第一篇：地方政府債務風險及控制研究

地方政府債務風險及控制研究

摘 要：近年來，隨著中國經濟與社會的不斷發展，地方政府在公共服務和基礎設施建設方面不斷加大投入力度，擴大資金需求。然而，地方政府自有資金有限，因此不得不通過通過舉借債務的方式來彌補資金的不足。地方債務規模不斷擴大，地方債務信息卻很難全面、準確統計，由此導致地方債務風險不斷加劇，債務規模難以得到有效的控制。地方債務風險的擴大將會威脅到地方經濟發展，因此如何控制地方債務風險成為了需要我們關注的課題，本文認為地方政府應通過加強債務信息透明度，建立完善債務償還制度等方式來控制地方債務風險，維持地方財政平衡，從而保證地方經濟及社會的穩定發展。

關鍵詞：地方債務；債務風險；償債能力

隨著經濟的發展，城鎮化進程的不斷加速，地方政府需要進行大量的市政項目建設，資金需求巨大。分稅制改革之后，中央集中了大量的財權，導致地方政府財權與事權不匹配，形成了巨大的資金缺口，因此地方政府不得不發行地方債務來彌補進行交通運輸，基礎設施建設所帶來的財政赤字，保證地方政府職能的發揮和政府機構的正常運轉。然而《中華人民共和國預算法》規定，各級地方政府，按照量入為出，收支平衡，不列赤字的原則，不得發行地方政府債務。因此地方政府只能通過中央地方轉貸，地方政府融資平臺，或以下屬企事業單位的名義舉債，由此產生的債務具有很強的隱蔽性，信息透明度低，從而增大了地方財政的風險。

一、地方債務及其風險

地方政府債務是指我國各級地方政府作為債務人，在財政收入不足以保證政府職能的履行時，以財政收入和政府資產作為擔保，向金融機構、其他企業及個人舉借的債務。

（一）地方債務主體

我國地方政府債務由地方政府融資平臺，地方政府部門和機構、經費補助事業單位、公用事業單位和其他事業單位組成，其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體，2010年，地方融資平臺債務余額為4.97萬億元，占地方政府債務總額的46%以上，幾乎占到一半。由于法律規定地方政府不得發行地方政府債務，這一規定限制了地方政府擴大銀行貸款和發行政府債券的規模，所以地方政府通過地方政府融資平臺發行了大量地方債務，然而地方融資平臺數量和債務規模的增長，在推動我國基礎設施和公共事業建設，加快城鎮化發展進程的同時，也存在著諸多風險。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低，導致地方政府融資平臺存在較大的風險。地方債務并未納入地方政府預算管理，以至于很難控制其債務規模，這也將大大提升地方政府財政風險。

（二）地方債務來源

目前我國地方政府債務資金來源主要為金融機構貸款、上級財政轉貸、發行地方公債以及其他單位及個人的借款，其中大部分債務來自于金融機構的貸款。地方債務的主要來源還是來自銀行貸款，地方政府的債務風險與金融風險息息相關，當地方政府存在大量逾期未能償還的債務，將會嚴重影響銀行的再融資能力，提高金融風險程度，限制銀行業的信貸擴張能力，同時對其他各行業的貸款支持力度將下降，嚴重影響經濟穩定增長。

（三）地方債務風險及其種類

地方政府債務風險是指地方政府對其承擔的債務無法按期還本付息以及相應產生的后果。從地方政府是否對地方債務具有法律上的償還責任，可以將地方債分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指簽訂了書面合同，地方政府作為債務人在法律上承擔償還責任的債務。隱性債務，是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔償還責任，而只是承擔道義責任的債務；從是否具有確定的償還責任上可以將地方債務分為直接債務和或有債務，直接債務是指政府在任何情況下都必須償還的債務。或有債務是指政府承擔擔保責任，當債務人不履行還款義務或無力償還時，由地方政府償還的債務，是在特定條件下才需要償還的債務。

參照世界銀行專家漢娜創建的政府債務風險矩陣對地方債務風險進行劃分，可將我國地方政府債務分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務這四種債務。其中直接顯性債務包括：中央政府代理發行的地方政府債券，向國內金融組織與單位、個人的借款，地方財政部門舉借的外債，各種拖欠款（工程款、公務員和教師工資等）；直接隱性債務包括社會保障資金缺口，農村社會保障缺口，公共投資項目未來的資本性和經常性支出等債務；或有顯性債務包括：地方政府擔保的外國政府貸款，地方政府擔保的國內金融組織貸款等；或有隱性債務包括：地方金融機構的債務，地方國有企事業單位的欠款，下級政府的債務等。

二、地方債務風險的積累

（一）地方債務增長迅猛

2008美國金融危機席卷全球，為了防止經濟下滑，緩解財政壓力，中央政府啟動了4萬億的經濟刺激計劃，這其中有2.8萬億元由地方政府承擔，因此地方政府不得不向金融機構進行融資，此后，地方債務規模便開始呈現出逐年遞增的態勢。據國家審計署審計結果顯示，2010年年底，全國地方性債務余額為10.72萬億元，其中地方政府負有償還責任的債務余額為6.71萬億元，占地方債務總額的62.6%，地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務分別為2.34萬億元和1.67萬億元，分別占地方債務總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末，全國地方債務余額增長至17.89萬億元，其中地方政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元，占地方債務總額的14.92%和24.26%。數據顯示，從2010年至2013年這三年中地方債務總額增長了67%，年均增長率超過了20%，債務總額增長的同時，地方債務占GDP的比重也逐年上升。由各年的數據可以看出，地方政府負有償還責任的債務比重較大，與此同時，這兩年中政府承擔擔保責任和救助責任的或有債務總額均約占40%，在債務人無法償還的特定條件下，或有將由擔保人或救助人來承擔償還責任，立即轉化成地方政府的直接債務。地方政府為了促進城市經濟發展，為當地的公共項目或地方企業提供擔保，形成了大量的地方擔保性債務。2010年地方政府的或有債務總額為4.01萬億元，到2013年增長至7.01萬億元，增長幅度達74%，導致地方政府或有債務的規模擴大，由此為地方政府帶來的債務風險也大幅增長。

（二）地方債務結構扭曲

地方債務在不同省份間比重不同，在東部省份主要以基礎設施建設和交通水暖電等設施建設為主，債務規模小。而西部地區的債務規模則比東部省份龐大，主要用于工資拖欠、彌補社會保險經費缺口和維持地方政府職能發揮和部門運轉。其次，在基礎設施建設上的投資多以建設期限長，投資收益率小的基礎設施為主，其投資資金不能靠項目本身的收益來償還，而要靠地方財政經費償還，由此為地方財政帶來了巨大的償債壓力，進一步提升了債務風險。

目前地方債務在政府層級間的分布是省、市級比重偏低，資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉貸和國內金融組織貸款。縣鄉級債務比重偏高，由于基層政府財力小，承擔的事務支出多，導致債務規模增大。目前部分縣鄉級政府在財政較在為困難的情況下，由于債務項目多、償債資金來源窄，償債能力低，導致債務到期，而無力償還。截至2014年12月底，地方政府負有償還責任的債務中，存在0.9萬億的逾期債務，占地方債務總額的6%，2018年以后到期的債務余額為6.2萬億元，占地方債務總額的40%，其中逾期債務主體以縣鄉級政府為主，近三年為債務償還高峰期，也是債務風險的高發期。對于逾期債務地方政府不得不通過債務展期，將當期應償還的債務延緩至以后支付，和借新債還舊債的方式來處理，這種方式在不斷加大金融與財政風險的同時，也嚴重影響了地方政府的公信力。

（三）地方債務信息不透明

由于地方政府發行地方債務是屬于違規行為，常以地方政府融資平臺，企業事業單位的名義進行融資，舉債方式多樣，結構復雜，融資主體與監管部門之間缺乏有效的信息溝通機制，總體債務信息無法完全統計。全面了解地方政府債務的現實狀況是防范和化解地方政府債務風險的首要條件，沒有真實、全面可靠的債務信息，就不能對地方政府的債務風險作出客觀真實的評價，及時采取有效防范風險和化解債務的措施。從目前情況看，地方政府債務規模大，政府舉借的擔保債務無法完全準確統計，即使是財政部門地方政府債務統計資料反映的也僅僅是債務數額的總額，對或有債務中各融資主體的負債額無法統計出精確數值。每年新增債務、逾期債務等具體數據也很難統計出結果，政府監管部門無法獲得綜合完整的債務信息，難以確定地方債務規模，無法對地方債務風險進行準確的評估預測，難以對地方債務實施有效的監測與管理，從而大大提升了地方債務風險，降低了政府財政穩定性。

三、控制地方債務風險的對策

（一）根據政府財力適度舉債

各級政府部門是政府債務的承擔者，對政府債務的償還負有不可推卸的責任，政府債務規模和效益與各級財政狀況息息相關。因此，政府部門在追求地方經濟與社會發展的同時，也應合理控制地方債務規模。在進行項目建設時政府部門需要根據項目規模進行合理規劃，使其與地方經濟發展與債務償還能力相適應。同時根據自身債務結構，各項債務的償還期限，如，本年到期債務，以及后幾年年到期債務的數量金額，以控制債務規模為主制定出合理的債務計劃。不同省份之間由于地區經濟發展水平的差異，也應結合當地財政能力和政府債務規模，制定出中、長期的債務規劃，合理舉借債務。例如我國的東部沿海地區經濟水平高，稅源廣，財政收入多，償債能力強，地方債務風險相對較小，進行的公路橋梁等基礎設施建設屬于收益回收期較長的項目，因此可以根據項目收益情況和債務償還情況，適度擴大融資規模。而中西部經濟欠發達地區，由于財政收入不足，還依然要提供義務教育、醫療服務、社會治安和基礎設施等公共物品及公共服務，履行事權所需要的財力與可用財力高度不對稱，因此，需要嚴格控制其債務規模，優化債務結構，縮減債務存量，限制新增債務，制定科學合理的規劃，使該地區進行的項目建設與其自身經濟發展水平和財政收入狀況相匹配，避免為了地區發展盲目舉債，而產生債務負擔過重的情況。

（二）完善地方債務償還機制

建立完善、可靠和健全的償債機制是規范地方政府舉債行為和約束地方政府

過度舉債的重要保障措施。債務的償還是地方政府債務管理的一項重要任務，地方政府應在舉借債務的同時制定出具體的債務償還計劃，計劃中應明確規定負債的償還責任，資金的使用范圍，債務的償還期限以及償債資金的來源。明確債務的償還責任，政府部門的直接借款由地方財政部門負責償還，地方債務在經人大審批核準發行后，地方政府應在每年年初從預算中安排出相應的債務還本付息預算，用于償還當年應償還的當期債務；對于能夠產生效益的項目可以在項目建成后由自身收益償還債務；政府部門承擔擔保責任的債務，應由最終債務人負責償還。償債主體要嚴格執行償債計劃，落實償債資金，及時足額償還債務本息。地方政府還應增加財政收入，提高償債能力，提高債務資金使用效率，避免由于資金浪費導致的債務無法按時償還。政府還需建立償債基金來防范債務風險，財政部門按債務余額的一定比例，將年度經常性收支結余和債券投資項目收益列入償債基金，以此來償還尚未產生效益的項目債務以及下一級政府暫時無力償還的到期債務。

（三）建立與完善債務信息披露機制

提高債務透明度可有效防范地方債務風險，因此地方政府應通過建立地方債務信息披露制度來提高地方債務信息透明度。目前我國地方財政部門對外公布的地方債務信息通常缺乏準確性和全面性，不利于地方債務管理者認清地方債務情況，對債務風險進行有效管控，無法為地方財政編制預算提供準確科學的依據。為保證地方債務信息的公開性與透明性，政府應定期公開地方債務相關信息，以便公眾準確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財力，債務資金使用狀況，債務結構等債務信息定期公布：地方政府可支配財力是指地方政府在一定時期內所能自由支配使用的財政資金，對地方政府的可支配財力進行準確地披露，有利于對債務償還能力進行準確評估，有效地監控地方政府債務風險。對債務資金使用狀況的披露，有利于強化投資者及監管部門對資金使用情況的監督有利于減少不必要的項目支出，有利于提高債務資金的使用效率；通過對債務規模與結構的披露，公眾可以對當年需要償還的債務余額和未來各年度需要償還債務數量充分了解，投資者可以對未來的債務風險進行全面的分析評估，進而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務預算，從政府財務狀況、資產負債情況等方面，公開記錄和反映政府債務的規模和結構等情況，使地方政府債務向著規范化方向發展，加強對地方政府舉債行為的約束，控制地方政府債務風險。（作者單位：吉林財經大學）

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第二篇：地方政府債務風險控制思考

近年來，隨著我國經濟的持續高速發展，城市化進程的不斷推進，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度。城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進行城市建設，但隨之而來的地方債務問題也日漸突出。而政府的負債就如同一把“雙刃劍”，在適度負債、規范管理、統籌安排、加強監督的前提下，政府負債能有效地促進區域經濟的良性循環，同時也能為社會提供更多的公共產品。在管理失控、負債過度、違規融資的情況下，政府負債則將成為影響經濟和社會的全面協調可持續發展，影響財政預算正常執行的重大隱患。本文就西湖區地方債務（主要就城市建設引起的負債）管理現狀、存在問題等方面進行分析，從財政的角度提出加強債務風險控制的建議與措施。

一、西湖區政府債務管理現狀

近幾年西湖區財力呈逐年增長態勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設，占一般預算支出的5.06％。這對城市建設和基礎設施建設所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區的城市建設資金基本上通過舉債完成。政府債務在西湖區城市建設和基礎設施建設中發揮了重要作用，利用融資加快了西湖區經濟和城市發展的步伐。投資環境日益優化，招商引資的區位優勢凸現。

據統計，至2006年12月底，區本級政府債務余額為1.4億元（不含之江、各集鎮指揮部），占當年財政支出的比重為12.96％，占全區可用財力的比重為10.65％，各項指標均在風險控制范圍內。然而西湖區承擔著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設任務，雖然建設資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設仍需通過大規模融資完成。隨著近年國家對房地產宏觀調控政策的陸續出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導致未來債務支付困難，資金鏈斷裂，引發財政風險，因此融資風險不容忽視。

西湖區政府十分重視債務問題，在債務控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區政府性投資建設項目基本情況，匯總各部門的建設計劃，并在此基礎上核實債務存量，進行分類化解，明確償債責任。二是建立政府負債辦公室，負責定期統計匯總全區負債數據、分析全區負債動態。負債辦公室設在財政局，在統計匯總負債數據的基礎上，建立月報表制度，每月向區委區政府提供負債動態分析。三是建設項目實行項目法人負責制，明確建設資金由建設主體負責籌措和平衡，誰舉債誰負責。四是2007年試編基本建設項目預算，全面反映基本建設收支、借貸執行情況，做到一本預算管吃飯、一本預算管建設。五是建立債務償還責任制和責任追究制，簽訂政府債務責任狀。由區委區政府與各建設單位負責人簽訂政府債務責任狀。將地方政府債務考核落實到建設單位主要負責人。

二、債務管理中存在的問題

（一）建設單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設、支付職能于一身。

有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設單位調度使用，而選擇向銀行融資。從全區范圍來看，負債資金尚未用好、用足，這是導致負債規模上升的一個重要因素。

（二）舉債項目各環節管理不到位，造成投資規模不斷擴大，增加了財政支出負擔。

表現在：（1）項目超概算情況嚴重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導致實際支付時超概算情況嚴重；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規模，提高建設標準，變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規模、超概算、超標準，加大了財政負擔。（2）項目沒有引入競爭機制，部分工程材料設備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設成本。

（三）宏觀調控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調控政策不斷。土地管理方面，進一步完善土地調控政策，從緊控制新增建設用地。國務院陸續出臺了《關于加強土地調控有關問題的通知》及配套文件《土地利用計劃管理辦法》、《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等規章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調存款準備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監會對銀行各類打捆貸款進行整頓和規范……對于土地出讓收入和房地產依賴程度較高的西湖區來說，這一系列的宏觀調控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現。

三、控制地方政府債務風險的建議與措施

面對政府債務規模現狀，必須積極采取應對措施，妥善處理好發展與舉債，長遠目標與眼前現實的關系，規范投資行為，合理有效控制債務規模，防范和化解債務風險，提高資金使用效率。

（一）加大財政對政府融資的集中統管力度。

建立地方政府償債機制。政府在清理現有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門根據地方經濟和社會發展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規模、償債期限等。并定期對已有的政府債務進行分析和督促，確保政府債務按時償還。

（二）逐步建立各項政府債務監控、預警機制。

建立債務監控、預警機制，對政府債務的規模、結構、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風險程度。（1）建立和完善償債準備金制度。建立與負債規模相適應的償債準備金，以備在發生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準備金來源可從：從歷年財政結余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產轉讓一次性收益中安排一部分。準備金數額一般為年初政府債務余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉對債務的依賴程度，一般來說債務依存度不宜超過20%。負債率指債務余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規模，是反映財政風險程度的一個重要指標，警戒線是10%左右。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財力，集中管理融資，合理調度。

把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發揮財政資金的最大效能，通過財政資金產生的效益來抵消和減少債務。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預算統籌安排。加強對國有資產包括出租、出售、變現等收入的征收管理，依法推行國有資產使用權招標、拍賣，確保應收盡收。2007年西湖區財政著手對全區國有房產出租（租入）情況進行調研，據不完全統計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達259963.06平方米，這些房產均由相關單位自行管理和對外出租。區財政根據調研情況，建議區政府對出租(租入)的國有房產，引入市場競爭機制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產須由區國有資產托管中心委托社會中介機構評估確認底價后進入公共資源交易中心，由政府采購中心統一進行公開招租，接受社會的監督，實現資產出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產流失，確保非稅收入應收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調度。對于由建設單位向金融機構的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統一管理、統一調度。集中管理融資，統一調度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節約負債成本。（3）創新融資渠道。積極引導社會資金參與基礎設施的投資和建設，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發行信托產品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強政府性投資項目的管理。

1、結合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關系國計民生，對西湖區未來經濟或社會事業發展、可持續發展有重大影響的建設項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結合財政績效評價，從項目的預期績效目標著手進行調查。通過問卷調查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現公共財政的目標，是否會產生資源浪費。

2、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃，加大建設項目財政直接支付力度。（1）根據建設需要和承受能力應在編制政府性投入基本建設預算的基礎上，根據資金的缺口編制統一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目，投資、規模和償還本息等計劃，也便于負債資金在各項目間的統籌調度。（2）加大建設項目財政直接支付力度。西湖區自2004年開始對由區本級財政全額投入的建設項目以及上級補助資金投入的建設項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設資金達3.3億元，相對杭州市其他城區，建設資金直接支付力度較大。通過三年來的經驗積累，目前西湖區正積極嘗試將全區所有建設項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設單位分批將貸款資金劃入財政基本建設資金專戶。財政部門根據投資計劃、預算、合同、工程進度，將建設資金直接支付到用款單位。將全區所有政府性投資建設項目全部納入國庫集中支付是實現城建項目支付管理的最終目標。若能實現這一目標，一方面可以促進財政基本建設預算編制的完整，為發改部門編制政府性投資項目計劃提供真實的資金依據，同時便于政府及時、全面把握全區項目的規模和進度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發揮在政府債務管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節約采購成本。可嘗試進一步研究政府投資項目購買設備和工程政府采購的范圍、標準，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發生，由采購中心組織統一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。

3、加強基本建設的過程管理，強化基建預算執行力。（1）把好項目建設立項關，對建設單位上報要求立項的基本建設項目，財政部門必須會同有關部門參與可行性分析和論證，確保立項準確、科學，并結合當年財力和負債情況提出能否在當年實施的意見。（2）把好預算審核關。施工圖預算是項目施工、合同簽訂、價款結算和成本核算的重要依據。財政部門組織力量或委托社會中介機構對基建項目的工程預算進行審查，根據審查后的預算來確定招投標的標底造價。（3）把好建設資金支付審核關。密切關注建設工程的施工情況，發現工程超規模、超標準、超概算的停止支付。（4）把好建設項目竣工決算關。建設工程項目完工后，財政部門會同中介機構、建設單位進行嚴格審查。以設計概算和工程預算為依據，認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產情況，審查建設成本、費用開支、結余資金等。

4、依托信息技術手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預算、項目招投標情況以及項目支付的進度，對項目庫實施動態管理。通過建立項目庫實現資源有效整合，促進財政對項目的跟蹤和監督管理。

（五）加強償債能力分析，將負債控制在一定比例。

償債能力決定負債能力，通過償債能力分析，為合理確定當年政府負債規模提供財務依據。主要可從兩個層面進行分析：

1、地方財力的現狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負債能力呈正相關，與償債能力呈正相關。在分析過程中，需結合政府實際可用財力、政府負債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設的財力、土地出讓金收入等相關指標的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負債的能力。

2、償還政府負債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負債還款來源的穩定性和正常性。可以從現有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經濟政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產生了直接影響，建設用地受到嚴格控制，受此影響，房地產開發商資金普遍吃緊，開發企業的前期資金運作面臨著極大的考驗，導致土地不能及時出讓或開發商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負債的正常還貸進程。因此，需要對土地出讓預計收入進行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。

第三篇：基于內部控制視角的地方政府債務風險研究

石家莊鐵道大學四方學院學年論文

【摘要】近年來，隨著分稅制改革的完善，中央財政收入占全國財政收入的比重得到提高，地方財政的收入大幅減少。與此同時，隨著地方政府經濟發展需求的擴大和自身投資不斷增加，出現超越償還能力的過度負債以及嚴重的財政赤字，尤其是隨著還貸高峰期的相繼來臨，一些地方政府紛紛陷入巨大的債務風險之中，如處理不當，極有可能牽一發而動全身轉化為社會風險影響地區穩定。因此，本文首先通過對內部控制以及地方政府債務風險的概述，認識內部控制對債務風險的作用，其次分析地方政府債務的基本狀況，認識到政府負有償還責任的債務為風險重點，增長速度與償債能力存在倒掛現象等風險，再者分析地方債務風險的成因，最后在內部控制的視角提出地方債務風險的防范方法合理防范地方政府債務風險。【關鍵詞】內部控制 地方政府 債務風險

一、內部控制與地方政府債務風險概述

（一）內部控制的概念

內部控制的目標是合理保證企業經營管理合法合規，資產安全，財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業實現發展戰略。內部控制原則是企業建立與實施內部控制應當遵循的基本指針。企業建立與實施內部控制應當遵循5項原則：全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益原則。我國《企業內部控制基本規范》將內部控制的要素歸納為內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督5大方面。

（二）地方政府債務風險的概念

地方政府債務風險是指地方政府所承擔的債務而無能力按期償還本息的可能性以及相應產生的后果，導致政府財政不能正常運轉，例如拖欠項目建設工程款、拖欠干部教師工資和職工養老金，以及無力進行公共事業投入等。我國地方政府債務風險主要表現為：區域性、產生原因的復雜性、以及傳遞性。其表現形式主要有規模風險、結構風險、效率風險和外在風險。

（三）內部控制對于地方政府債務風險的作用

1.保證合理的地方政府債務風險水平

內部控制及其在戰略和整個公司的應用是企業風險管理的一部分。因此，在目前地方政府債務風險意識不足、債務責任劃分不清的情況下，借鑒企業內部控制思想，石家莊鐵道大學四方學院學年論文

在地方政府債務管理當中將地方政府債務管理提升到政府長期戰略規劃的高度，能夠有利于控制地方政府債務規模、明確債務責任，逐漸使地方政府債務風險達到合理的水平，從而為實現防范和控制地方財政風險提供合理保證，同時保證地區經濟又好又快發展。

2.促進地方政府債務資金的合理分配和高效使用

2l世紀，我國城市化進程開始進入穩定快速發展階段，加速城市基礎設施建設對于改善居民生活水平和吸引產業集群、提高城市經濟發展水平有著重要作用，因此在控制地方政府債務總量風險的同時，必需要保證債務資金的合理分配和高效使用。而內部控制不僅要求保證經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，而且強調提高經營的效率和效果。因此，借鑒內部控制思想和方法的地方政府債務風險管理能夠有機地將長期項目和短期項目的資金投入結合起來，注意控制不合理項目，并推動項目建設進度，從而盡快產生效益和現金流，促進地方政府債務資金能夠得到合理分配和高效使用。

二、地方政府債務的基本狀況

（一）總量和結構

2013年12月30日公布的審計報告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。據審計署測算，2007年以來，各全國政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13％和14.64％，說明這兩類或有性質的債務轉化為實際債務的比率并不高，因此，地方政府性債務風險的重點應該是政府負有償還責任的債務。

政府負有償還責任的債務從分級結構看，全國省級、市級、縣級、鄉鎮負有償還責任的債務占比分別為 16.33％、44.49％、36.35％、2.82％。從主體結構看，融資平臺公司、地方政府部門和機構、經費補助事業單位、國有獨資或控股企業、其他主體的政府性債務余額分別占 37.44％、28.40％、16.32％、10.62％、7.23％。從資金來源結構看，銀行貸款、發行債券、其他單位和個人借款、國債、外債等財政轉貸的比例分別為50.76％、10.71％、6.14％、1.22％，而通過近兩年興起的BT(建設-移交)、墊資施工、延期付款、融資租賃、集資等變相舉借的債務占31.18％。從資金使用結構看，尚未支出的債務資金占7.05％，已支出的債務資金占92.95％，其中用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公

石家莊鐵道大學四方學院學年論文

益性、基礎設施項目的支出占77.70％，在生態建設和環境保護、工業、能源等其他方面的支出占15.25％。

從總量和結構數據可見，我國地方政府性債務以政府負有償還責任的直接債務為主，或有債務的比例也比較高，但轉化為實際債務且需要財政償還的比例還不大。地方政府性債務向市、縣級政府(約占80％)、融資平臺公司和地方政府部門及機構(約占66％)、銀行貸款和變相舉債(約占82％)以及市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛、保障性住房(約占70％)集中，在這些環節形成風險的幾率較大。

（二）增長速度

我國地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長，1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20％和61.92％，2012年的債務余額比2010年增長66.93％。審計報告顯示，2012年審計的36個地方政府本級債務，2010年及以前舉債占53.93％，2011年舉債占16.39％，2012年舉債占29.68％。說明地方政府性債務的加速增長勢頭并沒有得到有效控制。與經濟增長率和財政收人的增長率比較來看，我國2009年GDP 增長率為8.7％，地方財政收入同比增長13.8％；2010年GDP增長10.3％，地方財政收入同比增長24.6％；2012年GDP增長7.8％，地方財政收入同比增長16.2％。可見，絕大多數年份地方政府性債務與經濟總量和財政收人相比都存在著超速增長的現象。分類來看，地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013年6月底，該類債務的省、市、縣三級合計數比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97％，省級、市級、縣級年均分別增長14.41％、17.36％和26.59％，可見，債務增長速度與償債能力存在倒掛現象，地方政府存在一定的債務風險。

(三)債務管理

目前，我國地方政府性債務管理并未形成統一的模式，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監督。對2012年底地方政府性債務的審計抽查顯示，36個地方政府本級中，有8個尚未出臺政府性債務管理規定，13個尚未建立政府負有償還責任債務的舉借審批制度，l9個尚未編制債務預算或債務收支計劃，24個尚未建立債務風險預警制度。但截至2013年6月底，我國有63.89％的省級政府、76.21％的市級政府和 62.49％的縣級政府出臺了綜合性的政府性債務管理制度，說明地方政府債務管理制度在加速建立健全，目前還需要在制定政府投融資規劃、編制政府投融資預算、設立政府償債資金等方面盡快取得實質性進展。

石家莊鐵道大學四方學院學年論文

三、地方政府債務風險的成因

（一）地方政府缺乏有效融資渠道，負有償還責任的債務的比例高

為了解決資金難題，一些地方政府通過地方融資平臺模式繞過政策限制。在這種模式下，政府劃撥國有企業、土地、股權等資產成立一個公司，并使得這家公司能夠達到可以融資的條件，當政府有資金需求的時候，則通過該公司進行融資再轉由政府運用。這些地方融資平臺能夠在地方政府的隱性擔保下非常便利地從金融機構獲取資金。這種方式實際上也獲得國家一定程度上的認可和支持，2009 年3月，中國人民銀行和中國銀監會聯合明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”在這樣的氛圍下，各級地方政府依托融資平臺，大量負債，使得地方政府含有償還責任的債務和擔保責任的負債激增。

（二）債務增長速度與償債能力存在倒掛現象

我國地方政府財權小，財政收入不足。自從1994年我國實行分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重得到提高，地方財政的收入大幅減少，這極大地削弱了地方政府的財力。隨著我國市場化改革的程度加深，中央政府的事權不斷下放，很多項目逐漸轉移到地方政府，這使得地方政府的職能持續擴展，地方政府需要負擔的責任也就越來越重，而與此同時，地方政府的財權卻沒有相應的擴大，這也就必然會產生收入與支出不相匹配的矛盾。地方政府性債務與經濟總量和財政收入相比都存在著超速增長的現象。地方政府在財力嚴重不足的情況下自然而然地就會通過舉債來維持開支。出現倒掛現象形成債務風險。

（三）地方政府未形成統一債務管理，過分追求GDP增長

改革開放以來，在我國以經濟建設為中心的基本方針下，對于地方政府官員政績的考核經常以該地區的GDP增長狀況來衡量，在以GDP為考核核心的評價體系下，地方政府官員不顧長遠利益只顧眼前利益，拼命大搞形象工程，發展能夠在短期內拉動本地GDP增長的大型項目，如市政工程、公關事業、高速公路等基礎設施建設。這些項目的建設需要大量的財政資金支持，一些地方政府官員為了解決資金需求，不顧財政實際情況，不惜大量舉債，只為自己的政績，最終導致政府債務越積越多。

四、內部控制視角下地方政府債務風險的防范

（一）優化內部控制環境

石家莊鐵道大學四方學院學年論文

1.建立健全地方政府組織結構，明確職責

地方政府的財政部門、人大、以及其他各部門全面協調，明確職責。堅持科學、民主的籌資決策程序。地方政府必須基于自身財力情況制定地方政府總體發展戰略規劃、招商引資規劃和基礎設施規劃，在總體規劃之下，根據本地區發展需要和償還能力，確定舉債項目及適度的舉債額度。經人大或者集體研究決定。避免部分領導為了突出政績而妄下決斷。

2.加強地方政府內部審計和建立項目管理責任制

地方政府審計部門要對政府的債務情況及時監督、審計和提出整改意見。審計部門要獨立于政府其他部門之外。同時地方政府進行投資建設之前，必須進行大量的前期工作。根據審計部門、統計部門的數據和財政部門的預算情況對本地區財政支出做到明確判斷，做到心中有數。

3.結合人力資源因素，增強內控執行的自覺性，提高公務人員素質

地方政府的辦公人員一定要遵守國家法律法規，同時結合地區實際做到實事求是，對于重大資金問題要問計于民，問計于專家。各部門要嚴格把守用人關，選擇具有專業技能、專業知識、良好道德以及經驗豐富的公務人員處理地方財務工作。對地方政府的工作人員要定期進行考核和評估。給予適當的獎勵或處罰。

（二）加強風險評估

地方政府要優化負債結構，降低資金成本。制定政府投融資規劃、編制政府投融資預算、設立政府償債資金。地方政府的負債籌資要考慮投資回收期，并科學、合理地安排債務結構與投資方向，規劃地區經濟模塊。首先，地方政府要認真研究資金市場的供求情況，根據資金市場、利率走勢和項目建設進度對資金的需求制定科學、合理的資金使用方案，合理預期利率，適時選用借款的種類，優化資金結構降低貸款成本，減少風險。同時應制訂切實可行的還款計劃，要按照貸款本息歸還的時間、額度要求，合理安排資金，避免因準備不足、資金周轉困難而出現延期還款損失和地方政府信譽降低。其次，合理確定資產負債率，嚴格控制負債規模。地方政府進行投資建設貸款應根據市場需求、社會發展水平和本地的實際需要量力而行，適可而止。地方政府應根據自身財政收入情況、基礎設施條件、經濟發展程度等因素綜合考慮，測定風險承受能力，合理控制負債規模。如果過度舉債，勢必使陷入債務困境，影響地區又好又快發展。為指導地方政府加強貸款管理，提高風險控制能力，有關部門可研究確定本地區合理的貸款控制規模，隨時掌握和了解自身的財務風險狀況，消除各種隱

石家莊鐵道大學四方學院學年論文

患，確保經濟健康發展。最后，地方政府應建立風險預警分析系統，同時發揮人大制度必要時組織一些專門委員會，如籌資決策委員會，實現經驗型評估向專家型評估轉變。

（三）完善控制活動

1.加強部門間的相互制衡

地方政府辨認和分析風險后，應針對這種風險發出必要的指令。控制活動是確保管理層的指令得以實現的政策和程序，包括授權控制、不相容部門分離控制、文件記錄控制。其中，授權控制是對財政部門或專門委員會權限控制。在當前執行授權控制關鍵在于嚴格執行財政收支審批制度，完善重大資金項目聯簽制度，發揮民主集中制的優勢，嚴禁超越權限，弄虛作假，濫用職權，違章辦事；不相容部門分離的控制是對地方政府內部某些不相容的部門進行分離。如授權與執行部門的分離，執行與復核部門的分離，執行與監督部門的分離等。在財政部門和審計部門，還要加強職員的輪崗制度，嘗試關鍵崗位、重點崗位帶薪休假制度，重新梳理各個崗位的設置情況，以提高政府工作效率。2.做好預算控制

政府預算原則包括：公開性、可靠性、法律性、統一性、性。地方政府的預算是地方各級部門根據發展需求和自身任務編制的財政收支計劃。政府的總體籌劃與預算之間存在著密切的關系，預算本質就是總體籌劃在財政資金上的翻版，沒有事前充分籌劃的資本項目會給每一個部門帶來巨大的負擔。預算資金的籌集、分配和使用，對地方政府的發展有著直接的影響。依據預算編制的要求，地方人民代表大會對政府預算進行審查和批準。地方政府性債務收支納入預算管理和監督。做到重點監督，集體決策。

（四）通暢信息溝通渠道

內部控制是與管理過程融合在一起，不斷發現和解決問題的循環往復的動態過程。地方政府必須及時、準確、完整地收集與本地區發展相關的內部和外部信息。并應建立一個高效、開放、統一的信息溝通系統，通過政府網、人大委員會和民意調查等擴大知情權，獲取地區發展所需的信息。優化債務結構，尋找最優方案。同時加強各部門的信息溝通，通暢信息溝通渠道。

（五）強化內部監督

石家莊鐵道大學四方學院學年論文

一個良好的內部控制系統，需要對內部控制建立和實施進行恰當的監督，通過監督活動，評價內部控制系統的運行效果和質量。這種監督往往是通過內部審計來實現的。首先，加強審計部門的監督作用。審計部門通過監督控制環境和程序的有效性，監督各部門的內部控制是否執行并及時反饋有關執行結果的信息，幫助各部門有效地實現預期控制目標。其次，發揮人民代表大會制度的優越性要嚴格監督，以達到有效控制的目的。

總之，對地方政府債務加強內部控制管理是有效防范風險的重要方法。制定政府投融資規劃、編制政府投融資預算、設立政府償債資金、優化債務結構等方面盡快取得實質性進展。為我國地方政府債務風險的防范以及地區經濟又好又快發展提供保證。

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第四篇：我國地方政府債務風險初探

我國地方政府債務風險初探

摘要：

根據公共產品理論，地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務的積極使用加快了本地發展的速度，為地方經濟建設做出了貢獻；另一方面，債務的不當運用會帶來巨大的金融風險，給地方財政帶來極大的考驗。當前，我國地方政府債務規模龐大，已給地方經濟社會穩定發展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務風險,隨著債務規模的擴大,其潛在風險也在增加。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學術界乃至全社會關注的重要問題,也是尚待破解的難題。關鍵詞：

地方政府負債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務風險的現狀

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。從當前政府統計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉鎮共四級政府的負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務總額，很難有全面、真實的統計數據。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環，風險逐漸被積累放大。

中國銀監會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務風險的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。

（一）制度因素 轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現支出責任與財力相匹配，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉甚至連工資等經常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。經濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務規模的擴張，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。機關事業單位調整工資政策。國家在擴大內需政策的指導下，連續幾次大幅提高機關事業單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

（三）管理性因素 機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。近幾年來，為加快經濟和各項社會事業發展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領導者本人不必為當地政府所欠債務負責，導致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務的防范和化解

地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內，保證財政的可持續性。要防范和控制我國現階段的債務風險，應該從完善體制，強化債務風險管理及創新政府投融資機制等方面來實現。

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規模結構和償債能力實施有效預警和防控，實現政府債務管理的系統化、規范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現多部門同時監管出現利益紛爭，應由專門機構和專門人員對地方政府債務進行定期統計和動態監控，同時可以發揮市場機制作用，通過市場評價機構對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發債行為的監督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續發展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統籌力度，通過經濟的發展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統、科學的數據信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

總之，市場經濟條件下財政經濟不可能在“零風險”狀態下運行，但目前地方政府不規范、不透明、不可控、不受監督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，因此，必須注意合理確定和控制債務規模，強化地方債務資金運用過程的管理和監督，提高地方債務資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

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第五篇：地方政府債務風險測算

地方政府債務風險測算

[提要] 本文推導KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進行擴展，對各個地方政府的債務風險進行測算。同時，嘗試將地方政府債務視為資產進行統籌視為一個局部的整體，計算局部的整體地方政府債務風險大小。實證顯示：我國地方政府債務風險整體可控，局部地方具有較高的地方債務風險。同時，將地方政府債務風險較高的地區與地方政府債務風險較低的地區進行統籌，可以使新的整體風險降低。

關鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務風險

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務危機的爆發，給整個歐元區的發展帶來沉重打擊。政府債務風險的問題逐漸引起人們的重視。與此同時，我國的債務規模急劇上升。根據審計署公布的數據，截至2013年6月底，全國地方政府性債務規模為178，908.66億元，其中地方政府負有償還責任的債務為108，859.17億元，地方政府或有負債70，049.49億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72億元，債務規模龐大。根據報告中顯示結果，2013年6月至2014年底，政府負有償還責任的債務增長了41.3%，或有債務增長了22.9%。結合數據，可以發現我國的地方政府債務具有?模大，增速快的特點。這些事實都使得中央與學者對地方政府債務問題給予更多的關注。

在政策方面，根據中華人民共和國財政部預算司官網顯示結果，我國近些年發布了眾多與地方政府債務相關的文件：2018年3月1日《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》、2018年2月24日《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、2016年10月27日《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》等。文件的目的在于強化地方政府的債務管理，建立地方政府的債務責任機制。

二、相關文獻

（一）國外相關文獻。國外對于地方政府債務相關研究較早，Hempel（1972）研究發現，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風險與一般企業債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態經濟增長模型，認為政府需要對政府的債務規模進行控制，以維持國內經濟的發展。Black和Scholes（1973）的期權定價公式的發現，極大地應用于各種形式的金融交易，同時也被廣泛地應用于各種資產的定量風險計算，促進了地方債務風險的研究發展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務的概念，使用財務管理理論對政府債務問題進行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風險矩陣的觀點，認為政府的債務風險來源可以被劃分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務和或有顯性債務4種，為分析評價地方政府債務風險提供了重要依據。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務風險的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機制的角度，運用非參數估計法分析了市政債券的價格波動和流動性風險。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計算機程序對現實中的地方政府行為進行仿真模擬，構建債務風險預警系統。

（二）國內相關文獻。裴育、歐陽華生（2007）認為構建有效的風險預警系統可以有效地防范與化解地方政府的債務風險。而在構建地方政府債務風險預警指標的體系過程中，又需要對風險進行描述與量化。通過指標選取，構建、計算、權數的分配，風險值的測定，地方政府債務的綜合評價等，最終建立一個完整的地方政府債務風險預警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設立地方政府債務預警體系指標與警戒標準，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務風險進行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務風險進行事前控制，從而達到預警的目的，同時還為地方政府化解債務風險提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財政收支情況、負債狀況以及政府財力指數，通過使用主成分分析法構建債務評價指標體系，最終得出宏觀經濟發展情況（GDP）、政府綜合收入（財政收入、債務余額、稅收）這兩項指標用于評價地方政府債務風險更為合適，同時研究發現，可以通過構建指標體系，對地方政府債務風險進行一個量化分析的參考，得出一個顯示的評價指標。

謝征、陳光焱（2012）認為地方政府債務風險預警是一個復雜的非線性系統，而灰色關聯理論和BP神經網絡方法在處理非線性關系的數據方面具有較大的優勢，因此通過該方法構建了對地方政府債務風險評估的模型。模型發現，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負債顯著增加，由此帶來的結果是地方政府債務風險的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務風險預警模型是建立在粗糙集――BP神經網絡集成理論之上的，實證結果表明所選取的地區債務風險預警等級較高，相應的債務風險也較大，而且債務風險的大小隨著評價值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應用于地方政府債務風險的評價估計。

同時，在地方政府債務風險測算方面，越來越多的學者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權思想對傳統的 KMV模型進行了修改：地方政府通過發行地方政府債券將稅收的權利轉移給債券的購買者，同時地方政府通過償債來將該稅收權利回收。如果債務到期，用于擔保的財政收入大于債務價值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進行表示。將該元素帶入到傳統的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風險測度模型，運用改善后的模型度量北京市債券風險。通過實證分析發現：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個固定值，而是一個區間的形式。同時，該區間隨著市場情緒波動的增大違約區間也呈現不斷擴大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認為：我國的地方政府債務與一般的西方發達國家的地方政府債務有著顯著的區別。雖然在形式上地方政府具有經濟上的獨立性，但是當地方政府一旦發生債務違約等經濟困難時，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護。因此，在使用KMV模型時，不能將地方政府視為一個孤立的個體，需要將中央的保護考慮進去。所以，基于這方面的考慮，他們認為應當將地方政府債務的可轉移性因素加入KMV模型當中。實證研究表明：近些年間地方政府債務雖然規模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務的安全。

徐占東、王雪標（2014）將財政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進后的KMV模型對省級債務違約風險進行評價。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務違約風險的影響遠大于土地出讓收入；同時，不同地區的地方政府違約率有著顯著的區別，地方政府的違約率自東部發達地區的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務風險的測算上被廣泛使用，同時現有學者也對KMV模型做了各式各樣的擴展，以使得KMV模型可以更符合實際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務風險。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務的行為，從而更加準確的給予地方政府債務風險進行評估。

三、相關公式推導與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導。假設地方政府的財政收入服從下列隨機過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時刻地方政府可用于對債務進行擔保的財政收入，Zt是一個隨機變量，服從標準正態分布，f（x）為某一特定函數。

為了簡化分析，假定地方政府債務到期時，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務的到期日為T，當地方政府債務到期時，地方政府可用于為地方政府債務擔保的財政收入為Rt，應當償還的債務本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現違約。Rt等于Dt為政府的違約點。

通?^該方法，我們可以通過連續生成n個獨立不相關的變量來對具有相關系數的地方政府的財政收入與債務進行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務違約幾率的問題，實際上是求解地方政府財政收入的過程。根據KMV模型的推導可知，可以通過生成大量正態分布的數值，將其帶入后求解對應值，觀察結果并與債務的規模進行比較，最終使用違約的次數除以總實驗次數，即可以得到地方政府的債務違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應的地方政府的財政收入波動率與增長率以及初始時間的財政收入和應償還債務帶入即可對某一地方政府的債務風險進行計算。而求解多個地區的聯合整體地方政府債務風險時，需要考慮各地區之間的相關性，因此需要生成多組具有相關性的隨機序列。因此，需要計算各個地方政府財政收入的相關系數，得到相關系數矩陣，進行Cholesky分解，對N維不相關的正態分布數值做映射處理，生成具有相關性的隨機序列，求解對應的財政收入數據，再根據聯合整體地方政府債務風險的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔保財政收入之和大于所有地方政府的應償還債務之和。因為該代碼的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實證結果分析

（一）獨立的測算各個地方政府的債務風險。根據上述模型理論，對各個地方政府的債務風險進行評估計算，得到結果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區地方政府債務在各個擔保比例下風險均在合理的范圍。但是與此同時，局部地區債務風險十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔保比例下，均有較高的違約風險超過了0.4%的合理范圍，可以認為該地區債務風險極其嚴重，數量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔保比例下存在著一定的違約風險，在60%的擔保比例下，則處于安全范圍中，可以認為這些地區的債務風險比較嚴重，數量占比為12.5%。（表1）

（二）統籌看待聯合的地方政府債務風險。由表1可知，地方政府債務風險較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務風險較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等。現在將江蘇省與湖北省視為一個整體，對此進行計算地方政府債務風險（此處使用江蘇省與湖北省兩個樣本原因是其中一個債務風險低，另一個債務風險較高），計算結果如圖2所示。（圖2）