第一篇：財政部解讀《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》

財政部解讀《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》

近日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案〉的通知》(國辦函〔2016〕88號)。同時，經(jīng)國務(wù)院批準，財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風險分類處置指南〉的通知》(財預(yù)〔2016〕152號)。就此，財政部有關(guān)負責人回答了記者提出的問題。

一、問：出臺《預(yù)案》和《指南》的背景是什么? 答：實施地方政府債務(wù)風險防控，有利于提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風險事件應(yīng)急政策儲備，推進風險防控工作科學化、精細化，確保債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度”。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)要求，“建立債務(wù)風險應(yīng)急處置機制。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責任追究機制”。黨的十八屆五中全會明確提出建立風險識別和預(yù)警機制，以可控方式和節(jié)奏主動釋放風險，重點提高財政、金融等方面風險防控能力。

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴格實施限額管理，要求地方政府舉債不得突破全國人大或其常委會批準的限額，依法設(shè)置地方政府債務(wù)的“天花板”;將政府債務(wù)全部分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，改變了以往政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的局面，主動接受人大監(jiān)督;開展風險評估和預(yù)警，督促高風險地區(qū)切實化解風險;發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)，有效緩解地方政府到期債務(wù)償還壓力，減輕地方政府利息負擔;加大專項檢查力度，堅決制止違法違規(guī)擔保融資行為等，既發(fā)揮了政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，又有利于防范財政金融風險，地方政府債務(wù)管理取得了積極成效，風險總體可控。但當前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化，個別地區(qū)債務(wù)率超出警戒標準，違法違規(guī)融資擔保現(xiàn)象時有發(fā)生，一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等，需要引起重視。

圖之于未萌，慮之于未有。建立地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置機制，是落實黨的十八屆三中、四中、五中、六中全會精神以及預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，提升國家治理體系和治理能力

現(xiàn)代化水平，全面依法治國，深化財稅體制改革，防范和化解財政金融風險的重要舉措。《預(yù)案》的出臺將有力推動此項工作開展。

二、問：出臺《預(yù)案》的目的以及工作原則是什么? 答：建立健全地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置工作機制，堅持快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。

《預(yù)案》明確，建立健全地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置工作機制主要遵循以下原則：一是分級負責。省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務(wù)院有關(guān)部門在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強對地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置的指導(dǎo)。跨省(區(qū)、市)政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理。二是及時應(yīng)對。地方各級政府應(yīng)當堅持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處置相結(jié)合，加強對政府性債務(wù)風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。三是依法處置。地方政府性債務(wù)風險事件應(yīng)急處置應(yīng)當依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權(quán)益。

三、問：《預(yù)案》主要包括哪些內(nèi)容? 答：《預(yù)案》和《指南》牢固樹立和貫徹落實五大發(fā)展理念，適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持總體國家安全觀，在準確研判當前和今后一段時期我國地方政府性債務(wù)風險狀況的基礎(chǔ)上，堅持問題導(dǎo)向，依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，遵循市場化、法治化原則，對地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置做出系統(tǒng)性安排，充分考慮各方合法權(quán)益，明確風險防控底線，建立預(yù)警和分級響應(yīng)機制，嚴格風險事件責任追究，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。

一是依法明確適用范圍。依據(jù)預(yù)算法等法律和政策規(guī)定界定《預(yù)案》和《指南》的適用范圍：納入限額管理的地方政府債務(wù)，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù);清理甄別認定的存量或有債務(wù)，包括政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)。

二是建立分級響應(yīng)機制。按照風險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風險事件劃分為Ⅳ級(一般)、Ⅲ級(較大)、Ⅱ級(重大)、Ⅰ級(特大)四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風險，主要由市縣政府立足自身化解;對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風險，除上述措施外，省級

政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當救助。另外，當?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風險時，中央政府可適當指導(dǎo)。

三是實施分類應(yīng)急處置。堅持法治化、市場化原則，嚴格依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國合同法》及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔債務(wù)風險。

四是嚴格落實責任追究。風險事件發(fā)生后，適時啟動責任追究機制，對地方政府有關(guān)責任人進行行政問責和追究法律責任，對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)負責人嚴格依法追責，增強地方政府和銀行業(yè)金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的風險意識、責任意識，防范財政金融風險。

四、問：《預(yù)案》中提出的地方政府財政重整包括哪些內(nèi)容? 答：財政重整是指高風險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。實施債務(wù)高風險地區(qū)財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國普遍采用的做法。地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強與金融機構(gòu)的溝通，不得因為償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。《預(yù)案》規(guī)定了財政重整的主要措施。包括：

一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應(yīng)收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待危機解除后再行恢復(fù)。

二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風險等級,本級政府其他財政支出應(yīng)當保持“零增長”或者大力壓減。

三是處置政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

四是申請省級救助。采取上述措施后，風險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金。

五是加強預(yù)算審查。實施財政重整計劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點支出和重大投資項目、政府債務(wù)等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。確有不適當之處，需要撤銷批準預(yù)算的決議的，上級政府應(yīng)當依法按程序提請本級人民代表大會常務(wù)委員會審議決定。

六是改進財政管理。相關(guān)市縣政府應(yīng)當實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預(yù)算，嚴格做好與化解政府債務(wù)風險政策措施的銜接。

五、問：《預(yù)案》中提出將對地方政府性債務(wù)進行分類處置，請問如何處置? 答：《預(yù)案》依據(jù)預(yù)算法、擔保法、合同法及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型提出處置原則，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔債務(wù)風險。

一是地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。

二是非政府債券形式的存量政府債務(wù)。新預(yù)算法實施后，地方政府舉債只能采取發(fā)行政府債券方式，為此《預(yù)案》對非政府債券形式的存量政府債務(wù)處置進行了明確。債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔全部償還責任。債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照合同法有關(guān)規(guī)定分類處理。即，債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并承擔全部償還責任;債權(quán)人不同意在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府的，仍由原債務(wù)人依法承擔償債責任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內(nèi)承擔有限責任，依法實現(xiàn)債權(quán)人的風險和收益相匹配。

三是存量或有債務(wù)。具體包括：

——存量擔保債務(wù)。存量擔保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照擔保法及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一;擔保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。

——存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。

四是新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務(wù)。對新預(yù)算法實施以后地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務(wù)，參照上述第三類情況中的存量擔保債務(wù)依法處理。

另外，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部專門制定了《指南》，進一步區(qū)分存量債務(wù)中的銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預(yù)案》配套文件印發(fā)實施。

六、問：《預(yù)案》中為什么要提出責任追究?責任追究的范圍、響應(yīng)機制和程序是什么? 答：防范和化解地方政府性債務(wù)風險事關(guān)全局。按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)關(guān)于建立考核問責機制的規(guī)定，《預(yù)案》中專門對違法違規(guī)責任范圍、追究響應(yīng)機制、責任追究程序進行了明確。

一是違法違規(guī)責任范圍。包括違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的行為;違反國發(fā)〔2014〕43號文件等有關(guān)政策規(guī)定的行為;其他違反財政部等部門制度規(guī)定的行為。

二是追究機制響應(yīng)。發(fā)生Ⅳ級以上地方政府性債務(wù)風險事件，應(yīng)當適時啟動債務(wù)風險責任追究機制，地方政府應(yīng)當依法對相關(guān)責任人員進行行政問責;在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，當?shù)劂y監(jiān)部門應(yīng)當對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)責任人員依法追責。

三是責任追究程序。有關(guān)任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)省級政府審定的有關(guān)責任認定情況，依紀依法對相關(guān)責任單位和人員進行責任追究;對涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)進行處理。省級政府應(yīng)當將地方政府性債務(wù)風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務(wù)風險形成原因和時間等情況，追究有關(guān)人員的責任。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔;屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責任的，應(yīng)當依紀依法追究其責任。

七、問：貫徹落實《預(yù)案》應(yīng)當把握的主線是什么? 答：一是堅持法治意識。地方政府債務(wù)風險應(yīng)急處置涉及債權(quán)和債務(wù)關(guān)系。要充分認識地方政府債務(wù)管理與一般管理事務(wù)的差異性，全面貫徹依法治國的精神，堅持嚴格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，妥善應(yīng)對和處理各種可能出現(xiàn)的風險事件，保護好債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益。

二是樹立風險意識。要主動適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，把防風險擺在各項工作突出位置。要按照《預(yù)案》要求，加強動態(tài)監(jiān)測和實時預(yù)警，準確研判可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風險及

其原因，對癥下藥，綜合施策，力爭把各類風險化解在源頭，防止風險加劇或轉(zhuǎn)化，并依法加強對金融機構(gòu)的風險警示和提醒。

三是增強責任意識。地方政府債務(wù)風險防控事關(guān)總體國家安全。要堅持守土有責，妥善處理好促進經(jīng)濟發(fā)展和防范債務(wù)風險的關(guān)系，處理好金融創(chuàng)新和國家安全的關(guān)系，把職責范圍內(nèi)可能引發(fā)的風險防控好，不能把防風險的責任推給上面、留給后面或轉(zhuǎn)嫁他人。

四是強化大局意識。地方政府債務(wù)風險防控涉及中央與地方、財政與金融、政府部門與社會主體、當前地方經(jīng)濟增長和國家可持續(xù)發(fā)展等之間的關(guān)系，錯綜復(fù)雜。加強地方政府債務(wù)風險防控，要站位更高一層，堅持從全局視角、整體思路出發(fā)研究制定各項政策，維護國家持久安全穩(wěn)定。

來源：中國政府網(wǎng)

第二篇：地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案

*州*關(guān)于印發(fā)*州* 地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知

*鎮(zhèn)，區(qū)直各部門，區(qū)屬、駐區(qū)各單位：

《*州*地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處臵預(yù)案》已經(jīng)區(qū)管委會同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

*州*黨政辦公室

2017年7月 日

*州*地方政府性債務(wù) 風險應(yīng)急處置預(yù)案

總則 1.1 目的 1.2 工作原則 1.3 編制依據(jù) 1.4 適用范圍 組織指揮體系及職責 2.1 應(yīng)急組織機構(gòu) 2.2 部門職責 3 預(yù)警和預(yù)防機制 3.1 預(yù)警監(jiān)測 3.2 信息報告 3.3 分類處臵

3.4 債務(wù)風險事件級別 4 應(yīng)急響應(yīng)

4.1 分級響應(yīng)和應(yīng)急處臵 4.2 地方政府財政重整計劃 4.3 輿論引導(dǎo) 4.4 應(yīng)急終止 5 后期處臵

5.1 債務(wù)風險事件應(yīng)急處臵記錄及總結(jié) 5.2 評估分析 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 資源保障 6.4 安全保障 6.5 技術(shù)儲備與保障6.6 責任追究 7 附則 7.1 預(yù)案解釋 7.2 預(yù)案實施時間1 總則 1.1 目的

建立健全地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處臵工作機制，堅持快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處臵，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。

1.2 工作原則 1.2.1 分級負責

管委會對全區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急處臵負總責。區(qū)直有關(guān)部門在管委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強對地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處臵的指導(dǎo)。

1.2.2 及時應(yīng)對

堅持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處臵相結(jié)合，加強對政府性債務(wù)風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處臵風險事件。

1.2.3 依法處臵

地方政府性債務(wù)風險事件應(yīng)急處臵應(yīng)當依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權(quán)益。

1.3 編制依據(jù)

《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)?2014?43號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知》（國辦發(fā)?2013?101號）、《*州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)*州市地方政府性債務(wù)風險

應(yīng)急處臵預(yù)案的通知》（*市府辦發(fā)?2017?41號）等。適用范圍

本預(yù)案所稱地方政府性債務(wù)風險事件，是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責任，容易引發(fā)財政金融風險，需要采取應(yīng)急處臵措施予以應(yīng)對的事件。

本預(yù)案所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)。

1.4.1 政府債務(wù)風險事件

（1）政府債券風險事件：指由省政府發(fā)行并轉(zhuǎn)貸市縣的一般債券、專項債券還本付息出現(xiàn)違約。

（2）其他政府債務(wù)風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務(wù)還本付息出現(xiàn)違約。

1.4.2 或有債務(wù)風險事件

（1）管委會提供擔保的債務(wù)風險事件：指由企事業(yè)單位舉借、管委會及有關(guān)部門提供擔保的存量或有債務(wù)出現(xiàn)風險，管委會需要依法履行擔保責任或相應(yīng)民事責任卻無力承擔。

（2）管委會承擔救助責任的債務(wù)風險事件：指企事業(yè)單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務(wù)出現(xiàn)風險，為維護經(jīng)濟安全或社會穩(wěn)定需要承擔一定救助責任卻無力救助。組織指揮體系及職責 2.1 應(yīng)急組織機構(gòu) 管委會成立區(qū)政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組），負責領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)政府性債務(wù)日常管理工作。當出現(xiàn)政府性債務(wù)風險事件時，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組），負責組織、協(xié)調(diào)、指揮債務(wù)風險事件應(yīng)對工作。

債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）由管委會主任任組長，成員單位包括財政、發(fā)展改革、審計等部門、單位以及人民銀行分支機構(gòu)、當?shù)劂y監(jiān)部門，根據(jù)工作需要可以適時調(diào)整成員單位。

2.2 各級政府和部門職責 2.2.1管委會職責

制定本地區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急預(yù)案，在省財政下達的限額內(nèi)舉借新債，及時足額償還到期債務(wù)本息，對本地區(qū)債務(wù)風險采取應(yīng)急響應(yīng)并依法依規(guī)進行問責，并及時向省政府、市政府和有關(guān)部門報告?zhèn)鶆?wù)風險情況。

2.2.2部門職責

財政部門是政府性債務(wù)的歸口管理部門，承擔區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）辦公室職能，負責債務(wù)風險日常監(jiān)控和定期報告，組織提出債務(wù)風險應(yīng)急措施方案，協(xié)調(diào)成員單位參與應(yīng)急處臵工作，承擔債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他工作。

債務(wù)單位行業(yè)主管部門是政府性債務(wù)風險應(yīng)急處臵的責任主體，負責定期梳理本行業(yè)政府性債務(wù)風險情況，督促舉借債務(wù)或使用債務(wù)資金的有關(guān)單位制定本單位債務(wù)風險應(yīng)急預(yù)案；當出現(xiàn)債務(wù)風險事件時，落實債務(wù)還款資金安排，及時向債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組報告。

發(fā)展改革部門負責評估本地區(qū)投資計劃和項目，根據(jù)應(yīng)急需要調(diào)整投資計劃，牽頭做好企業(yè)債券風險的應(yīng)急處臵工作。

審計部門負責對政府性債務(wù)風險事件開展審計，明確有關(guān)單位和人員的責任。

地方金融監(jiān)管部門負責按照職能分工協(xié)調(diào)所監(jiān)管的地方金融機構(gòu)配合開展政府性債務(wù)風險處臵工作。

人民銀行分支機構(gòu)負責開展金融風險監(jiān)測與評估，牽頭做好區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險防范和化解工作，維護金融穩(wěn)定。

當?shù)劂y監(jiān)部門負責指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)等做好風險防控，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機構(gòu)配合開展風險處臵工作，牽頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處臵工作。

其他部門（單位）負責本部門（單位）債務(wù)風險管理和防范工作，落實政府性債務(wù)償還化解責任。預(yù)警和預(yù)防機制 3.1 預(yù)警監(jiān)測

財政部門應(yīng)當按照中央和省政府有關(guān)要求，建立債務(wù)風險應(yīng)急機制，按照省財政下達的風險預(yù)警監(jiān)測辦法，運用相關(guān)指標監(jiān)測債務(wù)規(guī)模，定期排查風險，及時實施風險評估和預(yù)警，做到風險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處臵。管委會及財政部門應(yīng)當將政府及其部門與其他主體簽署協(xié)議承諾用以后財政資金支付的事項，納入監(jiān)測范圍，防范財政風險。3.2 信息報告

管委會應(yīng)當建立地方政府性債務(wù)風險事件報告制度，發(fā)現(xiàn)問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1 政府債務(wù)風險事件報告

財政部門預(yù)計無法按期足額支付到期政府債務(wù)本息的，應(yīng)當提前3個月向區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組報告，同時，研究制定應(yīng)急處臵預(yù)案，經(jīng)區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，由管委會提前2個月以上向市政府報告，并抄送市財政。發(fā)生突發(fā)或重大情況，管委會可以直接向省政府報告，并抄送省財政。

3.2.2 或有債務(wù)風險事件報告

政府或有債務(wù)的債務(wù)人預(yù)計無法按期足額支付或有債務(wù)本息的，應(yīng)當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經(jīng)財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由管委會向市政府報告，并抄送上級或市財政。遇突發(fā)或重大事件，管委會可以直接向省政府報告，并抄送省財政。

3.2.3 報告內(nèi)容

包括預(yù)計發(fā)生違約的地方政府性債務(wù)類別、債務(wù)人、債權(quán)人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發(fā)生原因，事態(tài)發(fā)展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應(yīng)對措施等。

3.2.4 報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。分類處置 3.3.1 地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。3.3.2 非政府債券形式的存量政府債務(wù)

對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，經(jīng)管委會、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關(guān)規(guī)定分類處理：

（1）債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)臵換為政府債券的，管委會不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔全部償還責任。管委會應(yīng)當通過預(yù)算安排、資產(chǎn)處臵等方式積極籌措資金，償還到期政府債務(wù)本息。

（2）債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)臵換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔償債責任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由省財政統(tǒng)一收回。政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。

3.3.3 存量或有債務(wù)

（1）存量擔保債務(wù)。存量擔保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，各級政府及其部門出具的擔保合同無效，對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

具體金額由管委會、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。2）存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對管委會可能承擔一定救助責任的存量或有債務(wù)，管委會可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。

3.3.4 新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務(wù)

對2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務(wù)，參照3.3.3第（1）項依法處理。

3.4 債務(wù)風險事件級別

按照政府性債務(wù)風險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務(wù)風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處臵，防止風險擴散；當政府性債務(wù)風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處臵。

政府性債務(wù)風險事件監(jiān)測主體為市級、區(qū)級政府。*州*管委會為縣級以上政府派出機構(gòu)，政府性債務(wù)風險事件按照行政隸屬關(guān)系由市政府負責監(jiān)測。

3.4.1 Ⅰ級（特大）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）省級政府發(fā)行的地方政府債券到期本息兌付出現(xiàn)違約；

（2）管委會需要認定為Ⅰ級債務(wù)風險事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ級（重大）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一： 1）管委會連續(xù)3次以上出現(xiàn)地方政府債券發(fā)行流標現(xiàn)象；

（2）管委會地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息5%以上（未達到10%）；

（3）因到期政府債務(wù)違約，或者因政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；

（4）管委會需要認定為Ⅱ級債務(wù)風險事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ級（較大）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）全市地方政府債務(wù)本金違約金額占同期全市政府債務(wù)應(yīng)償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息1%以上（未達到5%）；

（2）因到期政府債務(wù)違約，或者因政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；

（3）管委會需要認定為Ⅲ級債務(wù)風險事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ級（一般）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）管委會無法支付地方政府債務(wù)本息，或者因兌付政府債務(wù)本息導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出； 2）管委會無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（3）因到期政府債務(wù)違約，或者因政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；

（4）管委會需要認定為Ⅳ級債務(wù)風險事件的其他情形。4 應(yīng)急響應(yīng)

4.1 分級響應(yīng)和應(yīng)急處置

管委會對其舉借的債務(wù)負有償還責任。管委會要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務(wù)風險分類處臵指南》，妥善處理政府性債務(wù)償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現(xiàn)因流動性管理不善導(dǎo)致政府性債務(wù)違約。對因無力償還政府債務(wù)本息或無力承擔法定代償責任等引發(fā)風險事件的，根據(jù)債務(wù)風險等級，相應(yīng)及時實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處臵。

4.1.1 Ⅳ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

（1）區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務(wù)風險。

①以一般公共預(yù)算收入作為償債來源的一般債務(wù)違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出前提下，可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費等方式籌措資金償還，必要時可以處臵政府資產(chǎn)。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務(wù)，政府無力承擔相應(yīng)責任時，也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務(wù)，因政府性基金收入不足造成債務(wù)違約的，在保障部門基本運轉(zhuǎn)和履職需要的前提下，應(yīng)當通過調(diào)入項目運營收入、調(diào)減債務(wù)單位行業(yè)主管部門投資計劃、處臵部門和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門經(jīng)費等方式籌集資金償還債務(wù)。對部門提供擔保形成的或有債務(wù)，政府無力承擔相應(yīng)責任時，也按照上述原則處理。

③因債權(quán)人不同意變更債權(quán)債務(wù)關(guān)系或不同意臵換，導(dǎo)致存量政府債務(wù)無法在規(guī)定期限內(nèi)依法轉(zhuǎn)換成政府債券的，原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，由債務(wù)單位通過安排單位自有資金、處臵資產(chǎn)等方式自籌資金償還。若債務(wù)單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權(quán)人協(xié)商進行債務(wù)重組或依法破產(chǎn)，政府在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。對政府或有債務(wù)，也按照上述原則處理。

④管委會出現(xiàn)債務(wù)風險事件后，在恢復(fù)正常償債能力前，除國務(wù)院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設(shè)，騰出資金依法用于償債。

（2）區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。管委會一般債務(wù)付息支出超過當年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項債務(wù)付

10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃。

（3）管委會應(yīng)當將債務(wù)風險應(yīng)急處臵情況向市政府報備。

4.1.2 Ⅲ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

除采取Ⅳ級債務(wù)風險事件應(yīng)對措施外，還應(yīng)當采取以下升級應(yīng)對措施：

（1）區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，將債務(wù)風險情況和應(yīng)急處臵方案專題向市債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組報告。

（2）管委會償還省政府代發(fā)的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回。

（3）管委會應(yīng)當將債務(wù)風險應(yīng)急處臵進展情況和處臵結(jié)果上報市政府，并抄送市財政。

4.1.3 Ⅱ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

除采取Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風險事件應(yīng)對措施外，還應(yīng)當采取以下升級應(yīng)對措施：

（1）區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，匯總有關(guān)情況向管委會報告，動態(tài)監(jiān)控風險事件進展，指導(dǎo)和支持管委會化解債務(wù)風險。

（2）管委會統(tǒng)籌本級財力仍無法解決到期債務(wù)償債缺口并且影響政府正常運轉(zhuǎn)或經(jīng)濟社會穩(wěn)定的，可以向市債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組申請救助，申請內(nèi)容主要包括債務(wù)風險情況說決的事項等。

（3）管委會救助申請由市債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組提出審核意見，報市政府批準后實施，并立即啟動責任追究程序。

4.1.4 Ⅰ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

除采取Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級債務(wù)風險事件應(yīng)對措施外，還應(yīng)當采取以下升級應(yīng)對措施：

（1）管委會建立債務(wù)風險處臵信息定期向市債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組報告的機制，重大事項必須立即報告。

4.2 地方政府財政重整計劃

當發(fā)生Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風險事件時，由管委會決定是否實施財政重整計劃，當發(fā)生Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風險事件時，由市政府決定是否要對發(fā)生風險事件的地方政府實施財政重整計劃。實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強與金融機構(gòu)的溝通，不得因為償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內(nèi)容：

（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應(yīng)收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待風險解除后再行恢復(fù)。2）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風險事件等級，管委會其他財政支出應(yīng)當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設(shè)支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金等，已設(shè)立的應(yīng)當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經(jīng)費。實行公務(wù)出國（境）、培訓、公務(wù)接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項支出。三是控制人員福利開支。機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構(gòu)編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關(guān)事業(yè)單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。暫停或取消地方出臺的各類獎勵、對企業(yè)的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調(diào)整過高支出標準，優(yōu)先保障國家出臺的教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統(tǒng)一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于償還債務(wù)。

（3）處臵政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

（4）申請市級救助。采取上述措施后，風險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，應(yīng)當及時向市政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金。5）加強預(yù)算審查。實施財政重整計劃以后，管委會涉及財政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點支出和重大投資項目、政府債務(wù)等事項，在依法報市人民代表大會或其常委會審查批準的同時，必須報市政府備案。

（6）改進財政管理。管委會應(yīng)當實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預(yù)算，嚴格做好與化解政府性債務(wù)風險政策措施的銜接。

4.3 輿論引導(dǎo)

根據(jù)處臵債務(wù)風險事件的需要，啟動應(yīng)急響應(yīng)的地方政府或其債務(wù)風險應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發(fā)布制度，指定專門的新聞發(fā)言人，統(tǒng)一對外發(fā)布信息，正確引導(dǎo)輿論。

4.4 應(yīng)急終止

地方政府性債務(wù)風險得到緩解、控制，并實現(xiàn)財政重整目標，經(jīng)區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組同意，終止應(yīng)急措施。后期處置

5.1 債務(wù)風險事件應(yīng)急處置記錄及總結(jié)

在債務(wù)風險事件應(yīng)急處臵過程中，管委會應(yīng)當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關(guān)文件資料。應(yīng)急處臵結(jié)束后，要及時形成書面總結(jié)，向市人民代表大會常委會和市政府報告。

5.2 評估分析 債務(wù)風險事件應(yīng)急處臵情況進行評估。評估內(nèi)容主要包括：債務(wù)風險事件形成原因、應(yīng)急響應(yīng)過程、應(yīng)急處臵措施、應(yīng)急處臵效果以及對今后債務(wù)管理的持續(xù)影響等。相關(guān)地區(qū)應(yīng)當根據(jù)評估結(jié)果，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，改進完善應(yīng)急處臵預(yù)案。保障措施 6.1 通信保障

啟動應(yīng)急響應(yīng)后應(yīng)當保持應(yīng)急指揮聯(lián)絡(luò)暢通，有關(guān)部門應(yīng)當指定聯(lián)絡(luò)員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯(lián)系方式。

6.2 人力保障

要加強地方政府性債務(wù)管理隊伍建設(shè)，提高相關(guān)人員政策理論、日常管理、風險監(jiān)測、應(yīng)急處臵、輿情應(yīng)對等業(yè)務(wù)能力。啟動應(yīng)急響應(yīng)的后應(yīng)當部署各有關(guān)部門安排人員具體落實相關(guān)工作。

6.3 資源保障

發(fā)生地方政府性債務(wù)風險事件的管委會要統(tǒng)籌本級財政資金、政府及其部門資產(chǎn)、政府債權(quán)等可償債資源，為償還債務(wù)提供必要保障。

6.4 安全保障

應(yīng)急處臵過程中，對可能影響公共安全和社會穩(wěn)定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規(guī)定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。技術(shù)儲備與保障

債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可以根據(jù)需要，建立咨詢機制，抽調(diào)有關(guān)專業(yè)人員組成債務(wù)風險事件應(yīng)急專家組，參加應(yīng)急處臵工作，提供技術(shù)、法律等方面支持。

6.6 責任追究

6.6.1 違法違規(guī)責任范圍

（1）違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的下列行為：

管委會債務(wù)余額超過經(jīng)批準的本地區(qū)地方政府債務(wù)限額；

管委會及其部門通過發(fā)行地方政府債券以外的方式舉借政府債務(wù)，包括但不限于通過企事業(yè)單位舉借政府債務(wù)；

舉借政府債務(wù)沒有明確的償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；

管委會或其部門違反法律規(guī)定，為單位和個人的債務(wù)提供擔保；

銀行業(yè)金融機構(gòu)違反法律、行政法規(guī)以及國家有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定的；

政府債務(wù)資金沒有依法用于公益性資本支出； 增加舉借政府債務(wù)未列入預(yù)算調(diào)整方案報市人民代表大會常委會批準；

未按規(guī)定對舉借政府債務(wù)的情況和事項作出說明、未在法定期限內(nèi)向社會公開；

其他違反法律規(guī)定的行為。2）違反《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)?2014?43號）等有關(guān)政策規(guī)定的下列行為：

管委會及其部門在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)； 金融機構(gòu)違法違規(guī)向管委會提供融資，要求管委會違法違規(guī)提供擔保；

管委會及其部門挪用債務(wù)資金或違規(guī)改變債務(wù)資金用途；

管委會及其部門惡意逃廢債務(wù)；

債務(wù)風險發(fā)生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關(guān)情況；

其他違反財政部等部門制度規(guī)定的行為。6.6.2 追究機制響應(yīng)

發(fā)生地方政府性債務(wù)風險事件后，應(yīng)當適時啟動債務(wù)風險責任追究機制，管委會應(yīng)依法對相關(guān)責任人員進行行政問責；銀監(jiān)部門應(yīng)對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)責任人員依法追責。

6.6.3 責任追究程序

（1）區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組組織有關(guān)部門，對發(fā)生地方政府性債務(wù)風險的部門、單位開展專項調(diào)查或?qū)ｍ棇徲嫞藢嵳J定債務(wù)風險責任，提出處理意見，形成調(diào)查或?qū)徲媹蟾妫瑘蠊芪瘯彾ā?/p>

（2）有關(guān)任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)有關(guān)責任認定情況，依紀依法對相關(guān)責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)進行處理。3）管委會將地方政府性債務(wù)風險處臵納入政績考核范圍。對實施財政重整的，視債務(wù)風險事件形成原因和時間等情況，追究有關(guān)人員的責任。附則 7.1 預(yù)案解釋

本預(yù)案由區(qū)財政局負責解釋。7.2 預(yù)案實施時間 本預(yù)案自印發(fā)之日起實施。

第三篇：獨家 《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》(國辦函〔2016〕88號文)深度解讀

獨家 《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕

88號文）深度解讀

牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，是《預(yù)案》的總體目標。為實現(xiàn)這一目標，《預(yù)案》從風險監(jiān)控、預(yù)警、響應(yīng)、重整、評估、處置和保障等多個方面，做了詳盡的規(guī)定和安排，筆者總結(jié)概括為“一個意義、三大原則、四項內(nèi)容和一處亮點”，下面做具體闡述。意義：《預(yù)案》是完善地方政府債務(wù)管理的重要一環(huán)

（一）一脈相承，《預(yù)案》是政府債務(wù)管理政策演進的自然結(jié)果

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是我國未來幾乎所有改革的邏輯起點，其中第五項內(nèi)容專門闡述了深化財稅體制改革。財稅體制改革涉及三個方面：改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。特別提到“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制”，作為改進預(yù)算管理制度的一項重要工作內(nèi)容。

《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修正）中規(guī)定，“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督。” 《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）是我國債務(wù)管理的綱領(lǐng)性文件，對于控制和化解地方政府性債務(wù)風險，用一整個章節(jié)來闡述，具體要求是“建立地方政府性債務(wù)風險預(yù)警機制。建立債務(wù)風險應(yīng)急處置機制。各級政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責任追究機制。” 《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報告》是財政部的工作總結(jié)和計劃，對于切實做好2016年財政改革與管理工作，提出了加強地方政府債務(wù)管理的要求，特別提到“健全風險評估和預(yù)警機制。綜合運用各類風險指標，評估各地債務(wù)風險，并對高風險地區(qū)進行預(yù)警，指導(dǎo)督促地方建立債務(wù)風險應(yīng)急處置機制。” 綜上所述，《預(yù)案》的出臺，是落實中央十八屆三中全會深化財稅改革精神的重要體現(xiàn)，是加強地方政府債務(wù)管理一系列文件的自然延續(xù)，是中央對于地方政府債務(wù)風險防范工作的具體部署和應(yīng)急指南。

（二）水到渠成，《預(yù)案》是落實地方政府債務(wù)管理改革的必然選擇

2015年，是我國地方政府債務(wù)管理的改革元年。這一年中央在加強地方政府債務(wù)管理方面，做了大量的工作：（1）清理核實2014年末地方政府存量債務(wù)。2014年末全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，債務(wù)率約為86%，低于100%的風險警戒線，風險總體可控。（2）確定2015年地方政府債務(wù)限額。2015年8月，國務(wù)院報送《關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務(wù)限額的議案》，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務(wù)限額是16萬億元。（3）發(fā)行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批準的年初預(yù)算安排新增地方政府債券總額度6000億元，總計發(fā)行地方債3.84萬億。（4）發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。2015年，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務(wù)本金。將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預(yù)計將為地方節(jié)省利息2000億元。

總體來看，我國的地方政府債務(wù)管理改革，在限額管理、存量債務(wù)置換、規(guī)范舉債融資機制等方面取得了積極成效，實現(xiàn)了風險總體可控。但面對局部地區(qū)償債能力弱，債務(wù)率超出警戒線，違法違規(guī)融資擔保等現(xiàn)象，亟需中央出臺風險管理和防范的政策，及時避免債務(wù)風險事件的發(fā)生。鑒于此，迫于現(xiàn)實的需求，《預(yù)案》的出臺完善了我國地方政府債務(wù)風險管理鏈條上的關(guān)鍵一環(huán)。

原則：落實《預(yù)案》需堅持的三大基本原則

（一）分級負責 省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。這與43號文中提到的地方政府舉債主體相一致（經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。）43號文提到“地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，在《預(yù)案》中繼續(xù)得到了體現(xiàn)，中央有指導(dǎo)的義務(wù)，不承擔救助的責任，即“國務(wù)院有關(guān)部門在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強對地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置的指導(dǎo)”。總結(jié)分級負責的原則，可簡單表述為“中央不負責、省級負總責、省以下各負其責”。

（二）及時應(yīng)對

防患于未然，是中央出臺《預(yù)案》的初衷和指導(dǎo)思想。因此，對于風險的及時應(yīng)對，需要堅持（1）預(yù)防先行。地方各級政府應(yīng)當堅持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處置相結(jié)合。（2）嚴格監(jiān)控。加強對政府性債務(wù)風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。（3）機制保障。縣級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負責組織、協(xié)調(diào)、指揮風險事件應(yīng)對工作。

（三）依法處置

地方政府性債務(wù)風險事件應(yīng)急處置應(yīng)當依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權(quán)益。從《預(yù)算》的編制就能集中體現(xiàn)出法治的精神，《預(yù)案》所涉及到的法律和法規(guī)非常多，主要包括：《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知》等。內(nèi)容：《預(yù)案》所涵蓋的四項重要內(nèi)容

（一）明確適用范圍和組織機構(gòu)

《預(yù)案》適用范圍分為兩大類四小類，分別是（1）納入限額管理的地方政府債務(wù)，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù)；（2）清理甄別認定的存量或有債務(wù)，包括政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)。

《預(yù)案》對地方政府債務(wù)管理設(shè)立專門的組織機構(gòu)。縣級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，作為非常設(shè)機構(gòu)，負責領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政府性債務(wù)日常管理。本級政府主要負責人任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，財政部門承擔辦公室職能。相比當前債務(wù)管理的混亂現(xiàn)狀，這樣的組織機構(gòu)安排，規(guī)格提升、分工明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能也大大增強，是中央強化地方政府債務(wù)管理意識的體現(xiàn)。

（二）建立四級風險事件響應(yīng)機制

按照風險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。不同等級的風險事件，都制定了不同的量化指標相對應(yīng)，便于風險的有效識別。政府性債務(wù)風險事件監(jiān)測主體為省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級政府。

對于風險化解的責任主體而言，市縣政府是風險防范和化解的主體。對Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務(wù)風險，除上述措施外，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當救助。當?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風險時，中央政府可適當指導(dǎo)。如此風險化解的層級安排，能有效地將地方政府債務(wù)風險控制在一定范圍內(nèi)，避免發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性的風險。

（三）實施地方政府債務(wù)的分類處置

根據(jù)依法處置的原則，《預(yù)案》嚴格依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔債務(wù)風險。具體包括：（1）地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。（2）非政府債券形式的存量政府債務(wù)。根據(jù)債權(quán)人是否同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，分兩種情況處理。對于債權(quán)人而言，將高利率的債務(wù)置換為低利率的政府債券，會涉及到大量的利潤損失。因此，此類債務(wù)的分類處置，必將引起債權(quán)人、債務(wù)人和政府之間新一輪的博弈。（3）存量或有債務(wù)。明確規(guī)定，此類債務(wù)不屬于政府債務(wù)，地方政府及其部門不承擔償債責任。對于擔保債務(wù)，僅依法承擔適當民事賠償責任，最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；對于存量救助債務(wù)，地方政府根據(jù)具體情況救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。（4）新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務(wù)。2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》施行以后，地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務(wù)，參照存量或有擔保債務(wù)依法處理。

（四）建立責任追究機制

責任追究機制的啟動：發(fā)生Ⅳ級（一般）以上債務(wù)風險事件后，應(yīng)當適時啟動債務(wù)風險責任追究機制，地方政府應(yīng)依法對相關(guān)責任人員進行行政問責；銀監(jiān)部門應(yīng)對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)責任人員依法追責。

責任追究機制的核心，是將地方政府債務(wù)風險處置納入政績考核范圍。《預(yù)案》中規(guī)定的責任追究力度大，并對責任人進行跨任期追究，這對于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)具有一定的約束力。具體內(nèi)容是：對實施財政重整的市縣政府，視債務(wù)風險事件形成原因和時間等情況，追究有關(guān)人員的責任。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責任的，應(yīng)當依紀依法追究其責任。

亮點：財政重整計劃是地方政府債務(wù)風險應(yīng)對的一劑良方 《預(yù)案》在明確預(yù)警、監(jiān)控、分類和分級響應(yīng)等風險預(yù)防工作外，對于一旦發(fā)生的債務(wù)風險事件，也提出了具體可操作的風險解決流程，這是《預(yù)案》中的一大亮點，即財政重整計劃。財政部表示，對于債務(wù)高風險地區(qū)實施財政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是世界各國普遍采用的做法。實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。《預(yù)案》規(guī)定了財政重整的措施，主要包括：

一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益。可暫停部分財稅優(yōu)惠政策，待危機解除后再行恢復(fù)。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，本級政府其他財政支出應(yīng)當保持“零增長”或者大力壓減。主要通過壓縮基本建設(shè)支出、壓縮政府公用經(jīng)費、控制人員福利開支、清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼、調(diào)整過高支出標準、暫停土地出讓收入各項政策性計提等六個方面，優(yōu)化地方政府的財政支出。

三是處置政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

四是申請省級救助。主要措施有代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金。五是加強預(yù)算審查。實施財政重整計劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點支出和重大投資項目、政府債務(wù)等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。

六是改進財政管理。相關(guān)市縣政府應(yīng)當實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預(yù)算，嚴格做好與化解政府債務(wù)風險政策措施的銜接。

總體來看，上述六大財政重整計劃，包含了開源、節(jié)流、處置資產(chǎn)和申請救助等四項債務(wù)償還應(yīng)對策略，還有加強預(yù)算審查和改進財政管理兩項保障措施。上述財政重整舉措中，前三項是實施財政重整計劃的相關(guān)市縣政府的自我救贖，第四項申請省級救助是通過外部途徑解決，這體現(xiàn)了《預(yù)案》分級負責的原則。同時，如果地方政府在實施前三項財政重整計劃后，尚未能化解債務(wù)風險，實質(zhì)上表明該地方政府已經(jīng)財政“破產(chǎn)”。小結(jié)與前瞻

《預(yù)案》的出臺，是改進預(yù)算管理制度的重要舉措。從《預(yù)算法》修正案頒布至今兩年左右的時間，我國預(yù)算管理改革成效顯著。然而，黨的十八屆三中全會確定的財稅體制改革任務(wù)，還有完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度等兩項工作進展緩慢，其中最重要的是建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，即協(xié)調(diào)好中央和地方財權(quán)事權(quán)相匹配的問題。

1994年的分稅制改革，奠定了此后中央與地方的關(guān)系格局，對中國經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。同時，二十多年未曾改變的規(guī)則和框架，也導(dǎo)致我國政府間事權(quán)與支出責任劃分、收入安排、轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域仍存在不容忽視的問題。在財稅體制改革深入推進的過程中，改進預(yù)算管理制度率先有了成效，后續(xù)亟待政府事權(quán)和支出責任相適應(yīng)制度的建立，這是預(yù)算管理改革、地方政府債務(wù)管理改革、乃至政府和社會資本合作等一系列改革措施成功的政治基礎(chǔ)和制度保障。本文作者王小文，現(xiàn)就職于中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處。本文為作者獨立觀點，不代表中國投資咨詢立場。

第四篇：國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知國辦

【發(fā)布單位】國務(wù)院辦公廳 【發(fā)布文號】國辦函〔2016〕88號 【發(fā)布日期】2016-10-27 【生效日期】2016-10-27 【失效日期】 【所屬類別】政策參考 【文件來源】國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案的通知

國辦函〔2016〕88號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)將《地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案》印發(fā)給你們，請認真組織實施。

國務(wù)院辦公廳

2016年10月27日

（此件公開發(fā)布）

地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案 1 總則 1.1 目的 1.2 工作原則 1.3 編制依據(jù) 1.4 適用范圍 組織指揮體系及職責 2.1 應(yīng)急組織機構(gòu) 2.2 部門職責 預(yù)警和預(yù)防機制 3.1 預(yù)警監(jiān)測 3.2 信息報告 3.3 分類處置

3.4 債務(wù)風險事件級別 4 應(yīng)急響應(yīng)

4.1 分級響應(yīng)和應(yīng)急處置 4.2 地方政府財政重整計劃 4.3 輿論引導(dǎo) 4.4 應(yīng)急終止 5 后期處置

5.1 債務(wù)風險事件應(yīng)急處置記錄及總結(jié) 5.2 評估分析 6 保障措施 6.1 通信保障 6.2 人力保障 6.3 資源保障 6.4 安全保障

6.5 技術(shù)儲備與保障 6.6 責任追究 7 附則

7.1 預(yù)案管理 7.2 預(yù)案解釋

7.3 預(yù)案實施時間 1 總則 1.1 目的

建立健全地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置工作機制，堅持快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。1.2 工作原則 1.2.1 分級負責

省級政府對本地區(qū)政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。國務(wù)院有關(guān)部門在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強對地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置的指導(dǎo)。跨省（區(qū)、市）政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理。1.2.2 及時應(yīng)對

地方各級政府應(yīng)當堅持預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急處置相結(jié)合，加強對政府性債務(wù)風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。1.2.3 依法處置

地方政府性債務(wù)風險事件應(yīng)急處置應(yīng)當依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權(quán)益。1.3 編制依據(jù)

《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2013〕101號）等。1.4 適用范圍

本預(yù)案所稱地方政府性債務(wù)風險事件，是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責任，容易引發(fā)財政金融風險，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的事件。

本預(yù)案所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)。1.4.1 政府債務(wù)風險事件

（1）政府債券風險事件：指地方政府發(fā)行的一般債券、專項債券還本付息出現(xiàn)違約。

（2）其他政府債務(wù)風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務(wù)還本付息出現(xiàn)違約。1.4.2 或有債務(wù)風險事件

（1）政府提供擔保的債務(wù)風險事件：指由企事業(yè)單位舉借、地方政府及有關(guān)部門提供擔保的存量或有債務(wù)出現(xiàn)風險，政府需要依法履行擔保責任或相應(yīng)民事責任卻無力承擔。

（2）政府承擔救助責任的債務(wù)風險事件：指企事業(yè)單位因公益性項目舉借、由非財政性資金償還，地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務(wù)出現(xiàn)風險，政府為維護經(jīng)濟安全或社會穩(wěn)定需要承擔一定救助責任卻無力救助。2 組織指揮體系及職責 2.1 應(yīng)急組織機構(gòu)

縣級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組），作為非常設(shè)機構(gòu)，負責領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政府性債務(wù)日常管理。當本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風險事件時，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風險事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組），負責組織、協(xié)調(diào)、指揮風險事件應(yīng)對工作。

債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）由本級政府主要負責人任組長，成員單位包括財政、發(fā)展改革、審計、國資、地方金融監(jiān)管等部門、單位以及人民銀行分支機構(gòu)、當?shù)劂y監(jiān)部門，根據(jù)工作需要可以適時調(diào)整成員單位。2.2 部門職責

2.2.1 財政部門是政府性債務(wù)的歸口管理部門，承擔本級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）辦公室職能，負責債務(wù)風險日常監(jiān)控和定期報告，組織提出債務(wù)風險應(yīng)急措施方案。2.2.2 債務(wù)單位行業(yè)主管部門是政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置的責任主體，負責定期梳理本行業(yè)政府性債務(wù)風險情況，督促舉借債務(wù)或使用債務(wù)資金的有關(guān)單位制定本單位債務(wù)風險應(yīng)急預(yù)案；當出現(xiàn)債務(wù)風險事件時，落實債務(wù)還款資金安排，及時向債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組報告。

2.2.3 發(fā)展改革部門負責評估本地區(qū)投資計劃和項目，根據(jù)應(yīng)急需要調(diào)整投資計劃，牽頭做好企業(yè)債券風險的應(yīng)急處置工作。

2.2.4 審計部門負責對政府性債務(wù)風險事件開展審計，明確有關(guān)單位和人員的責任。

2.2.5 地方金融監(jiān)管部門負責按照職能分工協(xié)調(diào)所監(jiān)管的地方金融機構(gòu)配合開展政府性債務(wù)風險處置工作。

2.2.6 人民銀行分支機構(gòu)負責開展金融風險監(jiān)測與評估，牽頭做好區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險防范和化解工作，維護金融穩(wěn)定。

2.2.7 當?shù)劂y監(jiān)部門負責指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)等做好風險防控，協(xié)調(diào)銀行業(yè)金融機構(gòu)配合開展風險處置工作，牽頭做好銀行貸款、信托、非法集資等風險處置工作。

2.2.8 其他部門（單位）負責本部門（單位）債務(wù)風險管理和防范工作，落實政府性債務(wù)償還化解責任。預(yù)警和預(yù)防機制 3.1 預(yù)警監(jiān)測

財政部建立地方政府性債務(wù)風險評估和預(yù)警機制，定期評估各地區(qū)政府性債務(wù)風險情況并作出預(yù)警，風險評估和預(yù)警結(jié)果應(yīng)當及時通報有關(guān)部門和省級政府。省級財政部門應(yīng)當按照財政部相關(guān)規(guī)定做好本地區(qū)政府性債務(wù)風險評估和預(yù)警工作，及時實施風險評估和預(yù)警，做到風險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。

此外，地方各級政府及其財政部門應(yīng)當將政府及其部門與其他主體簽署協(xié)議承諾用以后財政資金支付的事項，納入監(jiān)測范圍，防范財政風險。

地方各級政府應(yīng)當定期排查風險隱患，防患于未然。3.2 信息報告

地方各級政府應(yīng)當建立地方政府性債務(wù)風險事件報告制度，發(fā)現(xiàn)問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1 政府債務(wù)風險事件報告

設(shè)區(qū)的市級、縣級政府（以下統(tǒng)稱市縣政府）預(yù)計無法按期足額支付到期政府債務(wù)本息的，應(yīng)當提前2個月以上向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。發(fā)生突發(fā)或重大情況，縣級政府可以直接向省級政府報告，并抄送省級財政部門。省級財政部門接報后應(yīng)當立即將相關(guān)情況通報債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位，并抄送財政部駐本地區(qū)財政監(jiān)察專員辦事處。

3.2.2 或有債務(wù)風險事件報告

地方政府或有債務(wù)的債務(wù)人預(yù)計無法按期足額支付或有債務(wù)本息的，應(yīng)當提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告，經(jīng)財政部門會同主管部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由本級政府向上級或省級政府報告，并抄送上級或省級財政部門。遇突發(fā)或重大事件，縣級政府可以直接向省級政府報告，并抄送省級財政部門。省級財政部門接報后應(yīng)當立即將相關(guān)情況通報債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位，并抄送財政部駐本地區(qū)財政監(jiān)察專員辦事處。

3.2.3 報告內(nèi)容

包括預(yù)計發(fā)生違約的地方政府性債務(wù)類別、債務(wù)人、債權(quán)人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發(fā)生原因，事態(tài)發(fā)展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應(yīng)對措施等。3.2.4 報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。3.3 分類處置

3.3.1 地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。3.3.2 非政府債券形式的存量政府債務(wù)

對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關(guān)規(guī)定分類處理：

（1）債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔全部償還責任。地方政府應(yīng)當通過預(yù)算安排、資產(chǎn)處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務(wù)本息。

（2）債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔償債責任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。3.3.3 存量或有債務(wù)

（1）存量擔保債務(wù)。存量擔保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

具體金額由地方政府、債權(quán)人、債務(wù)人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。

（2）存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。3.3.4 新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務(wù)

對2014年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務(wù)，參照3.3.3第（1）項依法處理。3.3.5 其他事項

地方政府性債務(wù)風險分類處置的具體辦法由財政部另行制定，作為本預(yù)案的配套文件，經(jīng)國務(wù)院同意后實施。3.4 債務(wù)風險事件級別

按照政府性債務(wù)風險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務(wù)風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務(wù)風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。

政府性債務(wù)風險事件監(jiān)測主體為省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級政府。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會等縣級以上政府派出機構(gòu)的政府性債務(wù)風險事件按照行政隸屬關(guān)系由所屬政府負責監(jiān)測。3.4.1 Ⅰ級（特大）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）省級政府發(fā)行的地方政府債券到期本息兌付出現(xiàn)違約；

（2）省級或全省（區(qū)、市）15%以上的市縣政府無法償還地方政府債務(wù)本息，或者因償還政府債務(wù)本息導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（3）省級或全省（區(qū)、市）15%以上的市縣政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（4）全省（區(qū)、市）地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息10%以上；

（5）省級政府需要認定為Ⅰ級債務(wù)風險事件的其他情形。3.4.2 Ⅱ級（重大）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）省級政府連續(xù)3次以上出現(xiàn)地方政府債券發(fā)行流標現(xiàn)象；

（2）全省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市級政府轄區(qū)內(nèi)10%以上（未達到15%）的市級或縣級政府無法支付地方政府債務(wù)本息，或者因兌付政府債務(wù)本息導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（3）全省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市級政府轄區(qū)內(nèi)10%以上（未達到15%）的市級或縣級政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（4）縣級以上地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息5%以上（未達到10%）；

（5）因到期政府債務(wù)違約，或者因政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；

（6）縣級以上地方政府需要認定為Ⅱ級債務(wù)風險事件的其他情形。3.4.3 Ⅲ級（較大）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）全省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市級政府轄區(qū)內(nèi)2個以上但未達到10%的市級或縣級政府無法支付地方政府債務(wù)本息，或者因兌付政府債務(wù)本息導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（2）全省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市級政府轄區(qū)內(nèi)2個以上但未達到10%的市級或縣級政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，或者因履行上述責任導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；（3）縣級以上地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息1%以上（未達到5%）；

（4）因到期政府債務(wù)違約，或者因政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；

（5）縣級以上地方政府需要認定為Ⅲ級債務(wù)風險事件的其他情形。3.4.4 Ⅳ級（一般）債務(wù)風險事件，是指出現(xiàn)下列情形之一：

（1）單個市縣政府本級償還政府債務(wù)本息實質(zhì)性違約，或因兌付政府債務(wù)本息導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（2）單個市縣政府本級無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，或因履行上述責任導(dǎo)致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出；

（3）因到期政府債務(wù)違約，或者因政府無法履行或有債務(wù)的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；

（4）縣級以上地方政府需要認定為Ⅳ級債務(wù)風險事件的其他情形。4 應(yīng)急響應(yīng)

4.1 分級響應(yīng)和應(yīng)急處置

地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央實行不救助原則。地方政府要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務(wù)風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務(wù)償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現(xiàn)因流動性管理不善導(dǎo)致政府性債務(wù)違約。對因無力償還政府債務(wù)本息或無力承擔法定代償責任等引發(fā)風險事件的，根據(jù)債務(wù)風險等級，相應(yīng)及時實行分級響應(yīng)和應(yīng)急處置。4.1.1 Ⅳ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

（1）相關(guān)市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務(wù)風險。

①以一般公共預(yù)算收入作為償債來源的一般債務(wù)違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出前提下，可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務(wù)，政府無力承擔相應(yīng)責任時，也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務(wù)，因政府性基金收入不足造成債務(wù)違約的，在保障部門基本運轉(zhuǎn)和履職需要的前提下，應(yīng)當通過調(diào)入項目運營收入、調(diào)減債務(wù)單位行業(yè)主管部門投資計劃、處置部門和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門經(jīng)費等方式籌集資金償還債務(wù)。對部門提供擔保形成的或有債務(wù)，政府無力承擔相應(yīng)責任時，也按照上述原則處理。

③因債權(quán)人不同意變更債權(quán)債務(wù)關(guān)系或不同意置換，導(dǎo)致存量政府債務(wù)無法在規(guī)定期限內(nèi)依法轉(zhuǎn)換成政府債券的，原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，由債務(wù)單位通過安排單位自有資金、處置資產(chǎn)等方式自籌資金償還。若債務(wù)單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權(quán)人協(xié)商進行債務(wù)重組或依法破產(chǎn)，政府在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。對政府或有債務(wù)，也按照上述原則處理。

④市縣政府出現(xiàn)債務(wù)風險事件后，在恢復(fù)正常償債能力前，除國務(wù)院確定的重點項目外，原則上不得新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設(shè)，騰出資金依法用于償債。

（2）市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。市縣政府一般債務(wù)付息支出超過當年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項債務(wù)付息支出超過當年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動財政重整計劃。

（3）市縣政府應(yīng)當將債務(wù)風險應(yīng)急處置情況向省級政府報備。4.1.2 Ⅲ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

除采取Ⅳ級債務(wù)風險事件應(yīng)對措施外，還應(yīng)當采取以下升級應(yīng)對措施：

（1）相關(guān)地區(qū)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，將債務(wù)風險情況和應(yīng)急處置方案專題向上級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組報告。

（2）上級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當密切關(guān)注事態(tài)變化，加強政策指導(dǎo)，及時組織召開專題會議通報風險處置情況，必要時可以成立工作組進駐風險地區(qū)，指導(dǎo)支持債務(wù)風險處置工作。

（3）市縣政府償還省級政府代發(fā)的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回。

（4）市縣政府應(yīng)當將債務(wù)風險應(yīng)急處置進展情況和處置結(jié)果上報省級政府，并抄送省級財政部門。

4.1.3 Ⅱ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

除采取Ⅳ級、Ⅲ級債務(wù)風險事件應(yīng)對措施外，還應(yīng)當采取以下升級應(yīng)對措施：

（1）省級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當轉(zhuǎn)為債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，匯總有關(guān)情況向省級政府報告，動態(tài)監(jiān)控風險事件進展，指導(dǎo)和支持市縣政府化解債務(wù)風險。

（2）市縣政府統(tǒng)籌本級財力仍無法解決到期債務(wù)償債缺口并且影響政府正常運轉(zhuǎn)或經(jīng)濟社會穩(wěn)定的，可以向省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組申請救助，申請內(nèi)容主要包括債務(wù)風險情況說明、本級政府應(yīng)急方案及已采取的應(yīng)急措施、需上級政府幫助解決的事項等。

（3）省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組對市縣政府救助申請?zhí)岢鰧徍艘庖姡瑘笫〖壵鷾屎髮嵤⒘⒓磫迂熑巫肪砍绦颉?/p>

（4）省級政府適當扣減Ⅱ級債務(wù)風險事件涉及市縣新增地方政府債券規(guī)模。

（5）省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組督促市縣政府落實債務(wù)風險應(yīng)急處置措施，跟蹤債務(wù)風險化解情況。必要時，省級政府可以成立工作組進駐風險地區(qū)，幫助或者接管風險地區(qū)財政管理，幫助制定或者組織實施風險地區(qū)財政重整計劃。4.1.4 Ⅰ級債務(wù)風險事件應(yīng)急響應(yīng)

除采取Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級債務(wù)風險事件應(yīng)對措施外，還應(yīng)當采取以下升級應(yīng)對措施：

（1）省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當及時將債務(wù)風險情況和應(yīng)急處置方案向財政部報告，必要時由財政部向國務(wù)院報告。

（2）省級政府償還到期地方政府債券本息有困難的，國務(wù)院可以對其提前調(diào)度部分國庫資金周轉(zhuǎn)，事后扣回。必要時國務(wù)院可以成立工作組進駐風險地區(qū)，予以指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。

（3）市縣政府建立債務(wù)風險處置信息定期向省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組報告的機制，重大事項必須立即報告。

（4）省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組報請省級政府通報Ⅰ級債務(wù)風險事件涉及市縣名單，啟動債務(wù)風險責任追究機制。

（5）省級政府暫停Ⅰ級債務(wù)風險事件涉及市縣新增地方政府債券的資格。4.2 地方政府財政重整計劃

實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關(guān)程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出，要注重與金融政策協(xié)調(diào)，加強與金融機構(gòu)的溝通，不得因為償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內(nèi)容：（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應(yīng)收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的財稅優(yōu)惠政策之外，可以暫停其他財稅優(yōu)惠政策，待風險解除后再行恢復(fù)。

（2）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風險事件等級，本級政府其他財政支出應(yīng)當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設(shè)支出。不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目；不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金等，已設(shè)立的應(yīng)當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經(jīng)費。實行公務(wù)出國（境）、培訓、公務(wù)接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項支出。三是控制人員福利開支。機關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時采取核減機構(gòu)編制、人員等措施；暫停地方自行出臺的機關(guān)事業(yè)單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼。暫停或取消地方出臺的各類獎勵、對企業(yè)的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調(diào)整過高支出標準，優(yōu)先保障國家出臺的教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統(tǒng)一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應(yīng)全部用于償還債務(wù)。

（3）處置政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。

（4）申請省級救助。采取上述措施后，風險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金。待財政重整計劃實施結(jié)束后，由省級政府自行決定是否收回相關(guān)資金。

（5）加強預(yù)算審查。實施財政重整計劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點支出和重大投資項目、政府債務(wù)等事項，在依法報本級人民代表大會或其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。上級政府對下級政府報送備案的預(yù)算調(diào)整方案要加強審核評估，認為有不適當之處需要撤銷批準預(yù)算的決議的，應(yīng)當依法按程序提請本級人民代表大會常委會審議決定。

（6）改進財政管理。相關(guān)市縣政府應(yīng)當實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預(yù)算，嚴格做好與化解政府性債務(wù)風險政策措施的銜接。4.3 輿論引導(dǎo)

根據(jù)處置債務(wù)風險事件的需要，啟動應(yīng)急響應(yīng)的地方政府或其債務(wù)風險應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發(fā)布制度，指定專門的新聞發(fā)言人，統(tǒng)一對外發(fā)布信息，正確引導(dǎo)輿論。4.4 應(yīng)急終止

地方政府性債務(wù)風險得到緩解、控制，地方政府實現(xiàn)財政重整目標，經(jīng)上級政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組同意，終止應(yīng)急措施。5 后期處置

5.1 債務(wù)風險事件應(yīng)急處置記錄及總結(jié)

在債務(wù)風險事件應(yīng)急處置過程中，相關(guān)地方政府應(yīng)當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關(guān)文件資料。應(yīng)急處置結(jié)束后，要及時形成書面總結(jié)，向本級人民代表大會常委會和上級政府報告。5.2 評估分析

債務(wù)風險事件應(yīng)急處置結(jié)束后，有關(guān)地方政府及其財政部門要對債務(wù)風險事件應(yīng)急處置情況進行評估。評估內(nèi)容主要包括：債務(wù)風險事件形成原因、應(yīng)急響應(yīng)過程、應(yīng)急處置措施、應(yīng)急處置效果以及對今后債務(wù)管理的持續(xù)影響等。相關(guān)地區(qū)應(yīng)當根據(jù)評估結(jié)果，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，改進完善應(yīng)急處置預(yù)案。6 保障措施 6.1 通信保障

啟動應(yīng)急響應(yīng)的地方政府應(yīng)當保持應(yīng)急指揮聯(lián)絡(luò)暢通，有關(guān)部門應(yīng)當指定聯(lián)絡(luò)員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯(lián)系方式。6.2 人力保障

各地要加強地方政府性債務(wù)管理隊伍建設(shè)，提高相關(guān)人員政策理論、日常管理、風險監(jiān)測、應(yīng)急處置、輿情應(yīng)對等業(yè)務(wù)能力。啟動應(yīng)急響應(yīng)的地方政府應(yīng)當部署各有關(guān)部門安排人員具體落實相關(guān)工作。6.3 資源保障

發(fā)生地方政府性債務(wù)風險事件的地方政府要統(tǒng)籌本級財政資金、政府及其部門資產(chǎn)、政府債權(quán)等可償債資源，為償還債務(wù)提供必要保障。6.4 安全保障

應(yīng)急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩(wěn)定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規(guī)定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。6.5 技術(shù)儲備與保障

債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組可以根據(jù)需要，建立咨詢機制，抽調(diào)有關(guān)專業(yè)人員組成債務(wù)風險事件應(yīng)急專家組，參加應(yīng)急處置工作，提供技術(shù)、法律等方面支持。6.6 責任追究

6.6.1 違法違規(guī)責任范圍

（1）違反《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的下列行為：

政府債務(wù)余額超過經(jīng)批準的本地區(qū)地方政府債務(wù)限額；

政府及其部門通過發(fā)行地方政府債券以外的方式舉借政府債務(wù)，包括但不限于通過企事業(yè)單位舉借政府債務(wù)；

舉借政府債務(wù)沒有明確的償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源；

政府或其部門違反法律規(guī)定，為單位和個人的債務(wù)提供擔保；

銀行業(yè)金融機構(gòu)違反法律、行政法規(guī)以及國家有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定的；

政府債務(wù)資金沒有依法用于公益性資本支出；

增加舉借政府債務(wù)未列入預(yù)算調(diào)整方案報本級人民代表大會常委會批準；

未按規(guī)定對舉借政府債務(wù)的情況和事項作出說明、未在法定期限內(nèi)向社會公開；

其他違反法律規(guī)定的行為。

（2）違反《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等有關(guān)政策規(guī)定的下列行為：

政府及其部門在預(yù)算之外違法違規(guī)舉借債務(wù)；

金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資，要求地方政府違法違規(guī)提供擔保；

政府及其部門挪用債務(wù)資金或違規(guī)改變債務(wù)資金用途；

政府及其部門惡意逃廢債務(wù)；

債務(wù)風險發(fā)生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關(guān)情況；

其他違反財政部等部門制度規(guī)定的行為。6.6.2 追究機制響應(yīng)

發(fā)生Ⅳ級以上地方政府性債務(wù)風險事件后，應(yīng)當適時啟動債務(wù)風險責任追究機制，地方政府應(yīng)依法對相關(guān)責任人員進行行政問責；銀監(jiān)部門應(yīng)對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)責任人員依法追責。6.6.3 責任追究程序

（1）省級債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組組織有關(guān)部門，對發(fā)生地方政府性債務(wù)風險的市縣政府開展專項調(diào)查或?qū)ｍ棇徲嫞藢嵳J定債務(wù)風險責任，提出處理意見，形成調(diào)查或?qū)徲媹蟾妫瑘笫〖壵畬彾ā?/p>

（2）有關(guān)任免機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、銀監(jiān)部門根據(jù)有關(guān)責任認定情況，依紀依法對相關(guān)責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關(guān)進行處理。

（3）省級政府應(yīng)當將地方政府性債務(wù)風險處置納入政績考核范圍。對實施財政重整的市縣政府，視債務(wù)風險事件形成原因和時間等情況，追究有關(guān)人員的責任。屬于在本屆政府任期內(nèi)舉借債務(wù)形成風險事件的，在終止應(yīng)急措施之前，政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志不得重用或提拔；屬于已經(jīng)離任的政府領(lǐng)導(dǎo)責任的，應(yīng)當依紀依法追究其責任。7 附則

7.1 預(yù)案管理

本預(yù)案由財政部制訂，報國務(wù)院批準后實施。本預(yù)案實施后，財政部應(yīng)會同有關(guān)部門組織宣傳、培訓，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并根據(jù)實施情況適時進行評估和修訂。縣級以上地方各級人民政府要結(jié)合實際制定當?shù)貍鶆?wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案。7.2 預(yù)案解釋

本預(yù)案由財政部負責解釋。7.3 預(yù)案實施時間

本預(yù)案自印發(fā)之日起實施。

本內(nèi)容來源于政府官方網(wǎng)站，如需引用，請以正式文件為準。

第五篇：全面解讀地方政府性債務(wù)新政

全面解讀地方政府性債務(wù)新政

城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力，2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債金邊屬性較強，估值調(diào)整壓力不大；2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債無論是否被置換，均面臨一定的估值調(diào)整壓力；2015年之后發(fā)行城投債無法享受地方政府信用的直接溢價，估值調(diào)整的壓力比較大。

《預(yù)案》明確表明了，什么是地方政府存量債務(wù)，“本預(yù)案所稱存量債務(wù)，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)”。第一，什么是地方政府性債務(wù)？

“地方政府性債務(wù)”是指地方政府負有償還責任債務(wù)以及或有債務(wù)總稱，既包括地方政府必須償還、有償還義務(wù)的地方政府債務(wù)（不同于地方政府性債務(wù)），還包括地方政府違規(guī)擔保形成的或者有一定救助責任的或有債務(wù)。2014年最后一次地方政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止2014年12月31日，地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府負有償還責任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）規(guī)模為15.4萬億，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億。

第二，什么是地方政府負有償還責任的債務(wù)？

地方政府負有償還責任的債務(wù)，也就是我們通常所說的地方政府債務(wù)，又稱“一類債務(wù)”，是指地方政府（含政府部門和機構(gòu)，下同）、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財政資金償還的債務(wù)。一是地方政府債券、國債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)。二是政府融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務(wù)中，確定由財政資金（不含車輛通行費、學費等收入）償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

不過從2015年1月1日開始，僅有省級地方政府發(fā)行的地方政府債務(wù)才能計入地方政府債務(wù)。

截止2014年12月31日，地方政府負有償還責任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）余額為15.4萬億；從2015年開始，每年按照人大批準的新增地方政府債務(wù)限額為限，規(guī)定了地方政府債務(wù)的最高上限，2015年為16萬億（新增0.6萬億），2016年17.18萬億（新增1.18萬億）。

第三，什么是地方政府負有擔保責任的債務(wù)？

地方政府負有擔保責任的債務(wù)，是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“二類債務(wù)”，是指因地方政府提供直接或間接擔保，當債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負有連帶償債責任的債務(wù)。一是政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學費、住宿費等教育收費收入）、經(jīng)營收入（含車輛通行費收入）等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非財政資金償還的債務(wù)，視同政府擔保債務(wù)。

存量擔保債務(wù)認定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后，理論上不再新增地方政府負有擔保責任債務(wù)，這部分債務(wù)主要由于地方政府違規(guī)提供擔保承諾形成的，這也正是財政部2015年以來一直嚴查防范的舉債行為。第四，什么是地方政府承擔一定救助責任的債務(wù)？ 地方政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)，也是地方政府或有債務(wù)的一種，又稱“三類債務(wù)”，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個人的債務(wù)）。政府在法律上對該類債務(wù)不承擔償債責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機時，政府可能需要承擔救助責任。存量救助債務(wù)僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后不再新增。

擔保債務(wù)和救助債務(wù)組成的或有債務(wù)規(guī)模在2014年12月末合計為8.6萬億，2011年12月末和2013年6月末分別為4萬億和7萬億。2地方政府性債務(wù)如何分類處置？ 《預(yù)案》對于地方政府性債務(wù)風險，按照“分類處置”的方式進行處置，也就是說，按照不同的債務(wù)類型，確認地方政府承擔的償還責任范圍。這也是《預(yù)案》發(fā)布的一個重要目的，就是為了劃定地方政府償還債務(wù)的邊界。地方政府債券

對地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。地方政府債券包括2009年-2014年期間試點發(fā)行的少量地方債，以及2015年開始全面發(fā)行之后發(fā)行的新增地方債和置換地方債。

而按照地方政府債券的資金用途，又可以將地方政府債券分為一般債券和專項債券。

一般債券以一般公共預(yù)算收入作為償債來源，同時還可以采取調(diào)減投資計劃、統(tǒng)籌各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)入政府性基金或國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或預(yù)備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)。專項債券以政府性基金收入作為償債來源，同時還可以通過調(diào)入項目運營收入、調(diào)減債務(wù)單位行業(yè)主管部門投資計劃、處置部門和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門經(jīng)費等方式籌集資金償還債務(wù)。

從這里也可以看出，《預(yù)案》確立了一般債券的信用能力高于專項債券。

非政府債券形式的存量政府債務(wù)

所謂非政府債券形式的存量政府債務(wù)，是指2014年以前形成的、經(jīng)財政部審計確認的、地方債形式以外的地方政府負有償還責任的債務(wù)，包括銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型。其中，企業(yè)債券歸屬于我們通常意義所說的城投債，但并不是所有2014年12月31日以前發(fā)行的城投債都屬于非政府債券形式的存量政府債務(wù)。

而對于這部分存量債務(wù)，《預(yù)案》又做了一次劃分，以是否同意置換為標準，這部分債務(wù)的信用資質(zhì)將產(chǎn)生極大的分化。債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券

如果債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并應(yīng)承擔全部償還責任。這里有幾個問題需要明確一下： 第一問，規(guī)定期限是什么？

樓繼偉于2015年8月24日，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上作《關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說明》，提到“對債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過三年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換”。也就是說，《預(yù)案》所說的規(guī)定期限是指在2017年12月31日以前。

第二問，地方債務(wù)是否可以由企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移給地方政府？ 根據(jù)《預(yù)案》的意思，地方債務(wù)置換需要按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關(guān)規(guī)定進行處理。根據(jù)《合同法》第八十四條規(guī)定，“債務(wù)人將合同的義務(wù)全部或者部分轉(zhuǎn)移給第三人的，應(yīng)當經(jīng)債權(quán)人同意”。

也就是說，只要債權(quán)人同意置換，地方政府債務(wù)范疇內(nèi)企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，是可以轉(zhuǎn)移給第三方（地方政府）的；同時根據(jù)《預(yù)案》的要求，地方政府必須承接這部分債務(wù)。第三問，怎么認定“債權(quán)人同意”？

這里主要考慮企業(yè)債券債權(quán)人怎么“同意”。

在現(xiàn)有的公司債、企業(yè)債和交易商協(xié)會的非金融企業(yè)債務(wù)融資工具相關(guān)規(guī)則中，均設(shè)置有債券持有人會議制度，對于發(fā)行人擬變更債券募集說明書約定條款、擬變更債券受托管理人，擔保人或擔保物發(fā)生重大變化，作出減資、合并、分立、解散及申請破產(chǎn)決定等對債券持有人權(quán)益有重大影響的事項必須召開債券持有人會議。除募集說明書有特別規(guī)定外，債券持有人會議決議生效方式一般需要占債務(wù)融資工具總表決權(quán)半數(shù)以上通過。

以債務(wù)融資工具為例，一般條款為：（1）除募集說明書另有約定外，出席持有人會議的債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)數(shù)額應(yīng)達到本期債務(wù)融資工具總表決權(quán)的三分之二以上，會議方可生效。（2）持有人會議決議應(yīng)當由出席會議的本期債務(wù)融資工具持有人所持有的表決權(quán)的四分之三以上通過后生效。

第四問，“置換為地方政府債券”是什么含義？ 由于《預(yù)案》并沒有具體解釋這一段文字，結(jié)合答記者問以及《合同法》第八十四條，我們認為，所謂“置換為地方政府債券”是對“企事業(yè)單位將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”的一種表達方式，由于地方政府僅能通過發(fā)行地方政府債券進行舉債，因此在承接了相關(guān)償債義務(wù)之后，需要將這部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債券的形式。

也就是說，債權(quán)人同意“將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府”，就意味著同意將其所持有的債務(wù)“置換為地方政府債券”，但根據(jù)我們的理解，這并不意味著債權(quán)人必須持有地方債（等同于定向置換），也可以接受公開發(fā)行地方債募集的資金（對應(yīng)本金部分），相當于提前償還。

其中一個證據(jù)是，根據(jù)全國人大預(yù)工委2015年底發(fā)布的報告，2016年到期的地方政府債務(wù)為2.8萬億；而截至2016年10月底，通過公開形式發(fā)行的置換類地方債的規(guī)模已經(jīng)超過2.9萬億，意味著存在將公開發(fā)行地方債資金直接用于償還提前到期債務(wù)的情況。

但是考慮到定向置換地方債的規(guī)模（2016年前10月累計發(fā)行1.46萬億），“置換為地方政府債券”主要還是通過“定向置換”的形式，直接將債權(quán)轉(zhuǎn)化為地方政府債券；同時還有小部分是直接提前到期償還現(xiàn)金。

具體形式取決于地方政府、企事業(yè)單位和債權(quán)人的協(xié)商，按照《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》（財庫[2016]22號），“地方各級財政部門應(yīng)當提前與存量債務(wù)債權(quán)人、債務(wù)人等溝通協(xié)商，做好償債相關(guān)準備工作，尤其是置換未到期存量債務(wù)的，必須提前與債權(quán)人協(xié)商一致”。債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券

債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務(wù)人依法承擔償債責任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。如果債權(quán)人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接償還責任，那么從2018年1月1日起，地方政府將不再承擔償還責任，即使某項債務(wù)被納入地方政府債務(wù)范疇以內(nèi)，2018年以后也將喪失這種地位，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央收回，相應(yīng)調(diào)低地方政府的債務(wù)限額。最終的結(jié)果就是，2018年1月1日開始，地方政府債務(wù)的唯一存在形式就是地方政府債券。存量或有債務(wù)

存量或有債務(wù)包括2014年12月31日以前形成的擔保債務(wù)或者救助債務(wù)。兩種不同性質(zhì)的債務(wù)，地方政府承擔的法定償還責任不同。存量擔保債務(wù)

由于擔保債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。存量救助債務(wù)

存量救助債務(wù)同樣不屬于地方政府債務(wù)，對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務(wù)，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。

按照新預(yù)算法以及財政部下發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，“對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責任方保留追索權(quán)；對因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報經(jīng)省級政府批準后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)”。也即是說，當?shù)胤秸枰獙Υ媪繐鶆?wù)和存量救助債務(wù)承擔代償時，需要將代償部分納入地方政府預(yù)算管理，占用相應(yīng)的地方政府債務(wù)限額，在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。

2015年1月1日以后發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務(wù)

除了以上各類債務(wù)外，雖然新預(yù)算法已經(jīng)禁止地方政府對外提供擔保承諾（除外債轉(zhuǎn)貸），但是實際上依然存在違法違規(guī)擔保承諾，可能會形成新的或有債務(wù)（擔保債務(wù)）。對于這部分擔保債務(wù)，參照存量擔保債務(wù)的方式執(zhí)行，地方政府需要清償最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一的債務(wù)。

但是需要注意的是，首先需要認定確實存在違法違規(guī)的“擔保承諾”，也就是說，即使債權(quán)人拿到了所謂的“政府承諾函”，如果沒有明確表示出“承擔不可撤銷的連帶擔保責任”或者“代為清償”的意思，僅僅表示“不讓債權(quán)人在經(jīng)濟上蒙受損失”，這種“承諾函”并不構(gòu)成“保證擔保”。按照最高法院在中國銀行香港有限公司和遼寧省人民政府以及葫蘆島鋅廠的保證合同糾紛當中的認定，這種“承諾函”是不會得到支持的，也就是說不會構(gòu)成“擔保債務(wù)”，地方政府不需要承擔任何賠償責任。3城投債怎么辦？

回到債券市場，城投債怎么辦？我們還是需要回到分類處置的框架中。

2014年以前發(fā)行、2017年之前到期的城投債，雖然我們無法確認是否被納入地方政府性債務(wù)體系，但是由于債務(wù)置換對于城投的潛在增信，這類城投債將依然具有比較強的金邊屬性，估值調(diào)整壓力不大。

2014年以前發(fā)行、2018年以后到期的城投債，需要觀察地方政府或者債務(wù)人是否存在置換為地方債的需求，如果存在這種需求，表明是被納入地方政府債務(wù)范疇內(nèi)。

然后就是觀察城投債債權(quán)人是否同意置換，同意的話，將享有完全的地方債信用，但同時可能面臨票面利率下降的局面；如果不同意的話，將明確被剔除地方政府債務(wù)范疇，對于整體信用能力也是一種打擊。

總的來說，2018年之后到期城投債面臨一定的估值調(diào)整壓力。

2015年之后發(fā)行城投債，首先判斷是否具有政府“擔保”，也就是“承諾函”是否表達了“擔保”的意思，如果無法明確“擔保”的含義，這部分城投債將無法享受地方政府信用的直接溢價。同樣的，由于我們事實上無法確認某一債是否有明確的“擔保”，基本上這類城投債都將面臨估值調(diào)整的壓力。總的來說，城投債整體面臨分化和估值調(diào)整壓力。結(jié)合發(fā)行時間和到期時間，可以對債券的信用有一個大概的把握；對于可能失去金邊屬性的城投債，可以優(yōu)先考慮其募投項目，純公益性募投的城投債，仍將面臨一定的保護。

另外，從等級的角度，AAA等級城投債估值溢價較小，AA等級城投債估值溢價較大，所面臨的估值調(diào)整壓力更大。4風險提示

城投債提前置換普遍展開，對城投估值造成沖擊。