第一篇：化解我國地方政府債務風險的對策研究

化解我國地方政府債務風險的對策研究

摘要：目前，我國地方政府債務規模較大，而且透明度低、操作不規范、各預算層級和區域分布不平衡，極易引發債務風險。債務風險不但會在地方層面積聚，還會沿著財政鏈條縱向傳導至中央政府，沿著金融鏈條橫向傳導至金融體系，威脅整個國家的經濟安全。因此，有必要遵循調節總量――控制增量――削減存量的路徑對地方政府債務風險進行有效防控。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；風險控制

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1007―7685(2011)01―0074―04

歐洲主權債務危機發生后，提醒各國應對政府債務問題予以足夠的重視和警惕。據統計，2008年末，我國宣布4萬億經濟刺激計劃后，地方政府隨之提出的投資計劃總額超過24萬億。在這一過程中，積累了大量的地方政府債務風險。因此，對地方政府債務問題進行全面系統的研究具有重要的現實意義。

一、我國地方政府債務的特征

我國地方政府債務形成過程中所表現出的透明度低、操作不規范、各預算層級失衡、區域分布不平衡等特征需要引起關注。

(一)地方政府債務透明度低

由于我國對地方政府財權嚴格管控，地方政府一般采取兩種變通方法融資：一是由財政部代地方政府發行債券，如2009年中央政府曾代發2000億地方公債；二是通過地方融資平臺向銀行借款或發行“城投債”。前者屬于納入地方政府預算的顯性負債，后者則是以地方政府擔保或承諾方式存在的隱性負債。由于第一種做法的主動權在中央政府，相對規模較小，難以滿足地方政府的資金需求，因此，地方融資平臺成為現階段地方政府舉債的主要渠道。地方融資平臺的存在，在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，尤其在應對外部經濟沖擊時，地方政府通過融資平臺可以為大規模投資提供財力支持，不僅能改善當地的基礎設施供給，同時也擴大了內需，拉動了當地經濟增長。但以地方融資平臺形式發行的地方債并沒有納入地方預算，形成的政府債務具有隱蔽性，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規范性都存在明顯不足。地方融資平臺的表現形式多樣，既有各種類型的城投公司，也有針對交通、電力、農業、文化產業等的行業性融資平臺。究其實質，都是按照地方政府意圖設立的以融資為主要經營目的的公司，地方政府通過提供隱性擔保、以土地等不動產作抵押向社會融資，取得的資金大部分來源于銀行貸款。也有一部分來自資本市場，以發行公司債、股票上市等方式進行。由于融資平臺與地方政府關系密切，目前普遍存在地方政府投融資平臺法人治理結構不合理、責任主體不清晰、操作程序不規范等問題。一些地方政府往往通過多個融資平臺從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債。而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況不清楚，甚至地方政府對融資平臺的全面負債情況也不是很清楚。這樣，就很容易由不規范的“隱性債務”產生隱性公共風險的積累。一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本，資金鏈就會吃緊甚至發生斷裂，這些“隱性債務”就必然顯性化，直接沖擊當地經濟乃至整個國民經濟的穩定發展。

(二)基層地方政府債務壓力集中

我國地方政府債務主要包括省(以及省級政府)、地(或地級市)、縣(或縣級市)、鄉(鎮)四級政府負債，各級政府都面臨不同程度的債務壓力，尤其是近年來縣鄉級基層政府債務規模不斷加大，債務壓力相對集中。據統計，在全國8221家地方融資平臺中，縣級平臺多達4907家。雖然這些基層投融資平臺為促進縣域經濟發展起到積極作用，但從我國政府財力的縱向分布看，越到基層，財力的回旋余地越小，財政的承壓能力越弱。而且在公共財政體制下，基層政府融資平臺所借貸的資金大多用于公共領域，項目投資普遍回收周期長、回報率低，由此導致多數融資平臺償債能力很差，大多數債務需要地區財政償還，積累了大量債務風險。此外，縣鄉級融資平臺運作的規范程度也相對較低，在許多縣級平臺的融資來源中，銀行貸款占90％以上。在一些平臺貸款中，有土地抵押的僅占三成左右，六成是違規違法的擔保，甚至存在資本金不到位、貸款被挪用的問題。就其債務存量看，大多數縣政府債務余額占其當年財政收入規模的比重約在100％～500％之間，如此高的債務水平對當地政府的財政運行造成巨大壓力，影響基層財政的穩定性。

(三)地方政府債務區域分布不均衡

由于我國各地經濟發展水平不同，由此帶來地方政府債務水平和風險的區域差異。2009年，審計署公布的全國18個省、16個市和36個縣地方政府債務的審計報告顯示，西部地區債務風險比較集中，有些區域地方負債與其還本付息能力嚴重錯位。西部地區地方負債率較高有多種原因。首先，西部地區自有財力明顯不足。西部大開發戰略實施以來，西部經濟增長速度雖然逐步加快，但與東部發達地區比仍較低，導致財政收入總量增長但占比下降。2000年，西部地區十二個省區的財政收入總和為1127.17億元，占當年全國財政收入6406.1億元的17.5％；而2008年，西部地區的地方財政收入總量上升到4480.21億元，但僅占全國財政收入61316.9億元的7.3％。其次，西部地區社會資本和民間資本投入比例不協調，加重了地方政府的財政負擔。近年來，西部地區投資比重明顯增加，一批大型國家項目的陸續上馬在短時期內拉動了地方經濟的快速發展，但這種投資是以政府推動為主，民間資本和外商投資并沒有相應地大規模跟進，這種單純依靠地方政府有限的財政資金拉動的發展方式大大加重了地方政府的財政負擔。再次，西部地區融資平臺運作不規范，對地方經濟的拉動和城市基礎設施建設的貢獻有限。地方融資平臺大多是空殼公司，自身沒有盈利性的主營業務，主要工作是進行貸款對接，不能發揮其再融資的功能。在這種情況下，平臺發展的過程實際上就是債務不斷積累的過程。

二、地方政府債務風險的傳導路徑

我國地方政府舉債規模過大、結構不合理、資金運用效率低下等情況極易導致違約風險。地方政府債務風險并非一個獨立的系統，它的不斷積累不但會導致金融系統風險的形成，還會導致中央政府的財政風險，進而威脅國家的經濟安全。

(一)地方政府債務風險的財政鏈條縱向傳導

地方政府債務風險具有明顯的自下而上縱向傳導特征，即通過財政體制鏈條將債務風險由地方政府傳至中央政府。當地方政府由于資不抵債而處于困境時，上級政府將承擔救助責任。從理論上說，地方政府債務會沿著從低到高的行政鏈條依次傳導、逐級轉化，最終全部成為中央財政的債務負擔。地方政府的舉債本身并非導致地方政府債務危機的條件，只有當地方償債能力不足時，才會向上級財政轉嫁風險。地方政府債務的縱向傳導路徑為：地方政府債務的償還期限到來時，如果地方政府財力不足或投資失敗難以按時歸還借

款，就會產生大量債務違約和逾期；面對逐年累積的逾期債務，地方政府將會采取隱匿手段尋求預算外財源繼續舉債，即借新債還舊債，這不但使財政負擔繼續加重，而且會使負債結構更為復雜和隱匿；當逾期債務積累到一定程度，地方政府信用下降無法繼續募集資金而又不得不履行清償義務時，中央政府就會出手救助，造成地方財政風險“倒逼”中央政府，由此引發全國性債務危機。

地方政府債務風險的縱向傳導過程，可以分為兩個階段。第一階段為地方政府自身的風險積聚，通過借新債還舊債形成了債務內循環，這一現象在我國地方政府運轉過程中普遍存在，但由于此時尚能籌到資金維持流動性，所以往往不能引起重視。第二階段為地方政府向中央政府的風險傳遞，當隱匿在地方的債務風險無法自我化解時，中央政府就會充當最后貸款人的角色。如果把地方財政風險看作中央政府的“或有隱性負債”，而中央對地方的無限救助責任成為對地方政府負債的一種“隱性擔保”，就激勵地方政府逆向選擇擴大舉債規模。

(二)地方政府債務風險的金融鏈條橫向傳導

地方債務風險除沿財政體系鏈條縱向傳導外，還可以橫向外延至金融體系，導致金融體系的不穩定。地方政府債務很多是通過地方融資平臺向銀行貸款形成的，銀行是主要的債權人。數據顯示，2009年我國9.59萬億元的新增貸款中有40％流入地方政府的融資平臺。銀行在與這些融資平臺合作過程中，存在信息不對稱、過度信任融資平臺的償債能力等現象，導致一些地方出現重復抵押、虛擬抵押等問題，使銀行資金面臨較大的風險。此外，由于政府融資平臺獲得的銀行貸款，80％以上是項目貸款，而絕大多數項目都是道路等基礎設施建設、政府工程項目、公共設施等，沒有任何的收益，其結果是貸款基本要由地方財政償還，其中，主要的方式是通過土地運作償還。但由于土地管理越來越嚴格，土地供應越來越緊張，根本不能滿足償債的需要，很多融資平臺都出現了難以償還到期銀行債務的問題，而一旦地方融資平臺出現利息支付問題，銀行的不良貸款就會出現，銀行體系乃至整個金融系統的穩定必將受到威脅。當然，銀行出現不良資產，不等于一定有金融危機，中央銀行可通過發行貨幣的形式維持金融系統，但這就必然導致通貨膨脹的出現。治理通貨膨脹的一個重要舉措是收緊信貸政策、上調利率，但如果貸款利率提高，地方融資平臺的清償能力又會惡化。可見，地方政府的債務風險控制和貨幣穩定目標之間存在沖突。也就是說，一旦地方政府債務風險橫向傳導至金融體系，調控政策的選擇就會非常艱難。

三、地方政府債務的風險控制

(一)嚴控地方政府原始舉債規模

原始舉債是一切債務問題形成的根源。很多地區不顧自身財力舉債投資于生產建設項目，不但投資的直接經濟回報率很低，而且導致信貸資源過度向政府集中，政府資源配置的比重過大，對民間投資產生擠出效應，即所謂的“國進民退”，進而引發財政風險和金融風險。因此，地方政府債務風險控制的首要環節是控制原始舉債的規模。

1.地方固定資產投資要遵循量力而行、優化結構、保持適度規模的要求，通過綜合分析地方的財力狀況、承受能力來加以規范和控制。對債務風險比較集中的西部地區，更需要建立完善的國家投融資體系，充分發揮財政資金的積極引導作用，并采取投資補貼、貼息貸款、減免稅收、加速折舊、再投資返還等措施，廣泛吸引國內外民間資本參與西部大開發，最終使民間資本成為經濟發展的主導力量，以此減緩地方政府的財政壓力。

2.對目前融資平臺的融資狀況進一步清理、核實，區分不同情況，分別加以處理。要特別關注兩類融資平臺：一類是以土地為抵押的借款。因為土地的價值相對比較復雜，在土地價值的上升階段，有可能會出現高估，而土地的價值下降，就可能對貸款的判斷出現差別，也會影響貸款的償還能力。另一類是由城市政府進行的綜合還款。也就是項目本身不具備充分的還款能力，主要依靠綜合效益來還款，這里蘊涵著地方政府及財政性的風險。對于保留下來的融資平臺要提高其市場化程度，利用市場機制提高融資平臺的管理效率，地方政府不能為之提供擔保。同時，積極引入戰略投資者，一方面充實平臺的資本實力，另一方面引入新的管理理念和人才。此外，必須強化融資平臺的風險內控機制，如建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序，建立企業財務風險跟蹤監督機制和預警體系等，以此保證平臺自身正常運轉，起到地方政府債務風險緩沖帶的作用。

3.加強金融機構對平臺發放貸款的管理。加強資本約束，控制集中度，對貸款對象要嚴格進行審核，做到貸前調查、貸中審查、貸后檢查，從而提高貸款的質量，切實防范風險。

(二)降低地方債務違約率

真正的債務風險來源于債務違約，債務違約是債務風險累積、傳導、轉嫁的起點。如果各級地方政府有能力自行消化各種原始舉債，那么債務風險就不會累積和擴散。所以，在調節原始舉債規模的基礎上，有效規避各種途徑的新增債務違約、強化地方政府對本級負債的償債責任，是控制風險的核心步驟。降低地方政府債務違約，首先，要消除地方政府的“依賴”心理，必須明確上級財政部門對下級部門的有限救助責任，使基層政府形成一種良性預期，在最初的舉債環節便開始考慮債務能否及時清償，盡自身最大努力預防違約。其次，提高地方政府所籌資金的使用效率。在地方政府債務風險的諸多表現形式中，地方政府債務的效率風險是其中的重要一項，該風險主要指由于債務資金的使用效率不高，可能使償債資金不能從債務資金的投資項目中有效獲得的風險。地方政府債務的風險越高，違約的可能性也就越大。目前，我國地方政府債務資金的使用效益普遍不佳，由于“產權模糊”和“預算軟約束”等制度缺陷，地方政府一旦發現來錢快、易進入的項目，便紛紛上馬，以至于很多政府投資項目產業結構趨同、產能效率低下、重復建設嚴重。鑒于此，中央政府必須加強對地方政府財政資金使用效率的監管，包括強化預算執行管理，重點加強財政收入管理、建立預算支出執行責任制度、提高預算支出執行的均衡性并推行預算支出績效評價，選擇恰當的績效評價方法，建立完善的績效評價信息管理系統。此外，還要自覺接受人大、審計監督，增強預算透明度，加大信息公開力度。

(三)加大逾期債務清償力度

清償逾期債務不能僅靠中央財政的救助，關鍵是要增強地方政府自身的清償能力。從財政收入渠道看，地方政府除用稅收手段籌資外，還可向公眾發放債券。在目前積極的財政政策下，稅收增加的可能性顯然不大。因此，現實的選擇是考慮逐步放開地方政府發行債券的限制，這不但可以增加財政收入，對逾期債務進行清償，而且可以將原有的“隱性債務”顯性化，擺脫對土地財政的過度依賴。當然，地方債并非“免費的午餐”，控制不好就會造成地方政府新的債務負擔。所以，在允許地方政府發行債券的同時還必須輔之以相應的制衡措施。首先，要完善法律監督機制，修改《預算法》和《擔保法》，授予地方政府發債權；頒布《地方債券法》，對地方舉債的主體資格、基本標準、報批程序、資金用途、發行規模等做出詳細的法律規定；考慮出臺《地方政府破產法》，從法律上明確地方政府拖欠債務時所應采取的措施、手段和步驟，割斷中央與地方各級政府之間的財政風險聯系。其次，要引入市場監管機制，對地方政權實行嚴格的資信評級，建立規范的信息披露制度，并適時引入私人債券保險制度，由地方政府為其按時還本付息向私人保險公司申請保險，降低地方政府債券投資人的風險。

參考文獻：

[1]賈康，應如何看待天文數字的地方債[J]，時代周報，2010，(24)

[2]安春明，關于地方政府債務風險生成機理的探討[J]，社會科學戰線，2009，(2)

[3][5]郭玉清，化解地方政府債務的目標設計與制度選擇[J]，天津社會科學,2009，(6)

[4]錢凱，防范地方政府融資風險問題的觀點綜述[J]，經濟研究參考，2010，(30)

[6]張海星，地方政府債務的監管模式與風險控制機制研究[J]，寧夏社會科學，2009，(5)

(責任編輯：張佳睿)

第二篇：我國地方政府債務風險初探

我國地方政府債務風險初探

摘要：

根據公共產品理論，地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務的積極使用加快了本地發展的速度，為地方經濟建設做出了貢獻；另一方面，債務的不當運用會帶來巨大的金融風險，給地方財政帶來極大的考驗。當前，我國地方政府債務規模龐大，已給地方經濟社會穩定發展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務風險,隨著債務規模的擴大,其潛在風險也在增加。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學術界乃至全社會關注的重要問題,也是尚待破解的難題。關鍵詞：

地方政府負債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務風險的現狀

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。從當前政府統計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉鎮共四級政府的負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務總額，很難有全面、真實的統計數據。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環，風險逐漸被積累放大。

中國銀監會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務風險的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。

（一）制度因素 轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現支出責任與財力相匹配，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉甚至連工資等經常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。經濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務規模的擴張，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。機關事業單位調整工資政策。國家在擴大內需政策的指導下，連續幾次大幅提高機關事業單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

（三）管理性因素 機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。近幾年來，為加快經濟和各項社會事業發展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，在任期內不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領導者本人不必為當地政府所欠債務負責，導致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務的防范和化解

地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內，保證財政的可持續性。要防范和控制我國現階段的債務風險，應該從完善體制，強化債務風險管理及創新政府投融資機制等方面來實現。

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規模結構和償債能力實施有效預警和防控，實現政府債務管理的系統化、規范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現多部門同時監管出現利益紛爭，應由專門機構和專門人員對地方政府債務進行定期統計和動態監控，同時可以發揮市場機制作用，通過市場評價機構對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發債行為的監督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續發展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統籌力度，通過經濟的發展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統、科學的數據信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

總之，市場經濟條件下財政經濟不可能在“零風險”狀態下運行，但目前地方政府不規范、不透明、不可控、不受監督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，因此，必須注意合理確定和控制債務規模，強化地方債務資金運用過程的管理和監督，提高地方債務資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

參考文獻：

[1]蘇忠林：中國地方政府債務現狀與改革出路[J].中南財經政法大學學報，2006（2）：67—71.[2]曹洪彬：試論我國地方政府債務及其風險控制[J].經濟經緯,2005（3）：133—135.[3]戈文魯，芮曄平：我國地方政府債務現狀、成因與對策分析[J].濟寧學院學報，2007(10)：40—43.[4]魏加寧.中國地方政府債務風險與金融危機[J].商周刊，2004（5）.[5]李軍杰，鐘君.中國地方政府經濟行為分析—基于公選擇視角[J].新華文摘，2004（16）.[7]何晶，陳巍，朱輝，王青春.李志軍地方政府債務成因分析及解決辦法[J] 哈爾濱職業技術學院學報 2009（2）

[8]毛瑩.論我國地方政府債務風險防范[J]經濟天地，2009（4）

[9]彭繼復.地方政府債務管理及風險控制[J] 湖北財經高等專科學校學報2009.6.25

第三篇：“六招”化解地方政府債務風險

“六招”化解地方政府債務風險

href=“#”>

我國現有的地方政府負債余額大,有資料估計約為4.1萬億元,其中地級市與區、縣兩級占61%,約2.4萬億元。這是不是個準確數據,還說不清,因此,要準確地反映,還需要進行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務是在30年的經濟體制轉軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔保產生的直接債務,又有經濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的債務。二是政府債務統計主要包括直接債務,未涵蓋全部債務。三是由于政府任期制,有些債務當期難以反映出來。

債務的緣起

那么,導致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預算法》第28條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。因此,嚴格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財政賬面上看是沒有財政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務呢?主要是地方政府靠借債搞建設,債權落空或者超過還款能力形成的地方政府債務,是對后續財力的透支,這種透支積累到一定程度將引發財政風險。

中部某省某地級市,市直政府目前債務總額達30.62億元,相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多,即便市直可用財力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務約4400元;如果按市直行政事業單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數)計算,人均債務近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發工資才能還清政府債務。由于政府債務拖欠,上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元,水資源項目扣款551萬元,教育項目扣款518萬元。2006年,下達罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務一靠收貸還款,二靠財政資金墊還。由于收貸艱難,財政墊還資金占了應還款額67%,其結果直接危及財政保工資、保運轉。債務利息作為政府債務的衍生物,更使沉重的債務負擔雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務利息就達2833萬元。2007年,該市直財政一般預算收入為4.1億元,而當年到期的各項政府債務達2億元,占市直財政一般預算收入50%,政府債務的還款壓力已嚴重影響國庫資金調度,嚴重影響財政預算支付,嚴重影響財政正常運轉,嚴重影響市政府形象,降低了政府信譽,對該市的長遠發展產生嚴重不利影響。

債務的兩大構成地方政府債務按表現狀態可分為直接債務(顯性債務)、間接債務(隱性債務)。政府顯性債務是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務,主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發有償資金等。政府隱性債務包括地方政府擔保債務,如擔保的外債、以人大立法的形式為建設項目提供的擔保,地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區某市為例:目前市直政府債務總額達30.62億元,其中:政府直接債務9.76億元,政府擔保債務20.86億元,主要包括6個方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項目8個,包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農業開發項目、農村改水項目、森林資源與保護項目、教育發展項目、長江水災緊急恢復項目。項目涵蓋了農業、水利、教育、衛生等方面。目前大部分已進入還款高峰期。

三是國債轉貸5.19億元。

四是國家開發銀行貸款城投公司項目14.51億元。

五是農業綜合開發項目1190萬元。

六是企業改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務還包括大量的糧食經營虧損掛賬、拖欠的應發工資、企業基本養老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務風險?筆者認為有以下路徑可供選擇。

對政府債務進行歸口管理,克服目前政府債務多頭管理、債務規模與債務資金使用及償債能力不清的現狀,由專門的部門統一管理政府債務。要調整財政支出結構,清理、界定財政支出范圍,對不應由財政承擔的支出項目應徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務信用評級制度。運用負債率、償債率等監控指標對本級和下級地方政府的債務風險進行早期預警,并規定合理的債務安全線。

對借款單位拖欠行為進行制約。對有錢不還的單位,實施跟蹤監督。并嚴格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業單位不準更新車輛,不準出國考察,不準新上項目,不準再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務管理的法律框架,規范政府舉債行為,防止產生新的債務。要以政府名義發文,對政府債務的借、用、還全過程進行管理,明確舉債目的,規范舉債決策程序。

修訂《預算法》,賦予地方政府債務發行的一定權限。地方政府應當成為獨立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源。為了防范風險,應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設“地方政府債務”專章,規定發行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項。

上級政府要建立地方政府債務政策激勵機制,完善財政體制和財政轉移支付激勵措施,鼓勵地方政府幫扶減債,采取措施減少債務負擔,對國債轉貸資金,屬公益性建設的,建議中央財政給予豁免。對愈期債務和不良債務給予減免。

我國政府債務的演變

〉〉

我國政府債務的發展在20世紀經歷了“50年代的發展,60年代的低落,70年代的復蘇,80-90年代的興起”這樣一個歷史發展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經濟建設公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內債。從1959年到1980長達22年中,我國沒有發行過任何內債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內債,使我國成為一個既無內債,又無外債的國家。

進入20世紀80年代,國民經濟的收入分配格局發生了較大變化。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求,財政開始出現赤字。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內外發行政府債券。1993年以前,我國政府發行債券的規模并不大,主要原因在于中央政府在發債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政與銀行關系,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯系,正式規定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發行公債彌補。從此,發行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導致公債發行規模的迅速擴大,1994年首次突破1000億元大關,發行額為1028.57億元,2001年公債發行規模已達4483.53億元。

按照我國納入預算管理的財政赤字和債務統計口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務依存度和債務負擔率均在國際約束線內。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財政赤字占GDP的比例預計在3%以內,我國的綜合國力能夠承受。

第四篇：我國地方政府債務風險分析與研究(格式)

我國地方政府債務風險分析與研究

摘要：地方政府的融資行為一定程度上彌補了政府財政支出的不足，在促進經濟增長和改善民生方面都起到了積極的作，但是過度的舉債行為亦會讓政府承擔起較高的債務風險。隨著信貸及地產市場的收緊最終將導致地方政府債務償還能力減退，屆時地方債務將轉由中央政府負擔或轉化為銀行壞賬，這無疑會直接影響到社會的建設與發展。因此，我國地方政府的債務問題必須得到應有的重視。本文基于以上諸多問題，運用規范分析的手段對地方政府負債的風險問題進行了多角度的分析與研究，立足于目前我國地方政府負債的現實狀況總結出了其問題的根源，并最終提出了一套行之有效的方案。關鍵詞：地方政府債務

債務風險

風險分析

Abstract: in order to effectively control and supervision of local government borrowing behavior, China's “budget law” and relevant laws and regulations aremade in accordance with the provisions of.Even so, the fiscal and loose monetary policy support, China's local governments in particular the provincial government remained on the various financing activities, which is governmentdebt has increased year by year.Local government financing behavior to make up for the lack of government financial expenditure to a certain extent, in promoting economic growth and improving people's livelihood have played an active role, but excessive leverage would allow the government to assume the debt risk.With the tightening of credit and the real estate market will eventually lead to loss of local government debt repayment ability, then the local debt will be born by the central government or into the bank bad debts, which will directly affect the construction and development of society.Therefore, the debt problemof local government in our country must receive due attention.In this paper,based on these problems, analyze and study the multi angle using standard analysis methods of local government debt risk problem, based on the present situation of local government debt in China, summed up the root of the problem,and finally put forward a set of effective scheme.Keywords: analysis of the risk of local government debt risk debt

摘要..................................................................................................................................................1 Abstract.............................................................................................................................................2

一、地方政府債務風險問題的重要概念及現狀簡述...................................................................4

（一）地方政府債務...............................................................................................................4

（二）地方政府債務風險.......................................................................................................5

（三）我國地方政府債務風險的現狀分析...........................................................................5

二、我國地方政府的負債問題及不利影響...................................................................................6

（一）我國地方政府的負債問題...........................................................................................6 1.地方政府舉債和融資行為不規范................................................................................6 2.地方政府性債務的監管不力......................................................................................6 3.某些地區和行業償債能力較低....................................................................................6 4.部分政府性債務資金未及時安排使用........................................................................7 5.政府性債務資金違規使用............................................................................................7

（二）我國地方政府債務風險的不利影響...........................................................................7 1.影響地方財政正常運轉................................................................................................7 2.降低了經濟增長質量....................................................................................................7 3.易引發金融風險、經濟風險甚至社會風險................................................................8 4.地方政府債務失控損害了政府的信用........................................................................8

三、我國地方政府債務風險的成因分析.......................................................................................8

（一）地方政府自身缺乏風險意識.......................................................................................8

（二）當前的各種體制、機制不完善...................................................................................9 1.現行財政體系存在問題................................................................................................9 2.地方政府融資、投資體系不完善..............................................................................10

（三）現行的地方政府債務監管不規范.............................................................................10

（四）債務管理的法律法規不健全.....................................................................................11

四、防范我國地方政府債務風險的相關建議.............................................................................12

（一）加強地方政府的債務風險意識.................................................................................12 1.轉變政府職能..............................................................................................................12 2.深化地方政府行政體制改革......................................................................................12

（二）完善我國財政體制.....................................................................................................13 1.事權清晰......................................................................................................................13 2.找準工作重心..............................................................................................................13

（三）完善我國地方政府的投資融資體制.........................................................................14 1.要加快地方政府債券市場發展..................................................................................14 2.進一步拓寬投資融資渠道..........................................................................................15

（四）完善地方政府的債務風險管理制度.........................................................................15 1.建立統一監管體系......................................................................................................15 2.建立健全債務投融資決策領導責任制......................................................................15 3.構建合理、科學的地方政府債務擔保原則..............................................................16 總結................................................................................................................................................16 參考文獻：.....................................................................................................................................16

自歐洲債務危機爆發以來，政府負債問題便成為了社會關注的熱點，我國地方政府的負債問題也逐漸暴露了出來：隨著社會不斷的進步，原有的經濟體制已經無法與快速的經濟發展相適應，政府的財務體制亦沒有得到及時的改革，這直接影響了政府財政工作的順利進行，財政缺口逐漸擴大。

為了更有效的控制和監督地方政府的舉債行為，我國《預算法》及相關法律法規都對此做出了具有針對性的規定。但是即便如此，在寬松的財政與貨幣政策的支持下，我國地方政府尤其是省級以下政府仍然在進行著各種融資活動，由此而生的政府性負債逐年增加。地方政府債務負擔也越來越重，地方政府負債風險問題的解決迫在眉睫。

一、地方政府債務風險問題的重要概念及現狀簡述

（一）地方政府債務

地方政府的舉債行為主要是為了支持政府的日常運作，是地方政府在建設和發展中必要的資金支持與補充，但是過度的舉債卻會為政府財政帶來巨大的負擔。因此，地方政府的債務這一問題在理解上也要從兩方面去看：

第一，地方政府債務是地方政府資金的重要來源之一，即地方政府為了實現某一職能而利用自身特有的信用度進行舉債取得資金的方法。通過負債，地方政府在工作中可以取得充足的資金支持，保證政府工作的順利開展。

第二，地方政府債務是政府在未來某一時期內必須做出償還支付的責任。在通過舉債進行資金籌措的過程中地方政府已經成為了財務關系當中的債務人，因此必須根據合同或契約的規定在特定時間內對債權人進行債務償還，并依法支付相應的利息，這就為地方政府帶來了較大的財政壓力。

地方政府的舉債行為一直受到國家的嚴格控制，我國法律也明文規定了“未經國務院許可，地方政府不得擅自進行舉債行為”，但即便如此地方政府舉借債務的問題也沒有得到徹底的杜絕，一些地方政府變換借債方式或渠道，如利用企業或項目借債等名義的掩護繼續進行著大量的舉債。這些債務雖然一時間被隱藏了下來，但地方政府始終還是要對這些債務負責的，因負債而埋下的隱患和其自帶風險仍然存在。除此之外，政府原有的財務缺口，如欠發工資、社保等雖然債務關系在一段時間內不會顯現出來，但這些也都是政府在將來必須要進行償還的

債務，我們稱之為隱性債務，同樣是政府財政工作因負債而產生的負擔之一。

（二）地方政府債務風險

在風險的領域，學術界給出的定義和闡述多種多樣，這其中以美國學者威廉斯所提出的風險理論——“結構變動說”最受推崇，也是較為主流的風險定義方式。威廉斯指出：“風險是在某種特定狀態和特定的時間內，可能會發生的結果變動。”也就是說，如果某一活動的結果不單一，那么我們就可以認定這項活動是存在風險的。從以上的論述我們知道，政府的負債不但可以為政府的建設提供有利的支持，同時也有可能為政府的財政帶來巨大的負擔，即給政府的舉債行為所帶來的結果并不單一，因此我們就可以認定地方政府的舉債是存在風險問題的。另外，從經濟學的角度出發，風險所指的是經濟活動當中主體需要承受損失的概率值。地方政府的債務風險就是在舉債過程中對其自身或社會造成不良影響的可能性，如債務額度超出償還能力、造成政府財政赤字、影響社會穩定等等都是地方政府債務風險的實際體現。

（三）我國地方政府債務風險的現狀分析

在研究中，我們通過對往年數據的分析能夠對我國地方政府的債務情況形成清楚的認識。根據2013年審計署針對我國地方政府負債情況做得審計報告，我們可知：2012年地方政府債務余額107175億元，其中政府最終承擔償還責任的債務占62.6%，即67109億元；政府提供擔保的債務占21.8%，即23370億元；其余15.6%，即16696億元為政府由于承擔救助職能所欠債務。如圖-1為2012年底全國地方政府性債務規模情況一覽。

圖-1

2012年底全國地方政府性債務規模情況一覽。

由上述可知，我國地方政府目前所面臨的負債問題十分嚴峻，而事實上地方政府的負債問題由來已久。圖-2為近年來我國地方政府的負債情況匯總。

2007年以來全國地方政府性債務余額該變化情況一覽

2007

2008

2009

2010

2011

2012 從圖中可知，隨著我國社會經濟建設的發展，地方政府的負債額度也在逐步升高，2007年和2011年分別出現了階段性的最高峰。而2012年的債務余額較之2011年又上升了18.86%，但增速已經下降了43.06%，這說明我國中央政府對地方政府舉債問題采取的一系列舉措得到了一定的成效，同時也說明了地方政府行政能力和財政管理的提高。

二、我國地方政府的負債問題及不利影響

（一）我國地方政府的負債問題

研究中，筆者對我國地方政府所面臨的主要負債問題進行了匯總，其具體問題可以歸納為以下幾點。

1.地方政府舉債和融資行為不規范

我國經濟體制改革至今，中央政府尚未賦予地方政府發型債券的權利，并且相關法律法規中也沒有對地方政府的融資行為作出具體的規范，加之地方政府本身存在的差異性和特殊性等問題，這些都直接導致了我國地方政府在舉債問題上的混亂。

2.地方政府性債務的監管不力

由于我國中央政府對地方舉債行為的限制使得多數地方政府在舉借債務時都會打出其他旗號，將政府的負債行為冠以企業或項目的名稱，這一部分債務就脫離了政府債務的監管范圍。而且，地方政府尤其是基層地方政府在債務管理機制的建設上大多缺乏科學精神，不能做到對政府債務的合理控制和監管，使得很多地方政府對自身的債務不僅得不出準確的數據，更無法系統的管理和分析。

3.某些地區和行業償債能力較低

某些地方政府為了自身的建設或填補財政漏洞過度依賴于舉債，而自身的債

務償還能力卻十分有限，這就造成了政府的財政壓力越來越大，一些地方政府往往在后期會出現債務逾期或以政府土地進行抵債活動等現象的發生。

4.部分政府性債務資金未及時安排使用

以2012年我國地方政府的負債情況為例：2012年我國地方政府未支出債務余額為11044.50億元，這其中的34個省級單位、256個市級單位以及942個縣級單位截止至2012年以前的未支出使用的債務金額高達1319.79億元，占了全部債務金額的11.9%。2012年僅為這一部分金額支付的利息就達到了67.75億元。這無疑造成了政府的又以經濟負擔，生成了額外的債務。

5.政府性債務資金違規使用

由于地方政府對舉債行為疏于監管，資金的安排亦缺乏規范的系統直接導致了政府債務資金濫用、錯用現象的發生。對一些并不具備掙得政府擔保權限的企業，某些地方政府為了成功進行舉債就會破例為其進行擔保；而在取得資金后又無視我國相關規定，錯誤的將資金投入到高耗能、低收益的項目當中去，這些現象都造成了債務資金的流失。

（二）我國地方政府債務風險的不利影響

地方政府負債的不斷增加對我國國民經濟的持續增長和社會的穩定都會產生較嚴重的負面影響，極易引發各種社會危機。這主要表現在以下幾點。

1.影響地方財政正常運轉

地方政府的舉債行為能夠在短時間內取得大量的資金作為政府的財政收入，這對于政府工作的正常運轉和地方經濟建設都有著較大的幫助，但我們在研究政府負債問題的時候不能僅拘泥于眼前利益。地方政府的舉債在之后的一定時間內不但要歸還本金，同時還要支付相當數額的利息，這都給政府的財務造成了嚴重的負擔，使財務工作無法正常的運行。財政是維系地方政府運轉尤其是基層政府運轉的重要保障，財政工作無法開展會直接影響到政府證券的實施，同時政府性的社會建設進程也會受到限制，這對于地方社會成員生活水平的提高和地方經濟的建設都是十分不利的。

2.降低了經濟增長質量

由于有高償還能力、高信用度等先天優勢作為支持，在經濟市場當中，相對于普通市場主體而言以地方政府為主體的融資活動更容易開展起來。但也正因為 7

融資活動的便利導致了政府融資所得的債務資金的利用率不高：某些政府只借債不還債、無視債務償還能力，只看眼前利益、風險意識淺薄、盲目投資運作不關注盈利等問題時有發生，“低效率投資”、“高重復建設”的現象屢見不鮮。加之政府財務部門本身對資金的投入方向、投入金額缺乏計算和規劃，在收益性十分有限的情況下，地方政府的債務不斷膨脹，最終造成了資不抵債和高資金投入、低水平建設等不合理現象的產生。

3.易引發金融風險、經濟風險甚至社會風險

從政治經濟學的角度出發來看，地方政府資產中負債金額所占的比率越大其承受的風險就越高，在社會遭遇經濟或自然的沖擊時政府的調劑能力將大大被削弱，地方政府本身的抗風險能力也將受限，我國發生金融危機的概率也將增高。這是因為，地方金融機構介入政府的財政工作，越來越多的影響到政府工作的方向這不但打亂了地方政府在經濟發展過程中原有的步伐，同時也大大削弱了政府經濟的固有優勢。政府財政風險不斷累積，宏觀經濟的穩定性必然受到影響，最終整個社會的經濟發展速度都會受到限制。雖然我國的市場形態屬于自由的市場經濟，但是由于我國目前正處于經濟的轉軌時期因此市場的發展必須始終處于我國政府的宏觀調控下，如果地方政府債務不斷增加，市場資源、社會資源乃至公共資源的配置都將受到干擾，最終會影響到整個社會的穩定和經濟的發展。

4.地方政府債務失控損害了政府的信用

由上述可知，我國許多地方政府忽視自身債務的償還能力一味借債，導致了其債務負擔的日益加重甚至超出了當地政府的償還能力范圍，繼而出現了諸如拖欠工資、社保，停止報銷工作開支、取消應有福利等公共資金等損害到政府發展乃至社會群眾利益的現象發生。地方政府對自身償還能力認識不清，財務工作中缺乏債務償還管理機制等都是導致地方政府無法按時償還債務的原因，這直接影響了政府的公信力和政府后期建設中的資金籌措工作。

三、我國地方政府債務風險的成因分析

（一）地方政府自身缺乏風險意識

地方政府的肆意舉債為其財務工作的開展帶來了沉重負擔。從現實上將，我國社會在發展中需要改善和建設的項目還有很多，地方政府在統籌把握當地經濟文化發展方向的同時必然會對這些問題進行全面的考慮。在科學發展觀的指導

下，地方政府在進行基礎設施建設時，為了保證經濟發展與生態平衡的協調，必然會注意到環境的改善，而這一系列工作離不開大量的資金支持。在地方政府本身持有資金有限的條件下，許多地方政府就會將目光轉移到融資和舉債上。但是，在地方政府利用國債或國際組織貸款等方法籌措資金的同時自身卻并沒有形成與之相適應的風險意識：很多地方政府在進行融資和舉債時并沒有對其建設的實際需求進行統籌計算，也很少對自身的償債能力進行衡量。這是導致地方政府在陷入無力償還借款局面的直接原因，為了償還借款最后只能通過上級財政部門逐期扣款的方式進行償還，其結果就是地方政府的財政撥款縮減，可控資金越來越少，必須不斷進行舉債行為，而償還能力日益降低的惡性循環。

與此同時，地方政府的盲目擔保也造成了其巨額債務。政企不分是我國政府和經濟在發展過程當中遺留下的歷史問題，許多政府部門與企業之間存在著千絲萬縷的聯系，甚至會有產權共有的現象。這使得企業利益與政府利益直接掛鉤，而這些企業往往會得到政府的額外關照。但是，與政府存在關聯的企業未必是朝陽企業，其中有相當一部分企業已經處在了破產邊緣。為了這些企業的繼續生存，政府通常會為其進行資金擔保，而這一過程中政府很少會對企業進行實際的考察和研究分析。一旦企業出現了財務吃緊、項目失敗、逾期償還欠債甚至失去償還能力時，政府就要承擔連帶責任，乃至為這些債務買單。從目前地方政府借債的比例中我們可以看出，地方政府的負債中有相當一部分就是隸屬于這類盲目擔保貸款的，地方政府因此背負了十分沉重的清償壓力。

（二）當前的各種體制、機制不完善

目前我國地方政府融資舉債行為的根源在于各級經濟管理制度和體系的不完善，具體表現在以下兩點。

1.現行財政體系存在問題

我國于1994年進行了首次分稅制度改革，近年來又開展了所得稅收入制度的變革活動。經歷了一系列的制度革新，在國民稅收分配這一問題上中央財政的稅收收入占到了全部收入的75%，只有少部分被非配給了地方政府。在這之后，雖然地方政府在之后的經濟建設中不斷得到中央財政的同一撥款和支持，但是這部分撥款與地方稅收的上繳比例相比卻呈現出了逐年降低的態勢，而與龐大的建設開銷相悖的是，我國地方政府除了依靠小部分稅收以及上級撥款外根本沒有其 9

他財政收入來源。這種現象在我國地方政府是普遍存在的，而地區與地區之間又存在著相當大的差異：與沿海地區經濟發達城市相比，政府資金緊張的問題會隨著地區向內陸的推移以及地區經濟發達情況的降低而逐漸嚴重，因此，中西部的地方政府其舉債和負債情況更為嚴重。

不僅如此，近年來，為了扶植資不抵債但仍具有發展前景的國有企業，中央會以任務的方式將支持這些企業發展的工作下派給地方政府，這無疑更加重了地方政府的經濟負擔。綜合而言，地方政府要在上繳大部分財政稅收的同時兼顧當地的經濟建設，根據國家的要求承擔農業、教育、醫療、公共設施消費與維護、基礎設施建設等諸多任務，同時還要承擔起扶持困難企業的重擔。在龐大的經濟壓力下，地方政府進行舉債和融資就成為了必然選擇。

2.地方政府融資、投資體系不完善

地方政府在進行舉債、融資和投資的過程中沒有完整的體系作支持，這是其形成隱性債務的最主要原因之一。雖然我國中央政府嚴厲禁止地方政府進行融資、舉債等高風險資金籌募活動，但是在實際操作中，地方政府在進行經濟建設和維持社會事業正常發展時資金短缺的現象十分常見，地方政府為了保證其正常的運作和發展甚至為了支持連帶企業，通過非常手段進行資金籌措的情形屢見不鮮，一些直接或間接的債務正是在這一過程中形成的。這種方法雖然能夠解決地方政府一時的資金困難問題，但是由于沒有法律的保障和相關監管條例的支持與引導，在其隨意性和隱藏性特征的支持下地方政府極易舉債成性，隨之而來的債務風險也就越積越高。

（三）現行的地方政府債務監管不規范

地方政府的借債主體分散、審批流程不嚴謹是導致我國地方政府債務監管不規范的重要原因之一。因為地方政府融資舉債行為本身并未得到中央政府的支持，因此并沒有給一個由上至下的監管和審批系統，地方政府在借債過程中缺乏規范性管理，對債權人并沒有選擇標準，這就導致了地方政府舉債主體的分散和審批程序的松泛。

再者，地方政府還缺少調度統一的債務監管機構。在形式上，我國政府目前已經組建起了針對地方政府舉債行為進行監督和管理的專門性機構，并指明了地方政府的各級財務部門要負其監督地方債務的職責。但事實上，財政部門隸屬于 10

地方政府，雖然規定了財政部門是對地方債務進行管理的直接領導機構，但其實際上的職權是十分有限的，即只對從正規渠道吸納的債務有管理權。地方政府在進行融資舉債時靈活性極高，主觀性也十分強，往往地方政府領導者的個人意愿就可以左右借債的取向，這種不再法律法規界定范圍內的籌款行為財政部門是無權干涉的。

除此之外，地方政府財政部門本身的工作性質也決定了其無法對地方政府的舉債行為進行管理：地方政府財政部門需要管理和監管的部門眾多，政府的國庫、農業、基建等都有涉及，不同部門之間的協調需要強大的管理體系作為支持，否則根本無法形成完整的數據，但是財務部門在債務監管上的手段是十分單一的，且僅是簡單那的預算、統計、資金劃撥以及事后處理，而且沒有決定權和否決權。所以，僅僅依靠無權、無管理系統的政府財政部門是無法對地方債務進行監管的。

（四）債務管理的法律法規不健全

從法制體系上來看，我國現行的《預算法》以及《擔保法》都對地方政府的舉債行為做出了明文禁止，但是我國地方政府的融資和舉債行為仍然在以各種其他形式進行著，這足以說明該方向的法律法規仍不嚴謹，現行債務管理法律并不足以滿足規范和監管地方政府債務發展方向。

由于沒有健全的債務管理法律作為規范，地方政府在進行舉債和融資時期方法、形式和范圍都沒有相關的規定，不但行為標準無法用法律的標尺來衡量，而且之后資金的使用和債務的償還形式等也不明確。所以地方政府的融資行為從一定程度上將就是政府領導的個人意志體現，這是地方政府債務不斷累積、資金使用不科學、投資方向不正確等一系列問題出現的根源所在。

地方政府在融資時雖然沒有法律作為其行為準則，但是它可以通過設立的融資平臺直接從銀行進行借款。這種行為能夠將地方政府本身的債務風險掩蓋住，但是對金融市場卻傳遞出錯誤的信息，使其余市場主體在運營上對市場評估出現誤差，銀行在風險管理工作上也會出現偏差。此外，由于地方政府債務在管理和使用上都脫離了法律的限制并表現了一定的個人意志，因此其資金的利用率往往偏低，這就為債務的償還帶來的風險。基于以上種種，地方政府的不斷舉債已經嚴重影響到了社會經濟的發展，地方政府債務的風險問題已經十分嚴峻，急待一部針對政府債務管理的健全的法律法規出臺。

四、防范我國地方政府債務風險的相關建議

根據上述研究，筆者對目前我國地方政府債務的特征、面臨的問題以及問題搞得原因都做了較為的分析，在進行信息的整合與研究之后筆者對如何防范和化解目前我國地方政府負債風險的問題總結出了一套較為有效的解決方案，具體方法包括：提高地方政府的債務風險意識、完善我國當前的財政體制、強化地方政府的債務監督、轉變當前經濟發展模式以及建立健全債務管理的相關法律法規等。

（一）加強地方政府的債務風險意識 1.轉變政府職能

建國以來，我國完成了由計劃經濟向市場經濟的偉大轉折，在這期間政府的職能也在隨著市場形態的變化而發生著變化，經歷了“政企分離”到“小政府大市場”的變革。在市場經濟發展為主宏觀經濟調控為輔的中國特色社會主義市場經濟體系建立后，我國政府又提出了建設“功能性、服務性”政府的口號。

由此可見，我國政府在職能轉變的過程中始終保持著與市場的緊密聯系，并在不斷的適應市場的需求而調整者自身的作用。但是從目前的情形來看，我國政府對市場經濟的干預程度還是較高的，還沒有徹底的從市場經濟當中退出來。也正是因為政府對市場的過度影響尤其是對具有盈利性的市場領域的干涉過高才使得政府本身的職能開始變得模糊不清，政府凌駕于市場，操控市場走向，這在搶占市場、阻礙市場經濟自由發揮的同時造成了政府與市場關系的錯位。而政府過多的參與到市場經濟的發展當中必然會導致財政支出的增加和舉債行為的產生，負面影響和風險也隨之而來：在政府將大量資金投入到市場的過程中許多非公共產品卻從中受益，政府為了更多融資、更全面的投入到市場經濟當中去而搭建了大量的融資平臺，不斷地向銀行進行舉債，政府債務規模一發不可收拾。

所以，要解決政府債務風險過高的問題最先要做到的就是明確政府和市場之間的關系，讓政府徹底抽離市場經營者這一身份，始終從宏觀的角度去對市場進行正面影響，使市場能夠進行有效的資源配置，而非親自投身其中。

2.深化地方政府行政體制改革

目前我國地方政府所執行的行政管理體制中存在著十分嚴重的問題，這也是導致政府債臺高筑、償債能力減弱的重要原因。因此，要環節地方政府的債務風

險，就要從內部著手，進一步深化政府行政管理體制改革，這就要求做到以下兩點：首先，要加快政府職能的轉變，促進政企分離，合理配置政府財務資金，做到政府財力與其管理事宜相符合。其次，要推進政府機構改革，以政府職能轉變為中心優化內部機構設置，提高政府辦事效率和部門之間的聯系。

（二）完善我國財政體制 1.事權清晰

在完善我國財政體制制度這一工作時首先要做到的是使中央和地方政府以及地方政府之間的事權劃分更加清晰。在最初的責任劃分階段其工作應由中央政府統一進行承辦，而其后的具體方案實施則交由各級地方政府，在這一系列工作中要嚴格遵照“中央下發政策，地方籌集資金”的原則進行政策確定和職責劃分。縱觀當今世界，許多國家在憲法或法律中對政府的事權和財權都做了明確的規定，各級政府所必須承擔的職責也會得到明確，這就是在明確權責的基礎上規范和細化了政府工作。我國政府在進行地方政府債務管理和風險控制工作中應當對這一點進行充分的借鑒，這對于完善我國法律法規、確定政府各部門職能、規范地方舉債行為、構建地方政府債務管理系統等都具有十分積極的作用。

2.找準工作重心

完善我國財政制度應當從地方入手，完善地方稅收體系，逐步提高地方稅收收入的比重。我們應當那個清楚的看到，地方政府之所進行融資舉債其中最終要的原因就在于地方政府的財政收入過少，中央后期的補給又充分，繼而使政府運作陷入窘境，政府財政所持資金無法滿足其自身和社會公共項目的建設需求。所以，要杜絕地方政府的借債行為，使其在發展過程中不再產生更多的債務關系，中央政府就必須給出足夠的資金支持，或者使地方政府能夠通過其他合法的、合理的、正規的渠道取得其發展必須的資金。具體而言，要增加地方政府的財政收入，完善其財稅體系是根本前提，具體措施可分為以下兩點。

（1）引入不動產稅

顧名思義，不動產稅的納稅主體為不動產的擁有者，以此作為地方政府的重要稅務收入主要是因為不動產具有一定的穩定性，這就從根本上保證了地方政府的財務稅收擁有了足夠的稅源。而且地方政府只要始終致力于改善投資環境，不動產的價格就會保持平穩的增長勢頭，這樣一來地方政府的稅收基數也會隨之越 13

來越高。在平穩和繁榮的市場經濟環境下，政府加以適當引導，房地產必然不斷升值，這是政府為創造稅源和增加稅收的重要途徑之一。但需要注意的是不動產稅一般在省級以下單位才可以實施，省級單位的稅收主要來源為營業稅。

（2）從實際出發

要完善財稅體系，僅憑中央政府從全局審視還是不夠的，還需要從地方的實際經濟環境和執政環境出發，具體問題具體分析，將政策落實到實際當中去，這樣才能之地鞥出真正符合社會需求、能夠促進地方發展的財政制度。所以，賦予地方政府一定的稅收立法權是十分必要的，因為地方政府在執政過程中最為了解本地區的實際需要，對何種新稅種復合當地的地域特征，以便提高地方政府的財政稅收水平。

（3）完善財政制度還應該加大一般性轉移支付力度

從經濟角度出發，我國市場經濟還處于不斷的調整和發展階段，所以部分地方政府出現財政乏力的現象是十分正常的，是為了達成我國國民經濟發展的宏偉目標所必須要付出的代價。我國在稅費改革之后，一些地方政府尤其是基層政府的稅收水平急劇縮小，甚至于許多貧困地區政府出現了嚴重的資金赤字，繼而導致了許多社會實質性問題的產生。基于這種情況，中央財政應當立足于較困地區的特殊情況做出政策上的調整，對其進行傾斜照顧，應當酌情放寬有關舉債的規定，允許一部分省級或市級政府做適當的融資活動，并且從所得資金中挪出一部分用于支持下級貧困政府的營運。

（三）完善我國地方政府的投資融資體制

完善我國地方政府的投資融資體制最重要的是做到兩點。1.要加快地方政府債券市場發展

地方政府在建立起債務管理體系時必須遵從一定的理論和實踐基礎，同時由于地方政府在融資過程中需要債券等投資工具作為媒介因此中央財政必須放權于地方財政，使其具備自主發債權。從市場的角度出發，政府為籌措資金發行的債券無論在穩定性、周期性和風險性上都小于市面上的一般公司債券，因此社會投資者在投資選擇上也會將政府債券作為首要選擇，這在推動當地資本市場發展上可以起到非常有利的作用。具體而言政府債券具有以下幾點優勢：

首先，作為有價證券，政府債券具有普通債券風險小且收益較高的一般性質。14

其次，政府發型債券進入債券市場在充分獲得自身所需發展資金的同時還可以更好的融入到金融市場當中，繼而更為全面和有效的發揮出其對經濟的宏觀調控職能。再次，將作為社會穩定基石的社會保障基金投入到穩定的政府債券當中不但可以有效的豐富和完善債券市場，同時可以確保社會保障基金的安全投資，使投資風險降到最低。

2.進一步拓寬投資融資渠道

從我國地方政府財政投入的比例可以看出，社會基礎設施的投入是地方政府的一項重要投資。但眾所周知，基礎設施的投入屬于國民經濟當中的上層建筑，且直接關系到國計民生，具有一定的公益性質。為了確保政府在基礎設施投資中始終保有充足的資金儲備，地方政府就必須選擇多元化的融資渠道以減輕政府的財政負擔。而目前我國市場經濟正處于不斷的建設和完善的過程當中，這就為地方政府在融資時選擇多種投資渠道提供了可能。

（四）完善地方政府的債務風險管理制度 1.建立統一監管體系

要完善地方債務風險管理制度就要實行地方政府財政債務的統一監管，徹底掃清地方政府由于管理體制不健全而遺留下來的權責不明、債務數據不清、債務規模無法得到控制等歷史問題，同時要再地方政府內部建立起一個系統的、相互關聯的債務風險管理體制，實施多頭管理機制，杜絕各自為政和個人意志決定融資方向的情況發生。從地方政府的負債實際出發，在同一的監管和規范下建立起一個完整的制度體系。而在硬件體制完成之后地方政府還應當根據自身的特征與實際情況對未來政府債券的發行方向、指標、范圍等多種綜合參數進行合理的規劃和統計，同時確保財政部門真正負擔起債務監管職責，在中央財政的支持下對地方政府包括債務在內的所有財務哦進行監督和管理，防止資金的濫用和盲目融資的現象發生。

2.建立健全債務投融資決策領導責任制

這方面的規定主要是為了防止地方政府“一頭獨大”的現象的發生，是避免地方政府領導以個人意志左右政府融資行動的關鍵性舉措。這就要在各級政府乃至各級部門之間建立起一整套決策責任制，明確部門與個人在融資過程中應當成產的責任和義務，使整個融資活動透明化。同時還要加強負責人在申報項目時的 15

評估和審核力度，確保債務使用中的科學化、合理化并且確保其具有適度的收益性或社會公益性。除此之外，讓政府針對于非公用項目的投資融入到市場競爭當中去、以政府補貼或債務利息等收益進行公用項目投資、整合政府財政資金，在合理規劃后進行多元化融資、為企業或項目提供擔保時提高相應條件以及債務資金投入有計劃的向公共產品項目傾斜等等都是建立健全債務投融資決策的必要內容。

3.構建合理、科學的地方政府債務擔保原則

我國地方政府除了直接性債務負擔意外還有一部分來源于為企業項目擔保所形成的負債，這部分負債不但已經占據了我國地方政府負債總額中相當大的比例，同時也大幅提升了地方政府所要應對的負債風險，這對于地方政府的負債管理是極為不利的。因此，地方政府在對負債進行管理過程中必須要謹慎嚴格的審核擔保企業或項目資格。一般而言，非公共產品項目的擔保都不應納入政府的擔保范圍之內，這是企業有效規避債務風險的必要之舉。

總結：從目前我國地方政府舉債的情況上看，其政府性負債呈現出了逐年上漲的趨勢。從客觀上講，政府性負債為地方政府短期內的經濟增長有著十分能顯著的效用，也能夠解決暫時性的資金短缺等緊急問題，其合理性是可以得到肯等的，它也是政府收入的一項重要補充。但是，其合理性和有利性并不能掩蓋其自身所帶的風險，同時我們還要認識到地方政府舉債行為所附加的風險以及其帶來的不良后果也是十分嚴重的。本文秉著客觀中立的視角，從政府的債務風險著手進行分析最終得出了以下幾點結論：第一，我國地方政府每年的債務金額都在不斷的上漲，并且債務本身亦存在著諸多的問題，地方政府的債務風險也因此呈現出了不斷上升的趨勢，如何正確、有效的解決地方政府負債問題，降低其負債風險成為了當務之急。第二，要合理的控制好我國地方政府的負債問題，將負債風險降至最低限度同時不影響政府的基本建設是一項系統工程，不但要從思想上加強政府部門的債務風險意識，更主要的是要盡早完善起我國政府有關地方政府的融資政策，在地方政府建立起相應的債務管理體制。參考文獻：

[1]劉星、岳忠志、劉誼．地方政府債務風險預警機制研究，第一版，經濟管理出版社，2005．

[2]陳共．財政學，第五版，中國人民大學出版社，2004.[3]傅志華、陳少強．美國防治地方財政危機的實踐與啟示[J]經濟研究參考．2004，(86)．

[4]寇鐵軍、張海星．地方政府債務風險的外部性分析[J]．東北財經大學學報．2007，(1)．

[5]徐佳．建立地方政府債務風險預警指標體系[J]．中國財政．2008，(11)． [6]于凌云．經濟增長過程中的地方政府債務風險化解機制研究-基于某市地方政府債務問題的調查分析[J]．財政研究．2008，（3）．

[7]于海峰、崔迪．防范與化解地方政府債務風險問題研究[J]財政研究．2010，(06)． [8]周佳嵋、宋云賀、管轄．我國地方政府債務風險現狀分析與對策[J]．財稅縱橫．2011，(10)．

[9]王亞芬．建立我國財政風險預警系統的政策建議[J]．經濟研究參考．2005，(07)．

[10]馬恩濤．我國財政風險預警系統研究[J]．山東經濟．2007，(04)． [11]裴育、歐陽華生．地方債務風險預警程序與指標體系的構建[J]．當代財經．2006，(03)．

[12]王山．我國地方政府債務研究[D]．北京：中共中央黨校．2007．

[13]魏加寧、唐滔．國外地方政府債務融資制度概述[J]．國家行政學院學報，2010，（06）．

[14]蔡娟娟．我國地方政府的軟預算約束問題研究[D]．福建：廈門大學.2006． [15]趙迎春．地方政府債務風險防范研究-基于發達地區政府債務的樣本分析[J]．中央財經大學學報．2006，(10)．

[16]寇鐵軍、張海星．中國地方政府債務風險問題研究[J]．財經問題研究，2006，（10）．

[17]顧寧．歐洲主權債務危機對中國的啟示[J]．中國管理信息化，2010，（09）． [18]于小松，崔榮會．為債所困，地方政府遭遇債務危機[J]．財經界，2004，（04）． [19]牟放．化解我國地方政府債務風險的新思路[J]．中央財經大學學報，2008，（06）．

[20]楊佃毅．我國地方政府債務的風險管理研究[D]．北京：對外經濟貿易大 17

學．2008．

[21]夏穎．地方政府債務風險與地方財政可持續性研究[J]．東岳論叢．2010，(08)． [22]樊麗明.中國地方政府債務管理研究，北京：經濟科學出版社，2006.[23]任靜.當前中國地方政府債務風險問題研究[D]．北京：首都經濟貿易大學，2010．

[24]張秀梅.淺議政府債務風險的防范和化解[J]．大眾商務．2009，（12）． [25]劉尚希.財政風險：從經濟總量角度分析[J]．管理世界．2005，(07)．

第五篇：淺析我國地方政府債務風險及防范

所謂地方債務風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。

地方債務風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

政府性債務包含三大部分：政府性債務包含地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，尤其是一些地方融資平臺公司的債務。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權與事權并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預算和轉移支付承擔所需的支出,加上預算法對地方政府舉債的嚴格限制,使得一些地方官員通過非正規渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經濟體制改革過程中,國有企業不良資產和社會保障資金支出的增加,導致地方政府隱形債務的增加。特別是在金融危機發生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復經濟采取大規模投融資,一定程度上導致新增大量地方政府債務。地方政府債務問題如果不能化解,勢必成為制約我國經濟健康發展的重大隱患,金融危機后發生的希臘主權債務危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經濟運行中各種潛在的風險,并加強風險的預警和管理。其中,我國地方政府現有各類債務所可能引發的財政風險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關預警信息取得困難,“財政危機”的表現模糊,這些問題給有效預警帶來困難。不僅如此,現有的預警研究在預警理論和預警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務風險的表現及特征(一)地方債務規模風險

這是指由于債務規模過大可能導致的到期債務無法支付的風險。目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握，從某些地區的典型案例來看，地方政府債務的規模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務的結構風險

指地方政府債務中，不同種類的債務對地方財政構成的威脅。具體而言表現為直接顯性債務、或有隱性債務、外債等風險。

1．直接顯性債務風險。

第一，國債轉貸資金形成的直接顯性債務。

國債轉貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內需，利用增發國債用于地方基礎設施建設方面的投資，還款期限為10年。它對地方經濟的發展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務。其構成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運行過程中往往因缺乏監督而形成投資風險。

2．或有債務風險和隱性債務風險。

我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農村合作基金會金融風險的轉嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務和隱性債務規模日益擴大，而在一般的財政預算和債務統計中卻沒有這部分內容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務。實際上，隨著某些條件的出現或者某些或有事件的發生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。

3．外債風險。

政府外債是對外債務所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關政府外債的統計數據，所以利用外債這個統計數據宋代替政府外債數據進行分析。地方政府外債風險主要涉及到外債的規模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務風險的成因

(一)舉債規模過大

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發展目標的行政和經濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變為財政上“自負盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經濟發展、經濟秩序的穩定與維擴、經濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續發展戰略的落實等方面發揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。地方官員為了保持政績上的領先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎設施，同時，為加速經濟結構調整和產業的升級換代，推進經濟發展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規模的債務，債務壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務壓力。這些因素促使政府融資的發展速度有所加快，規模也在進一步擴大，由此形成的地方債務規模也不斷擴大，債務風險也會日漸顯現。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉移資金的方式將其轉為預算外資金，躲避上級財政的監督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權，以滿足其對權利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務范圍的擴大和服務質量的提高使財政支出早現不斷增長的態勢。一方面，財政供養人員、公用經費、人員經費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責任，原來中國有企業承擔的許多社會職能也轉由地方政府承擔。同時，對提供義務教育、木區域基礎設施、環境保護等基本事權還有所下移，使地方政府支出基數和支出剛性增人，從而產生了市以下各級政府的則權、事權關系的不對稱問題。市、區財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于區級地方政府。叫以說，在體制轉軌時期，經濟和社會各項事業的發展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規的，因而使財政支出的有限增長與現實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責任的需要，這是導致地方政府債務風險的一個重要因素。

(四)投資項目的經濟效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調查中發現，財政部門審批的債務融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產生什么經濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔償債義務。

三、改善地方政府債務問題

(—)建立健全政府擔保、借款、投資機制

1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴格規范的債務投資決策責任制。

為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。

2．建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。

目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政 擔保的項目，政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。

3．要規范地方政府債務的管理。

依法理財，既是市場經濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現有的法規，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內的一系列法規，對政府融資實行法制化、規范化管理。

第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現制過渡到權責發生制。在按照權責發生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監督范圍。在權責發生制下，預算會計應反映當期發生的債務行為對以后的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現實的和未來的償債風險。

第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。

(二)建立科學高效的舉債償還機制

1．成立政府外債監管中心，并逐步實行由外債監管中心統一實施外資、內資及貸款償還資金的統一管理。

實行監管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。

2．建立第二預算系統。

建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據負擔能力進行審查，將有關意見與計劃一起報有關權力機構審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執行。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規定償還時間；貸款使用，必須經區政府常務會議批準等。

3．制定嚴格的還款準備金制度。

要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監管部門的監管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。

4．明確債權，整頓債務。

當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規范和整頓，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統‘、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。

5．建立以資產運作為模式的償還機制。

資產運作是實現建設資金良性運行的基礎性機制。所謂資產運作，在這里是指將建設資金的籌集、項目投資、項目經營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產及收益基礎上，并以資產轉讓和經營收益作為還本付息的財產基礎和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎。

夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經濟不斷發展，地方財政收入才能夠夯實。

第一，要以建立穩固、平衡的財政為目標，發展經濟，培育新的財源增長點。工業要上規模，農業要保基礎，優化產業結構，大膽地發展個體私營經濟和鄉鎮企業，通過引導和政府支持，實現區域經濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強并完善現有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權與稅權不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權與事權統一的原則，建立明晰的稅收管理權限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。

第三，統一財權，強化財政調控權威。地方政府為了最大限度地發揮其職能，必須集中本轄區所有可用的資源，對現行的已經存在各項資金進行統一管理，即統一財權，并強化財政調控的權威。統一財權，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業性經費開支。政府對經濟的過度干預，對社會的大包大攬，勢必造成預算擴張，形成財政赤字和沉重債務。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。對事業單位實行分類處置，即對公益性事業(如基礎教育、圖書館、高新技術研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應；對 半公益性半經營性事業，財政可給予適當補助；對經營性事業單位應使其完全走向市場；對社會保障則應納入財政預算。

第二，財政要根據量力而行、量入為出和勤儉節約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現。除有關法規已有規定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現赤字。財政資金的支出應該優先保證農業、國防、教育、科技環保等公共部門的發展需要，將支出重點放到充分發揮現有生產能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統工農業的投入。

第三，繼續深化行政事業單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。