第一篇：防范和化解地方政府債務風險的幾點建議概要

審計研究簡報 第6期

（總第201期）

審計署審計科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府債務風險的幾點建議

我國現行法律規定地方政府不得舉債、預算不列赤字。而現實情況是地方政府規避法規約束，多頭舉借債務，尤其是地方政府融資平臺舉債融資規模膨脹迅速，資金運用效率不高，償債風險日益加大。地方政府債務問題的成因是多方面的，既有地方政府為促進當地經濟社會發展需要融資的現實需求，也有政府與市場邊界不清，地方政府財權與事權不統一導致地方政府資金緊張等體制性因素，還有政府官員績效考核導向偏差引發的地方官員非理性投資沖動，以及統籌監管不到位，缺乏有效監督等管理因素。對于地方政府的債務管理情況及債務風險，各級審計機關要予以高度的關注，客觀分析和看待其形成的原因，準確把握問題的核心，從如何更好地發揮審計“免疫系統”功能角度，研究和提出防范和化解地方債務風險的建議。

一、分類施治，疏堵結合，完善風險管理，建立控制體系

（一）清查存量債務，積極化解風險。

根據先清理后規范的要求，應該把妥善處理地方政府的存量債務,作為當前地方政府工作的一項重點內容。

1．摸清債務總量，分清類別結構。

對于中央政府來說，當務之急是全面摸清各地債務規模底數，并在與各地財力比較的基礎上初步確定債務總體風險大?。煌瑫r分清地方政府債務結構，掌握各種類型債務的特點及成因，以確認償債風險，劃分層次、區別對待，有針對性地研究制訂相應化解措施。

2．區分舉債主體，落實償還責任。

對政府部門、機構和全額撥款事業單位的債務，以及由差額撥款事業單位、融資平臺公司因提供公共服務產生且無償債資金來源的債務，地方政府應承擔直接償債責任；對各類融資平臺公司因基礎設施、公益性項目建設而產生，且有償債資金來源的債務，地方政府應督促其按計劃、合同的要求嚴格履行還款義務，盡量避免其向政府直接債務轉化；對與公共服務無關的市場行為所產生的債務，應本著“誰舉債，誰償還”的原則，由舉債主體自行償還，政府不承擔兜底責任。3．保障還款來源，全力化解風險。

在分清舉債主體、落實償還責任的基礎上，要及時制定償還計劃，科學籌措償債資金，按時履行償債義務。其中：

對承擔直接償還責任的債務，地方政府應根據自身財力狀況、債務規模和期限，及時安排償債資金；對承擔兜底責任的債務，如高校、醫院、交通等單位因公益性項目舉借的又具有收入的項目債務，主要通過項目收入逐步化解，不能滿足償債需求時地方財政要適度給予補助，將其風險控制在一定范圍內；對不承擔兜底責任的債務，地方政府應督促地方政府融資平臺公司完善法人治理結構，規范運營管理，提高自身持續經營能力，通過自身收益來逐步償還，也可引進民間資本，優化股權結構，提高償債能力。4．關注敏感類型，分類評估風險。

對通過“借新還舊”方式償還的債務，地方政府應積極關注舉債主體的償債能力，分析“還舊”中本金和利息的比重，并合理測算其未來收入，以評估其風險；對主要依靠土地出讓收入償還的債務，地方政府應加強對土地市場的動態監控，及時掌控、準確評估和跟蹤提示該類債務風險，同時嚴格土地出讓金管理，以保障還款資金來源；對舉債建設的在建項目，應由財政部、發展改革委等有關部門牽頭，及時統計清理，在督促地方政府理順債權債務關系的基礎上，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題，保證其后續融資來源，防止因信貸政策變動造成“半拉子工程”。

（二）規范新增債務，實現有序管理。

隨著經濟社會的不斷發展，地方政府新增債務不可避免。從長遠來看，應建立健全地方政府債務的管理體系，實現債務增長適度，管理規范。

1．允許地方政府適度舉債。

市場經濟所要求的分稅制財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。國際上實行分稅制財政體制的國家普遍賦予地方政府舉債權?；诋斍胺侄愔曝斦w制的逐步完善和地方政府現實的融資需要，在劃分政府間事權的基礎上,賦予地方政府包括舉債權在內的應有財權,是進一步深化財政體制改革的重要步驟，也是規范政府性債務管理的根本出路。中央政府應給地方政府留下一定的融資空間，允許地方政府公開發行地方債券，使得地方政府除了貸款之外有了更多的舉債途徑。這樣，一方面可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散風險，能夠推動隱性債務顯性化；另一方面，由于發行債券的審批條件嚴格,可以促進地方政府改善治理，提高政務的規范性和財政的透明度，規范債務管理。同時,由于債券發行是市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高政府投資建設項目的社會公益性和經濟效益性。

在地方債發行初期，建議發債權限定在省級人民政府，市縣政府如有發債需要，須在省級安排發行額度中進行統籌安排。同時，建議先期在東中西部分別選定經濟發展較快、償債能力較強的省份進行試點，根據試點結果確定進一步推行的深度和廣度。

2．科學確定地方政府債務規模。

從各國情況看，管理地方政府債務的有效手段是合理確定地方政府債務規模。確定地方政府債務規模要綜合考慮相關因素。中央政府要統籌控制地方舉債的總體規模，在協調

國債與地方債務規模關系的同時，綜合考慮各地經濟社會發展水平、在“十二五”規劃中的發展功能定位、財政收入狀況、償債能力以及歷史債務規模等因素，合理確定地方債務省際平衡比例，科學確定年度舉債計劃。鑒于東、中、西部的實際情況不同，如中央轉移支付在財政收入中所占地位差異懸殊，在確定債務規模時應有所區別。一般而言，根據償債能力，各地債務規模應控制在全國平均水平的一定比例范圍內（以±20%為宜）。通過建立地方政府債務的風險預警指標體系控制債務的規模。風險預警指標體系中需要綜合考量各類債務風險指標，如主要選取負債率、債務率、償債率和償債準備金等四個關鍵指標進行風險控制。由于目前國內這方面的研究成果尚未成熟，更缺乏實踐檢驗，因此應先將其作為內部掌握的觀察指標來評判適用性，待條件成熟后再作為地方政府舉債規?？刂频墓_依據。同時為增強對地方政府舉債責任的約束，提高地方政府償債能力，應建立償債準備金制度，其資金來源于債券發行溢價、投資項目收益等。借鑒國際經驗，同時考慮到我國經濟快速成長期的承受能力較強，可以確定當年債務還本付息總額的一定比例如80%～100%作為償債準備金。

3．嚴格執行舉債審批程序。

地方各級政府在債務警戒線和中央核定的債務限額內，應按照預算年度確定年度債務舉借規模、方式與舉債資金使用方向、償債安排（包括償債準備金）以及舊債還本付息情

況，報上級政府審核后編制年度債務預算，然后報經同級人大審核批準。同時，地方政府發債需要完善審批制度, 遵循審慎性原則和必要性原則, 嚴格審批,不得隨意舉債, 對舉債的必要性要進行充分論證, 實行嚴格的項目審批制度，舉債籌措的資金用途、投向必須明確, 符合政府履行公共服務職能的要求。舉債的用途應集中于解決公益事業和民生問題。根據國際上通行做法，結合我國的實際情況，政府舉債資金除短期債務外，不得用于經常性支出，只能用于與公共事業相關的資本性支出。具體包括：一是非經營性公益事業，二是當前必須解決的民生問題，三是當前必須解決、又沒有收入來源的公共建設項目。政府需要明確哪些是其能夠承受和控制的風險，然后決定以承擔或有債務的方式對哪些項目提供支持，最后還需要建立風險分擔及對項目的監督和控制機制。除了源自不可控的外部風險，政府面臨的內部風險主要是項目選擇和設計，良好的設計能夠減少項目的潛在財政風險。1

4．明確管理機構，歸口統一管理。

從國際上來看，在債務管理部門的確定上,除個別國家外,絕大部分國家都由財政部直接承擔地方政府債務管理職能。鑒于各級財政部門是政府債務的直接擔保者和最終償還者，而且政府債務的規模和效益與各級財政狀況等緊密相關，因此，應明確財政部門為地方政府性債務的主要管理部門，強 1白海娜《政府或有負債：影響財政穩定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經驗》Hana Polackova Brixi 馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經濟出版社2003年6月第1版第69頁。

化集中、統一管理力度，全面負責地方債務的統計分析、舉債審查、登記備案、規?？刂?、償債資金籌措、債務資金使用監控、風險預警等工作。同時，將清理規范后的地方融資平臺公司劃歸財政部門統一管理，嚴格限定和強化管理其融資行為。

5．納入預算管理，改革預算會計制度。

西方國家的債務管理實踐表明，將地方政府性債務納入預算管理是增強債務透明度的有效舉措。地方政府應建立起債務預算編制體系，對債務進行確認、記錄、報告，不僅反映債務數量金額的變動，而且反映債務對其資產負債狀況及風險的影響，并據此統籌財力狀況與舉債規模、債務結構。對直接債務，應納入債務專項預算管理;對或有負債中的顯性負債，應在預算附表中顯示, 并應對各類擔保的數額、結構和基本運行情況進行詳細說明。同時，改革現行以收付實現制為基礎的預算會計制度，最終建立起以權責發生制為基礎的政府會計制度，據實反映地方政府債務增長情況、或有負債情況、債務項目的建設及績效情況，強化債務借、用、還全過程的管理與監督。6．強化風險預警，健全監管體系。

由于財政風險來源廣泛，其監控和管理涉及到許多部門，因此，這些部門之間的協調十分重要。

首先，財政部門應建立債務風險監控與預警機制。哥倫比亞、美國等國債務管理實踐證明，完備的風險預警和監控體系對防范債務風險起到了重要作用。財政部應牽頭盡快研究建

立統一的地方政府性債務風險預警指標體系和控制體系，以保證地方債務與當地經濟發展水平和財政承受能力相適應。指標體系可考慮經濟發展水平、財政水平、負債率、償債率、債務依存度、預期借款需求占政府收入的比例等因素，根據實際情況設定風險控制線，對越線的地方政府及時發出風險提示，并督促地方政府建立償債準備金制度，提高地方政府防范和化解債務風險的能力。

具體測算，負債率即年末地方政府債務余額與當年地方GDP的比。根據國際經驗，發達國家一般將負債率控制在45%左右的水平，但是發達國家財政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之間，遠高于我國，我國負債率指標擬設定為25%—35%。債務率即年末地方政府債務余額與當年財政收入的比。目前,國際上沒有統一標準，但大多在100%左右，我國擬設定為80%—100%。償債率即當年還本付息額占當年財政收入的比重，國際上一般為20%，我國擬設定為16%—20%。另外，設立償債準備，并將其限定在債務還本付息總額的80%—100%。其次，各級人大和社會公眾應加強對地方政府舉債情況及債務資金使用情況的監督，以有效制約地方政府舉債權的濫用。日本的地方債制度表明，地方債券使用效率高低的關鍵在于債券項目管理是否科學。因此，增加地方債券使用的透明度、公開性，有助于提高地方債券使用效率。

其三，金融監管部門應加強對金融機構向地方政府放貸的監管，督促金融機構建立起以項目風險、融資平臺公司自身風

險和地方政府財政風險為一體的綜合風險評估模式，嚴格審查新增貸款，并對既有貸款重新進行風險評估，完備手續。

二、著眼長遠，促進發展，推動完善體制，健全法律法規

（一）深化分稅制財政體制改革，合理劃分中央與地方的財權與事權。

明確的事權劃分是配置財權、確保財政供給能力與財政支出責任相匹配的前提和基礎。1994年我國實行分稅制改革時，在界定政府事權劃分時依照國際慣例，中央承擔了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務的供應責任，但在支出責任劃分、支出結構上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權劃分、支出結構調整上沒有突破性動作。事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統一和事權與財權劃分缺乏法律規范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規模效益較低、監督機制不健全等問題。為此，需要進一步明確劃分中央以及地方各級政府的事權，合理劃分財權，促進二者匹配。同時還要積極發揮財政轉移支付制度的作用，在財政支出中大幅壓縮轉移支付比重的前提下，擴大一般性轉移支付，清理整合專項轉移支付并壓縮其比重。也可借鑒德國等國家的成功經驗，嘗試橫向轉移支付。

（二）加快政府職能轉變和投資體制改革，規范地方政府投資行為。

從根本上解決地方政府的舉債投資沖動，需要政府職能的轉變。首先，應合理界定和劃分地方政府的職能范圍，準

確把握政府與市場的邊界，將政府職能真正轉到提供公共產品和公共服務上來；按照構建社會主義市場經濟體制和公共財政制度的基本要求，改變目前我國政府活動范圍的“越位”和“缺位”現象。其次，規范地方政府的投資行為和擔保行為, 實行嚴格的債務投資決策機制，制止地方政府違規擔保承諾的行為，加強對違規決策投資和擔保的責任追究。

（三）修訂完善相關法律法規，加強債務法治化管理。以法律確認地方政府舉債權，是實現對地方政府債務制度約束的最有效舉措。為此，我國應盡快修改預算法，規定允許地方政府發行債券，賦予地方政府法定的舉債權。同時，預算法要

明確規定地方政府債務要納入預算編制，地方政府要嚴格編制債務預算、決算、向人大報告和向社會公眾披露，以增強舉債全過程的透明度。

修改擔保法，強化地方政府擔保的法律責任，允許地方政府除了為外國政府轉貸擔保外，還可有條件地為政府債務進行擔保，并對擔保條件、原則、程序、方式等加以嚴格限定；同時，在《財政違法行為處罰處分條例》中，加大對地方政府違規擔保的處罰力度，在司法實踐中增加對地方政府違規擔保行為造成損害的民事賠償責任的追究力度等。

（四）確立政府中期財政預測制度。

為了推動財政的可持續性，我國政府應該加強對財政中長期風險評估，引入一套中期財政預測（如三年預測）制度，在這一制度框架中應包括：將債務風險在內的財政風險納入財政分析和決策中；根據國家的風險融資和風險管理能力采 取措施；考慮預算外和預算內項目的中期財政成本及運作效率。政府應該將中期財政預測納入每年向人大提交的年度預算報告。這一機制可以使得政府對短期政策的長期后果作出定量的估算，為人大對這些后果進行評估提供可能性。這將從體制上有效地限制政府發生過度直接負債或隱性負債。只有將或有和其他財政風險都考慮到的情況下，中期財政預測、預算本身、政府融資和借款計劃才會比較貼近現實。2

三、加強審計，強化問責，創新方式方法，促進債務管理

（一）開展專項審計調查，掌握地方政府債務規模及結構。

雖然近幾年來不同的部門如財政部、銀監會等都對地方政府債務進行過不同方式的統計和調查，但由于動機、視角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府債務的規模，也就不可能深入地揭示其中隱含的風險。僅就審計署2010年對18個省70個市本級地方政府債務進行的專項審計調查來看，如果不及時理清債務規模、結構，對債務風險的防范就無從談起，因此，審計機關應該加強對地方政府債務的專項審計調查，以便及時掌握規模、控制風險。

（二）強化審計問責機制，完善經濟責任審計指標體系。為了改變因缺乏問責機制所導致的地方政府領導干部無視舉債規模、存在風險的現狀，應強化在領導干部經濟責 2白海娜《政府或有負債：影響財政穩定的潛在風險》見《財政風險管理：新理念與國際經驗》Hana Polackova Brixi（白海娜）馬駿主編 梅鴻譯/校，中國財政經濟出版社2003年第1版，第43頁以下。

任審計中對地方政府舉債行為的評價力度，將地方債務的相關指標、風險狀況、化解舊債情況等納入地方領導干部經濟責任審計的指標體系，建立完善領導干部任期內長期的財政績效評估機制，避免地方政府的短期行為。

（三）深化預算執行審計，促進完善地方政府債務管理。將債務納入預算管理是國際上通行且比較成功的做法，我國現階段財政體制改革的一項重要內容就是要推動預算的公開、透明?，F階段對地方政府債務審計的缺乏也使得預算執行審計 的內容不能完整反映政府財政運行的真實狀況。因此，通過深化預算執行審計，將債務審計納入預算執行審計的法定范圍，是加強對地方舉債約束、推動地方政府加強債務管理、推進預算公開、透明的重要舉措。

（四）改進審計組織方式，保證債務審計的力度和深度。我國地方政府債務涉及面廣、點多、量大。而現階段對地方政府債務的審計組織方式，在縱向上說，往往僅局限于一級審計機關，未能形成上下溝通；從橫向上說，也大多是局部審計，不能涵蓋全部。這樣的方式既不能使上下級審計機關信息充分交流，也不能對債務全面掌握，無法滿足及時提示債務風險、為國家財政、經濟運行決策提供政策依據的目標。因此，在未來對債務的審計中，應該在審計署的統一指導下，協調中央、省、市、縣四級審計機關的力量，通過組織不同級次、不同領域的債務審計或審計調查，同時結合預算執行審計和地方領導干部經濟責任審計，形成力量整合、上下聯動，以推進地方政府債務審計不斷深入和推廣。

該課題為審計署審計科研所2010年立項研究課題 作者：南京特派辦課題組

課題統籌：李 玲 課題負責人：劉 利 課題組成員：丁德明 胡正祿 錢夫中 王小霞 王景東 趙 青 鄭海峰

盧紅柱韓華溢郭珊珊 劉素合 牟 遙 黃敏杰 宋秀輝劉洪潔 吳繼光 主題詞：防范 化解 地方政府債務 風險 建議 報：署領導。送：各省、自治區、直轄市和計劃單列市審計廳（局）及科研 所，南京審計學院，署機關各單位，各特派員辦事處，各派出審計局。

發：本所所領導、各處，存檔。共印190份 編輯：羅偉芳 簽發：王秀明

第二篇：關于化解地方政府債務和防范風險的提案

關于化解地方政府債務和防范風險的提案

摘要：全國政協十一屆五次會議提案第0174號

_________________________________________________________________________

_ 案 由:關于化解地方政府債務和防范風險的提案 審查意見：建議國務院交由財政部辦理 提 案 人：九三學社中央 主 題 詞：財政,管理 提案形式：黨派提案 內 容：

從近幾年的全國審計結果看，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額10.72萬億元，其中，政府負有償還責任的債務6.71萬億元，占62.59%；政府負有擔保責任的或有債務2.34萬億元，占21.83%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務1.70萬億元，占15.86%?？傮w看，我國地方政府債務負擔尚未超出其償債能力；地方政府性債務資金在地方經濟社會發展中發揮了積極作用；但在審計中我們發現，部分地區的債務償還存在對土地出讓收入的依賴較大、償債能力不足、逾期債務等問題。因此，加強政府債務管理，防范和化解政府債務風險勢在必行。

一、地方政府債務管理中存在的主要問題

1．地方政府舉債融資缺乏規范。由于地方政府無舉債權，其舉債融資行為缺乏規范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。如某縣2007年以企業名義向社會集資8.63億元。

2．地方政府債務收支未納入預算管理，債務監管不到位。除地方政府債券和各種財政轉貸外，大部分地方政府債務收支未納入預算管理和監督，相關管理制度也不健全。

3．部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患。個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大。據報道：到2009年5月末，全國共有8221家投融資平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。而從地方平臺公司貸款債務與地方政府財力對比看，債務率為97.8%，部分融資平臺公司貸款債務率超過200%、資產負債率超過80%。

4．部分政府債務資金未及時安排使用，部分單位違規取得和使用政府債務資金。鄉鎮一級政府債務還沒有反映出來。

5．地方政府融資平臺公司數量多，管理不規范。融資平臺公司債務規模大，部分融資平臺公司管理不規范、盈利能力較弱。根據審計署審計結果，有7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，違規為融資平臺公司等單位舉借債務提供擔保464.75億元。地方融資平臺所負債務占到了市、縣二級地方政府債務的70%以上。

二、地方政府債務的成因分析

1．經濟社會發展的大量資金需求與地方政府有限財力之間的矛盾是債務問題形成的直接原因。近幾年來，國家提出了一系列戰略要求和戰略舉措，進行了擴內需等決策部署和政策措施。各地為實現戰略目標，搶抓戰略機遇，普遍加大了基礎設施投入，而地方財力有限，特別在日常運轉支出因素日益增多的情況下（如教師實行績效工資、醫保體系進一步健全等），可用于基礎公益性項目的財力與實際需求相差甚遠。

2．現行財政體制和投融資體制中的某些欠缺是形成債務問題的根本原因。我國財政體制在分稅制改革之后，財政的集中度大幅提高，大量事權下沉，地方財政剛性支出項目不斷增多，形成事權與財權不匹配的狀態，便產生了舉債行為的內在壓力。而地方政府不允許發行公債，缺乏必要的正規融資渠道，只得成立融資平臺進行舉債，如2009年某市本級城建資金來源中，財政撥款11.29億元，而通過融資平臺融資就達63.28億元，是財政撥款的5.6倍。

3．現行干部考核機制是推動債務問題形成的內在因素。過濃的政績意識助長了地方政府的舉債行為，現行政府領導班子業績考核中通常僅有生產總值、財政收入、固定資產投資、工業增加值及居民人均可支配收入等指標，未將債務數額及風險情況納入考核范圍。在政府債務與領導者的業績及升遷聯系不緊密、且政府債務期限遠遠超過領導人任期的情況下，地方政府往往具有很強的投融資沖動，較多關注經濟增長而輕視債務規模與風險防范。

4．地區競爭日益緊張和銀行放貸政策寬松是債務問題產生的外部因素。在地區競爭日益緊張的今天，通過金融杠桿來加大投入，提升競爭力，成了政府加快發展的“智慧”。這也派生出“能借到錢就是本事”的債務價值觀。導致過分依賴上級財政或金融機構，有的甚至存在逃廢債務的心理。

5．政府主導發展模式是債務問題產生的深層次原因。目前地方經濟發展模式中許多應由市場進行投入的領域還是由政府來挑大梁。過多的職能需要相應的資金來支撐，就現今的地方財力根本就無法滿足，舉債是“全能政府”必然要走的道路。

三、化解地方政府債務和防范風險的建議及對策

地方政府債務對區域經濟發展具有雙重效應，在看到正面效應的同時更應該關注地方政府過渡舉債的危害。對于在債務舉借、管理和使用中出現的一些問題，應當引起高度重視，采取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防范和化解可能出現的風險。為此，提出如下建議：

1．改革完善分稅制，合理確定地方政府的財權和事權

要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，在現有分稅制財政體制的基礎上，進一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上下級財政之間的收支，進一步完善財政轉移支付制度，按照經濟發展水平和財政收入情況，加大對地方的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規模。

2．按照誰舉債誰負責的原則，區別不同情況積極穩妥地處理存量債務

對競爭性項目和有經營收益的公益性項目形成的，或者是已成為競爭性企業的債務，應剝離政府償債責任，主要用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當財政補貼；對無經營收益的公益性項目形成的政府負有償還責任的債務，地方政府應制定償還計劃，通過預算安排落實償債資金；對還本付息壓力較大、償債出現困難、債務風險較大的地區、行業和單位，各級政府應進行動態監控，采取有效措施，積極防范和化解債務風險。

3．繼續推進融資平臺公司的清理規范，堅決制止地方政府違規擔保行為 按照“分類管理、區別對待”的原則，整合規范融資平臺公司。通過兼并重組、關閉改制、充實公司資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺公司投資主體多元化和法人治理結構完善。除法律和國務院另有規定外，不得再通過融資平臺公司變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺公司等單位舉借債務違規提供擔保和承諾。切實處理好融資平臺公司新建項目和在建項目的融資問題，嚴控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目；對在建項目，地方政府應積極通過財政預算安排或市場化方式解決后續資金的來源，防止出現“半拉子”工程。

4．建立規范的地方政府舉債融資機制，規范地方政府舉債行為

打通地方政府陽光融資渠道，可研究賦予省級政府適度舉債權，逐步探索向具備條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準，對地方政府債務實行全口徑監管。實際上從2008年起，我國開始試行中央代理地方發債制度，但顯然中央代地方發債仍然是計劃經濟的思維，只能使問題更加扭曲。只有從制度層面考慮才能堵住各種隱形的、違規的借債融資渠道?？梢朊耖g資本，鼓勵社會資本以多種形式參與地方基礎設施建設的制度和機制，化解地方政府債務。

5．對地方政府債務實施動態監控，并將納入領導干部政績考核內容

改變官員政績考核辦法，防止出現“政績債務”。探索出臺地方政府債務管理和償債機制辦法，修改和完善《預算法》，規范地方政府舉債，建立償債準備金制度，建立借債舉債信息披露和監督機制以及舉債建設的資源效益評估機制。對政府負有償還責任之外的其他相關債務，各級主管部門要嚴格審批和控制規模，建立備案制度。健全債務監管體系，將債務“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經濟責任的重要內容，明確和落實責任，防止違規、過度舉債。

來源：中國政協網

第三篇：“六招”化解地方政府債務風險

“六招”化解地方政府債務風險

href=“#”>

我國現有的地方政府負債余額大,有資料估計約為4.1萬億元,其中地級市與區、縣兩級占61%,約2.4萬億元。這是不是個準確數據,還說不清,因此,要準確地反映,還需要進行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務是在30年的經濟體制轉軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔保產生的直接債務,又有經濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的債務。二是政府債務統計主要包括直接債務,未涵蓋全部債務。三是由于政府任期制,有些債務當期難以反映出來。

債務的緣起

那么,導致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預算法》第28條規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。因此,嚴格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財政賬面上看是沒有財政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務呢?主要是地方政府靠借債搞建設,債權落空或者超過還款能力形成的地方政府債務,是對后續財力的透支,這種透支積累到一定程度將引發財政風險。

中部某省某地級市,市直政府目前債務總額達30.62億元,相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多,即便市直可用財力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務約4400元;如果按市直行政事業單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數)計算,人均債務近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發工資才能還清政府債務。由于政府債務拖欠,上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元,水資源項目扣款551萬元,教育項目扣款518萬元。2006年,下達罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務一靠收貸還款,二靠財政資金墊還。由于收貸艱難,財政墊還資金占了應還款額67%,其結果直接危及財政保工資、保運轉。債務利息作為政府債務的衍生物,更使沉重的債務負擔雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務利息就達2833萬元。2007年,該市直財政一般預算收入為4.1億元,而當年到期的各項政府債務達2億元,占市直財政一般預算收入50%,政府債務的還款壓力已嚴重影響國庫資金調度,嚴重影響財政預算支付,嚴重影響財政正常運轉,嚴重影響市政府形象,降低了政府信譽,對該市的長遠發展產生嚴重不利影響。

債務的兩大構成地方政府債務按表現狀態可分為直接債務(顯性債務)、間接債務(隱性債務)。政府顯性債務是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務,主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農業綜合開發有償資金等。政府隱性債務包括地方政府擔保債務,如擔保的外債、以人大立法的形式為建設項目提供的擔保,地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區某市為例:目前市直政府債務總額達30.62億元,其中:政府直接債務9.76億元,政府擔保債務20.86億元,主要包括6個方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項目8個,包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農業開發項目、農村改水項目、森林資源與保護項目、教育發展項目、長江水災緊急恢復項目。項目涵蓋了農業、水利、教育、衛生等方面。目前大部分已進入還款高峰期。

三是國債轉貸5.19億元。

四是國家開發銀行貸款城投公司項目14.51億元。

五是農業綜合開發項目1190萬元。

六是企業改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務還包括大量的糧食經營虧損掛賬、拖欠的應發工資、企業基本養老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務風險?筆者認為有以下路徑可供選擇。

對政府債務進行歸口管理,克服目前政府債務多頭管理、債務規模與債務資金使用及償債能力不清的現狀,由專門的部門統一管理政府債務。要調整財政支出結構,清理、界定財政支出范圍,對不應由財政承擔的支出項目應徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務信用評級制度。運用負債率、償債率等監控指標對本級和下級地方政府的債務風險進行早期預警,并規定合理的債務安全線。

對借款單位拖欠行為進行制約。對有錢不還的單位,實施跟蹤監督。并嚴格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業單位不準更新車輛,不準出國考察,不準新上項目,不準再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務管理的法律框架,規范政府舉債行為,防止產生新的債務。要以政府名義發文,對政府債務的借、用、還全過程進行管理,明確舉債目的,規范舉債決策程序。

修訂《預算法》,賦予地方政府債務發行的一定權限。地方政府應當成為獨立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源。為了防范風險,應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設“地方政府債務”專章,規定發行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項。

上級政府要建立地方政府債務政策激勵機制,完善財政體制和財政轉移支付激勵措施,鼓勵地方政府幫扶減債,采取措施減少債務負擔,對國債轉貸資金,屬公益性建設的,建議中央財政給予豁免。對愈期債務和不良債務給予減免。

我國政府債務的演變

〉〉

我國政府債務的發展在20世紀經歷了“50年代的發展,60年代的低落,70年代的復蘇,80-90年代的興起”這樣一個歷史發展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經濟建設公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內債。從1959年到1980長達22年中,我國沒有發行過任何內債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內債,使我國成為一個既無內債,又無外債的國家。

進入20世紀80年代,國民經濟的收入分配格局發生了較大變化。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求,財政開始出現赤字。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內外發行政府債券。1993年以前,我國政府發行債券的規模并不大,主要原因在于中央政府在發債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政與銀行關系,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯系,正式規定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發行公債彌補。從此,發行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導致公債發行規模的迅速擴大,1994年首次突破1000億元大關,發行額為1028.57億元,2001年公債發行規模已達4483.53億元。

按照我國納入預算管理的財政赤字和債務統計口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務依存度和債務負擔率均在國際約束線內。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財政赤字占GDP的比例預計在3%以內,我國的綜合國力能夠承受。

第四篇：地方政府債務風險的防范與化解（xiexiebang推薦）

地方政府債務風險的防范與化解

2011-10-02 17:13:03本文來源于：作者：農業銀行江蘇省分行 黃瑞峰編輯：

地方債、金融風險

在西方國家紛紛陷入債務危機難以自拔的形式下，我國地方政府債務問題也已成為國內有識之士關注的焦點。那么，地方政府和銀行應該采取哪些措施防范和化解債務風險呢？ 0 最近一段時間以來，歐元地區一些國家的債務問題浮出水面，風險驟然增大，美國公債風險警報也頻頻拉響。在西方國家債務危機四伏的情況下，引發了業內人士對我國地方政府債務問題的普遍關注，也引起了地方政府債務是否會造成我國銀行業系統性風險的警覺和擔憂。在重新審視我國地方政府債務問題的同時，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風險的有效措施，已顯得刻不容緩。

我國地方政府債務現狀

我國地方政府債務數額巨大。我國地方政府債務數額究竟有多少？不久前，國家審計署公布了由總署、省、市、縣四級審計機關4萬多名審計人員按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項”審核的原則，對所有涉及我國省、市、縣三級地方政府的373805個項目和1873683筆債務審核的權威結果，數據顯示，至2010年底，我國地方政府債務總量達到10.72萬億元,其中80%的資金由商業銀行提供，占當期商業銀行貸款總額的16%。按照歐盟《馬約》的規定，一個國家的債務率不得超過該國國內生產總值60%的警戒線，我國10萬多億元的債務目前雖然僅占國內生產總值的20%，但是數額的絕對值仍然十分巨大，一旦這些巨量債務產生違約風險,對我國宏觀經濟和銀行體系帶來的負面影響及造成的巨大沖擊不言而喻。

我國地方政府債務存在風險隱患。根據審計結果，至2010年底，我國地方政府債務率（包括負有擔保責任的或有債務轉化為償債責任計算）為70.45%。審計發現，一些地區和行業存在著舉債缺乏規范、債務規模較大、債務負擔較重、違規取得和使用債務資金等問題。近年來，地方政府債務規模的增速超過了固定資產中國內貸款的增速。地方政府債務50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進入還本高峰期, 還債壓力明顯。一些貸款存在著借新還舊問題,部分債務違約已經顯現，貸款壞賬將不可避免。例如，有媒體報道，某省高速公路開發公司總資產為1314億元，負債1015億元，成立5年來僅實現8億元利潤，根據測算,即使到“十二五”末也僅能實現利潤10億元，而該公司的負債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務風險的冰山一角。中銀國際的研究顯示，假定在較壞的情況下，3年后我國地方政府融資平臺不良貸款率上升到30%，則我國商業銀行整體不良貸款率將由目前的1.16%上升到3.9%，同時,銀行的凈利潤較2010年將下降55%，銀行首當其沖會受到較大損失。因此,我國地方政府債務存在的風險隱患不容輕視。

如何防范化解我國地方政府債務風險

清理排查地方政府融資貸款，進行詳細分類和科學的風險評估。近一年來，我國政府和銀行業監管部門對地方政府貸款給予了高度關注，頻頻出臺相關政策進行指導。2011年6月，國務院專門召開會議，公布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求地方政府對債務進行全面清理規范，有效化解債務風險。銀監會也多次提示風險狀況。商業銀行應按照“逐包打開，逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針，對貸款進行摸底排查，按照“分解數據、四方對賬、分析定性、匯總報表、統一會談、補正檢查”的六個步驟，按照現金流覆蓋情況對政府融資平臺貸款進行分類處置，查清債務總量、貸款期限和結構，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風險顯性化，做到心中有數。對于一些沒有現金流的項目或者預期利潤極低的項目，應增加抵押擔保等風險緩釋手段，密切關注貸款的還款能力以及還款收入來源，堵塞漏洞，認真處理債務償還和在建項目的后繼融資問題。

壓縮控制地方政府融資平臺貸款。鑒于我國商業銀行發放的地方政府貸款數額較大、且存在風險隱患的情況下，商業銀行應及時啟動調控措施，除了保障房建設等一些特殊用途的貸款外，暫停發放新的地方政府貸款。要加強與地方政府的溝通與協調，取得地方政府的理解和支持。對新發放的貸款以及之前項目的后繼貸款，應實行貸款權限上收、嚴格落實借款人準入條件、建立名單制、由商業銀行總行進行集中審批等制度，使地方政府債務規模得到有效控制。

加強對政府融資平臺貸款的管理。商業銀行對發放的貸款要強化貸后檢查和監督，關注貸款的還款能力及項目收入來源，建立并完善風險評估和資金使用控制管理制度。地方政府融資項目多屬于中長期貸款，還款周期長，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長期投資回報不相匹配等問題，商業銀行應積極采取措施，對債務進行重組，合理安排債務償還期限，強化貸后資金流向的監控，要按照銀監會發布的《固定資產貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》，加強流動性管理，對超過一定數額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴密監控資金流向。

對地方政府融資平臺貸款實行有效金融監管。銀行業監管部門加強監管是保障地方政府貸款持續健康安全運行的重要手段，監管要從監管范圍、監管手段、監管內容、監管模式、監管體系等方面適應形勢的不斷發展變化，建立全方位、多角度、全過程、現場和非現場監管緊密結合的綜合監管體系。一是建立和完善經濟金融安全運行動態監測體系，加強對國家宏觀調控政策和政府債務績效的執行監測、分析和信息反饋，增強對經濟金融運行狀態的預見性和把握能力。監管機 構要高度關注政府債務風險問題，深入分析研究，認真總結監管經驗，提高監管的預見性、科學性和有效性。二是落實轄區及行業監管責任制，嚴格查處金融機構違規操作行為，對違規金融機構和監管機構實行雙線問責制，嚴格責任追究。三是完善金融調控手段，制定和運用更加靈活和有針對性的金融調控政策，及時協調化解地方政府債務中存在的突出問題。四是建立地方政府債務監測分析體系、最后貸款人救助機制等，為商業銀行提供流動性危機擴散和風險蔓延的有效防控手段。一些政府融資平臺公司往往在多家銀行開戶，給商業銀行加強資金監管增加了難度，要發揮人民銀行征信數據平臺的作用，緊密跟蹤監測，及時更新數據，實現信息共享，為防范風險提供決策依據。

政府和銀行積極采取措施，處置風險貸款。堅持地方政府債務問題應由地方政府自身解決的原則，即：“誰舉債，誰負責償還”的原則。審計署建議，地方政府應對已形成的債務進行清查，加強對融資平臺公司的管理和清理，糾正債務資金管理和使用中存在的問題。對于競爭性項目和有經營收益項目形成的債務，應剝離政府償債責任，對無經營收益的公益性項目形成的債務，地方政府應統籌制定還款計劃，主要通過安排預算，以財政方式解決。為化解債務危機，政府應緊縮開支，開源節流，樹立預算硬約束，嚴肅財政紀律，預防道德風險。立足于地方政府解決自身債務問題，有利于養成地方政府發展經濟量力而為、更加理性務實的意識，能夠避免一些地方政府不顧自身實際，濫用信用、過度借債，大干快上的急功近利做法。

在融資平臺貸款出現風險的情況下，地方政府應采取多種方法化解風險，例如，可通過變賣部分資產、減持部分國有企業上市公司股權、使用土地出讓金等償還銀行債務，有條件的地區還可向中央政府申請發行地方特別債券，通過適度舉債以償還銀行貸款。舉債要經過國務院批準，納入地方預算管理，報同級人大審批同意。要制定相關制度和辦法，對發債募集的資金使用加強引導和監督，保證資金專款專用。商業銀行處置地方政府債務風險的具體做法有：一是進行核銷，利用撥備對一些壞賬進行核銷，壞賬核銷應進行嚴格審查，并經有權部門批準后實施。二是實行資產證券化。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場銷售，從社會上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產的流動性問題，但證券資產在市場上可能存在打折銷售情況，不僅會給銀行帶來損失，而且難以從根本上消除信用風險。三是實行債轉股。我國《商業銀行法》規定，不允許銀行向企業投資，對此，可采取變通的方法，例如以商業銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權轉為股權，基金公司通過階段性持股，成為政府融資平臺公司或項目的股東并依法行使股東權利。實施債轉股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務中解脫出來，實施債轉股后，原來的地方政府與銀行的債權債務關系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺公司的持股與被持股或控股與被控股的關系，由原來的平臺公司還本付息轉變為按股分紅，這一重大轉變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺公司的經營決策，增強對債務公司的約束力。一旦項目出現生機，經營狀況好轉后，基金公司可將所持股份按規定向國內外投資者（例如上市公司、民營企業，外資和個人投資者）轉讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購，最終收回資金。3 四是對債務進行重新組合，調整延長貸款還款期限，以“時間換取空間”，逐步、分期消化債務風險。

建立中央政府救助機制。多年來，我國經濟持續發展且保持了較高的增速，政府財政稅收收入穩定，且擁有巨額外匯資產，國家具有負債比率可控的優勢。建立中央政府救助機制，有利于發揮中央政府強大的國家信譽作用幫助地方政府解決其債務問題，有利于避免債務問題對實體經濟產生重大沖擊及使商業銀行陷入危機，有利于提振社會信心，維護社會穩定。當然，中央政府實行救助并非是“免費的午餐”，具體做法上，中央政府可通過發行特別國債或由財政撥付?？罨I集資金，向一些地方政府提供階段性援助。必須事先研究制定一整套中央救助機制的制度辦法，實行嚴格的審查、借款、還款制度。對于地方政府融資中產生的流動性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協議，要求其在一定期限內償還本息。對于地方政府債務中產生的實質性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉移支付進行掛鉤，在以后轉移支付中分期抵扣。

第五篇：淺析我國地方政府債務風險及防范

所謂地方債務風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。

地方債務風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

政府性債務包含三大部分：政府性債務包含地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，尤其是一些地方融資平臺公司的債務。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權與事權并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預算和轉移支付承擔所需的支出,加上預算法對地方政府舉債的嚴格限制,使得一些地方官員通過非正規渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經濟體制改革過程中,國有企業不良資產和社會保障資金支出的增加,導致地方政府隱形債務的增加。特別是在金融危機發生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復經濟采取大規模投融資,一定程度上導致新增大量地方政府債務。地方政府債務問題如果不能化解,勢必成為制約我國經濟健康發展的重大隱患,金融危機后發生的希臘主權債務危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經濟運行中各種潛在的風險,并加強風險的預警和管理。其中,我國地方政府現有各類債務所可能引發的財政風險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關預警信息取得困難,“財政危機”的表現模糊,這些問題給有效預警帶來困難。不僅如此,現有的預警研究在預警理論和預警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務風險的表現及特征(一)地方債務規模風險

這是指由于債務規模過大可能導致的到期債務無法支付的風險。目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握，從某些地區的典型案例來看，地方政府債務的規模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務的結構風險

指地方政府債務中，不同種類的債務對地方財政構成的威脅。具體而言表現為直接顯性債務、或有隱性債務、外債等風險。

1．直接顯性債務風險。

第一，國債轉貸資金形成的直接顯性債務。

國債轉貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內需，利用增發國債用于地方基礎設施建設方面的投資，還款期限為10年。它對地方經濟的發展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務。其構成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運行過程中往往因缺乏監督而形成投資風險。

2．或有債務風險和隱性債務風險。

我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農村合作基金會金融風險的轉嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務和隱性債務規模日益擴大，而在一般的財政預算和債務統計中卻沒有這部分內容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務。實際上，隨著某些條件的出現或者某些或有事件的發生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。

3．外債風險。

政府外債是對外債務所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關政府外債的統計數據，所以利用外債這個統計數據宋代替政府外債數據進行分析。地方政府外債風險主要涉及到外債的規模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務風險的成因

(一)舉債規模過大

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發展目標的行政和經濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變為財政上“自負盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經濟發展、經濟秩序的穩定與維擴、經濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續發展戰略的落實等方面發揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。地方官員為了保持政績上的領先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎設施，同時，為加速經濟結構調整和產業的升級換代，推進經濟發展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規模的債務，債務壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務壓力。這些因素促使政府融資的發展速度有所加快，規模也在進一步擴大，由此形成的地方債務規模也不斷擴大，債務風險也會日漸顯現。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉移資金的方式將其轉為預算外資金，躲避上級財政的監督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權，以滿足其對權利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務范圍的擴大和服務質量的提高使財政支出早現不斷增長的態勢。一方面，財政供養人員、公用經費、人員經費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責任，原來中國有企業承擔的許多社會職能也轉由地方政府承擔。同時，對提供義務教育、木區域基礎設施、環境保護等基本事權還有所下移，使地方政府支出基數和支出剛性增人，從而產生了市以下各級政府的則權、事權關系的不對稱問題。市、區財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于區級地方政府。叫以說，在體制轉軌時期，經濟和社會各項事業的發展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規的，因而使財政支出的有限增長與現實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責任的需要，這是導致地方政府債務風險的一個重要因素。

(四)投資項目的經濟效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調查中發現，財政部門審批的債務融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產生什么經濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔償債義務。

三、改善地方政府債務問題

(—)建立健全政府擔保、借款、投資機制

1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴格規范的債務投資決策責任制。

為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。

2．建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。

目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政 擔保的項目，政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。

3．要規范地方政府債務的管理。

依法理財，既是市場經濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現有的法規，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內的一系列法規，對政府融資實行法制化、規范化管理。

第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現制過渡到權責發生制。在按照權責發生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監督范圍。在權責發生制下，預算會計應反映當期發生的債務行為對以后的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現實的和未來的償債風險。

第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。

(二)建立科學高效的舉債償還機制

1．成立政府外債監管中心，并逐步實行由外債監管中心統一實施外資、內資及貸款償還資金的統一管理。

實行監管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。

2．建立第二預算系統。

建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據負擔能力進行審查，將有關意見與計劃一起報有關權力機構審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執行。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規定償還時間；貸款使用，必須經區政府常務會議批準等。

3．制定嚴格的還款準備金制度。

要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監管部門的監管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。

4．明確債權，整頓債務。

當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規范和整頓，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統‘、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。

5．建立以資產運作為模式的償還機制。

資產運作是實現建設資金良性運行的基礎性機制。所謂資產運作，在這里是指將建設資金的籌集、項目投資、項目經營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產及收益基礎上，并以資產轉讓和經營收益作為還本付息的財產基礎和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎。

夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經濟不斷發展，地方財政收入才能夠夯實。

第一，要以建立穩固、平衡的財政為目標，發展經濟，培育新的財源增長點。工業要上規模，農業要?；A，優化產業結構，大膽地發展個體私營經濟和鄉鎮企業，通過引導和政府支持，實現區域經濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強并完善現有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權與稅權不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權與事權統一的原則，建立明晰的稅收管理權限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。

第三，統一財權，強化財政調控權威。地方政府為了最大限度地發揮其職能，必須集中本轄區所有可用的資源，對現行的已經存在各項資金進行統一管理，即統一財權，并強化財政調控的權威。統一財權，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業性經費開支。政府對經濟的過度干預，對社會的大包大攬，勢必造成預算擴張，形成財政赤字和沉重債務。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。對事業單位實行分類處置，即對公益性事業(如基礎教育、圖書館、高新技術研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應；對 半公益性半經營性事業，財政可給予適當補助；對經營性事業單位應使其完全走向市場；對社會保障則應納入財政預算。

第二，財政要根據量力而行、量入為出和勤儉節約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現。除有關法規已有規定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現赤字。財政資金的支出應該優先保證農業、國防、教育、科技環保等公共部門的發展需要，將支出重點放到充分發揮現有生產能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統工農業的投入。

第三，繼續深化行政事業單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。