立起來，沒有把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。

（五）政府投融資體制改革滯后

在我國經濟體制改革過程中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立，一些經濟體制改革不僅沒有產生應有的經濟效益，反而把改革的成本轉嫁到地方政府，直接導致政府債務的增加。我國的財政金融體制不健全，受市場化程度不高、市場準入限制的影響，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。在不得已的情況下，為發展地方經濟，地方政府通過銀行貸款、土地抵押、發行債券、上級財政借款和工程項目欠款等方式大量舉債。舉債規模過快過猛，是落后地區地方政府債務負擔沉重的主要原因。

三．地方政府性債務風險的影響

（一）扭曲了信貸市場

地方政府性債務絕大部分的資金來源于銀行貸款，主要投資于基礎設施建設等項目上來完成自己的政績工程，可能一個城市沒有達到規模經濟的人口，卻已經開始修建地鐵。其收益綁定在未來宏觀經濟狀態上而非項目本身的收益率，即未來中國如果仍將以過去的速度增長，地方政府就將獲得預期的稅收和土地出讓收入。而具有好的投資項目的中小企業很難從銀行取得貸款，這就催生了民間資本市場的利率，高利貸風險一觸即發。

（二）中央貨幣政策可能受到限制

為了控制通脹需要采取緊縮的貨幣政策；但顧及地方政府的債務可持續和還本付息負擔又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩定貨幣供應數量和信貸占ＧＤＰ比為主的改進的貨幣主義政策。

（三）監管失控引發資金濫用

由于地方負債無明確法律規范，導致資金濫用現象相當普遍。濫用資金表現在一下幾個方面：一是資金投向的隨意性，即舉債而得的資金在貸款時就沒有明確用途。由此導致賬目不透明、貪污腐敗、揮霍浪費等問題。二是舉債額度無節制，由于無具體法規及監管，地方政府傾向于盡可能多的舉債，而銀行深信“政府信用”，供需關系穩固，于是出現債務規模

持續擴大化。

（四）損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機

政府信用是社會信用的基石，地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資者與消費者的信心，阻礙了投資和消費。近幾年來，地方政府性債務規模持續擴大，2010年末地方政府性債務余額中，2011年~2013年期間到期需要償還的債務額為5.68萬億元，占到債務余額總量的53%，未來2~3年償債壓力將會較大。一旦發生地方政府性債務違約現象，將會損害社會誠信體系，進一步引發社會信用危機。

四．對策分析

地方政府性債務作為政府干預經濟的一種手段，在一定范圍內，對經濟發展和財政運行有良好作用，可以實現既定政策目標。但超過一定的度，則會嚴重影響國民經濟運行的各方面。因此，必須對地方政府舉債行為進行規范化管理，以發揮其積極作用而消除其負面影響。

（一）進一步完善財稅體制

從體制因素看，1994年確立的分稅制財政體制造成的中央與地方事權財權不對等是目前地方政府性債務規模過大的根本原因。因此，進一步完善改革我國的財稅體制才是治本之道。中央與地方事權與財權的對等劃分、加大中央轉移支付以及探索地方政府發行債券等，將會從根本上緩解地方政府負債過高的問題。另外，把地方政府性債務納入預算體系，記錄和反映地方政府性債務規模、用途，都是財稅體制完善的方向。

（二）轉換政府職能，建設服務型政府

使地方政府的職能徹底從建設型政府向公共服務型政府轉換。首先，要將地方政府的職能定位為教育、醫療衛生、市政道路橋梁等基本公共服務，政府財力也應集中解決上述問題。其次，地方政府應從經營性交通設施、盈利性領域和行業實現逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業教育、社會醫療、交通設施、金融服務業等的投資門檻，破除行業壟斷，為吸引民營資本、社會資本和外資搭建投資平臺。

(三)理順財政投融資體制，允許有條件的地方政府自主發債

改革預算法，建立健全地方政府融資體系，允許地方政府根據經濟條件適當發行相應類別的市政公債，這樣有利于提高地方政府融資的透明程度和規范性，２０１１年１０月２０日國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發行債券，這項政策不僅將減輕其償債壓力，也有利于拉長債務的償還期限，連接市場的流動性和地方政府的資金要求。盡管自行發債仍須在國務院批準的發債規模限額之內，與“項目自主、發債規模自主、發債用途自定、償債自負”的自主發債仍有不小距離，但從中央代發地方政府債過渡到試點地方自主發債，意味著地方政府將更多地參與到政府性債券的發行中來。另外，應放寬市場準入限制，加大保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展力度。

（四）創新和完善債務監管機制

創新和完善債務監管機制有利于控制我國地方政府性債務持續較快的增長，應做到以下幾點：一是將債務完全納入預算管理體系，完整債務計劃編制；二是嚴格債務審批程序，敦促地方政府建立相關債務管理制度、債務風險和預警機制；三是建立財政、審計等監管部門對政府性債務的追責機制，把政府負債列入地方黨政領導部門經濟責任審計的范圍，并賦予適當的指標權重。并探索建立地方政府性債務信息報告制度，規定地方政府每年須向中央政府匯報財政賬戶收支情況。