第一篇：淺論鄉(xiāng)村債務現狀成因及化解對策論文

農村稅費改革以后，計劃經濟時代的一些深層次矛盾不斷凸現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務顯得尤為突出，它不僅是經濟問題，也是一個很嚴肅的政治問題，關系到基層政權的鞏固和社會穩(wěn)定。必須采取強有力的措施，標本兼治，推動債務的化解工作。

農村稅費改革以后，計劃經濟時代的一些深層次矛盾不斷凸現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務顯得尤為突出，它不僅是經濟問題，也是一個很嚴肅的政治問題，關系到基層政權的鞏固和社會穩(wěn)定，是擺在各級黨委政府面前的重要課題，并引起了社會的廣泛關注。筆者結合湖北省荊門市泉口辦事處的實際，分析全處債務的現狀成因，以求找出債務化解的辦法。

一、債務現狀

荊門市泉口辦事處地處城區(qū)，與農村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有一定的區(qū)別，全處轄一個村、九個社區(qū)，總人口8.8萬。2001年底全處總債務878萬元，占同期財政收入220萬元的399%。財政是個吃飯型財政，維持正常運轉都成問題，根本無力償還債務。到2005年底全辦事處債務上升至1091萬元。其中：銀行信用社貸款188萬元。單位借款72萬元，個人借款8萬元，合作基金會借款454萬元，托管改制后鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位債務220萬元，其他135萬元，向上級財政部門借款14萬元，總債務占當年財政收入的4.1倍。

從全處債務的構成來看，債務的剛性強，化解難度大。在2005年1091萬元債務中，其中銀行信用社貸款188萬元占17.23%。基金會貸款454萬元占41.6%，向單位借款72萬元占6%，向個人借款8萬元占0.7%，托管改革后事業(yè)單位債務220萬元占20.1%，其他135萬元占12.3%，向上級財政部門借款14萬元，占1.2%。而且這些債務情況復雜，形成時間長，清償難度大，大部分已形成呆賬、死賬，無法化解。若不能有效化解，勢必影響各項工作正常運轉和社會穩(wěn)定。

二、債務成因

從表面上看，債務表現為財務狀況入不敷出，從深層次的審視和剖析債務的形成原因，是多因素綜合作用的結果，其表現在三個方面：

一是辦事處承擔的社會管理職責與擁有的財力不相適應，即財力與職責不匹配，就是通常所說的事權大于財權，這是形成債權的政策因素，其實質是財政赤字的轉嫁。辦事處作為區(qū)政府的派出機構，履行職責必需一定的財力作保證。而區(qū)財政每年預算安排只有人頭經費和少量的其他經費，有時甚至連工資都難以發(fā)放。由于財政供給不足，各項事業(yè)的發(fā)展不得不靠政府信譽來負債維持正常運轉。

二是財務管理混亂，是造成鄉(xiāng)債務過大的重要原因。財務管理混亂，造成了開支約束力不強、有錢就花、無錢就借等現象，導致債務不斷發(fā)生。

三是債務缺乏化解機制，是形成債務居高不下的原因。辦事處實行了三年任期制，一年看，二年干，三年忙換屆，是基層干部心態(tài)的真實反映。在干部政績考核上主要看任期內干了多少“實事”，一些領導干部往往會不顧財力許可，脫離實際大興“面子工程”，“政績工程”，把政績留給自己，把債務留給下任。在這種干部政績觀的驅導下，化債消極，負債膨脹，必然導致債務“雪球”越滾越大。

三、對策與建議

債務是各種社會矛盾和問題的縮影，已成為影響經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要制約因素，必須采取強有力的措施，標本兼治，推動債務化解工作。

1、完善考核機制，樹立正確的政績觀念。長期以來，在考核干部上，往往把一個地方的變化作為衡量干部政績的重要標準，導致主要領導在任期內趨之若騖地大搞形象工程，因財力不足而負債。“負債出政績”是鄉(xiāng)村負債過快增長的主要根源。其次，化債是用任期內有限的財政資源去彌補他人留下的缺口，出力不討好，這是債務難以化解的思想根源。因此，首先要完善干部考核任用制度，從思想意識上鏟除滋生債務的溫床。

2、壯大經濟實力，增強債務化解能力。一切問題和困難必須在發(fā)展中解決。只有不斷增強經濟實力，債務化解才有了物質基礎，債務才能在發(fā)展中不斷地化解。

3、強化債務管理，建立債務的責任機制。負債是經濟交往中難以避免、也沒必要回避的經濟現象。關鍵是要管好、用好負債資源。用好了，是財富，有利于經濟發(fā)展；用不好，是包袱，制約經濟的發(fā)展，甚至給社會帶來不安定的因素。負債多少關鍵看其償債能力，合理承債；民主理財，強化債務的民主監(jiān)督，增強債務的約束力，對重大項目是否負債、負債多少、還款來源等問題通過民主決策付諸實施，否則，誰負債，誰償還。同時，明確償還主體，增強化解責任，促進化解債務工作。

4、科學分類，大膽探索債務化解辦法。針對債務情況復雜、時間較長的問題，根據實際情況，依據國家有關法律、法規(guī)和現行政策對債務進行科學分類，理出頭緒。按照債務情況和用途劃分，主要有以下幾類：

（1）運轉類。即辦事處在履行職能的過程中為保證機構正常運轉所負的合理債務，對這類債務先掛賬，在財力許可的情況下逐步化解。

（2）經營類。即處直企業(yè)在生產過程中形成的負債，明顯具有經營性、收益性特點，由于處直企業(yè)是具有獨立法人資格的經濟實體，企業(yè)的經營主體是負債主體，不宜籠統(tǒng)地界定為辦事處負債。此類負債的清償應按有關法律、法規(guī)依法化解。

（3）托管類。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構配套改革后處直事業(yè)單位的債務，是處直單位改革前形成的，應由辦事處將這些單位的債權債務合并起來化解。債務化解是一項復雜系統(tǒng)的工程，不可能一蹴而就，要在不斷地探索與研究中，采取切實可行的辦法把化解工作抓細、抓實、抓出成效來。

第二篇：地方政府債務現狀成因及對策啟示

地方政府債務現狀成因及對策啟示

摘 要

如今中國的地方政府所擔負的債務越來越多，可以說十分的危險，這不得不讓很多人越來越關注，并予以重視。本文提出致使地方政府所擔負的大量債務的因素就是包括了債務管理因素、經濟體制、經濟發(fā)展、財政體制與行政管理因素，同時找出相對的應對辦法以及建議，進而防止債務數量越來越大，預防新的債務形成，減少更多地危險。

【關鍵詞】地方債務；原因；對策

Abstract Now more and more debt Chinese local governments are responsible for, can be very dangerous, this had to let a lot of people more and more attention, and attention.This paper puts forward the factors resulting in a large number of local government debt of shoulder is including debt management factors, economic system, economic development, financial system and administrative factors, and find out the relative countermeasures and suggestions, and to prevent the debt quantity is more and more big, to prevent the formation of new debt, reduce the more dangerous.[keyword] local debt;cause;countermeasure

目錄

摘 要......................................................................................................................1 1 我國地方政府債務的現狀................................................................................3 2 地方政府債務存在的問題................................................................................3

2.1 地方政府債務規(guī)模過于龐大，政府償債能力有限.............................3 2.2 債務具有隱蔽性.....................................................................................3 2.3缺乏風險管理機制..................................................................................4 3 地方政府債務問題形成的主要原因................................................................4

3.1 經濟發(fā)展因素.........................................................................................4 3.2 經濟體制因素.........................................................................................4 3.3 財政體制因素.........................................................................................5 3.4 債務管理因素.........................................................................................5 3.5 行政管理因素.........................................................................................5 4 化解地方政府債務的對策................................................................................5

4.1 加快經濟體制改革的步伐.....................................................................5 4.2 建立健全地方政府債務管理體制.........................................................6 4.3 完善地方政府償債制度建設.................................................................7 4.4 推進地方債務的發(fā)行.............................................................................7 4.5 完善相關配套制度.................................................................................8 總結......................................................................................................................10 參考文獻..............................................................................................................11 致謝......................................................................................................................12 我國地方政府債務的現狀

在我國，一些基本的建設的投資人大部分都是私人或者是政府。自從新一輪的金融危機出現以來，為了能夠讓經濟穩(wěn)步的增加，我國政府制定了一系列的計劃。我國中央政府的債務有11 800 億元，此外，包括地方政府、各項貸款和公司的債權等等方式，用來募集資金。這些年以來，經濟之所以能夠穩(wěn)步的增加，就是因為有了很多的投資建設，并且這直接導致了一些地方政府所承擔的債務數額增長。因為債務的年限一般都是五年或者是三年，因為馬上就要到了還款的期限，因此地方政府必須要第一時間還款，這樣一來，債務問題就十分明顯了。這些數額巨大的債務讓地方政府承受了很大的壓力。這些地方政府所承擔的債務是不是會有所增長，這樣的狀況著實令人擔憂。比如說，三年前云南省某公司向債權銀行發(fā)函稱“ 即日起，只付息不還本”，盡管最后撤回了該信函，沒有出現違約的情況，不過融資平臺償債壓力顯得十分巨大。一些專業(yè)部門稱，以地方政府每一年的收入來說，他們是有能力對這種違約的情況進行控制的。不過，這樣數額龐大的債務，想要防止出現危機，漸漸地減少債務，那么對政府自身來說一定要看清當前的形式，找到其中存在的重點問題。地方政府債務存在的問題

2.1 地方政府債務規(guī)模過于龐大，政府償債能力有限

利用融資平臺或者債券等方法負債，其結果就是完全依靠政府的支付能力。依據我國審計署2011 年發(fā)布的35 號審計結果來看，在2010年，我國地方政府債務余額里面融資平臺與地方政府舉債所占比例高達69.69%，銀行貸款則占地方政府債務余額的79%。因為沒有一些比較好的管理辦法以及監(jiān)督的辦法，導致了債務問題越來越嚴重，而且馬上就要到了危機的邊緣，這直接成為了我國地方債務風險的危險的雷區(qū)。

2.2 債務具有隱蔽性

這種債務重點就是隱性債務。在我國地方政府的債務里，它所占據的比例相當大，重點包含了政策性掛賬債務、地方政府擔保的債務、基礎設施建設負債和

社會保險資金缺口等。期間，地方政府在舉債時，一般都會利用一些方法讓顯性負債改變?yōu)殡[性負債，而且把某些本來是政府承擔的債務直接轉嫁到銀行的身上，讓銀行成為政府的債權人。不過它是有著相當大風險的債務，假如出現危機，那么地方政府也應該承擔責任，這樣一來，肯定讓地方財政面臨巨大的風險。

2.3缺乏風險管理機制

世界上其他國家對這樣的債務問題進行控制所采取的方法就是量化，建設“線性指標體系”，形象地用“警戒信號燈”監(jiān)控債務規(guī)模，同時找到很多應對的辦法。如今，我國的債券有很多種、隱蔽性債務所占的比例更大，一般都是很多部門進行融資，在管理方面十分的松散，缺乏相應的監(jiān)管體系，所以很難采用量化的方法進行控制，無法建立預警機制。假如說地方政府所承擔的債務出現危機，那么地方政府肯定沒有精力也沒有能力來建設基礎設施、在教育、科技等層面的投資就會減少，這讓經濟所處的環(huán)境日漸惡劣，百姓的生活也會變得十分的艱難，社會問題以及矛盾就是出現。并且假如地方債務風險爆發(fā)，很多政府的投資項目就會就此而終結，各種資金鏈條就會斷裂，經濟根本不可能增長，某些政府可能因為債務壓力而導致破產。地方政府債務問題形成的主要原因

3.1 經濟發(fā)展因素

中國的放政府承擔的債務主要原因就是當地的經濟發(fā)展十分不穩(wěn)定，以及各個地區(qū)的政府相互競爭導致的。這種情況在中國一些地區(qū)十分多見。而部分經濟相對比較落后的城市，不但第二、三產業(yè)規(guī)模比較小, 而且產業(yè)結構單一,同時郵電通信、能源供應、交通運輸、水利基本建設、工業(yè)基礎設施等都不能符合經濟增長的需求，科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等更是顯得十分的落后。但是因為一些同級的地方政府互相之間有著很多的競爭，而且在資金方面都無法正常運轉的前提下，僅僅只能靠著舉債的方式來保持經濟以及社會各個事業(yè)的發(fā)展。

3.2 經濟體制因素

財政投融資體制還不是很完善，致使地方政府所擔負的債務不斷加大。最近幾年以來，中國盡管對投融資體制改革的步伐不斷加快，不過就市場經濟體制的需求來看，差距十分明顯。比如說，權責不明、融資渠道混亂、投資主體風險意

識差等等, 特別是地方政府缺少債務融資途徑, 并且公債融資渠道根本不可行，地方政府只能是利用其他渠道進行融資, 因此建立了很多投資公司,利用貸款與擔保的方法來融資, 不過這樣一來風險就會增加，很容易就導致地方政府債務加大。

3.3 財政體制因素

各級政府事權、財權劃分的十分不清楚。政府之間有關經濟的權利劃分不明顯已經權利錯位這種現象十分普遍，這也成為了如今地方財政債務負擔加大與地方政府償債沒有相應的意識的主要原因之一。此外轉移支付不能很好地實施,讓 地方財政收支的矛盾變得更明顯。

3.4 債務管理因素

對債務的管理體制顯得十分松散，而且還沒有建立相關的控制體系。如今中國的各級地方政府僅僅是在各種轉貸性的債務與外債有著透明、統(tǒng)一的管理，其余的方面還沒有進行較好的管理，這讓地方政府的債務問題變得十分的棘手。假如這種問題不能第一時間解決，那么當出現償債高峰的時候,，在債務數額巨大的情況下,這直接就成為了地方政府債務危機的主要因素。

3.5 行政管理因素

政府的職能轉變不合理，耽誤了太多的市場職能。和中國市場經濟發(fā)展的需求作比較，地方政府的職能轉變顯得時候的落后。第一，政府職能的越位現象十分普遍，對投融資體制改革不是很到位。第二，地方政府在公共品生產與服務的方面很落后，在地方公共基礎設施建設、社會保障與公共福利方面負債累累。化解地方政府債務的對策

要想徹底解決這一系列因債務導致的問題，那么一定深入思考對地方政府債務形成的因素以及發(fā)展的原因。本論文針對這類問題，同時結合我國目前的實際狀況以及國際經驗，提出了相應的建議：

4.1 加快經濟體制改革的步伐

4.1.1必須要讓經濟體制改革的步伐加快，盡可能的讓政府職能進行轉變。從而達到經濟分權的目的，加強經濟體制改革，這些措施乃是預防和解決地方政府債

務危機的重要方法。要想達到經濟性分權，讓公司能夠成為獨立的市場競爭主體，最為有利的方法就是對政府的只能進行轉變，讓市場能夠更好的發(fā)展。4.1.2讓經濟快速發(fā)展，增加財政收入。讓經濟快速發(fā)展乃是加強可利用的財力，解決地方政府債務問題的直接辦法。第一，對資源的建設必須要予以重視。如今，在我國市場經濟與公共財政制度的要求下，必須讓基礎建設速度更快，努力的讓投資有一個較好的環(huán)境，同時讓個體以及私企經濟快速發(fā)展。第二，必須要依法納稅，讓政府的財政收入更加穩(wěn)定，促進經濟增長。第三，必須要充實財政收入，預防出現虛收空轉的情況，同時必須要設立相應的管理體制，讓財政收入直接可以體現出政府的調控能力。

4.2.3讓經濟發(fā)展的方式進行轉變。一定要快速的轉變經濟發(fā)展方式，重點解決實際運轉當中存在的一些矛盾與問題，要大力開展建設對科學發(fā)展有力的體制，爭取讓經濟穩(wěn)中有升。要想讓經濟增長，那么必須要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協(xié)調拉動轉變，并且要依靠第一、第二、第三產業(yè)協(xié)同帶動轉變，同時必須要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創(chuàng)新轉變。所以說，只要能夠積極的轉變經濟發(fā)展方式，那么我國的經濟平穩(wěn)的增長就會更具活力。

4.2 建立健全地方政府債務管理體制

4.2.1明確界定政府間的事權劃分, 分清償債責任。一定要讓每一級政府的權利與職責有著明顯的劃分，一定要讓決策責任以及籌資責任具有一致性，一定要遵從原則，進而解決如今存在的諸多問題。決策主體至少要在原則方面對所制定與實施的公共政策成本承擔相應的責任。比較明顯的是，如果能夠對各級地方政府的職權和責任進行相應的劃分，那么不但財權和事權變得更加統(tǒng)一，讓各級地方政府承擔相應的債務責任，更是能夠避免出現“侵權”，加強了償債意識并且為舉債提供了更為有利的條件。

4.2.2調整財政支出結構。很多理論與經驗都普遍以為財政支出乃是呈剛性增長的, 所以降低財政支出實不可取的辦法，對其進行改革唯一的方法就是對指出結構進行相應的調整。依照公共財政的相關需求，減少非必要的財政會出，把資金充分的利用到該用的地方，比如說保證政府的，以及維持社會穩(wěn)定，改善人們的生活環(huán)境等等方面。在減少不必要開支、減少對國企的虧損性補貼的同時, 增加在農業(yè)、教育方面的投資，同時加快補充社會保障資金賬戶。

4.2.3建立地方政府債務信息公開披露制度。地方政府債務信息的透明乃是債務管理工作的基本要點，能夠預防債務風險的出現，這也是增進地方財政保持穩(wěn)定的一種有利方法。想要預防以及解決地方財政風險，一定要建立比較嚴格的風險披露體制，同時要求信息披露不但要包含地方政府的直接債務，同時還必須要包含或有債務, 不但要包含顯性債務同時也必須要包含隱性債務。

4.2.4實行嚴格規(guī)范的債務投資決策責任制。必須要杜絕領導隨意決定的項目取舍的做法，要讓項目投資具有一定的合理性，減少風險，各級的政府在使用以及管理貸款的時候，必須要依法建立審核制度，來對審核項目的可行性以及必要性進行規(guī)范。

4.3 完善地方政府償債制度建設

為了讓地方政府債務具有合理性和規(guī)范性，減少債務風險，預防債務危機，在有信息不對稱的前提下，必須要建設相關的制度來進行約束。

4.3.1必須要增強改革轉移支付體制，健全地方稅制，完善相應的法律法規(guī)，來保障政府的財權和事權的平衡。讓財權和事權更加順利，落實財政收支責任，并且制定出相應的法律法規(guī)；提升一般性轉移支付的規(guī)模與比重，加強地方政府財政的自主性，進而防止債務規(guī)模進一步加大，讓地方政府不再依賴土地政策。4.3.2為了防止一些官員為了提升自己的職位建設“形象工程”，政府必須要制定出比較好的考核體制，并且要對投資的項目進行審核，看其是否能夠對經濟的發(fā)展有貢獻，這樣可以保障基礎建設投資十分的合理，而且具有相應的必要性。

4.4 推進地方債務的發(fā)行

針對目前地方財政的困境，解決此種困境的方法不但要對債務、融資平臺企業(yè)進行規(guī)范，更是要有資金方面的保障。為了能夠滿足資金需求，不但要必須提升地方政府的財政收入，同時還要讓融資的途徑更為廣泛，以便于讓融資更具多元化，這才是重中之重。而發(fā)行地方債乃是很關鍵的渠道。第一，發(fā)行地方債是很有優(yōu)勢的，特別是在籌集資金方面，而且這種地方債乃是有超高的信用來幫助籌集資金；第二，對比融資平臺來說，發(fā)行地方債來進行融資利用比較低的利率，這也讓成本有所降低；第三，發(fā)行地方債可以在某些方面對財政行為進行規(guī)范；第四，依據我國的法律法規(guī)，本著公開透明的原則，發(fā)型地方債的方法能夠讓債

務更加公開透明，讓監(jiān)管難度有所降低。總而言之，發(fā)行債券則是由更高的效率，更具公平性。

并且，此種債務融資還可以增進市場的發(fā)展。在我國，《預算法》中對政府進行的約束，盡管此法當中不允許地方政府這么做，但是可以由中央政府來代替發(fā)地方債。想要徹底的清理地方債務，僅能在地方債務顯性化、財務透明與預算改革的前提下才可以實施。發(fā)行地方債也要依照相關的制度，這樣可以減少風險的出現。在實際操作時，也能夠進行評估，將評估的結果作為進入市場的依據。并且，要建設相應的法律法規(guī)，讓信息公開透明，同時要把地方債券的交易管理規(guī)定融入到法律體系當中。

中國必須要加強實行地方債的自主發(fā)行，而并不是自行發(fā)行。要選比較發(fā)達的地區(qū)來發(fā)行地方政府債券，并且漸漸地增加這些省份的自主權，尤其是在發(fā)債的規(guī)模、債券年限、票面年利率規(guī)定方面。這樣做也是有很多好處所在的，第一，能夠讓發(fā)債地區(qū)的融資途徑更為豐富，讓投資建設變得更為有利，促進市場的快速發(fā)展。其次，中央政府可以代發(fā)我國中部西部地區(qū)的地方債券，來對其在規(guī)劃債務方面、優(yōu)化債務結構方面予以大力幫助。

4.5 完善相關配套制度

4.5.1 合理確定地方政府的財權與事權。在如今分稅制的前提下，有關稅收的各項權利以及政策的制定各項權利都集中在中央政府，而地方政府在這方面的權利小之又小，相應的財權和事權很不平衡。而在美國，聯(lián)邦政府和州政府、地方政府依照想干的法律來規(guī)范各級政府的財權、事權，讓權利分配更加規(guī)范，讓地方政府也是有比較好的收入來源的。州政府是有權利建立稅法的，而對財政的手指權利則是由地方立法機構來賦予。而我國也要學習完善這種方法，讓地方政府的財權和事權有較合理較為明確的劃分，制定相關的法律法規(guī)，讓法律來規(guī)范各級政府的權利和職責，這其中包含政府財政系統(tǒng)的正常運轉，各級政府間事權和財權的劃定, 各級預算制定、審定和執(zhí)行的法律化與制度化，而且要完善與健全稅收體制，規(guī)范政府之間轉移支付體制。進而讓中央政府與地方政府各自有各自的權利，各自有各自的職責，互相之間不會干擾，提升政府的辦事效率。4.5.2 改革官員任命及政績考核制度。中國如今的官員的考核也只是在國內生產總值、財政收入等方面來對其進行判定，很少有在經濟增長的質量與成本方面

進行考核，然而這種考核制度也是影響政府行為的重要因素，讓地方政府沒有較強的償債意識。中國必須要淡化上級政府對下級政府的經濟發(fā)展考核指標，一定要堅決杜絕“政績工程”，對地方政府的職能進行有效的轉變，同時在考核政府官員以及政府的業(yè)績體制中，融入債務管理的考核，提升地方政府對于債務的意識，讓其有更強的債務管理的能力。

4.5.3硬化地方政府的預算約束。預算軟約束則直接讓地方政府的債務管理更加弱化，讓下級政府普遍產生了對上級無償援助的預期。個人以為，必須要盡可能快速的改善中國目前中央有關管理政策多變、對地方債務的事后救助和自上而下不合理的債務豁免等狀況。重點就是每一級的政府必須要制定出對債務危機進行把控的體制，要認清責任劃分、管理機構、處理程序。盡可能的降低債務豁免政策，減少地方對中央無償救助的預期，用有償援助、延期還款等方法來應對有一定幾率出現的債務危機。此外，如今中國的市場還不是很健全、銀行系統(tǒng)還不是很成熟，還不具備對風險的掌控能力，很容易增加地方政府對中央政府救助的預期。因此，中央政府一定要嚴格約束地方政府的借債行為，對其進行風險掌控，對其債務總額進行嚴格控制。

4.5.4強化國有企業(yè)投融資的風險約束機制。如今中國國旗權利和風險機構還不是很平衡，地方政府事后對其保護或者予以補貼可能性的存在，讓公司的管理人對風險更加的不重視，這也是嚴重影響了國企的經營效率與激勵機制，同時致使公司的預算軟約束，地方債務不斷增加。如果想要讓這些問題得以解決，那么必須要進一步明確國企的產權關系，杜絕地方政府的“父愛主義”，減少公司“政策性壓力”，在健全法律的保障制度的情況下增強公司投資融資的風險約束體制，建立現代公司管理制度，讓國企真正的成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的公司法人。減少財政風險利用“國有企業(yè)——國有商業(yè)銀行——財政”的鏈條進行傳導。

總結

我國一定要設立統(tǒng)一的政府債務管理制度，再此之上一定要增強對地方債務的管理能力，對其進行有力監(jiān)管。并且一定要加快對預算體制的改革，爭取早日實現地方政府負債的顯性化，讓財政和債務更加公開透明，進而解決地方政府債務風險過度積累而轉向銀行體系的壓力。就中國地方政府債務如今的狀況來看，一定要加快健全轉移支付機制，規(guī)劃并且清理債務，對融資平臺存在的諸多問題進行整頓，讓融資的渠道更加豐富，應利用好我國國民高儲蓄率的優(yōu)勢，來讓民間資本發(fā)揮出應有的作用。想要徹底解決我國地方政府債務問題，那么必須首先要建設監(jiān)管體制，而且要對其進行健全，而且要慢慢的形成事后監(jiān)管機制，只有這兩個制度相互結合、相輔相成，才可以進一步的預防地方政府未來會出現的債務危機，讓地方政府的債務呈現良好的發(fā)展趨勢。

參考文獻

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歷時將近兩個月的時間終于將這篇論文寫完，在論文的寫作過程中遇到了無數的困難和障礙，都在同學和老師的幫助下度過了。尤其要強烈感謝我的論文指導老師—XX老師，她對我進行了無私的指導和幫助，不厭其煩的幫助進行論文的修改和改進。另外，在校圖書館查找資料的時候，圖書館的老師也給我提供了很多方面的支持與幫助。在此向幫助和指導過我的各位老師表示最中心的感謝！

感謝這篇論文所涉及到的各位學者。本文引用了數位學者的研究文獻，如果沒有各位學者的研究成果的幫助和啟發(fā)，我將很難完成本篇論文的寫作。

感謝我的同學和朋友，在我寫論文的過程中給予我了很多素材，還在論文的撰寫和排版燈過程中提供熱情的幫助。

由于我的水平有限，所寫論文難免有不足之處，懇請各位老師和學友批評和指正！

第三篇：對鄉(xiāng)村兩級債務的成因與化解對策的探討

對鄉(xiāng)村兩級債務的成因與化解對策的探討

摘 要：當前鄉(xiāng)村兩級債務沉重、化解困難，已日益成為社會主義新農村建設繞不開的“絆腳石”，有的已嚴重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉和基層干部的工作積極性，甚至影響農村社會的穩(wěn)定。應該引起各級政府及有關部門的高度重視。必須采取加大清收力度、出賣閑置資產、盤活現存資產、強化鄉(xiāng)村財務監(jiān)督機制等辦法予以化解，以免影響農村稅費改革的成果。

關鍵詞：鄉(xiāng)村債務；成因；對策；探討

近年來，隨著農業(yè)稅的取消，從根本上切實減輕了農民的負擔，促進了農村經濟的健康發(fā)展和社會穩(wěn)定。但稅費改革后出現的鄉(xiāng)村兩級不良債務問題，隨著農業(yè)稅的取消也日益尖銳，一些地方的債務還在繼續(xù)擴張，已成為制約農村經濟健康發(fā)展，影響農村社會穩(wěn)定的一個嚴重問題。如不及時采取措施解決，不僅會拖跨鄉(xiāng)村集體經濟組織，加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及農民負擔，而且會擾亂農村經濟秩序，影響農村稅費改革的深化和農村基層政權的鞏固。

一、鄉(xiāng)村兩級不良債務的成因分析

鄉(xiāng)村不良債務形成時間較長，原因比較復雜。從實際情況看，形成鄉(xiāng)級債務的主要原因是：發(fā)展農業(yè)生產形成的債務；盲目興辦企業(yè)和農業(yè)基地負債；為完成各項升級達標活動而負債；財政收不抵支形成的債務。

形成村級債務形成的主要原因有：興辦鄉(xiāng)村公益事業(yè)形成的債務；為保鄉(xiāng)村運轉形成的債務；其它負債，主要包括：一是村級為支付代課教師、護林員、防疫員工資形成的掛帳負債；二是一些部門達標升級訂閱報刊雜志、會議費、辦公經費等非生產性開支造成的負債。另外，稅費改革前，多年來因人走地荒、自然災害、建設用地、遷移扶貧等因素，造成農業(yè)稅收任務“空掛”，鄉(xiāng)村為了完成當年的財政收入任務，就向信用社貸款或用集體資金等墊交稅費而形成的債務也較多。

二、鄉(xiāng)村兩級債務構成情況分析

鄉(xiāng)村兩極債務是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織及其所屬單位和農村集體經濟組織在發(fā)展建設過程當中長期形成的債權與債務的總稱。近年來，隨著農村稅費改革的推行，進一步理順了分配關系，規(guī)范了政府行為，取消了不合法不合理的政府性收費，從而根治了農村“三亂”，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和農村集體經濟組織試圖通過增加農民負擔，收取不合理費用償還債務的來源，鄉(xiāng)村兩極債務問題，作為農村稅費改革后的一個新的突出問題浮出了水面。鄉(xiāng)村債務的特點主要表現在四個方面：

（一）鄉(xiāng)村負債面寬，新債繼續(xù)增加

主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保運轉、彌補支出缺口、解決增人增支、支付以前貸款利息等問題向銀行、私人借款及賒欠所致債務累積時間長且呈逐年上升趨勢。鄉(xiāng)村債務跨越大，累積時間長，到目前情況看，絕大部分鄉(xiāng)村還沒有找到化解債務的有效途徑。

（二）化解十分艱難

一是受經濟發(fā)展水平的限制和可用財力增長緩慢的原因，特別是稅改后，鄉(xiāng)村可用財力減少，財政供需矛盾尖銳，沒有化解的資金來源。二是新官不理舊債，化解債務沒有責任約束，目標任務不明確，甚至助長了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的繼續(xù)舉債行為。三是化解債務目前缺乏政策和必要的配套措施，影響化解進展。四是債權回收難度很大，因企業(yè)破產、人走債留、債權關系不清、尾欠稅費暫緩清收、撤區(qū)并鄉(xiāng)、機構變更、人員變動等諸多因素，影響清收。

（三）潛在危害較大

有增無減的債務包袱，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行負擔，直接影響到鄉(xiāng)村的正常運轉，擾亂了農村的經濟秩序。而且因債務問題容易引發(fā)不穩(wěn)定因素，有損政府形象和干群關系。

三、化解鄉(xiāng)村債務的對策探討

稅費改革后，特別是隨著農業(yè)稅的取消，如不從根本上解決農村債務的出路問題，必然會導致舊債未還又添新債，從而影響改革成果，筆者認為化解鄉(xiāng)村兩極債務的途徑主要有：

（一）認真清理核實，分類化解債務

從總體上講，農村財務管理是比較混亂的，因此要化解農村債務，應在對已有的債務進行清理核實的基礎上分別尋找化解債務的辦法。首先對非常債務要進行剝離。對村直接借貸形成的歷史債務，凡不是為農民辦事的，應當按照“誰受益、誰負擔”的原則落實債務人，不能將債務轉嫁給村集體；對確屬用于集體生產公益事業(yè)、借貸手續(xù)齊備、使用開支合理的，可用村集體經濟收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠數逐步償還；其次，對不正常的高息貸款要按國家規(guī)定的同期利率重新計算債務利息，由此可甩掉部分不合理的農村債務。再次，對少數干部貪占挪用提留款的，應堅決追回，情節(jié)嚴重的還應追究行政、法律責任。

（二）加大清收力度，償還部分債務

對于農村債權的清收工作，應區(qū)別不同的情況采取不同的措施。首先針對不同的債權類型分別征收。對農戶欠款，要合理分類，區(qū)別對待。對有償還能力的農戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對極少數的“釘子戶”可運用法律手段進行清收；對確因生活貧困當年無法償還的，可與農戶協(xié)商制訂還款計劃，分期償還；對不符合政策的債務，要予以核銷（尤其是改革前向農戶強行集資攤派的不合理負擔），不得再向農民追繳。

（三）出賣閑置資產，減輕債務負擔

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的集體企業(yè)，可進行公開拍賣變現，另外，對當前已被合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產，特別是閑置的有形資產，采取可租、可賣等方式盤活閑置資產，由此所得收入可用于償債，以減輕償還債務的壓力。

（四）盤活鄉(xiāng)村資產，拍賣債權還債

搞好鄉(xiāng)村清產核資，尤其是查清因舉債而形成的固定資產，要將資產分門別類，本著“剝離有效資產、處置呆滯資產、盤活存量資產、優(yōu)化資源配置”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置資產進行拍賣，將拍賣資金用于還債。對村組現有的資產如集體林木、“四荒地”、企業(yè)廠房、設備、存留物資等通過租賃、承包、轉讓、拍賣等形式加以利用和變現，做到“宜租則租、宜賣則賣”，將閑置資源充分利用起來，并轉化資源的最大效益。

（五）強化鄉(xiāng)村財務監(jiān)督機制

一是落實民主議事制度，實行事前監(jiān)督。凡是涉及村民利益的重要事項和較大村財務支出事項，都通過村民或村民代表民主議事會的形式，由村“兩委”、村黨風廉政監(jiān)督小組和村民代表共同討論，民主決策后組織實施，監(jiān)督小組提前介入進行監(jiān)督。二是落實村賬鎮(zhèn)建制度，實行事后監(jiān)督。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站派專業(yè)財會人員負責各村財務賬冊的建立，進行會計監(jiān)督，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還建立審計站，在村上財務進行審計，從中及時發(fā)現并糾正村級財務管理存在的問題。三是落實村務公開制度，加強群眾監(jiān)督。由村黨風廉政監(jiān)督小組在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察組織的指導下直接參與村務公開工作，并以村財務收支作為重點開展村務公開，增強了村務公開的真實性和透明度。

第四篇：鄉(xiāng)村債務化解的對策思考

鄉(xiāng)村債務化解的對策思考

鄉(xiāng)村債務化解的對策思考2007-02-10 16:47:48

鄉(xiāng)村債務化解的對策思考

近年來，由于歷史和體制的原因，我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織在發(fā)展中背上了沉重的債務包袱，其數額大、涉及面廣、危害性強，不僅成為人們關注的經濟問題，也是重大的社會問題，更是嚴峻的政治問題。尤其隨著農村稅費改革的逐步深入，鄉(xiāng)村收入基本固定，債務化解難度日益增大，已經嚴重制約了農村經濟發(fā)展，損害了黨在群眾中的地位和威信，削弱了黨在農村的執(zhí)政基礎，必須采取綜合措施有序化解，切實維護農村經濟安全和社會政治穩(wěn)定。

一、發(fā)展化債

農村債務包袱沉重的一個重要原

因就是發(fā)展不夠，只有經濟發(fā)展了，農村債務才能較好地得以化解。江澤民同志深刻地指出：“要從當地實際出發(fā)，通過多種形式逐步發(fā)展壯大集體經濟，這是提高農村基層組織的集體服務功能，增強黨在農民群眾中的凝聚力的需要”。為此，要把主要精力放在發(fā)展農村經濟、培植財源上。在發(fā)展農村經濟時要立足當地資源，在本著市場看好原則的前提下，緊貼“農”字做文章，念好各自的“山水經”，變資源優(yōu)勢為財源優(yōu)勢，努力把發(fā)展生產項目與自己的優(yōu)勢資源對接起來，與市場行情對接起來，與招商引資對接起來，與創(chuàng)辦效益產業(yè)對接起來，與發(fā)展公司制農業(yè)對接起來，努力把自己的產業(yè)項目做大做強。在發(fā)展中要汲取過去的教訓，政府絕不能盲目貸款辦企業(yè)。政府的職能之一是要創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，吸引業(yè)主投資辦企業(yè)。要通過為企業(yè)服務和提高農村經濟中介組織化程度，逐步發(fā)展農村經濟，以此來化解債務。

二、清欠還債

農村債務總量中，有一部分是農民由于多種原因欠交國家和集體的稅費，村組既是債務人，又是債權人。因此，要集中力量，清收與組織專業(yè)隊伍常年清收相結合的辦法，深入到欠款戶家中，宣傳黨的富民政策，教育群眾正確處理好國家、集體、個人三者之間的關系，動之以情、曉之以理，使欠款的農戶體諒目前國家、集體的困難，積極籌集資金，交納拖欠的稅費。對無故拖欠集體稅費的釘子戶、難纏戶，要善于拿起法律武器，按照法律程序，依法清收，確保國家和集體的合法權益。由于不能動用專政力量，村級部分債權采用常規(guī)工作根本無法收回，建議國家出臺政策或相關法規(guī)予以明確，便于依法回收，推進債務化解工作，推進農村改革和維護社會穩(wěn)定。

三、互抵消債

在農村，有的農戶欠集體的稅費，但集體也欠本村和外村農戶的錢。在化

解農村債務時，鄉(xiāng)村要積極主動牽線搭橋，協(xié)調村民之間、兄弟之間、親朋好友之間的關系，在征得他們同意的基礎上，互抵消債，并辦理相關手續(xù)，化解債權債務。實踐證明，這個辦法是比較有效的。

四、降息減債

高息借貸是造成不良債務的一個重要原因。如果借貸高息不降，農村債務包袱就會像雪球一樣越滾越大。為此，要對高息借貸進行一次徹底的清理，在積極償還部分農戶借貸本金的基礎上，認真做好放貸戶主的思想工作，宣傳國家金融管理政策，宣傳高息借貸是違反國家有關政策規(guī)定的，不受法律保護。在宣傳政策的同時，對高息借貸的要嚴格按照國家金融部門的同檔利息規(guī)定分段計息，通過采取降息的辦法來減少農村債務。國家金融機構要采取停息掛帳的辦法減輕鄉(xiāng)村債務壓力。

五、拍賣償債

對村組閑置的資產，如荒山、荒湖、荒圩、荒灘，在堅持公開、公正、公平原則的前提下，公開拍賣、租賃，賣斷經營權，一定幾十年不變；對原集體的林場、小型水利設施和五保戶、特困戶不使用的土地由集體統(tǒng)一收回，公開向外發(fā)包，通過采取轉讓產權或經營權的辦法，回籠資金，用于償還債務。

六、減支還債

一要減人。改革基層行政管理體制。首先，改革傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村行政管理體制，要進一步科學規(guī)劃、合理設置鄉(xiāng)村行政區(qū)劃，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的建制標準，對達不到版土面積和人口數量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村堅決進行撤并。其次，要更進一步抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村機構改革，按照經濟發(fā)展水平和財政收入狀況，認真合理核定機構和人員編制，采取有效方式精簡超編機構和人員，將具有經營性質的事業(yè)單位逐步推向市場，劃出財政供養(yǎng)范圍，逐步轉為經營性服務實體。其三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)村領導體制，嚴格控制領導職數，通過對學歷、年齡等作出硬性規(guī)定篩選一批，實施公開競爭、民主評議淘汰一批，鼓勵超編干部到村任職分流一批，并積極探索跨村跨社任職的管理模式，精簡過多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部隊伍。二要減支。各地要嚴格堅持把辦公益事業(yè)與農民的意愿結合起來，與當地客觀實際結合起來，量力而行，沒有必要辦的事情不辦，可辦可不辦的盡量不辦，通過科學決策、嚴格管理、精打細算的辦法，節(jié)約每一分錢，搞好必辦的事。

七、轉移還債

為了減輕農民負擔，從根本上防止農民負擔反彈，中央財政對實行稅費改革的地方應加大轉移支付力度，以解決影響地方穩(wěn)定、發(fā)展的資金瓶頸。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府在科學安排國家轉移支付資金的同時，要從嚴控制支出，努力節(jié)省開支，把國家安排給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人員的經費拿出一部分，用于償還農村債務。此外，中央財政中安排給農村的轉移支付資金，也要拿出一定的比例用于還債。

八、追查降債

農村債務當中，有一小部分是由于少數村組干部個人利欲熏心，采取多種形式侵吞集體資產而形成的。在化解農村不良債務時，要通過清、查、核和公示的形式。使群眾知道村組債務形成的原因，揭發(fā)村組干部以權謀私的行為。問題查出后。當地黨委、政府要按照有關政策規(guī)定，一方面要如數追回被其侵吞的集體資產用于降債，另一方面要將其移交司法部門處理。

九、劃撥轉債

在農村債務規(guī)模總量中，有一部分是發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)或村組企業(yè)形成的，其中有一部分企業(yè)仍然在運行，有的雖然已轉產，但仍然使用原有的房屋、土地等。針對這種情況，地方黨委、政府要認真做好企業(yè)繼承者的思想政治工作，要求他們承擔債務，并辦理相關財務手續(xù)，簽定償還協(xié)議。當然，地方黨委、政府也要為繼承者創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，積極做好各項服務，以最大的熱情、最優(yōu)的服務，為他們辦好事、辦實事。

只有這樣，他們才能夠樂意接受債務，兌現償還債務的承諾。

十、管理控債

制度管理是現代管理的重要內容。鑒于以往許多債務是由于制度不健全造成的，各地、各部門應建立健全有關制度，避免債務難以化解甚至不斷產生新債的現象發(fā)生。首先要完善鄉(xiāng)級財政管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入“一要吃飯，二要建設”，首要的是保工資和運轉。舉辦公益事業(yè)，必須堅持實事求是、量入為出的原則，不允許超越實際搞達標、創(chuàng)政績。其次要建立新增負債審批制度。凡未經批準產生的新增債務，按照“誰決策誰負責，集體決策由主要領導負責”的原則嚴肅處理。三要實行村賬鄉(xiāng)管的制度。村級賬務由鄉(xiāng)級經管部門統(tǒng)一管理，杜絕村干部亂支亂貸行為，規(guī)范財經制度。四要嚴格執(zhí)行審計制度。定期對鄉(xiāng)、村經濟活動和財務特別是債務進行審計，強化個人責任，建立債務終身責任追究制。同時，鄉(xiāng)村債務的形成，既有客觀

因素，也有主觀因素，與某些鄉(xiāng)村干部決策失誤、工作不力、發(fā)展經濟能力不強以及其他方面有著直接的關系。在農村各項工作中，人是第一要素，培養(yǎng)一支靠得住、能干事的鄉(xiāng)村干部隊伍是一項非常重要而又緊迫的任務。要拓寬用人的視野，把善于致富、群眾公認的經濟能人請到干部隊伍中，帶領群眾發(fā)展農村經濟，在經濟發(fā)展中化解債務。

以上的一些措施，從長遠看來是可行的，但是基層的債務問題已經刻不容緩，加之諸多客觀因素的影響，化解大量鄉(xiāng)村債務不可能一蹴而就。一是今后可用來化解債務的資源越來越少，據調查，在已經化解的鄉(xiāng)村級債務中，70%以上是通過債權債務相抵來實現的。今后，清收債權的難度越來越大，剩下的大多數是難以回收的“爛賬”和“呆賬”，同時，資源性收入也將逐漸減少，對能夠處置的閑置房產、設備等資源大多數已經變賣或出租。二是化解重點、難點債務(如欠上級的支農周轉資金、世行貸款

等農發(fā)有償資金、銀行貸款、信用社貸款以及退還農村合作基金股金等)，無資金來源。三是通過發(fā)展地方經濟償債并不是短時間可以實現的，償還舊債必然會產生新債，特別是在一些中西部的貧困鄉(xiāng)村，讓基層政府自我化解上百萬、上千萬的債務，幾十年也不可能。況且高額的利息“利滾利”，增加的收入還不夠支付利息。到何時才能還完？現實的問題是如何在盡短的時間內，有效的化解基層債務，防止危機進一步演化。因此，筆者同時認為：

第一，中央應加大“注資”力度。銀行有不良資產，政府也有不良資產。國有銀行承擔政策性貸款的虧損，造成的不良資產，政府可以成立資產管理公司剝離，可以用外匯注資，基層政府作為中央政府的“子公司”，為什么不可以從中央政府獲取專項資金的支持債務化解？但是，中央政府畢竟財力有限，許多剛性的支出，如軍費開支，社保醫(yī)療等無法減少。因此，可以考慮中央和地

方共同承擔，承擔的比例可以根據債務性質和不同地區(qū)的經濟狀況調整。經濟欠發(fā)達的地方，稅基薄弱，債務沉重，償還能力不強，中央應當兼顧公平，多承擔一些。

第二，積極發(fā)行地方債。從經濟學意義上，化解債務的最好辦法就是使債務流動起來。政府有未來的收入，債權人需要現在的還款,所以中央政府可以“借”錢給地方政府用于還債，地方政府解決了債務問題才有能力發(fā)展經濟，增加收入，等到收入增加后，再還不遲。

第三，改革財稅體制。在近期，農村財稅體制要適應化解鄉(xiāng)村財政危機的需要，進行較大幅度的調整。應在稅費改革后5年，將新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收，包括增值稅和消費稅全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一方面可以增加鄉(xiāng)村的可用財力，另一方面也能夠刺激鄉(xiāng)村發(fā)展非農經濟。還應強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)個人所得稅的征收力度。在改革后幾年，也應將新增個人所得稅大部分留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用來緩解鄉(xiāng)村財政危機。

第四，改革農村公共產品供給制度。要重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，對于民兵訓練、鄉(xiāng)村公路建設、計劃生育、農村義務教育、跨區(qū)域的農村基礎設施建設等公共品、公益品費用，應該主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府來承擔，讓鄉(xiāng)村真正休養(yǎng)生息。只有減輕了鄉(xiāng)村公共產品的供給責任，才能較好地消除鄉(xiāng)村財政危機的隱患。

第五篇：不良貸款成因及化解對策

農信社不良貸款成因及化解對策

作者：李星詠 湖… 文章來源：本站原創(chuàng) 點擊數：

2382 更新時間：2009-1-9

長期以來，農村信用社對促進我國農村經濟發(fā)展和穩(wěn)定，發(fā)揮了積極的作用。但受多種因素制約，信貸資產質量低劣、不良貸款占比高始終困擾著農村信用社，已成為制約農村信用社快速健康發(fā)展的根本因素，也直接影響著信用社經營效益和持續(xù)生存和發(fā)展。近年來，各地農村信用社都積極采取多種措施，加強不良貸款清收，取得了明顯的成效。但同時新的不良貸款又不斷產生，陷入了“先清后增”的怪圈。有的隨貸款規(guī)模的擴張表面降低了不良占比，掩蓋了風險，但不良貸款絕對額卻不降反升，都成為困擾信用社發(fā)展的頑疾。因此，在農村經濟結構不斷調整的新形勢下，如何化解不良貸款問題、切實提高經營管理水平，提高信貸資金的運用率，樹立農村信用社的良好社會形象和競爭力，鞏固農村陣地，擴大市場占有率，就要根據自身情況結合當地實際，既要有方法，又要有策略，劃階段清收，盡快在具體工作中實施，創(chuàng)造性地開展工作，不妨借鑒大禹治水的成功經驗，疏堵結合，從堵新和清舊兩方面同時入手，在控制新增不良貸款方面多下功夫，多出絕招，在壓縮不良貸款存量上多想點子，多施手段，才能取得較好的效果。

一、不良貸款的形成原因

對于農信社的不良貸款應基于對歷史和現實的客觀分析，站在促進農村經濟發(fā)展的高度，探索化解的思路和對策。對不良貸款形成的可能原因進行分析，有助于預防、化解貸款風險。

（一）是貸款風險識別和篩選機制不健全。對借款人的準入判斷，不是基于借款人的財務狀況或貸款抵押品，而是基于對借款人成功完成某項業(yè)務的預測。或者在借款人的資信程度及償還能力產生質疑的情況下，發(fā)放貸款過分倚重第一還款來源（如抵押物）；貸款用于投機性的商品買賣；貸款抵押品折扣率過高，變現能力很低；異地貸款、多頭貸款過多，缺乏有效的監(jiān)控；貸款已存在潛在風險時，沒能及時采取果斷措施；貸款已明顯出現風險，相關責任人卻因怕暴露問題擔責任，沒有迅速采取有效措施清收，把希望寄托于借款人能柳暗花明，消極等待，坐失清收良機，最終使貸款造成損失。

（二）是貸款管理機制設置不合理。在貸前調查階段，獲得的貸款信息不完全，貸款項目評估質量不高。部分信貸人員缺乏必要的信用評估、財務分析知識和經驗，發(fā)放貸款時又沒有充分聽取必要的勸告，而發(fā)放調查不充分、信貸資料不完善或不真實、抵押物變現力差、不足值的貸款。在貸款的審批階段，未嚴格把握貸款審批條件。貸款集中程度過高，過分集中于某一借款人，某一行業(yè)、某一種類貸款，致使貸款風險相對集中，貸款金額超過借款人的還款能力而無力償還。使借款人產生“債多不愁”，以一種無所謂的無賴態(tài)度毒化借貸雙方關系，使信用社處于被動尷尬局面；貸款發(fā)放后信貸管理人員對日常監(jiān)督管理不力，存在“重放輕收輕管理”的現象；部分信用社由于人手較少，根本沒有按照信貸操作規(guī)程執(zhí)行等等。

（三）是信貸人員素質的制約。人是生產力第一要素，信貸人員除了必須具備一定的金融理論、企業(yè)財務管理、法律制度等業(yè)務知識外，還必須具有誠實的品格和強烈的責任心。信貸工作人員的素質直接影響到貸款的質量，尤其是在管理體制不健全、貸款運作不規(guī)范、約束不力的情況下。由于多種因素的制約，當前農村信用社信貸人員的數量有限，部分人員素質不高，難以進行貸款的科學決策和有效管理，違規(guī)放貸時有發(fā)生；在執(zhí)行信貸政策方面，有的信貸人員隨意性很大，存在“人情代替制度”現象。在風險的預測方面，有的信貸人員缺乏科學的理論知識，憑主觀經驗的成分較重，用經驗代替制度。對于即將產生風險的貸款，不能拿出一套完整的防范措施和處置辦法來，只是將希望寄托于借款人能扭轉局面或輕信借款人的還款承諾，白白浪費和錯過了清收不良貸款的有利時機。加之由于管理體制原因以及改革步伐相對滯后，部分信貸員“在其位而不謀其職”工作主動性差，缺乏開拓創(chuàng)新精神，不能干好自己的本職工作。這些自然加大貸款風險。

（四）是自身經濟利益的驅動。利益與風險并存，一些農村信用社盲目地追求高效益，一味地支持風險企業(yè)和風險項目，這種貸款配置本身就孕育著高風險。

（五）是借款人欺詐。借款人欺詐可分為普通欺詐和嚴重欺詐。所謂普通欺詐行為，指借款人主要通過向信用社提供部分虛假信息以改善本企業(yè)的資信狀況，獲得用于借款人生產經營活動的貸款。這種欺詐的特征有：（1）借款人向信用社提供的信息部分虛假；（2）提供虛假信息的主要用意在于提高其資信狀況，期望獲得信用社的充分信任；（3）獲得的貸款主要用于真實的生產環(huán)節(jié)。如果經營按計劃進行，借款人也不愿意拖欠貸款而在信用社留下不良記錄，即使出現其他情況時，借款人雖然無力歸還貸款，但通常愿意與信用社合作。嚴重欺詐是指借款人通過一切手段從金融機構獲得貸款并貸款主要用于借款人從事的主營業(yè)務以外的行業(yè)或挪用貸款而獲取個人利益。這種欺詐的主要特征有：（1）為了獲得貸款，借款人不惜一切手段（包括違法手段）；（2）借款人對其從事的行業(yè)并不真正關心，甚至借款人根本沒有正當主業(yè)，或者從事的行業(yè)的目的就是為了更方便地獲取貸款；（3）借款人獲取貸款并不用于主要業(yè)務，而是以轉移、投資、奢侈消費等方式，鯨吞貸款。這類欺詐行為主要以騙取信用社貸款為最終目的，且通常利用、拉攏或腐蝕信貸人員，因這種惡意欺詐而造成的不良貸款風險極大，收回的可能性很小。

（六）是借款人通過企業(yè)改制，將信用社的貸款“一改了之”。隨著我國國有企業(yè)改革深入和市場經濟體制的完善，企業(yè)間的兼并、收購以及企業(yè)改制成為一種普遍現象，有的企業(yè)通過上述行為盤活了資產、扭虧為盈，重新獲得生機。與此同時，部分經營正常的企業(yè)，也借兼并、破產、重組、改制之機“逃債”、“廢債”、“懸空”信用社債權。大量的信貸資產在企業(yè)改制中打了水飄，成了企業(yè)改制的犧牲品。

（七）是借款人遭受不可抗拒因素影響，致使貸款形成不良貸款。由于我國農業(yè)的基礎較薄弱，農業(yè)耕作的機械化程度相對較低，農民抗御自然災害風險能力較低，大多數地方存在靠天吃飯這種情形，這增加了涉農貸款收回的不確定性和貸款的風險性。一旦遇到自然災害，農作物減產，農業(yè)欠收，直接影響農民收入，影響貸款的歸還。

（八）是行政干預因素。在2002年農村債務鎖定之前，地方政府壓，地方財政擠，迫使農村信用社發(fā)放大量指使性貸款、救濟貸款，貸款行為行政化，信貸資金財政化，直接削弱了貸款產生經濟效益的基礎。地方政府行政干預嚴重，造成“領導定盤子、企業(yè)鋪攤子、農信社發(fā)票子”的現象，迫使農信社最終承擔風險。

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（九）是缺乏完備有效的貸款管理內部制約機制,貸款風險沒有同信貸員利益掛鉤。貸款發(fā)放好壞一個樣,責任追究制度不健全，為不良貸款的形成提供了土壤和溫床。行業(yè)不正之風嚴重，上級聯(lián)社領導打招呼貸款多，信用社信貸人員人情貸款多，借名壘大戶貸款多。

二、不良貸不化解對策

（一）提高思想認識，高度重視信貸風險的管理。首先，要增強風險觀念和防范意識，努力謀求控險、避險、化險良策，提高信貸資產質量。其次，要加強信貸人員對信貸案件的學習，提高對信貸風險的再認識，使信貸人員充分認識到金融風險無處不在。首先，應建立“不愿違”的自律機制。關鍵是消除員工違規(guī)的動機，增強自我約束、自我控制的能力。強化教育，增強三種意識。加強以“八榮八恥”為主要內容的社會主義榮辱觀教育，引導員工樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，增強道德意識，不斷增強免疫力，強化依法合規(guī)經營和防范風險理念，增強自律意識。再是用理論知識武裝素裹，不斷總結和分析過去，全面提高增量貸款質量，避免前清后增現象，各項制度得以貫徹到具體業(yè)務中。

（二）及時掌握借款人動態(tài)，減少信貸風險。農信社與借款人是唇齒關系。借款人經營好壞直接影響著農信社信貸資產的質量。因此，農信社有權也必須了解借款人生產經營和資金運用情況，掌握第一手資料，根據借款人的實際情況及時調整信貸策略，確保信貸資金安全。信貸業(yè)務主管人員在所轄范圍搞好調查，經常到貸戶家中走訪，盡最大努力撐握其家庭經濟收入狀況，經常與貸戶談心，幫其走出氣餒的誤區(qū)，立足現狀幫其上項目，采取滾雪球式發(fā)展，多渠道增加收入，從中找出解決問題的方法和策略，逐年消化風險。

（三）要積極爭取國家及地方政府的扶持。其一，要爭取國家對農信社的優(yōu)惠政策，積極為農信社創(chuàng)造寬松的經營環(huán)境。在利率上，應適當農信社轉存款的利率；減免農業(yè)貸款營業(yè)稅；國有企業(yè)破產時把農信社貸款作為第一償還對象，等等。其二，要全力爭取地方政府對農信社的大力支持。一要采取多聯(lián)絡、勤匯報、講實情、述利害等方法，取得地方政府的理解和支持。借助公、檢、法、司、稅等執(zhí)法部門的特殊作用，清收農信社不良貸款，以提高農信社化解信貸風險的力度。二要促使地方政府在地方企業(yè)轉制過程中，積極支持農信社落實債務。

（四）加強內控，完善信貸風險防范機制。

（1）、完善信貸決策機制。一是完善信用聯(lián)社貸款審批委員會的職能，發(fā)揮基層信用社貸款審批小組的積極作用，并充實法律人才，增強對貸款的合法合規(guī)性審查。二是堅持貸款操作程序，嚴把“三查關”。首先，把好貸前調查關，進行嚴格的貸前調查，以市場為導向選擇貸款對象。其次，把好貸時審查關，嚴格審查貸款手續(xù)的合規(guī)性、完整性、有效性。第三，把好貸后檢查關，重點抓好信貸資產的跟蹤監(jiān)控工作，隨時掌握信貸風險的變化，及時貸款管理策略，將風險消滅于萌芽狀態(tài)。

（2）、建立貸款風險預警機制。建立貸款風險預警機制可以為農信社防范信貸風險提供重要參考，及時化解潛在風險，確保信貸資產的安全。建立風險預警機制的關鍵是合理選擇風險預警信號，主要包括：（1）財務早期預警信號，主要檢查企業(yè)的會計報表、應收帳款的變化情況；（2）管理層的早期預警信號，主要檢查企業(yè)關鍵人員變動對企業(yè)計劃目標、勞資關系、經營宗旨等的影響；（3）經營狀況早期預警信號，主要檢查企業(yè)的財務記錄、業(yè)務性質變化、生產及庫存情況，以及與客戶的信用關系；（4）企業(yè)與農信社的早期預警信號，主要檢查企業(yè)在農信社的存款余額、應付票據、短期借款、還款來源等方面的變化情況。

（3）、完善信貸風險轉移機制。全面推行抵（質）押貸款，從嚴控制保證貸款，轉移農信社信貸風險。一是嚴格依照《貸款通則》辦理業(yè)務，按照《擔保法》辦理合法合規(guī)的抵押擔保手續(xù)。要對保證人的償還能力，抵押物、質押物的權屬和價值以及實現抵押權、質權的可行性進行嚴格的審查。二是在貸款方式上，應優(yōu)先選擇抵押或質押方式，對保證貸款應嚴格審查擔保人的擔保資格，防止擔保人多家擔保，造成“擔而不保”的現象發(fā)生。三是對舊欠的信用貸款、擔保失效貸款，應盡可能補辦抵押、擔保手續(xù)，轉移信貸風險。

（4）、完善貸款風險補償機制。一是提高呆帳準備金提取比例，并允許農信社根據風險狀況提取

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一定金額的特別準備金。二是允許建立企業(yè)“兩金制度”，提取一定比例的貸款風險保證金和利息備付金，專戶存儲，必要時可用于還貸付息。

（5）、完善信貸風險責任機制。一要明確農信社一把手對本社信貸風險管理的全面責任制。二是對新增貸款嚴格實行“第一責任人”制度，信貸員作為第一責任人要負責貸款的“包放、包管、包收、包效益”。三是對舊欠貸款風險進行重新確認，劃分責任人，責任貸款要由責任人負責收回，不能明確責任人的要層層落實清收責任。

二、認真落實第一責任人追究制。解玲還須系玲人。貸款緣何形成不良，首先應從自身查找原因，經辦人是首要的追究對象，因其熟悉當時的辦貸情況。有的同志現已退休或調離本工作單位，甚至調出金融系統(tǒng)，就無從下手，那將永遠無法落實！退休或調出原工作單位的同志，只要在本系統(tǒng)內，及時向上級反映，將其“請”回來進行清收，并制定相應的制約措施，如：發(fā)生活費、限定期限清收、用其工資歸還貸款等方式進行制裁；而調往其他行工作的，請監(jiān)管委員會給予協(xié)調解決；調入其他系統(tǒng)的同志，要到其主管單位反映，請領導幫助協(xié)調解決，要一追到底，決不半途而廢，達到以儆效優(yōu)的目的。并指定專人進行統(tǒng)計，以保證各項數字準確無誤，為領導決策提供依據

（五）強化信貸隊伍建設，提高信貸人員素質。

1、競爭上崗。讓那些作風正派、有強烈責任感和事業(yè)心，有較高的文化水平，對業(yè)務熟悉、能吃苦耐勞的員工從事信貸工作，并定期實行輪崗制度，防止個人行為風險。

2、要強化信貸人員的培訓，培養(yǎng)一批精通業(yè)務、善于經營管理和社會公關的“復合型”人才。

3、推行信貸人員等級管理制度，按級定酬，并根據對農信社的貢獻實行專項獎勵措施，提高信貸人員的工作積極性和主觀能動性。

（六）疏、堵并用，化解不良貸款控新降舊是關鍵。控制新增不良貸款，降低舊存不良資產，是提高信用社資產質量，增強農信社核心競爭能力，實現信用社可持續(xù)發(fā)展的重點工作，也是難點工作。（1）、堵新是關鍵。信貸風險是伴隨著貸款的發(fā)放而產生的，堵新就是要從完善內部防范機制入手，切實加強對新增不良貸款的防范。（2）、清舊是根本。不良貸款形成的原因是多方面的，清舊就是通過規(guī)范不良貸款的管理，落實清收責任，嚴格考核獎懲，采取積極有效的清收措施，進一步加大清收力度，實現不良貸款的雙降。（3）、多策略地保全的盤活不良貸款。信用社要結合實際，采取戶戶見面收、人人包戶收、依法強制收、落實債務收、輸血幫扶收、逐筆銷號收，聘請社會人員收等措施，大力盤活不良貸款。（4）、加大考核獎懲力度。嚴格“四包一掛”考核制度，獎懲分明，是執(zhí)行各項制度的基礎，也是促進清收工作高效開展的保證。在不良貸款清理過程中，信用社要按照貸款清收的難易程度進行分類排隊，對信貸員明確分工和落實任務，簽訂責任狀，實行專門機構、專職人員、專業(yè)經營、專項考核的管理模式，要求信貸人員、包清收包盤活，并實行績效與報酬掛鉤，多收多得，不收不得，以激發(fā)信貸人員的工作積極和創(chuàng)造性，促進不良貸款清收工作的開展。

控新降舊既要抓好對大額貸款的管理和清收，更不可忽視對小額貸款的監(jiān)管和抓降。因為抓好對小額貸款的控新降舊工作，有著積極作用：（1）、抓好小額貸款的控新降舊，能產生震懾力。小額貸款額度小，容易收，特別是在農村經濟快速發(fā)展，農民富裕程度增加的情況下，通過各種有效的清收手段，清收小額不良貸款已不再是清收工作的難題。通過對小額貸款的清收，依法懲處不講信用的賴賬戶、釘子戶，不僅有利于盤活信用社不良資產，更重要的是能夠通過強有力的清收態(tài)勢，震懾一些等待觀望，企圖逃避農村信用社債務的貸款大戶，實現四兩拔千金的清收效果。（2）、抓好小額貸款的控新降舊，能增強影響力。小額貸款難收回的一個重要原因，就是當地信用環(huán)境惡化，貸戶信用關系缺失。通過對小額貸款的清收，最大限度地活化和保全信用社資產，向社會表明信用社清收不良貸款的信心和決心，對于改善當地信用環(huán)境，增強社會信用意識具有十分重要的意義。而且，信用社員工在清收過程中，可以更廣泛地深入村組、農戶、居民，從多角度、多渠道地摸清他們的信用狀況，為今后更好地發(fā)放和管理當地其他貸款、控制新增不良貸款，探索更多有益的工作經驗。（3）、抓好小額貸款的控新降舊，能形成積聚力。對農信社而言，小額農貸既是主體業(yè)務，又是信用社的品牌業(yè)務。側重于“農”字，偏重于“小”字，是信用社信貸業(yè)務的主要特點。因此，信用社必須立足自身業(yè)務工作特點，從小處著手，認真抓好對小額貸款的清收和管理，只有將“小”貸款管好，將小額沉淀資金盤活，才能積小成大，形成巨大工作合力，推動整體業(yè)務大發(fā)展。

（七）、可借鑒商業(yè)銀行剝離不良貸款的做法，根據各地的實際情況，建立資產管理公司，試行不良貸款的集中處理與分散處理。對于問題貸款嚴重、虧損面較大的農信社，可采取集中處理模式，由政府出資設立或由信用合作管理部門直接經營一個單獨機構，來統(tǒng)一處理農信社存在的不良貸款。這有利于借助政府的財政資源來幫助信用社核銷不良貸款，充實農信社資本金。對于不良貸款尚不十分嚴重的農信社，可采取分散式的處理模式，在農信社內部成立專門的資產保全部門或工作小組，利用自身的力量來處理本轄區(qū)內存在的不良貸款。

（八）、加強與當地黨政部門的溝通協(xié)調，爭取其理解、支持，協(xié)調清收農信社不良貸款。不良貸款的處置是一個綜合的社會系統(tǒng)工程，需要各級政府機構、農信社和企業(yè)的通力合作。農信社應在地區(qū)政治事務中積極參與政治協(xié)商、民主管理，通過發(fā)揮政協(xié)代表、人大代表的監(jiān)督作用，議案的質詢作用以督促政府部門、司法機關正確行使權力，保護信用社的權益。農信社不良貸款的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占相當比例，而這些企業(yè)恰恰與地方政府和當地村委有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以，“解鈴還須系鈴人”，爭取當地黨政部門支持，靠行政手段協(xié)助清收是盤活農信社不良貸款的有效途徑。

（九）、運用法律武器，重拳出擊，依法強制清收，保全信用社債權。由于目前法制尚未完善，法律環(huán)境有待進一步凈化，對不良貸貸款采取法律行動必須作好充分的準備，對一些有特殊背景的企業(yè)更應慎重。同時，農信社在采取法律行動前必須對借款人及相關債務人的資產情況摸清楚，以便在庭外和解失敗后，及時要求法庭采取保全行動，否則可能因沒有可供可執(zhí)行的財產而達不到采取法律行動的效果。實際工作中，對那些法制意識不強，信用觀念差，賴債思想嚴重和惡意逃債的個體工商戶貸款和私人貸款，以法律手段強制清收是比較奏效的。

（十）、采取積極的清收政策，落實不良貸款清收責任制，發(fā)動和鼓勵全員參與收貸，對收回的不良貸款，可按一定比例給予獎勵表揚，以調動員工清息收貸工作的積極性和主動性。對那些由于信貸人員工作失誤，未能對貸款風險保持應有的警覺，或對存在問題的貸款進行回避和掩蓋，造成貸款惡化的，應追究有關人員責任，并責令其收回貸款。由于制度不完善、管理不規(guī)范，農信社不良貸款中不乏有人情貸款、關系貸款等，對這些非正常貸款和小額的農戶、私人貸款，利用信用社人緣、地緣優(yōu)勢，進行軟性清收也是一種有效可行的清收措施。

（十一）、選擇可行有效的貸款重組措施。對問題貸款采取重組措施常包括以下內容：貸款展期、借新還舊、還舊借新、減免或全減利息罰息、減免部分本金、債轉股、以物抵貸、追加擔保品、重新規(guī)定還款方式及每次還款金額等。目前，農信社可以采取貸款展期、轉貸、借新還舊和以物抵貸等方式。

（十二）、采取以資抵債的方式清收。對于村兩委貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款，要定期進行催收，以保證信貸資金不失訴訟時效。有的村村委班子不穩(wěn)定，流動性極強，要經常上門做催收工作，使新的村委成員了解此筆貸款的用途、經手人、期限等情況。對新官不理舊賬的村要重點進行監(jiān)控，并向當地政府反映，請政府幫助解決落實。長時間不能落實的，將該村的貸款筆數、金額、用途、貸出時間等情況在該村進行公布，讓廣大群眾共同分析，該如何處理？鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款或公職人員的貸款要與黨委政府進行協(xié)調。若企業(yè)的固定資產或土地使用權能確定下來，請資產評估中介機構給予評估，將資產過戶到信用社，等待時機盡快將固定資產進行轉租賃或迫賣出去，本著成熟一個處理一個，達到降低非正常貸款在貸款總量中的占比。

（十三）、請求政府給予優(yōu)惠政策。要密切配合政府產業(yè)結構調整步伐，發(fā)揮部門優(yōu)勢，不違農時地支持農民朋友調整種植結構模式所需的資金數額。爭取適當時機請求政府給予“稅率優(yōu)惠、財政補貼”等方式來降低不良資產的額度，但要考慮到的政府的難處和承受能力。國家出臺的一系列政策，農民負擔減輕了，財政可支配資金受到分流，難以實現用財政補貼不良貸款的目地。

（十四）、努力提高存款增量，降低不良貸款占比。黨中央給我們繪制了宏偉的目標：全面建設和諧社會。我們國家是農業(yè)大國，農村人口在總人口中占比90%，只有農民走上了小康路，才能創(chuàng)建和諧社會。扶持農民富起來，是我們信用社義不容辭的責任，既要向農業(yè)提供資金服務，又要向廣大群眾傳播信息，充分發(fā)揮農村金融主力軍作用，為鼓起農民群眾的錢袋子而出謀劃策。農民富了，我們的服務工作跟上了，存款的增量實現了增長，拉動貸款增量上升，隨之不良貸款占比自然下降，有利經營管理，實現扭虧增盈，實現信用社和“三農”雙贏的效果。