第一篇：地方政府債務風險測算

地方政府債務風險測算

[提要] 本文推導KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進行擴展，對各個地方政府的債務風險進行測算。同時，嘗試將地方政府債務視為資產(chǎn)進行統(tǒng)籌視為一個局部的整體，計算局部的整體地方政府債務風險大小。實證顯示：我國地方政府債務風險整體可控，局部地方具有較高的地方債務風險。同時，將地方政府債務風險較高的地區(qū)與地方政府債務風險較低的地區(qū)進行統(tǒng)籌，可以使新的整體風險降低。

關鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務風險

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務危機的爆發(fā)，給整個歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務風險的問題逐漸引起人們的重視。與此同時，我國的債務規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負有償還責任的債務為108，859.17億元，地方政府或有負債70，049.49億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72億元，債務規(guī)模龐大。根據(jù)報告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負有償還責任的債務增長了41.3%，或有債務增長了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務具有?模大，增速快的特點。這些事實都使得中央與學者對地方政府債務問題給予更多的關注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財政部預算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務相關的文件：2018年3月1日《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》、2018年2月24日《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、2016年10月27日《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》等。文件的目的在于強化地方政府的債務管理，建立地方政府的債務責任機制。

二、相關文獻

（一）國外相關文獻。國外對于地方政府債務相關研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風險與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態(tài)經(jīng)濟增長模型，認為政府需要對政府的債務規(guī)模進行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應用于各種形式的金融交易，同時也被廣泛地應用于各種資產(chǎn)的定量風險計算，促進了地方債務風險的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務的概念，使用財務管理理論對政府債務問題進行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風險矩陣的觀點，認為政府的債務風險來源可以被劃分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務和或有顯性債務4種，為分析評價地方政府債務風險提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務風險的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機制的角度，運用非參數(shù)估計法分析了市政債券的價格波動和流動性風險。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計算機程序?qū)ΜF(xiàn)實中的地方政府行為進行仿真模擬，構(gòu)建債務風險預警系統(tǒng)。

（二）國內(nèi)相關文獻。裴育、歐陽華生（2007）認為構(gòu)建有效的風險預警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務風險。而在構(gòu)建地方政府債務風險預警指標的體系過程中，又需要對風險進行描述與量化。通過指標選取，構(gòu)建、計算、權(quán)數(shù)的分配，風險值的測定，地方政府債務的綜合評價等，最終建立一個完整的地方政府債務風險預警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設立地方政府債務預警體系指標與警戒標準，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務風險進行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務風險進行事前控制，從而達到預警的目的，同時還為地方政府化解債務風險提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財政收支情況、負債狀況以及政府財力指數(shù)，通過使用主成分分析法構(gòu)建債務評價指標體系，最終得出宏觀經(jīng)濟發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財政收入、債務余額、稅收）這兩項指標用于評價地方政府債務風險更為合適，同時研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構(gòu)建指標體系，對地方政府債務風險進行一個量化分析的參考，得出一個顯示的評價指標。

謝征、陳光焱（2012）認為地方政府債務風險預警是一個復雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡方法在處理非線性關系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構(gòu)建了對地方政府債務風險評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負債顯著增加，由此帶來的結(jié)果是地方政府債務風險的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務風險預警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡集成理論之上的，實證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務風險預警等級較高，相應的債務風險也較大，而且債務風險的大小隨著評價值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應用于地方政府債務風險的評價估計。

同時，在地方政府債務風險測算方面，越來越多的學者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購買者，同時地方政府通過償債來將該稅收權(quán)利回收。如果債務到期，用于擔保的財政收入大于債務價值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風險測度模型，運用改善后的模型度量北京市債券風險。通過實證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個固定值，而是一個區(qū)間的形式。同時，該區(qū)間隨著市場情緒波動的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認為：我國的地方政府債務與一般的西方發(fā)達國家的地方政府債務有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟上的獨立性，但是當?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務違約等經(jīng)濟困難時，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護。因此，在使用KMV模型時，不能將地方政府視為一個孤立的個體，需要將中央的保護考慮進去。所以，基于這方面的考慮，他們認為應當將地方政府債務的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當中。實證研究表明：近些年間地方政府債務雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務的安全。

徐占東、王雪標（2014）將財政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進后的KMV模型對省級債務違約風險進行評價。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務違約風險的影響遠大于土地出讓收入；同時，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務風險的測算上被廣泛使用，同時現(xiàn)有學者也對KMV模型做了各式各樣的擴展，以使得KMV模型可以更符合實際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務風險。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務的行為，從而更加準確的給予地方政府債務風險進行評估。

三、相關公式推導與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導。假設地方政府的財政收入服從下列隨機過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時刻地方政府可用于對債務進行擔保的財政收入，Zt是一個隨機變量，服從標準正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡化分析，假定地方政府債務到期時，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務的到期日為T，當?shù)胤秸畟鶆盏狡跁r，地方政府可用于為地方政府債務擔保的財政收入為Rt，應當償還的債務本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個獨立不相關的變量來對具有相關系數(shù)的地方政府的財政收入與債務進行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務違約幾率的問題，實際上是求解地方政府財政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對應值，觀察結(jié)果并與債務的規(guī)模進行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實驗次數(shù)，即可以得到地方政府的債務違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應的地方政府的財政收入波動率與增長率以及初始時間的財政收入和應償還債務帶入即可對某一地方政府的債務風險進行計算。而求解多個地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務風險時，需要考慮各地區(qū)之間的相關性，因此需要生成多組具有相關性的隨機序列。因此，需要計算各個地方政府財政收入的相關系數(shù)，得到相關系數(shù)矩陣，進行Cholesky分解，對N維不相關的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關性的隨機序列，求解對應的財政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務風險的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔保財政收入之和大于所有地方政府的應償還債務之和。因為該代碼的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實證結(jié)果分析

（一）獨立的測算各個地方政府的債務風險。根據(jù)上述模型理論，對各個地方政府的債務風險進行評估計算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務在各個擔保比例下風險均在合理的范圍。但是與此同時，局部地區(qū)債務風險十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔保比例下，均有較高的違約風險超過了0.4%的合理范圍，可以認為該地區(qū)債務風險極其嚴重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔保比例下存在著一定的違約風險，在60%的擔保比例下，則處于安全范圍中，可以認為這些地區(qū)的債務風險比較嚴重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務風險。由表1可知，地方政府債務風險較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務風險較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個整體，對此進行計算地方政府債務風險（此處使用江蘇省與湖北省兩個樣本原因是其中一個債務風險低，另一個債務風險較高），計算結(jié)果如圖2所示。（圖2）

第二篇：“六招”化解地方政府債務風險

“六招”化解地方政府債務風險

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我國現(xiàn)有的地方政府負債余額大,有資料估計約為4.1萬億元,其中地級市與區(qū)、縣兩級占61%,約2.4萬億元。這是不是個準確數(shù)據(jù),還說不清,因此,要準確地反映,還需要進行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務是在30年的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔保產(chǎn)生的直接債務,又有經(jīng)濟、社會中公共風險可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的債務。二是政府債務統(tǒng)計主要包括直接債務,未涵蓋全部債務。三是由于政府任期制,有些債務當期難以反映出來。

債務的緣起

那么,導致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預算法》第28條規(guī)定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財政賬面上看是沒有財政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務呢?主要是地方政府靠借債搞建設,債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務,是對后續(xù)財力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財政風險。

中部某省某地級市,市直政府目前債務總額達30.62億元,相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多,即便市直可用財力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計算,人均債務近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務。由于政府債務拖欠,上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元,水資源項目扣款551萬元,教育項目扣款518萬元。2006年,下達罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務一靠收貸還款,二靠財政資金墊還。由于收貸艱難,財政墊還資金占了應還款額67%,其結(jié)果直接危及財政保工資、保運轉(zhuǎn)。債務利息作為政府債務的衍生物,更使沉重的債務負擔雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務利息就達2833萬元。2007年,該市直財政一般預算收入為4.1億元,而當年到期的各項政府債務達2億元,占市直財政一般預算收入50%,政府債務的還款壓力已嚴重影響國庫資金調(diào)度,嚴重影響財政預算支付,嚴重影響財政正常運轉(zhuǎn),嚴重影響市政府形象,降低了政府信譽,對該市的長遠發(fā)展產(chǎn)生嚴重不利影響。

債務的兩大構(gòu)成地方政府債務按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(顯性債務)、間接債務(隱性債務)。政府顯性債務是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務,主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務包括地方政府擔保債務,如擔保的外債、以人大立法的形式為建設項目提供的擔保,地方金融機構(gòu)的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務總額達30.62億元,其中:政府直接債務9.76億元,政府擔保債務20.86億元,主要包括6個方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項目8個,包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、農(nóng)村改水項目、森林資源與保護項目、教育發(fā)展項目、長江水災緊急恢復項目。項目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進入還款高峰期。

三是國債轉(zhuǎn)貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務風險?筆者認為有以下路徑可供選擇。

對政府債務進行歸口管理,克服目前政府債務多頭管理、債務規(guī)模與債務資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務。要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),清理、界定財政支出范圍,對不應由財政承擔的支出項目應徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務信用評級制度。運用負債率、償債率等監(jiān)控指標對本級和下級地方政府的債務風險進行早期預警,并規(guī)定合理的債務安全線。

對借款單位拖欠行為進行制約。對有錢不還的單位,實施跟蹤監(jiān)督。并嚴格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準更新車輛,不準出國考察,不準新上項目,不準再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務。要以政府名義發(fā)文,對政府債務的借、用、還全過程進行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預算法》,賦予地方政府債務發(fā)行的一定權(quán)限。地方政府應當成為獨立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源。為了防范風險,應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設“地方政府債務”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項。

上級政府要建立地方政府債務政策激勵機制,完善財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付激勵措施,鼓勵地方政府幫扶減債,采取措施減少債務負擔,對國債轉(zhuǎn)貸資金,屬公益性建設的,建議中央財政給予豁免。對愈期債務和不良債務給予減免。

我國政府債務的演變

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我國政府債務的發(fā)展在20世紀經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復蘇,80-90年代的興起”這樣一個歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟建設公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達22年中,我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國成為一個既無內(nèi)債,又無外債的國家。

進入20世紀80年代,國民經(jīng)濟的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求,財政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政與銀行關系,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴大,1994年首次突破1000億元大關,發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達4483.53億元。

按照我國納入預算管理的財政赤字和債務統(tǒng)計口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務依存度和債務負擔率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財政赤字占GDP的比例預計在3%以內(nèi),我國的綜合國力能夠承受。

第三篇：地方政府債務風險控制思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進程的不斷推進，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度。城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進行城市建設，但隨之而來的地方債務問題也日漸突出。而政府的負債就如同一把“雙刃劍”，在適度負債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強監(jiān)督的前提下，政府負債能有效地促進區(qū)域經(jīng)濟的良性循環(huán)，同時也能為社會提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負債則將成為影響經(jīng)濟和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財政預算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務（主要就城市建設引起的負債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進行分析，從財政的角度提出加強債務風險控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設，占一般預算支出的5.06％。這對城市建設和基礎設施建設所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設資金基本上通過舉債完成。政府債務在西湖區(qū)城市建設和基礎設施建設中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當年財政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財力的比重為10.65％，各項指標均在風險控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設任務，雖然建設資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導致未來債務支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財政風險，因此融資風險不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務問題，在債務控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設項目基本情況，匯總各部門的建設計劃，并在此基礎上核實債務存量，進行分類化解，明確償債責任。二是建立政府負債辦公室，負責定期統(tǒng)計匯總?cè)珔^(qū)負債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負債動態(tài)。負債辦公室設在財政局，在統(tǒng)計匯總負債數(shù)據(jù)的基礎上，建立月報表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負債動態(tài)分析。三是建設項目實行項目法人負責制，明確建設資金由建設主體負責籌措和平衡，誰舉債誰負責。四是2007年試編基本建設項目預算，全面反映基本建設收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預算管吃飯、一本預算管建設。五是建立債務償還責任制和責任追究制，簽訂政府債務責任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設單位負責人簽訂政府債務責任狀。將地方政府債務考核落實到建設單位主要負責人。

二、債務管理中存在的問題

（一）建設單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設、支付職能于一身。

有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負債資金尚未用好、用足，這是導致負債規(guī)模上升的一個重要因素。

（二）舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴大，增加了財政支出負擔。

表現(xiàn)在：（1）項目超概算情況嚴重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導致實際支付時超概算情況嚴重；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規(guī)模，提高建設標準，變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規(guī)模、超概算、超標準，加大了財政負擔。（2）項目沒有引入競爭機制，部分工程材料設備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設用地。國務院陸續(xù)出臺了《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》及配套文件《土地利用計劃管理辦法》、《關于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務風險的建議與措施

面對政府債務規(guī)?，F(xiàn)狀，必須積極采取應對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠目標與眼前現(xiàn)實的關系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務規(guī)模，防范和化解債務風險，提高資金使用效率。

（一）加大財政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機制。政府在清理現(xiàn)有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務進行分析和督促，確保政府債務按時償還。

（二）逐步建立各項政府債務監(jiān)控、預警機制。

建立債務監(jiān)控、預警機制，對政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風險程度。（1）建立和完善償債準備金制度。建立與負債規(guī)模相適應的償債準備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準備金來源可從：從歷年財政結(jié)余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓一次性收益中安排一部分。準備金數(shù)額一般為年初政府債務余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉(zhuǎn)對債務的依賴程度，一般來說債務依存度不宜超過20%。負債率指債務余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規(guī)模，是反映財政風險程度的一個重要指標，警戒線是10%左右。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發(fā)揮財政資金的最大效能，通過財政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預算統(tǒng)籌安排。加強對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權(quán)招標、拍賣，確保應收盡收。2007年西湖區(qū)財政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關單位自行管理和對外出租。區(qū)財政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會中介機構(gòu)評估確認底價后進入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設單位向金融機構(gòu)的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導社會資金參與基礎設施的投資和建設，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強政府性投資項目的管理。

1、結(jié)合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結(jié)合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關系國計民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結(jié)合財政績效評價，從項目的預期績效目標著手進行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財政的目標，是否會產(chǎn)生資源浪費。

2、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃，加大建設項目財政直接支付力度。（1）根據(jù)建設需要和承受能力應在編制政府性投入基本建設預算的基礎上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目，投資、規(guī)模和償還本息等計劃，也便于負債資金在各項目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設項目財政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財政全額投入的建設項目以及上級補助資金投入的建設項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設資金達3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設單位分批將貸款資金劃入財政基本建設資金專戶。財政部門根據(jù)投資計劃、預算、合同、工程進度，將建設資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設項目全部納入國庫集中支付是實現(xiàn)城建項目支付管理的最終目標。若能實現(xiàn)這一目標，一方面可以促進財政基本建設預算編制的完整，為發(fā)改部門編制政府性投資項目計劃提供真實的資金依據(jù)，同時便于政府及時、全面把握全區(qū)項目的規(guī)模和進度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發(fā)揮在政府債務管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本?？蓢L試進一步研究政府投資項目購買設備和工程政府采購的范圍、標準，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。

3、加強基本建設的過程管理，強化基建預算執(zhí)行力。（1）把好項目建設立項關，對建設單位上報要求立項的基本建設項目，財政部門必須會同有關部門參與可行性分析和論證，確保立項準確、科學，并結(jié)合當年財力和負債情況提出能否在當年實施的意見。（2）把好預算審核關。施工圖預算是項目施工、合同簽訂、價款結(jié)算和成本核算的重要依據(jù)。財政部門組織力量或委托社會中介機構(gòu)對基建項目的工程預算進行審查，根據(jù)審查后的預算來確定招投標的標底造價。（3）把好建設資金支付審核關。密切關注建設工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標準、超概算的停止支付。（4）把好建設項目竣工決算關。建設工程項目完工后，財政部門會同中介機構(gòu)、建設單位進行嚴格審查。以設計概算和工程預算為依據(jù)，認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設成本、費用開支、結(jié)余資金等。

4、依托信息技術手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內(nèi)容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預算、項目招投標情況以及項目支付的進度，對項目庫實施動態(tài)管理。通過建立項目庫實現(xiàn)資源有效整合，促進財政對項目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強償債能力分析，將負債控制在一定比例。

償債能力決定負債能力，通過償債能力分析，為合理確定當年政府負債規(guī)模提供財務依據(jù)。主要可從兩個層面進行分析：

1、地方財力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負債能力呈正相關，與償債能力呈正相關。在分析過程中，需結(jié)合政府實際可用財力、政府負債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設的財力、土地出讓金收入等相關指標的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負債的能力。

2、償還政府負債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負債還款來源的穩(wěn)定性和正常性?？梢詮默F(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設用地受到嚴格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運作面臨著極大的考驗，導致土地不能及時出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負債的正常還貸進程。因此，需要對土地出讓預計收入進行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。

第四篇：我國地方政府債務風險初探

我國地方政府債務風險初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟建設做出了貢獻；另一方面，債務的不當運用會帶來巨大的金融風險，給地方財政帶來極大的考驗。當前，我國地方政府債務規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務風險,隨著債務規(guī)模的擴大,其潛在風險也在增加。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學術界乃至全社會關注的重要問題,也是尚待破解的難題。關鍵詞：

地方政府負債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務風險的現(xiàn)狀

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。從當前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務總額，很難有全面、真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環(huán)，風險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務風險的成因分析

中國地方債務的形成是轉(zhuǎn)軌時期地方政府財權(quán)、事權(quán)分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結(jié)果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉(zhuǎn)軌時期地方政府過于龐大的事權(quán)與有限的財權(quán)之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權(quán)進行實質(zhì)性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權(quán)進行過調(diào)整，但總的趨勢是事權(quán)向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責任與財力相匹配，建設性事務只能轉(zhuǎn)而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經(jīng)濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。經(jīng)濟風險和社會風險的轉(zhuǎn)嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府對經(jīng)濟、社會微觀領域事務干預過多，產(chǎn)權(quán)不清，導致經(jīng)濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經(jīng)營機構(gòu)難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結(jié)合在一起導致分散和化解經(jīng)濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經(jīng)濟、社會風險直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務規(guī)模的擴張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。機關事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴大內(nèi)需政策的指導下，連續(xù)幾次大幅提高機關事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉(zhuǎn)移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結(jié)果都直接增加了地方政府的債務負擔。

（三）管理性因素 機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負債的主要原因。地方政府機構(gòu)設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導致債務規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，一些地方政府領導為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領導者本人不必為當?shù)卣穫鶆肇撠?，導致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務的防范和化解

地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務風險，應該從完善體制，強化債務風險管理及創(chuàng)新政府投融資機制等方面來實現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規(guī)模結(jié)構(gòu)和償債能力實施有效預警和防控，實現(xiàn)政府債務管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應由專門機構(gòu)和專門人員對地方政府債務進行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機制作用，通過市場評價機構(gòu)對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉(zhuǎn)移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統(tǒng)、科學的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟條件下財政經(jīng)濟不可能在“零風險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，因此，必須注意合理確定和控制債務規(guī)模，強化地方債務資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

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第五篇：地方政府債務成因風險出路

地方政府債務成因、風險、出路

【摘 要】近年來，地方政府債務問題已成為影響中國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。解決我國地方政府債務的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實施的解決方案，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

【關鍵詞】 地方政府債務 債券化 法制化

2009年以來，中國政府實施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動國內(nèi)投資，促進了就業(yè)和經(jīng)濟增長，緩解了全球金融危機蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設資金，地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，舉債規(guī)模達到空前劇增，有關債務的數(shù)據(jù)眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務問題的出路成為事關中國經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的重要問題。

1.我國地方政府債務成因分析

中國地方政府債務經(jīng)歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1992年之前，地方舉債受到嚴格控制。1992年后，我國開始步入建立社會主義市場經(jīng)濟體制階段，地方政府債務問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權(quán)后，地方政府債務迅速膨脹。1998-2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府債務邁入“大躍進”階段。其間，2004-2007年，中國財政政策由積極轉(zhuǎn)向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務呈現(xiàn)債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣，債權(quán)主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，及國內(nèi)積極財政政策的實行，中國地方政府債務呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。

地方政府債務的成因十分復雜。2006年以前，財政體制是主要原因。2006之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機關和事業(yè)單位工資，糧食補貼，社保資金缺口等。首先，財政管理體制造成地方政府財力嚴重不足，是導致地方政府債務的直接原因；其次，地方金融風險的財政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方政府債務壓力；最后，在積極財政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進行基礎設施建設，迫使地方政府被動增加直接債務。2006年以后，除固有的財政體制外，經(jīng)濟增長方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務的增長速度越來越快，相當大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務融資所造成的，這主要是2008年在全球經(jīng)濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動經(jīng)濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務發(fā)展全過程中始終存在的一個重要問題。

2.我國地方政府債務風險分析

無論是從微觀風險管理還是從宏觀經(jīng)濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都帶來了不良后果。第一，地方政府債務規(guī)模不對稱擴張，“隱性債務”逐步顯性化，加大償債風險，給這些地方的財政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性。第三，地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。地方融資平臺的大量舉債會直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞帳激增。第四，債務風險是社會穩(wěn)定、政府危機的隱患。一方面，地方政府債務會導致政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數(shù)效應的連帶影響，引發(fā)地方經(jīng)濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務危及政治文明建設。因為政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務影響科學發(fā)展觀的落實、和諧社會的構(gòu)建。

3.解決我國地方政府債務的思路

解決我國地方政府債務根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務信息披露制和政府會計核算制，使地方政府債務顯性化和透明化。這包括：建立政府債務統(tǒng)計與報告制度并保持與債務預算制度相適應；建立健全政府會計制度；建立完善地方政府債務信息披露制度，加強社會監(jiān)督。

3.2改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，加強預算控制，健全預算會計。要解決地方政府債務問題，必須改變現(xiàn)行的經(jīng)濟增長方式，從靠地方政府債務拉動經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)為重點調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以公共產(chǎn)品和公共服務為投入重點，抵御國際金融危機及其轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調(diào)控地方政府舉債危機。修改完善《預算法》等相關財政法律規(guī)范，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環(huán)境；以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩(wěn)定可靠的財政風險準備金；合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。

3.4建立一套權(quán)責明確，體制完善的地方政府債務管理機構(gòu)

借鑒國際經(jīng)驗，應強化明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經(jīng)財政部門審核同意的，不得批準政府性負債建設項目。財政部下屬各地方財政局應該同時發(fā)揮監(jiān)督責任，連同銀行等金融機構(gòu)對地方政府負債和財政運行狀況進行監(jiān)管。

3.5采用總體部署、階段實施的解決方案

總體目標是實現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場化。建議采用分階段有序?qū)嵤┓桨?，總體思路可分初級、中長期、長期三個階段。初級階段目標是解決存量債。一是對各級地方政府形成的債權(quán)和債務，全面核實，分類清理，逐筆造冊，動態(tài)管理。二是通過建立激勵約束機制，督促各級地方政府積極化解逾期債務。中長期階段目標是有效控制新增債務。建立健全新增債務責任追究制、舉債審批制度、建立健全財務制度、完善“一事一議”制度。長期目標是最終形成債券化的管理方式。即用債券來代替借款是目前解決地方政府債務的一個出路。但地方要有明確的立法規(guī)定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實現(xiàn)透明化、法律化、市場化和規(guī)范化。

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馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務問題研究。

（作者單位：中央財經(jīng)大學

財政學院）