第一篇：地方政府債務現狀成因及對策啟示

地方政府債務現狀成因及對策啟示

摘 要

如今中國的地方政府所擔負的債務越來越多，可以說十分的危險，這不得不讓很多人越來越關注，并予以重視。本文提出致使地方政府所擔負的大量債務的因素就是包括了債務管理因素、經濟體制、經濟發展、財政體制與行政管理因素，同時找出相對的應對辦法以及建議，進而防止債務數量越來越大，預防新的債務形成，減少更多地危險。

【關鍵詞】地方債務；原因；對策

Abstract Now more and more debt Chinese local governments are responsible for, can be very dangerous, this had to let a lot of people more and more attention, and attention.This paper puts forward the factors resulting in a large number of local government debt of shoulder is including debt management factors, economic system, economic development, financial system and administrative factors, and find out the relative countermeasures and suggestions, and to prevent the debt quantity is more and more big, to prevent the formation of new debt, reduce the more dangerous.[keyword] local debt;cause;countermeasure

目錄

摘 要......................................................................................................................1 1 我國地方政府債務的現狀................................................................................3 2 地方政府債務存在的問題................................................................................3

2.1 地方政府債務規模過于龐大，政府償債能力有限.............................3 2.2 債務具有隱蔽性.....................................................................................3 2.3缺乏風險管理機制..................................................................................4 3 地方政府債務問題形成的主要原因................................................................4

3.1 經濟發展因素.........................................................................................4 3.2 經濟體制因素.........................................................................................4 3.3 財政體制因素.........................................................................................5 3.4 債務管理因素.........................................................................................5 3.5 行政管理因素.........................................................................................5 4 化解地方政府債務的對策................................................................................5

4.1 加快經濟體制改革的步伐.....................................................................5 4.2 建立健全地方政府債務管理體制.........................................................6 4.3 完善地方政府償債制度建設.................................................................7 4.4 推進地方債務的發行.............................................................................7 4.5 完善相關配套制度.................................................................................8 總結......................................................................................................................10 參考文獻..............................................................................................................11 致謝......................................................................................................................12 我國地方政府債務的現狀

在我國，一些基本的建設的投資人大部分都是私人或者是政府。自從新一輪的金融危機出現以來，為了能夠讓經濟穩步的增加，我國政府制定了一系列的計劃。我國中央政府的債務有11 800 億元，此外，包括地方政府、各項貸款和公司的債權等等方式，用來募集資金。這些年以來，經濟之所以能夠穩步的增加，就是因為有了很多的投資建設，并且這直接導致了一些地方政府所承擔的債務數額增長。因為債務的年限一般都是五年或者是三年，因為馬上就要到了還款的期限，因此地方政府必須要第一時間還款，這樣一來，債務問題就十分明顯了。這些數額巨大的債務讓地方政府承受了很大的壓力。這些地方政府所承擔的債務是不是會有所增長，這樣的狀況著實令人擔憂。比如說，三年前云南省某公司向債權銀行發函稱“ 即日起，只付息不還本”，盡管最后撤回了該信函，沒有出現違約的情況，不過融資平臺償債壓力顯得十分巨大。一些專業部門稱，以地方政府每一年的收入來說，他們是有能力對這種違約的情況進行控制的。不過，這樣數額龐大的債務，想要防止出現危機，漸漸地減少債務，那么對政府自身來說一定要看清當前的形式，找到其中存在的重點問題。地方政府債務存在的問題

2.1 地方政府債務規模過于龐大，政府償債能力有限

利用融資平臺或者債券等方法負債，其結果就是完全依靠政府的支付能力。依據我國審計署2011 年發布的35 號審計結果來看，在2010年，我國地方政府債務余額里面融資平臺與地方政府舉債所占比例高達69.69%，銀行貸款則占地方政府債務余額的79%。因為沒有一些比較好的管理辦法以及監督的辦法，導致了債務問題越來越嚴重，而且馬上就要到了危機的邊緣，這直接成為了我國地方債務風險的危險的雷區。

2.2 債務具有隱蔽性

這種債務重點就是隱性債務。在我國地方政府的債務里，它所占據的比例相當大，重點包含了政策性掛賬債務、地方政府擔保的債務、基礎設施建設負債和

社會保險資金缺口等。期間，地方政府在舉債時，一般都會利用一些方法讓顯性負債改變為隱性負債，而且把某些本來是政府承擔的債務直接轉嫁到銀行的身上，讓銀行成為政府的債權人。不過它是有著相當大風險的債務，假如出現危機，那么地方政府也應該承擔責任，這樣一來，肯定讓地方財政面臨巨大的風險。

2.3缺乏風險管理機制

世界上其他國家對這樣的債務問題進行控制所采取的方法就是量化，建設“線性指標體系”，形象地用“警戒信號燈”監控債務規模，同時找到很多應對的辦法。如今，我國的債券有很多種、隱蔽性債務所占的比例更大，一般都是很多部門進行融資，在管理方面十分的松散，缺乏相應的監管體系，所以很難采用量化的方法進行控制，無法建立預警機制。假如說地方政府所承擔的債務出現危機，那么地方政府肯定沒有精力也沒有能力來建設基礎設施、在教育、科技等層面的投資就會減少，這讓經濟所處的環境日漸惡劣，百姓的生活也會變得十分的艱難，社會問題以及矛盾就是出現。并且假如地方債務風險爆發，很多政府的投資項目就會就此而終結，各種資金鏈條就會斷裂，經濟根本不可能增長，某些政府可能因為債務壓力而導致破產。地方政府債務問題形成的主要原因

3.1 經濟發展因素

中國的放政府承擔的債務主要原因就是當地的經濟發展十分不穩定，以及各個地區的政府相互競爭導致的。這種情況在中國一些地區十分多見。而部分經濟相對比較落后的城市，不但第二、三產業規模比較小, 而且產業結構單一,同時郵電通信、能源供應、交通運輸、水利基本建設、工業基礎設施等都不能符合經濟增長的需求，科學技術、醫療衛生、文化教育等更是顯得十分的落后。但是因為一些同級的地方政府互相之間有著很多的競爭，而且在資金方面都無法正常運轉的前提下，僅僅只能靠著舉債的方式來保持經濟以及社會各個事業的發展。

3.2 經濟體制因素

財政投融資體制還不是很完善，致使地方政府所擔負的債務不斷加大。最近幾年以來，中國盡管對投融資體制改革的步伐不斷加快，不過就市場經濟體制的需求來看，差距十分明顯。比如說，權責不明、融資渠道混亂、投資主體風險意

識差等等, 特別是地方政府缺少債務融資途徑, 并且公債融資渠道根本不可行，地方政府只能是利用其他渠道進行融資, 因此建立了很多投資公司,利用貸款與擔保的方法來融資, 不過這樣一來風險就會增加，很容易就導致地方政府債務加大。

3.3 財政體制因素

各級政府事權、財權劃分的十分不清楚。政府之間有關經濟的權利劃分不明顯已經權利錯位這種現象十分普遍，這也成為了如今地方財政債務負擔加大與地方政府償債沒有相應的意識的主要原因之一。此外轉移支付不能很好地實施,讓 地方財政收支的矛盾變得更明顯。

3.4 債務管理因素

對債務的管理體制顯得十分松散，而且還沒有建立相關的控制體系。如今中國的各級地方政府僅僅是在各種轉貸性的債務與外債有著透明、統一的管理，其余的方面還沒有進行較好的管理，這讓地方政府的債務問題變得十分的棘手。假如這種問題不能第一時間解決，那么當出現償債高峰的時候,，在債務數額巨大的情況下,這直接就成為了地方政府債務危機的主要因素。

3.5 行政管理因素

政府的職能轉變不合理，耽誤了太多的市場職能。和中國市場經濟發展的需求作比較，地方政府的職能轉變顯得時候的落后。第一，政府職能的越位現象十分普遍，對投融資體制改革不是很到位。第二，地方政府在公共品生產與服務的方面很落后，在地方公共基礎設施建設、社會保障與公共福利方面負債累累。化解地方政府債務的對策

要想徹底解決這一系列因債務導致的問題，那么一定深入思考對地方政府債務形成的因素以及發展的原因。本論文針對這類問題，同時結合我國目前的實際狀況以及國際經驗，提出了相應的建議：

4.1 加快經濟體制改革的步伐

4.1.1必須要讓經濟體制改革的步伐加快，盡可能的讓政府職能進行轉變。從而達到經濟分權的目的，加強經濟體制改革，這些措施乃是預防和解決地方政府債

務危機的重要方法。要想達到經濟性分權，讓公司能夠成為獨立的市場競爭主體，最為有利的方法就是對政府的只能進行轉變，讓市場能夠更好的發展。4.1.2讓經濟快速發展，增加財政收入。讓經濟快速發展乃是加強可利用的財力，解決地方政府債務問題的直接辦法。第一，對資源的建設必須要予以重視。如今，在我國市場經濟與公共財政制度的要求下，必須讓基礎建設速度更快，努力的讓投資有一個較好的環境，同時讓個體以及私企經濟快速發展。第二，必須要依法納稅，讓政府的財政收入更加穩定，促進經濟增長。第三，必須要充實財政收入，預防出現虛收空轉的情況，同時必須要設立相應的管理體制，讓財政收入直接可以體現出政府的調控能力。

4.2.3讓經濟發展的方式進行轉變。一定要快速的轉變經濟發展方式，重點解決實際運轉當中存在的一些矛盾與問題，要大力開展建設對科學發展有力的體制，爭取讓經濟穩中有升。要想讓經濟增長，那么必須要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，并且要依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，同時必須要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。所以說，只要能夠積極的轉變經濟發展方式，那么我國的經濟平穩的增長就會更具活力。

4.2 建立健全地方政府債務管理體制

4.2.1明確界定政府間的事權劃分, 分清償債責任。一定要讓每一級政府的權利與職責有著明顯的劃分，一定要讓決策責任以及籌資責任具有一致性，一定要遵從原則，進而解決如今存在的諸多問題。決策主體至少要在原則方面對所制定與實施的公共政策成本承擔相應的責任。比較明顯的是，如果能夠對各級地方政府的職權和責任進行相應的劃分，那么不但財權和事權變得更加統一，讓各級地方政府承擔相應的債務責任，更是能夠避免出現“侵權”，加強了償債意識并且為舉債提供了更為有利的條件。

4.2.2調整財政支出結構。很多理論與經驗都普遍以為財政支出乃是呈剛性增長的, 所以降低財政支出實不可取的辦法，對其進行改革唯一的方法就是對指出結構進行相應的調整。依照公共財政的相關需求，減少非必要的財政會出，把資金充分的利用到該用的地方，比如說保證政府的，以及維持社會穩定，改善人們的生活環境等等方面。在減少不必要開支、減少對國企的虧損性補貼的同時, 增加在農業、教育方面的投資，同時加快補充社會保障資金賬戶。

4.2.3建立地方政府債務信息公開披露制度。地方政府債務信息的透明乃是債務管理工作的基本要點，能夠預防債務風險的出現，這也是增進地方財政保持穩定的一種有利方法。想要預防以及解決地方財政風險，一定要建立比較嚴格的風險披露體制，同時要求信息披露不但要包含地方政府的直接債務，同時還必須要包含或有債務, 不但要包含顯性債務同時也必須要包含隱性債務。

4.2.4實行嚴格規范的債務投資決策責任制。必須要杜絕領導隨意決定的項目取舍的做法，要讓項目投資具有一定的合理性，減少風險，各級的政府在使用以及管理貸款的時候，必須要依法建立審核制度，來對審核項目的可行性以及必要性進行規范。

4.3 完善地方政府償債制度建設

為了讓地方政府債務具有合理性和規范性，減少債務風險，預防債務危機，在有信息不對稱的前提下，必須要建設相關的制度來進行約束。

4.3.1必須要增強改革轉移支付體制，健全地方稅制，完善相應的法律法規，來保障政府的財權和事權的平衡。讓財權和事權更加順利，落實財政收支責任，并且制定出相應的法律法規；提升一般性轉移支付的規模與比重，加強地方政府財政的自主性，進而防止債務規模進一步加大，讓地方政府不再依賴土地政策。4.3.2為了防止一些官員為了提升自己的職位建設“形象工程”，政府必須要制定出比較好的考核體制，并且要對投資的項目進行審核，看其是否能夠對經濟的發展有貢獻，這樣可以保障基礎建設投資十分的合理，而且具有相應的必要性。

4.4 推進地方債務的發行

針對目前地方財政的困境，解決此種困境的方法不但要對債務、融資平臺企業進行規范，更是要有資金方面的保障。為了能夠滿足資金需求，不但要必須提升地方政府的財政收入，同時還要讓融資的途徑更為廣泛，以便于讓融資更具多元化，這才是重中之重。而發行地方債乃是很關鍵的渠道。第一，發行地方債是很有優勢的，特別是在籌集資金方面，而且這種地方債乃是有超高的信用來幫助籌集資金；第二，對比融資平臺來說，發行地方債來進行融資利用比較低的利率，這也讓成本有所降低；第三，發行地方債可以在某些方面對財政行為進行規范；第四，依據我國的法律法規，本著公開透明的原則，發型地方債的方法能夠讓債

務更加公開透明，讓監管難度有所降低。總而言之，發行債券則是由更高的效率，更具公平性。

并且，此種債務融資還可以增進市場的發展。在我國，《預算法》中對政府進行的約束，盡管此法當中不允許地方政府這么做，但是可以由中央政府來代替發地方債。想要徹底的清理地方債務，僅能在地方債務顯性化、財務透明與預算改革的前提下才可以實施。發行地方債也要依照相關的制度，這樣可以減少風險的出現。在實際操作時，也能夠進行評估，將評估的結果作為進入市場的依據。并且，要建設相應的法律法規，讓信息公開透明，同時要把地方債券的交易管理規定融入到法律體系當中。

中國必須要加強實行地方債的自主發行，而并不是自行發行。要選比較發達的地區來發行地方政府債券，并且漸漸地增加這些省份的自主權，尤其是在發債的規模、債券年限、票面年利率規定方面。這樣做也是有很多好處所在的，第一，能夠讓發債地區的融資途徑更為豐富，讓投資建設變得更為有利，促進市場的快速發展。其次，中央政府可以代發我國中部西部地區的地方債券，來對其在規劃債務方面、優化債務結構方面予以大力幫助。

4.5 完善相關配套制度

4.5.1 合理確定地方政府的財權與事權。在如今分稅制的前提下，有關稅收的各項權利以及政策的制定各項權利都集中在中央政府，而地方政府在這方面的權利小之又小，相應的財權和事權很不平衡。而在美國，聯邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律來規范各級政府的財權、事權，讓權利分配更加規范，讓地方政府也是有比較好的收入來源的。州政府是有權利建立稅法的，而對財政的手指權利則是由地方立法機構來賦予。而我國也要學習完善這種方法，讓地方政府的財權和事權有較合理較為明確的劃分，制定相關的法律法規，讓法律來規范各級政府的權利和職責，這其中包含政府財政系統的正常運轉，各級政府間事權和財權的劃定, 各級預算制定、審定和執行的法律化與制度化，而且要完善與健全稅收體制，規范政府之間轉移支付體制。進而讓中央政府與地方政府各自有各自的權利，各自有各自的職責，互相之間不會干擾，提升政府的辦事效率。4.5.2 改革官員任命及政績考核制度。中國如今的官員的考核也只是在國內生產總值、財政收入等方面來對其進行判定，很少有在經濟增長的質量與成本方面

進行考核，然而這種考核制度也是影響政府行為的重要因素，讓地方政府沒有較強的償債意識。中國必須要淡化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，一定要堅決杜絕“政績工程”，對地方政府的職能進行有效的轉變，同時在考核政府官員以及政府的業績體制中，融入債務管理的考核，提升地方政府對于債務的意識，讓其有更強的債務管理的能力。

4.5.3硬化地方政府的預算約束。預算軟約束則直接讓地方政府的債務管理更加弱化，讓下級政府普遍產生了對上級無償援助的預期。個人以為，必須要盡可能快速的改善中國目前中央有關管理政策多變、對地方債務的事后救助和自上而下不合理的債務豁免等狀況。重點就是每一級的政府必須要制定出對債務危機進行把控的體制，要認清責任劃分、管理機構、處理程序。盡可能的降低債務豁免政策，減少地方對中央無償救助的預期，用有償援助、延期還款等方法來應對有一定幾率出現的債務危機。此外，如今中國的市場還不是很健全、銀行系統還不是很成熟，還不具備對風險的掌控能力，很容易增加地方政府對中央政府救助的預期。因此，中央政府一定要嚴格約束地方政府的借債行為，對其進行風險掌控，對其債務總額進行嚴格控制。

4.5.4強化國有企業投融資的風險約束機制。如今中國國旗權利和風險機構還不是很平衡，地方政府事后對其保護或者予以補貼可能性的存在，讓公司的管理人對風險更加的不重視，這也是嚴重影響了國企的經營效率與激勵機制，同時致使公司的預算軟約束，地方債務不斷增加。如果想要讓這些問題得以解決，那么必須要進一步明確國企的產權關系，杜絕地方政府的“父愛主義”，減少公司“政策性壓力”，在健全法律的保障制度的情況下增強公司投資融資的風險約束體制，建立現代公司管理制度，讓國企真正的成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的公司法人。減少財政風險利用“國有企業——國有商業銀行——財政”的鏈條進行傳導。

總結

我國一定要設立統一的政府債務管理制度，再此之上一定要增強對地方債務的管理能力，對其進行有力監管。并且一定要加快對預算體制的改革，爭取早日實現地方政府負債的顯性化，讓財政和債務更加公開透明，進而解決地方政府債務風險過度積累而轉向銀行體系的壓力。就中國地方政府債務如今的狀況來看，一定要加快健全轉移支付機制，規劃并且清理債務，對融資平臺存在的諸多問題進行整頓，讓融資的渠道更加豐富，應利用好我國國民高儲蓄率的優勢，來讓民間資本發揮出應有的作用。想要徹底解決我國地方政府債務問題，那么必須首先要建設監管體制，而且要對其進行健全，而且要慢慢的形成事后監管機制，只有這兩個制度相互結合、相輔相成，才可以進一步的預防地方政府未來會出現的債務危機，讓地方政府的債務呈現良好的發展趨勢。

參考文獻

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歷時將近兩個月的時間終于將這篇論文寫完，在論文的寫作過程中遇到了無數的困難和障礙，都在同學和老師的幫助下度過了。尤其要強烈感謝我的論文指導老師—XX老師，她對我進行了無私的指導和幫助，不厭其煩的幫助進行論文的修改和改進。另外，在校圖書館查找資料的時候，圖書館的老師也給我提供了很多方面的支持與幫助。在此向幫助和指導過我的各位老師表示最中心的感謝！

感謝這篇論文所涉及到的各位學者。本文引用了數位學者的研究文獻，如果沒有各位學者的研究成果的幫助和啟發，我將很難完成本篇論文的寫作。

感謝我的同學和朋友，在我寫論文的過程中給予我了很多素材，還在論文的撰寫和排版燈過程中提供熱情的幫助。

由于我的水平有限，所寫論文難免有不足之處，懇請各位老師和學友批評和指正！

第二篇：地方政府債務成因風險出路

地方政府債務成因、風險、出路

【摘 要】近年來，地方政府債務問題已成為影響中國經濟長期穩定增長不可忽視的重要因素。解決我國地方政府債務的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實施的解決方案，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規范化的道路。

【關鍵詞】 地方政府債務 債券化 法制化

2009年以來，中國政府實施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動國內投資，促進了就業和經濟增長，緩解了全球金融危機蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設資金，地方政府債務規模不斷膨脹，舉債規模達到空前劇增，有關債務的數據眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務問題的出路成為事關中國經濟安全和社會穩定的重要問題。

1.我國地方政府債務成因分析

中國地方政府債務經歷了從嚴格控制到大規模膨脹的過程。1992年之前，地方舉債受到嚴格控制。1992年后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府債務問題開始凸現。1994年財政改革分權后，地方政府債務迅速膨脹。1998-2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府債務邁入“大躍進”階段。其間，2004-2007年，中國財政政策由積極轉向穩健，但每年還是出現大量赤字。地方政府債務呈現債務規模龐大，擴張普遍較快；縣鄉政府負債沉重；債務來源多樣，債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，及國內積極財政政策的實行，中國地方政府債務呈現城投債井噴的新態勢。

地方政府債務的成因十分復雜。2006年以前，財政體制是主要原因。2006之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機關和事業單位工資，糧食補貼，社保資金缺口等。首先，財政管理體制造成地方政府財力嚴重不足，是導致地方政府債務的直接原因；其次，地方金融風險的財政化轉移模式加劇了地方政府債務壓力；最后，在積極財政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進行基礎設施建設，迫使地方政府被動增加直接債務。2006年以后，除固有的財政體制外，經濟增長方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務的增長速度越來越快，相當大部分是由于地方政府本身的非規范性債務融資所造成的，這主要是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩定”，通過發行地方政府債券來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務發展全過程中始終存在的一個重要問題。

2.我國地方政府債務風險分析

無論是從微觀風險管理還是從宏觀經濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都帶來了不良后果。第一，地方政府債務規模不對稱擴張，“隱性債務”逐步顯性化，加大償債風險，給這些地方的財政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性。第三，地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。地方融資平臺的大量舉債會直接引發了銀行資產質量惡化、壞帳激增。第四，債務風險是社會穩定、政府危機的隱患。一方面，地方政府債務會導致政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數效應的連帶影響，引發地方經濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務危及政治文明建設。因為政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務影響科學發展觀的落實、和諧社會的構建。

3.解決我國地方政府債務的思路

解決我國地方政府債務根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務信息披露制和政府會計核算制，使地方政府債務顯性化和透明化。這包括：建立政府債務統計與報告制度并保持與債務預算制度相適應；建立健全政府會計制度；建立完善地方政府債務信息披露制度，加強社會監督。

3.2改變現行的經濟增長方式，加強預算控制，健全預算會計。要解決地方政府債務問題，必須改變現行的經濟增長方式，從靠地方政府債務拉動經濟增長轉為重點調整經濟結構，以公共產品和公共服務為投入重點，抵御國際金融危機及其轉型的挑戰。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調控地方政府舉債危機。修改完善《預算法》等相關財政法律規范，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環境；以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩定可靠的財政風險準備金；合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。

3.4建立一套權責明確，體制完善的地方政府債務管理機構

借鑒國際經驗，應強化明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，不得批準政府性負債建設項目。財政部下屬各地方財政局應該同時發揮監督責任，連同銀行等金融機構對地方政府負債和財政運行狀況進行監管。

3.5采用總體部署、階段實施的解決方案

總體目標是實現地方政府借款的債券化、規范化、市場化。建議采用分階段有序實施方案，總體思路可分初級、中長期、長期三個階段。初級階段目標是解決存量債。一是對各級地方政府形成的債權和債務，全面核實，分類清理，逐筆造冊，動態管理。二是通過建立激勵約束機制，督促各級地方政府積極化解逾期債務。中長期階段目標是有效控制新增債務。建立健全新增債務責任追究制、舉債審批制度、建立健全財務制度、完善“一事一議”制度。長期目標是最終形成債券化的管理方式。即用債券來代替借款是目前解決地方政府債務的一個出路。但地方要有明確的立法規定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實現透明化、法律化、市場化和規范化。

參考文獻：

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馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務問題研究。

（作者單位：中央財經大學

財政學院）

第三篇：地方政府性債務的現狀、問題及對策

摘要

隨著市場經濟的不斷發展，我國地方政府舉債行為已成為一種常態。適當的舉債對于地方經濟社會的發展進步起到了積極地推動作用。然而由于管理不規范，導致了地方政府舉債規模過大，反而對經濟社會的進一步發展埋下了潛在的風險。我國地方政府性性債務風險與日俱增,給地方政府帶來巨大的財政隱患已經是不爭的事實。尤其是近年來,在擴張性財政政策的刺激下,地方政府大規模舉債致使財政收支缺口越來越大,債務風險日益擴散。

故本文以地方政府性債務的現狀為出發點。首先介紹我國地方政府性債務的基本現狀，簡要說明地方政府性債務的基本內容及功能；其次，論述地方政府性債務的主要問題及風險，并分析風險帶來的影響和危害；最后，提出相關的對策建議。歸納總結論文的基本結論，并對中國地方性債務的發展趨勢和政策進行了展望。

關鍵詞 地方政府性債務 債務問題 債務風險

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目錄

引言................................................................................................................................3

一、地方政府性債務現狀............................................................................................3

（一）地方政府性債務定義.................................................................................3

（二）地方政府性債務資金的來源.....................................................................3

（三）地方政府性債務的功能.............................................................................4

二、地方政府性債務問題分析....................................................................................5

（一）地方政府性債務存在的主要問題.............................................................5

（二）地方政府性債務的風險.............................................................................6

（三）地方政府性債務的影響及危害.................................................................6

三、地方政府性債務應對的對策................................................................................6

（一）及時清查債務，進行分類化解.................................................................7

（二）加快地方政府投融資體制改革.................................................................7

（三）完善分稅制財政體制.................................................................................7

（四）開放地方公債市場.....................................................................................7

（五）加快政府會計改革.....................................................................................8

（六）建立償債準備金制度.................................................................................8 結論................................................................................................................................8 參考文獻........................................................................................................................8 致謝................................................................................................................................9

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引言

地方政府性債務問題一直是我國財政體系急需解決的問題之一。地方政府性債務的管理，在主要市場經濟國家已形成相當成熟的運行模式，但中國歷史上卻幾乎沒有成功的范例。經過多年累積，中國地方政府的債務在經濟轉型期迅速膨脹，目前的債務規模已達歷史最高水平，債務風險也隨之突現。如何趨利避害，使地方政府性債務走上“舉債有度、用債有效、還債有信”的良性循環道路，保證財政經濟的相對安全運行，是所有市場經濟國家防范和控制政府債務風險政策的重心，更是中國現階段面臨的重大課題。

一、地方政府性債務現狀

（一）地方政府性債務定義

地方政府性債務是指在某個時點上，地方政府作為債務人，由于以往支出大于收入所形成的赤字總和，是一個存量概念，包括建立在某一法律或合同基礎之上的顯性負債和政府道義上償付責任的隱性負債。

（二）地方政府性債務資金的來源 1.債務資金的來源（1）銀行借款

在銀行借款占比較大的國家，有的存在專門的銀行負責為地方政府提供資金。而其他一些國家，則通常會有一到兩家銀行占據地方政府信貸舉債市場的主導地位。因此貸款申請條件比私人借貸者更寬松，而這可能會擠出私人投資。同時，銀行借的支持款是銀行與地方政府之間一對一的客戶關系，如果政府信息披露意愿較低或者缺乏強制性的信息披露制度，那么銀行對地方政府舉債行為的約束和監督功能不足以形成一些管理漏洞。（2）債券

在資本市場較為發達的美國，市政債券是地方政府性債務的主要形式。通常，地方政府債券的利率要低于銀行貸款利率。債券有幾種分類方式：①按照償債財源和地方政府的還款責任，地方債可分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券是以發行機構的全部聲譽和信用為擔保，并以政府財政稅收為支持的債券。而收益債券則是與特定的項目，其還本付息來自于特定項目的收入。②按照發行方式的不同，地方債又可分為公募債券和私募債券。公募債券是指向社會公開發行，宜順論文網www.tmdps.cn

任何投資者均可購買的債券，它可以在證券市場上轉讓。私募債券是指向與發行者有特定關系的少數投資者募集的債券，其發行和轉讓均有一定的局限性。③按照是否免稅，地方債還可分為免稅債券和應稅債券。（3）政府公共資金借款

在一些國家，地方政府可以向上級財政借款。在法律不允許中央政府借款給地方政府的國家，可能專門為住房、環境保護、水資源管理等項目設立政府基金提供優惠或發揮培訓作用，幫助地方政府學習貸款申請程序、基本的信用分析等，為地方政府的商業貸款打下了基礎。

由于各國的金融體系不同，資本市場和信貸市場的發展側重與發育程度存在差異，因此，各國地方政府的主流舉債方式與自身金融體系發展狀況密切相關。轉軌國家的市場經濟不發達，地方政府的資金主要來源于公共資金，這不僅會影響資金的配置效率，還會影響到資金的使用效率，并且容易導致預算軟約束、腐敗等問題。相比之下，銀行借款和地方債券等市場化融資手段則更能優化資源配置。目前，在歐洲部分國家，金融體系的主體是銀行，銀行借款是地方政府舉債的主要資金來源；而在美國，資本市場比較發達，銀行借款在地方政府債務重所占比重極小。

（三）地方政府性債務的功能

中央政府舉債通常是與其奉行的經濟政策密切相關，而地方政府舉債則更加注重考慮為本地的公用事業服務，為本地區的教育、公路運輸、社會福利、市政建設、工業援助等與人民生活有關的公共服務性設施和發展工業所需要的基礎設施建設籌資。地方政府根據本地區經濟社會發展的需要，在了解地方需求和掌握相關信息的基礎上，通過舉債籌集資金。

因此，地方政府債務具有籌措資金快速及時，針對性、靈活性強等特點，切實的解決地方急需解決的問題，為地方經濟發展創造良好的環境條件。地方政府舉借債務提供地方性公共品，實現財權與事權相統一的原則。地方政府債務的功能具體體現在以下三方面：融資功能，資源配置功能以及經濟穩定和發展的功能。1．融資功能

對于地方資本性項目，如能源、交通、科技教育等，發達國家一般是通過發行地方公債為這些項目籌集資金，且主要以中長期舉債方式為宣。而在我國等發展中國家，國家法律明確禁止發行地方公債的情況下，各級地方政府主要是通過各種變相方式舉債籌集資金，支持地方經濟建設和社會發展的需要。2．資源配置功能

各級地方政府根據各地的實際需求以及財力的可能，舉債籌集財政建設資金，實現有限社會資源在政府之間，政府與企業和個人之間的有效配置。

首先舉債融資可以增加政府當期的財政收入，如果運用得當，如投向關聯程度大，波及力和影響力廣泛的公共資本品，就可以通過資金的使用，帶動相關產業的發展，而且，還可以為經濟社會的發展創造有利的環境條件，帶動以后

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地方國民收入的增加，以此增加未來財政收入。

其次，政府債務融資還可以調節地區之間資源的流向，這在地方政府以發行公債籌集資金的情況下更為明顯。如果地方公債是向本地區以外的企業和個人等發行，則可以增加本地可利用的資源。尤其是在市場經濟高度發達的國家，資本高度自由流動的條件下，即使面向本地區發行的公債也不能排除地區外資本通過各種直接和間接的途徑購買當地公債，同樣可以增加本地區可用資源的規模，促進經濟社會的快速發展。

最后，債務融資還可以調節資源在公私部門之間的配置。通過政府債務融資，集中社會閑散資金發展地區經濟。3．穩定功能

舉債融資支持財政職能的實現是規范化的分稅制體制下，各級政府應有的財權，真正的體現“一級政府、一級事權、一級財權”的宗旨，有利于地方政府公共財政目標的順利實現，為穩定地方政權建設以及地方社會經濟的發展服務。這是所有實行分稅制財政體制的國家長期實踐得出的經驗。尤其是在現在各國財權相對集中于中央，地方政府財力難以支持地方公共建設需要的情況下，地方政府通過債務融資，籌集教育設施、道路、供排水等工程所需的資金方面發揮著積極作用。各級地方政府實現了與市場之間良好的分工與協作關系，促進地方經濟的穩定和發展。

另外，一般來說，世界上幾乎所有的國家地方政府征集的收入并不一定與財政相一致，造成了收入可能與地方政府支出的不匹配，因此，往往通過短期借款方式彌補財政短期收支缺口，有利于地方政權的正常行使。

二、地方政府性債務問題分析

（一）地方政府性債務存在的主要問題 1.規模龐大，結構分散

目前地方政府所負各種債務的總體規模已經相當龐大，在某些地方，地方財政已經超負荷運轉。

與此同時，地方政府的舉債行為又十分分散，不僅不同程度地負有各種債務，而且均有不同形式的舉債欠賬行為。并且，地方政府的層級越低所負債欠賬的相對規模越大，債務負擔相對越重，越容易直接引發各種社會問題。

2.隱蔽性強，透明度差

由于目前地方政府舉債屬于非法或違規行為，直接違反《預算法》等相關法律規定，因此在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機制，誰也說不清楚規模究竟有多大。3.缺乏統一口徑，缺少預警機制

目前對于地方政府的負債欠賬項目，各級政府均缺乏統一的統計數據，甚至連統一的統計口徑都沒有。由于缺乏具體的統計數據，因此，不僅地方政府負債

宜順論文網www.tmdps.cn 的真實規模無法統計，而且負債率、償債率等監控指標也無法運用，債務預警機制因而也無法建立。4.違約率高，負作用大

由于地方政府在任何債務關系中都屬于強勢一方，因而地方政府的債務違約率通常是最高的，這不僅帶頭破壞了金融市場的信用秩序，而且也嚴重危及地方政府的信譽和權威，從而對社會穩定構成不容忽視的潛在威脅。5.缺乏統一管理，呈現加速傾向

盡管近年來中央及各級政府做了大量工作，也試圖控制和縮減地方政府債務，但由于缺乏統一的地方債務管理機構和科學的管理辦法，規模呈加速上升趨勢。

（二）地方政府性債務的風險

地方政府性債務風險,是指地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由償債風險引發的其他風險。其可能造成的損失主要有以下四種表現形式：一是在其他支出項目正常保證的前提下，地方政府不能按期償付到期債務。二是挪用其他支出資金，用于償付到期債務，這將造成其他支出項目資金保證程度下降。三是開辟不正常的資金來源渠道用于償債，如過分加重納稅人的稅收負擔等。四是向上級政府轉嫁債務而給上級政府造成損失。地方政府債務風險就是存在于地方財政正常運行和地方政府債務危機之間的一個中間環節。它一方面有危險性，另一方面也有可控性。

（三）地方政府性債務的影響及危害

一個地區是否興旺發達、富有朝氣與活力，最基本的因素取決于其是否擁有一個強大的政府。而一個強大的政府最重要的標志，就是這個政府具有足夠強大的財力支持其正常職能的履行。

我國地方政府性債務既存在顯性風險，又存在隱性風險，但更多表現為隱性風險。由于通常情況下大部分債務風險處于隱蔽狀態，造成各部門對防范化解財政風險的意識不強，加劇了財政風險的累積和膨脹。

不斷加重的地方政府尤其是鄉鎮政府的債務負擔，嚴重弱化了地方政府的財政吸取能力，導致地方政府缺乏履行其正常職能所需要的基本手段與能力，影響了地方政府的正常運轉。

有的地方政府長期超財力舉債，因債務不堪重負導致其無法按期歸還銀行債務本息，或拖欠工程款，或欠發機關事業單位干部職工的工資；有的地方政府連債務利息都無法償還，根本談不上還本，只好借新債還舊債，使債務規模越滾越大，有的地方政府為了保證正常運轉，挪用社會保障資金、專項資金、項目專款，變賣國有資產，降低了地方政府在人民群眾中的威信，極大地損害了政府的公信力。

三、地方政府性債務應對的對策

在我國經濟體制轉軌中，原有的計劃經濟體制下的政府融資體制已經打破，宜順論文網www.tmdps.cn

新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立。這種新舊交替的政府投融資體制必然存在許多漏洞和缺陷。

國家實施積極的財政政策，對加快地方基礎設施建設和拉動地方經濟增長發揮了積極的作用。但國債投入需要銀行和地方政府的配套資金。由于國債在地方主要投向社會效益明顯而經濟效益甚微的基礎設施，因此，銀行的配套資金實際上成了地方政府擔保的貸款，最終償債責任會落到地方政府的頭上。

在我國經濟體制轉軌中，由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高、市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散、化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（一）及時清查債務，進行分類化解

及時地方政府債務清查，按照直接顯性、直接隱性的債務分類方法對地方政府債務進行分類，摸清地方政府債務的總量和結構。在此基礎上，各級地方政府對直接顯性債務，應根據債務的數量和期限，制定中長期償還計劃，并建立相應的償債基金；對直接隱性債務，應預測未來各的支出缺口，制定彌補支出缺口計劃。

（二）加快地方政府投融資體制改革

規范政府投資范圍。按照市場經濟要求，政府投資應投向交通、能源、市場基礎設施、農業基礎設施、環境保護、公共衛生、教育等公共領域，做好政府應該做的事情。

統一政府融資管理。政府投資項目所需資金，一律由財政部門舉借和擔保，其它部門不得舉債和擔保。財政部門應根據政府投資計劃編制財政融資的預、決算，加強對政府債務借、用、還全過程的管理和監督。

制定包括政府投融資決策條件、債務償還條例和項目決策失誤責任追究條例在內的一系列法律法規，實現政府投融資管理的規范化和制度化。

（三）完善分稅制財政體制

正視分稅制改革以后，中央和地方財權上移、事權下移，地方政府財力不足的問題，以基本公共服務均等化為基礎，科學合理地劃分各級政府之間的事權。建立事權與財力相匹配的財政體制。屬于全國受益范圍的公共產品應由中央政府來提供，比如基礎教育，應由中央政府來承擔。屬于地方受益的公共產品，再按受益范圍的大小由相應級次的政府來提供。合理劃分各級政府之間的財權。根據事權和財權相對應的原則，以及我國目前的稅制和發達國家的經驗，中央政府的稅收應以增值稅、消費稅和關稅為主，省級政府稅收應以營業稅為主，縣級政府稅收應以財產稅為主。同時，還應擴大地方政府的稅種選擇權、稅率調整權。規范和加大轉移支付，緩解地方政府財政壓力。

（四）開放地方公債市場

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隨著我國市場化進程加快，城市化作為一項事關經濟發展全局的任務已擺在各級地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必須加大城市基礎設施投入，這就需要巨額的資金。因此，應逐步開放地方公債市場，允許地方政府發行一定數量的公債，以化解目前地方政府的存量債務和防范新增地方政府債務風險的形成。

（五）加快政府會計改革

從核算內容來看，我國現行預算會計制度實質上只是財政收支會計，沒有覆蓋全部政府收支和控制的全部經濟資源，因而不能全面地反映政府的資產、負債狀況，越來越不適應政府管理實務的需要。以權責發生制為基礎的政府會計制度尚未建立起來，加快政府會計改革，通過政府會計手段全面反映一個政府全部資產負債，為政府債務管理提供全面準確的信息。

（六）建立償債準備金制度

償債準備金是指各級政府為及時償還到期債務，確保借貸信用，避免因還債沖擊地方財政預算正常運行，按當年到期政府債務的一定比例建立的專項儲備資金，主要用于支付應有本級政府償還的債務本息和因無法抗拒災害而導致政府無能力還債的債務的情況。準備金的來源，主要是從財政預算資金、政府基金收入和行政事業單位經常性結余資金等中按比例提取，還可以從與項目有關的政策性收費、經營城市資產的各項收入等渠道籌集。建立地方政府償債準備金制度，可以有效化解和防范地方政府投資風險和財政風險。

結論 市場經濟天生存在缺陷和失靈的可能。在理想狀態下，政府干預經濟確實有一些優勢。但當前中國經濟發生了很大變化，基礎設施尤其是公路鐵路建設成績斐然，工業園區遍地開花，民營經濟具備相當規模，市場力量已獲較大發展。這時，該是地方政府與時俱進，收手讓市場發揮配置資源基礎性作用的時候了。“春江水暖鴨先知”，市場往往比政府敏銳得多。如果政府硬要在信息不充分的情況下干預產業發展方向，錢投進去之后就容易導致產能過剩，回報則常常大打折扣。

中國地方政府性債務問題是當前政府面臨的一個現實而急迫的問題。地方政府性債務十分復雜和高度敏感，事關國家民族長遠發展，目前中央政府對于地方政府性債務到底要走哪條道路、中央政府如何引領，還處于緊密跟蹤、加緊研究階段，尚無明確決策。因此，進一步加深對地方政府性債務問題的研究，吸取中國歷史經驗，借鑒主要市場經濟國家的成功經驗，探索建立有中國特色的地方債務管理和運作體系，對于維護財政經濟安全和社會穩定。促進經濟社會可持續發展，具有重要的現實和長遠意義。

參考文獻

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[10]馬海濤.中國地方政府債務風險問題研究J.財貿經濟，2004，(2)；

致謝

非常感謝論文老師鄭備軍老師在我大學最后的學習時期，即畢業論文設計的指導，從最初的選題，資料收集，到開題報告，再到初稿的修改，論文定稿，對我論文進行了仔細全面的指導，并且給了我很大的幫助。針對我論文的內容及格式都提出了許多寶貴的意見和建議，使我的論文有了很大的進步，并且使我全面的了解和掌握了論文的寫作方法和注意事項。使我具備了一定的專業金融知識，在思維方式上也有了很大的轉變。最后，我要感謝論文老師對我的論文提出的意見和建議，使我認識到論文中還存在的不足之處，并進行改正。

自專科畢業后，時隔2年，再次接觸論文，還是如第一次接觸那般茫然無知。在老師循序漸進的教育下，使我漸漸開始接受了論文，并全面了解，深入了解！經過老師悉心的點撥，再經過思考后的領悟，常常使我“山重水復疑無路，柳暗花明又一村”！

費菲

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第四篇：地方政府債務問題的成因分析

地方政府債務問題的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發展路徑。

制度因素

1）轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這種事權與財權劃分的不對稱，本應通過中央對地方的一般轉移支付予以糾正。但分稅制以來，雖然中央對地方的轉移支付在不斷加大，但力度不夠，并且專項轉移支付比重過大，一般轉移支付比重偏小。這就使地方政府無法實現支出責任與財力相匹配，地方財政成了“吃飯財政”，有的連飯都無法吃飽，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉甚至連工資等經常性支出也通過借債來支付。

2）政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。

3）經濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風險，如城市信用社、農村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機構違規經營所形成的巨額不良資產，以及解決它們對社會和個人的巨額債務兌付困難時，基本上采取了財政化的風險轉移模式。

政策性因素

1）積極的財政政策。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發行國債9900億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規模的擴張：第一，中央政府增發國債時，每年都在相關預算法案中明確增發國債中“代地方政府舉借”的規模，轉貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務12。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發了地方政府自行舉債或變相融資等問題。地方政府在財政資金無力支撐的情況下，將大量需要承擔的配套資金通過政府控制的投資公司之類的經濟實體從多渠道融資，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

2）國有企業和糧食流通體制改革。國有企業經過放權讓利、承包經營等多種方式的長期改革仍然難以走出困境之后，國家推出了“抓大放小”、兼并破產、從競爭性領域有序退出的國有經濟戰略性調整政策。同時，還將資源壟斷性、經濟效益好的大型國有企業上收中央，將設備陳舊、市場前景不佳的國有企業下放地方，一方面增加了地方政府對國有企業下崗職工生活費和再就業的支出，另一方面形成了地方政府在國有企業破產財政兜底、分離國有企業所辦社會職能機構、企業養老金等方面的支出缺口。此外，1998年，國家推行了“敞開收購、順價銷售”為主要內容的糧食流通體制改革。這項改革實施后，由于政府難以區分糧食企業的政策性虧損和經營性虧損，加之糧食企業的國有經濟屬性，形成了巨額的糧食企業財務掛賬，給地方政府背上了沉重的包袱。

3）機關事業單位調整工資政策。1999年以來，國家在擴大內需政策的指導下，連續幾次大幅提高機關事業單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員、超配“高職”人員的增資，增加福利費、住房公積金等與工資掛鉤的支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

管理性因素

1）機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，每年大量的大中專學生、退伍軍人以及部分領導干部的子女、親屬等，爭相擠進工資福利水平較高而且穩定的行政事業單位“吃皇糧”，“民師轉正”也大量增加了財政供養人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。

2）各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規范問題，直接導致債務規模的膨脹。近幾年來，為加快經濟和各項社會事業發展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，如教育“普九”達標與“雙基”達標、小康工作達標、科技示范鎮達標、文明集鎮達標、愛國衛生鎮達標、農電達標、鄉村公路達標、計劃生育達標、爭創全國體育先進縣達標、初級衛生保健達標、社會治安規范化派出所、農村黨員活動室建設等10多種。在升級達標活動推動下，一些地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，采取先建設后還帳、一年建設多年還帳等辦法，在任期內盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發，不顧財力實際超前興辦公益事業，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。這些工程干好了，領導就可以“上去”；干不好就“到別處去”；而無論干好干壞，領導者本人都不必為當地政府所欠債務負責，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，行政行為任期化、短期化。有人形容為“一任干部的政績，幾代百姓的包袱”。3）監督管理弱化。地方政府編制預算、執行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規范、不公開，既缺乏自律,又缺乏社會的監督地方政府債務問題的影響和危害

地方債務的累積影響社會經濟的健康發展，嚴重時甚至會導致社會動蕩，發生大規模金融危機。具體分析，地方政府債務累積可能帶來的危害主要有以下幾個方面：

第一，地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經濟增長質量，擴大了經濟發展的結構性矛盾。許多地方政府大規模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當地財政背上了沉重的負擔，也降低了經濟增長的素質和質量。

第二，債務約束軟化，惡化了社會信用環境。政府信用是社會信用的基石，地方債務的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少納稅人的利益。地方債務不能到期清償還會產生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續的政府投資項目籌資、經營變得困難重重。

第三，高居不下的地方債務積累了龐大的金融風險。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構的行政干預，借款墊付地方債務是轉軌時期各地普遍存在的現象，地方債務向金融機構轉移導致地方金融機構財務狀況惡化，金融風險累積。

第四，債務風險是社會穩定的隱患。在目前縣鄉財政較為困難的情況下，相當一些地方政府無力償債，不得不通過借新債還舊債維持，由此財政困難與巨額債務形成了惡性循環，財政風險不斷增大。在部分財政收能力脆弱、政府債務已積累較多的地方，第一位的支出實際上不是保工資、保運轉，而是償付到期債務。不少基層政府疲于應付債主、籌措資金還債，頻頻當被告、打債務官司，已出現某些地方政府財政帳戶被查封等情況。這不僅使政府的正常工作受到干擾，而且影響了政府在公眾中的形象。

總之，市場經濟條件下財政經濟不可能在“零風險”狀態下運行，但目前地方政府不規范、不透明、不可控、不受監督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，而且無從及早預警和控制，這種狀況顯然不可以再持續下去，迫切需要未雨綢繆，徐圖整治。

第五篇：我國地方政府債務問題的現狀、影響與對策

我國地方政府債務問題的現狀、影響與對策

金融12-1 邵君朋

201205001024 眾所周知，舉債權是規范的分稅制下各級政府應有的財權。在發達的市場經濟國家及一些新興工業國家，如美國、日本、韓國等，地方公債已成為國家公債制度的重要組成部分，并很大程度上支撐著地方經濟社會的發展。我國雖已卻確立了社會主義市場經濟體制，分稅制框架基本形成，但按法律規定，地方政府仍無權自行舉債。國家長期堅持對地方政府舉債的嚴格限制，其主要動機在于防止財力分散，避免重復建設，維護金融秩序。但盡管如此，調查表明我國地方政府債務已達到相當規模，除部分合法債務外，很多債務處于隱蔽狀態。這些債務長期不受預算體制與政府統計監控，難以確認和量化，這顯然不利于債務的管理和宏觀經濟調控，極易引發債務風險和財政危機。因此，為適應經濟發展的客觀需要，應該盡快建立地方公債發行制度，健全債務管理機制，使地方政府舉債行為規范化、透明化，最大限度降低風險。

一、我國地方政府債務現狀

（一）債務規模現狀

根據2011年6月27日發布的2011年第35號審計結果公告《全國地方政府性債務審計結果》顯示:截至2010年底，全閏地方政府性債務余額107174.91億元.其中:政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他有關債務總額分別為67109.51億元、23369.74億元和16695.66億元.分別占總額的比重為62.62%, 21.80%和15.58%`.從政府層級來看:省級地方政府性債務余額為32111.94億元.占地方政府性債務總額的29.96%；市級地方政府性債務余額為46632.06億元，占總額的比重為43.51%;縣級地方政府性債務余額為28430.91億元，占總額的比重為26.53。其中屬于融資平臺公司政府性債務余額為49710.68億元，省級8826.67億元、市級為26845.75億元、縣級為14038.26億元，分別占總額的17.76%、54%和28.24%。地方融資平臺公司數量及債務余額也有精確數字:根據審計結果顯示，截止到2010年底，全國省級、市級和縣級地方政府融資平臺數量分為165家、1648家和4763家，共計6576家。從審計報告結果來看，截至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率即債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。加上負有擔保責任的或有債務后債務率為70.45%，近年來各地政府債和城投債發行規模詳見下表。

在2011年6月市計署《全國地方政府性債務市計結里》中顯示: 全國省、市、縣收入的地方政府性債務余額為10.72萬億元，占當年GDP的27%,2010年底，占全國財政收入的129%，占當年地方財政收入的264%。地方政府債務增長的速度非常快.如果我國地方政府債務繼續增長，我國地方政府債務風險就會面臨失控。

（二）當前地方政府債務管理現狀

1、舉債分散，決策不嚴

由于缺乏國家統一規范，各級地方政府舉債決策分散，有的舉債決策權在發改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握。舉債主體更多地考慮如何快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學合理的規劃和嚴格的可行性論證，較少考慮償債能力和財政承受能力，也缺乏科學民主的決策程序。為了舉債成功，地方政府行政干預金融機構借款，對企業和個人的舉債行為隨意承諾和擔保的行為比較普遍。近幾年，為克服分散舉債的弊端，某些地方政府有意通過地方投資公司打捆舉債，一定程度上降低了部門舉債的分散程度。

2、償債意識不強，償債制度不健全

在償債問題上，不少地方政府存在“能不還則不還”、“新官不理舊賬”等賴賬思想。地方政府通常會采取各種方式拖延或逃避債務。首先，債務拖欠已成為地方政府的常用手段，拖欠的債務也成為地方政府債務存量的重要組成部分。其次，利用各種手段逃避或轉嫁償債義務，如頻繁變換銀行賬號、行政干預法院公正執法等。有的地方政府為了轉嫁其所屬國有企業的債務負擔，通過破產、分立重組、合資、租賃等方式幫助地方國有企業逃避債務。再次，當債務無法拖延，不得不償還的時候，地方政府往往從其他支出渠道臨時調用資金或通過舉借新債，甚至擠占、挪用專項資金、拖欠公務員工資等方式償債。

各級政府缺乏真正的償債管理制度。按照要求，有地方外債和國債轉貸的縣級以上地方政府應建立償債準備金。但事實上，除了一部分省市級政府建立起償債準備金外，大多數縣級政府至今仍未建立。當地方政府無法償還對上級的債務時，上級政府往往采取預算扣款的方式強制償還債務，造成地方預算資金更加緊張。

二、我國地方政府債務對社會經濟的影響分析

（一）、財政風險效應

地方政府債務雖然在短期內增加了財政收入，但隨之而來的將是更大規模的還本付息開銷，對于財政保障能力低或財政支出剛性大、回旋余地小的地市，地方財政狀況難免因為舉債過多而不斷惡化，嚴重威脅財政穩定性。東部某省份接近一半的地市政府債務余額是當地才正式收入的一半以上，地方財政步履維艱難以承受，嚴重影響公共服務的投入。

（二）、信用風險效應

政府代表的是最廣大人民群眾的利益，政府的很多經濟活動都建立在政府信用的基礎上。如果政府只借不還或拖延償還，損害不僅是債權人的利益，更是政府的形象。據英國《金融時報》網站2013年12月31日報道，中國國家審計署在外界期待已久的一份報告中表示，截至2013年6月底，地方政府債務增長近70%，達到17.9萬億元人民幣（2.95萬億美元）。如此龐大的債務規模，給中國經濟帶來了巨大風險。大量事實表明，在償債機制不完善的情況下，地方增幅債務到期不能清償使后續的政府投資項目投資、經營變得十分困難，地方政府債務的延期、拖欠降低了政府的公信力，惡化了信用環境，樹立了不好的模范。

（三）、效率風險效應

地方政府相較于市場經濟主體融資信用高，融資規模大，也更加方便，但這也極易誘使地方政府只考慮短期收益，忽視償還能力，出現許多重復建設，低效投資的現象，造成資源低效使用和浪費。改革開放以來很多城市都設置了多個開發區，有些開發區功能重疊，分布密集，既浪費了開發區效益，又浪費了土地、水能、電力等資源，也加劇了政府的償債負擔。盡管近年各級政府清理了大批低效的開發區，但前期投資造成了巨大浪費。

三、我國地方政府舉債的對策建議

（一）、建立健全統一的地方政府債務管理體制

從目前的調查中看，誰都認為我國地方政府債務嚴重，但由于缺乏清晰可靠的債務信息，難以做出客觀真實的評價。我國尚無一個統一、權威的機構對地方政府債務進行管理與監督。鑒于財政部門是政府債務的直接承擔者，并且政府債務的規模和融資效益都與各級財政收支息息相關，所以，建議強化財政在地方政府融資管理中的主體地位，地方政府應組織財政、審計部門，對與形成地方政府債務相關的部門與機構的債務狀況進行徹底清查。對應該由地方政府負責的債務，要按照債務償還期限劃分不同檔次，根據財力增長幅度制定相應的償還激化，做好償款資金的準備工作，在財政債務大幅度的降低之前，地方政府應嚴格控制新的債務增加。

今后，凡是有地方政府債務的地區，或者在財政部門建立債務管理機構，全面負責貸款的申請、資金的劃撥、資金使用監督、貸款的償還等債務管理的業務工作；或者在現有地方信托投資公司基礎上組建地方政策性銀行，剝離其商業性業務，將財政信用、政策性金融的融資權限集中起來，作為地方政府融資的專門機構，統一執行地方政府的投資意圖。總之，所有措施目的均在于加強地方債務統一管理，保證資金有效性。

（二）、建立與地方政府債務相應的管理與風險防范機制

實行嚴格規范的債務投資決策機制。各級政府應建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范形式明確項目負責人應承擔的償債責任。為避免決策失誤，應實行決策者一貫負責制，對項目的設計，施工，生產的全過程負責到底，全面監督。對造成重大損失浪費或使項目失敗的負責人，應給予處分，直至追究其法律責任。

建立地方財政償債機制。地方政府應建立償債基金，專項用于各種地方債務的償還。敦促項目單位制定落實償債計劃，按月將資金匯入償債基金，由政府統一負責還本付息。

健全政府擔保機制。在地方政府債務中，由政府擔保的債務有一定規模，增加了債務風險。地方政府應加強對擔保債務風險的防范，制定擔保原則。對市場競爭性項目，財政可不予擔保。根據項目的性質和特點，建立分級擔保、實物擔保等制度，盡量縮小擔保規模。

建立地方政府債務預警系統。根據我國地方政府負債現狀，研究確定相對合理的債務監控指標體系，如債務期限結構、負債率、還款率等，保證債務規模與經濟發展水平相適應，確保債務規模與償債能力相適應。

我們堅信，隨著公共財政基本框架和分級預算體制的健全，隨著對地方政府債務監管的日加嚴格，金融市場的運行將越來越安全，地方公債的運作空間將不斷拓展，并在促進我國經濟健康、穩定運行及地方經濟社會協調發展中發揮重要作用。

參考文獻：

[1]侯榮華：《中國財政、金融問題研究》 2004年版 [2]樊麗明 李齊云 等著《中國地方財政運行分析》2001年版 [3]樊麗明 黃春蕾 李齊云等著《中國地方政府債務管理研究》2006年版