第一篇：防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告都對(duì)此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會(huì)議通過的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔(dān)保行為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在累積，要高度重視、認(rèn)真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實(shí)工作，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）（以下簡稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

一、問：當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況如何？《通知》出臺(tái)背景是什么？ 答：《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來，地方各級(jí)政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國政府債務(wù)27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的我國2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計(jì)算，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和新興市場(chǎng)國家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

與此同時(shí)，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場(chǎng)秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述問題，財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)專門印發(fā)《通知》，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

二、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開等六個(gè)方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負(fù)面清單，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級(jí)政府抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔(dān)保行為，對(duì)逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

二是切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理。《通知》要求規(guī)范地方政府注資行為、融資平臺(tái)公司舉債融資行為以及金融機(jī)構(gòu)提供融資行為，包括土地注資、擔(dān)保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界。

三是規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP），允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作。嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四是進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。《通知》強(qiáng)調(diào)地方政府舉債必須按照預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉債融資情況的監(jiān)測(cè)，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)舉債融資行為實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒。

六是大力推進(jìn)信息公開。《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

三、問：《通知》對(duì)切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理提出了哪些要求？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺(tái)公司的關(guān)系、地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為、金融機(jī)構(gòu)向融資平臺(tái)公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)處理等方面，提出明確要求，引導(dǎo)融資平臺(tái)公司按市場(chǎng)化方式融資，嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺(tái)公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺(tái)公司的邊界。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資。健全信息披露機(jī)制，融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，防止誤導(dǎo)投資者決策行為，促進(jìn)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源，推動(dòng)提高融資平臺(tái)公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護(hù)投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

三是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)提供融資行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是依法處理違法違規(guī)舉債擔(dān)保債務(wù)。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）要求，依法妥善處理，由債務(wù)人和債權(quán)人合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、問：《通知》如何規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金。嚴(yán)禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一是鼓勵(lì)地方政府與社會(huì)資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

二是嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會(huì)資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式違法違規(guī)變相舉債。同時(shí)，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，主要內(nèi)容是什么？

答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵(lì)地方構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系。允許地方政府結(jié)合財(cái)力實(shí)際狀況設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。

三是嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制，主要內(nèi)容是什么？ 答：《通知》針對(duì)當(dāng)前地方政府和金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保行為的突出問題和主要特點(diǎn)，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制，推動(dòng)建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

一是完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的主要類型，《通知》明確由財(cái)政等五部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。

二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財(cái)政等六部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府及其所屬部門、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

三是嚴(yán)格依法依規(guī)追究責(zé)任。針對(duì)涉嫌違法違規(guī)融資擔(dān)保的責(zé)任主體，《通知》明確對(duì)地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對(duì)融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對(duì)中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。

七、問：《通知》對(duì)大力推進(jìn)信息公開提出了哪些要求？ 答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務(wù)和當(dāng)前潛在風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開等“四個(gè)公開”，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

一是完善地方政府債務(wù)信息公開制度。縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。

二是推進(jìn)政府購買服務(wù)公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

三是推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開PPP項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目內(nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

四是推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為方面采取了哪些措施？ 答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預(yù)算法，并出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔(dān)保行為的“正面清單”和“負(fù)面清單”。但由于個(gè)別地方政府法治觀念薄弱、責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)等原因，違法違規(guī)融資擔(dān)保問題仍時(shí)有發(fā)生，財(cái)政部認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，會(huì)同有關(guān)部門依法堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。印發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起的機(jī)制，加快推進(jìn)建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。

二是認(rèn)真核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題。2016年以來依據(jù)審計(jì)移交線索和舉報(bào)線索，先后組織駐相關(guān)地區(qū)專員辦，對(duì)部分地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開展專項(xiàng)核查，持續(xù)保持對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督的高壓態(tài)勢(shì)。

三是嚴(yán)格依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)預(yù)算法、國務(wù)院文件等法律和政策規(guī)定，對(duì)部分地方政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，一律按照管理權(quán)限轉(zhuǎn)請(qǐng)有關(guān)省級(jí)政府、中央監(jiān)管部門核實(shí)情況，嚴(yán)格依法處理，及時(shí)防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

四是公開曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開通報(bào)典型案例，敢于對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報(bào)部分市縣政府和金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源。[2]

第二篇：政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析最近，我們對(duì)全市政府債務(wù)情況進(jìn)行了一次全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：目前，各級(jí)政府負(fù)債已經(jīng)非常沉重，單位負(fù)債比較普遍，亟需引起各級(jí)黨委政府的高度重視，并切實(shí)采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務(wù)現(xiàn)狀從調(diào)查的情況看，我市政府負(fù)債數(shù)大面廣，形勢(shì)嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、負(fù)債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務(wù)總額達(dá)到121.94億元。從債務(wù)來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內(nèi)債務(wù)115.04億元，占94.34%；從債務(wù)主體看，本級(jí)政府負(fù)債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負(fù)債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負(fù)債20.25億元，占16.61%；從債務(wù)層次看，市本級(jí)負(fù)債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負(fù)債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務(wù)多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務(wù)達(dá)到86.4億元，占債務(wù)總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務(wù)逾期主體看，政府債務(wù)逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務(wù)逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務(wù)逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權(quán)數(shù)額小。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全市政府債權(quán)只有9.65億元，為債務(wù)總額的7.91%，債權(quán)債務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱，而且，9.65億元政府債權(quán)中，呆帳有3.86億元，真正有效債權(quán)只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預(yù)算收入只有21.52億元，面對(duì)高達(dá)121.94億元的政府債務(wù)總額，財(cái)政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務(wù)后，當(dāng)前要償還的債務(wù)仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務(wù)本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財(cái)政償債壓力非常大。

二、債務(wù)成因形成巨額政府債務(wù)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，概括起來，主要有以下五個(gè)方面的成因：

1、財(cái)政收支缺口轉(zhuǎn)移。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，總的趨勢(shì)是財(cái)力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財(cái)政支出責(zé)任加速呈現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)移傾向，最后反映為債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級(jí)轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財(cái)政承受能力。二是支出責(zé)任向部門轉(zhuǎn)移，一些地方財(cái)政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費(fèi)收入足夠多的部門尚能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而那些沒有收費(fèi)職能的部門就難以為續(xù)，導(dǎo)致舉債行為。我們調(diào)查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉(zhuǎn)移成財(cái)政的負(fù)擔(dān)。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達(dá)到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達(dá)6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風(fēng)險(xiǎn)貸款。為了化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)清理信托投資公司借款16514萬元，申請(qǐng)清理城市信用社借款2778萬元，申請(qǐng)清理農(nóng)村合作基金會(huì)貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務(wù)，這些年來，全市財(cái)政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財(cái)政負(fù)債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個(gè)只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財(cái)政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務(wù)教育投入負(fù)債。1996年至1999年，為了確保義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政無力投入資金，普遍采取了負(fù)債搞學(xué)校建設(shè)的做法，但實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計(jì)劃落空，遺留下來的高達(dá)7.92億元的義務(wù)教育負(fù)債最終成為地方政府的負(fù)擔(dān)。

3、基本建設(shè)舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進(jìn)程的大背景下，地方各級(jí)政府都明顯加速了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，急促上馬了一大批市政、交通等工程項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)也確實(shí)大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設(shè)項(xiàng)目過于超前，大大超越了財(cái)政承受能力，最后形成大額負(fù)債。這些年來，我市累積的城市建設(shè)負(fù)債達(dá)到25.41億元，交通建設(shè)負(fù)債達(dá)到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達(dá)標(biāo)負(fù)債還沒有消化的情況下，又大搞高中學(xué)校建設(shè)工程，僅兩年來高中建設(shè)就負(fù)債7個(gè)多億，其中有3個(gè)縣一中建設(shè)負(fù)債超過1個(gè)億。現(xiàn)在這些高中建設(shè)負(fù)債雖然暫時(shí)還不要財(cái)政承擔(dān)，但由于負(fù)債很大，很多學(xué)校都是制定的10年以上的還款計(jì)劃，一旦國家教育收費(fèi)政策調(diào)整，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財(cái)政頭上。

4、財(cái)政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內(nèi)普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導(dǎo)機(jī)制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉(zhuǎn)化成減人、減事、減支出的動(dòng)力，有些支出項(xiàng)目甚至逆勢(shì)而上，不降反增，

第三篇：政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析最近，我們對(duì)全市政府債務(wù)情況進(jìn)行了一次全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：目前，各級(jí)政府負(fù)債已經(jīng)非常沉重，單位負(fù)債比較普遍，亟需引起各級(jí)黨委政府的高度重視，并切實(shí)采取有效措施努力加以防范和解決，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析。

一、債務(wù)現(xiàn)狀從調(diào)查的情況看，我市政府負(fù)債數(shù)大面廣，形勢(shì)嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、負(fù)債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務(wù)總額達(dá)到121.94億元。從債務(wù)來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內(nèi)債務(wù)115.04億元，占94.34%；從債務(wù)主體看，本級(jí)政府負(fù)債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負(fù)債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負(fù)債20.25億元，占16.61%；從債務(wù)層次看，市本級(jí)負(fù)債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負(fù)債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務(wù)多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務(wù)達(dá)到86.4億元，占債務(wù)總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務(wù)逾期主體看，政府債務(wù)逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務(wù)逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務(wù)逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權(quán)數(shù)額小。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全市政府債權(quán)只有9.65億元，為債務(wù)總額的7.91%，債權(quán)債務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱，而且，9.65億元政府債權(quán)中，呆帳有3.86億元，真正有效債權(quán)只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預(yù)算收入只有21.52億元，面對(duì)高達(dá)121.94億元的政府債務(wù)總額，財(cái)政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務(wù)后，當(dāng)前要償還的債務(wù)仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務(wù)本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財(cái)政償債壓力非常大。

二、債務(wù)成因形成巨額政府債務(wù)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，概括起來，主要有以下五個(gè)方面的成因：

1、財(cái)政收支缺口轉(zhuǎn)移。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，總的趨勢(shì)是財(cái)力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財(cái)政支出責(zé)任加速呈現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)移傾向，最后反映為債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級(jí)轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財(cái)政承受能力。二是支出責(zé)任向部門轉(zhuǎn)移，一些地方財(cái)政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費(fèi)收入足夠多的部門尚能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而那些沒有收費(fèi)職能的部門就難以為續(xù)，導(dǎo)致舉債行為。我們調(diào)查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉(zhuǎn)移成財(cái)政的負(fù)擔(dān)。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達(dá)到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達(dá)6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風(fēng)險(xiǎn)貸款。為了化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)清理信托投資公司借款16514萬元，申請(qǐng)清理城市信用社借款2778萬元，申請(qǐng)清理農(nóng)村合作基金會(huì)貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務(wù)，這些年來，全市財(cái)政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財(cái)政負(fù)債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個(gè)只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財(cái)政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務(wù)教育投入負(fù)債。1996年至1999年，為了確保義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政無力投入資金，普遍采取了負(fù)債搞學(xué)校建設(shè)的做法，但實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計(jì)劃落空，遺留下來的高達(dá)7.92億元的義務(wù)教育負(fù)債最終成為地方政府的負(fù)擔(dān)。

3、基本建設(shè)舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進(jìn)程的大背景下，地方各級(jí)政府都明顯加速了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，急促上馬了一大批市政、交通等工程項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)也確實(shí)大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設(shè)項(xiàng)目過于超前，大大超越了財(cái)政承受能力，最后形成大額負(fù)債。這些年來，我市累積的城市建設(shè)負(fù)債達(dá)到25.41億元，交通建設(shè)負(fù)債達(dá)到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達(dá)標(biāo)負(fù)債還沒有消化的情況下，又大搞高中學(xué)校建設(shè)工程，僅兩年來高中建設(shè)就負(fù)債7個(gè)多億，其中有3個(gè)縣一中建設(shè)負(fù)債超過1個(gè)億。現(xiàn)在這些高中建設(shè)負(fù)債雖然暫時(shí)還不要財(cái)政承擔(dān)，但由于負(fù)債很大，很多學(xué)校都是制定的10年以上的還款計(jì)劃，一旦國家教育收費(fèi)政策調(diào)整，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財(cái)政頭上。

4、財(cái)政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內(nèi)普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導(dǎo)機(jī)制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉(zhuǎn)化成減人、減事、減支出的動(dòng)力，有些支出項(xiàng)目甚至逆勢(shì)而上，不降反增，進(jìn)一步誘發(fā)和增加了政府負(fù)債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機(jī)構(gòu)，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動(dòng)到行政事業(yè)單位，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調(diào)資等因素，財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)從4991萬元?jiǎng)≡龅?5954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財(cái)政不堪重負(fù)。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達(dá)到6182萬元，調(diào)查報(bào)告《政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析》。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財(cái)務(wù)大檢查看，一些單位財(cái)務(wù)管理無序，財(cái)政支出無度，開支無計(jì)劃、無標(biāo)準(zhǔn)、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務(wù)控制機(jī)制缺失。盡管一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步，但仍沒有引起政府及有關(guān)部門的足夠重視，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理，政府債務(wù)仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。二是舉債行為隨意，對(duì)一些項(xiàng)目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治觯ㄗh超計(jì)劃、超預(yù)算的情況比較多，對(duì)項(xiàng)目資金借款沒有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強(qiáng)。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務(wù)對(duì)我市各級(jí)政府、各級(jí)部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，危害了社會(huì)穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近幾年來，我市因政府和部門負(fù)債占用的財(cái)政資金高達(dá)2億多元，每年財(cái)政承擔(dān)的償債支出達(dá)到近2億元，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金調(diào)度，影響了財(cái)政收支運(yùn)行，影響了財(cái)政預(yù)算平衡。有些縣由于政府舉債占用財(cái)政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅(jiān)的地步。有一個(gè)縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財(cái)政資金達(dá)1.09億元，相當(dāng)于當(dāng)年一般預(yù)算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經(jīng)常舉債保運(yùn)轉(zhuǎn)。二是影響了單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一些單位由于債務(wù)太多，一方面對(duì)單位正常公用經(jīng)費(fèi)支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負(fù)責(zé)人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應(yīng)付債權(quán)人上，有些沒法還債的單位，單位負(fù)債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會(huì)借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經(jīng)營兩年就倒閉關(guān)門了，欠社會(huì)個(gè)人債務(wù)80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個(gè)債主上門或打電話討債，嚴(yán)重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機(jī)關(guān)形象。一些地方由于負(fù)債過多過重，到期債務(wù)無法償還，引發(fā)了政府償債危機(jī)。個(gè)別地方甚至還發(fā)生了債權(quán)人采取過激行為，辱罵部門負(fù)責(zé)人，堵塞公共交通，封堵機(jī)關(guān)單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會(huì)秩序，損害了政府形象。

四、對(duì)策建議防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題是一個(gè)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務(wù)控管體系。一是要建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率，債務(wù)依存度、償債率等一整套政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，便于地方政府及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無政府狀態(tài)。二是要實(shí)行政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理，由財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計(jì)，舉債審查控制、償債計(jì)劃編制，償債資金籌集，償債資金調(diào)度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財(cái)政預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃。對(duì)屬政府或財(cái)政本身借款的，將每年需償還的資金編進(jìn)部門預(yù)算，確保按期償債；對(duì)屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財(cái)務(wù)狀況將償債資金納入單位的部門預(yù)算，并采取預(yù)算通知、財(cái)政代扣等方式督促其按期償還；對(duì)屬經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目借款的，將經(jīng)營性收入納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存或監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府債務(wù)。四是要嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度。將政府債務(wù)管理工作作為考核政府部門負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)，對(duì)債務(wù)管理混亂無序、超過債務(wù)警戒線仍繼續(xù)舉債、債務(wù)不斷惡性膨脹的地方，堅(jiān)決追究地方政府負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅(jiān)決追究單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

2、嚴(yán)格控制政府債務(wù)新增規(guī)模。在當(dāng)前債務(wù)居高不下的情況下，當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制住政府舉債行為，遏制政府債務(wù)膨脹勢(shì)頭。具體要做到“三個(gè)管死，一個(gè)管住”：一是管死財(cái)政借錢開支，嚴(yán)禁財(cái)政借錢用于非生產(chǎn)性非建設(shè)性開支。對(duì)預(yù)算不能平衡的地方，要主動(dòng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮支出規(guī)模，降低支出標(biāo)準(zhǔn)，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設(shè)，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán)，嚴(yán)禁單位欠款借錢開支和負(fù)債搞樓堂館所等基本建設(shè)。三是管死形象工程舉債，嚴(yán)禁舉債搞形象工程、政績工程建設(shè)。四是管住負(fù)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)要量力而行，不能超越財(cái)政承受能力。同時(shí)，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場(chǎng)化，改變過去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的作法，對(duì)屬于可盈利的項(xiàng)目，可以采取政府規(guī)劃，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式，由民間資本投資建設(shè)；屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項(xiàng)目，可以采取由財(cái)政定額補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)民間投資建設(shè)，以減輕財(cái)政壓力。

3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務(wù)。對(duì)業(yè)已形成的不良債務(wù)和逾期借款，按照實(shí)事求是，分清責(zé)任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對(duì)糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實(shí)無力承擔(dān)，建議先實(shí)行停息凍結(jié)，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對(duì)國債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議上級(jí)予以豁免。對(duì)地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理。其他不良債務(wù)或逾期債務(wù)，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。

4、調(diào)整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財(cái)政管理體制，進(jìn)一步細(xì)化和明晰地方政府事權(quán)界限，按照權(quán)利責(zé)任對(duì)稱，事權(quán)財(cái)權(quán)相符的原則，合理確定各級(jí)政府的收入和支出范圍，確保地方各級(jí)政府履行職能的財(cái)力需要。二是實(shí)行財(cái)政支出的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，精簡地方行政機(jī)構(gòu)，精簡財(cái)政供養(yǎng)人員，科學(xué)合理確定人員支出、公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)和辦公設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范個(gè)人工資外收入和職務(wù)消費(fèi)，削減行政成本。三是改進(jìn)政績考核機(jī)制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設(shè)，輕視軟件建設(shè)；重視物質(zhì)業(yè)績，輕視財(cái)務(wù)考核；重視資金投入，輕視效益評(píng)價(jià)”的傾向，科學(xué)合理確定干部綜合考核指標(biāo)，克服干部行為短期化。

5、允許地方發(fā)行市政建設(shè)債券。當(dāng)前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)加速推進(jìn)的過程中，各地公共基礎(chǔ)建設(shè)和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法快速推進(jìn)，形成瓶頸制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設(shè)債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于發(fā)行市政建設(shè)債券的審批條件嚴(yán)格，可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政府政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，使隱性債務(wù)顯性化，債務(wù)管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場(chǎng)行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。

6、建立地方風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案拯救制度。在當(dāng)前存在大面積政府負(fù)債的情況下，若中央或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面援救，將會(huì)拖垮上級(jí)財(cái)政，同時(shí)還會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議對(duì)財(cái)政狀況惡化的地方，由上級(jí)政府實(shí)行個(gè)案拯救，防止危機(jī)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)外延。

第四篇：政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析最近，我們對(duì)全市政府債務(wù)情況進(jìn)行了一次全面調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明：目前，各級(jí)政府負(fù)債已經(jīng)非常沉重，單位負(fù)債比較普遍，亟需引起各級(jí)黨委政府的高度重視，并切實(shí)采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務(wù)現(xiàn)狀從調(diào)查的情況看，我市政府負(fù)債數(shù)大面廣，形勢(shì)嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1、負(fù)債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務(wù)總額達(dá)到121.94億元。從債務(wù)來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內(nèi)債務(wù)115.04億元，占94.34%；從債務(wù)主體看，本級(jí)政府負(fù)債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負(fù)債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負(fù)債20.25億元，占16.61%；從債務(wù)層次看，市本級(jí)負(fù)債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負(fù)債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務(wù)多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務(wù)達(dá)到86.4億元，占債務(wù)總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務(wù)逾期主體看，政府債務(wù)逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務(wù)逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務(wù)逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權(quán)數(shù)額小。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，全市政府債權(quán)只有9.65億元，為債務(wù)總額的7.91%，債權(quán)債務(wù)嚴(yán)重不對(duì)稱，而且，9.65億元政府債權(quán)中，呆帳有3.86億元，真正有效債權(quán)只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預(yù)算收入只有21.52億元，面對(duì)高達(dá)121.94億元的政府債務(wù)總額，財(cái)政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務(wù)后，當(dāng)前要償還的債務(wù)仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務(wù)本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財(cái)政償債壓力非常大。

二、債務(wù)成因形成巨額政府債務(wù)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，概括起來，主要有以下五個(gè)方面的成因：

1、財(cái)政收支缺口轉(zhuǎn)移。1994年實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，總的趨勢(shì)是財(cái)力向上不斷集中，事權(quán)向下不斷轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致地方財(cái)政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財(cái)政支出責(zé)任加速呈現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)移傾向，最后反映為債務(wù)的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責(zé)任向下級(jí)轉(zhuǎn)移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財(cái)政承受能力。二是支出責(zé)任向部門轉(zhuǎn)移，一些地方財(cái)政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費(fèi)收入足夠多的部門尚能勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而那些沒有收費(fèi)職能的部門就難以為續(xù)，導(dǎo)致舉債行為。我們調(diào)查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責(zé)任向后期轉(zhuǎn)移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快和改革的深入推進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉(zhuǎn)移成財(cái)政的負(fù)擔(dān)。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達(dá)到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達(dá)6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風(fēng)險(xiǎn)貸款。為了化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)清理信托投資公司借款16514萬元，申請(qǐng)清理城市信用社借款2778萬元，申請(qǐng)清理農(nóng)村合作基金會(huì)貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務(wù)，這些年來，全市財(cái)政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財(cái)政負(fù)債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個(gè)只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財(cái)政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務(wù)教育投入負(fù)債。1996年至1999年，為了確保義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財(cái)政無力投入資金，普遍采取了負(fù)債搞學(xué)校建設(shè)的做法，但實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費(fèi)附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計(jì)劃落空，遺留下來的高達(dá)7.92億元的義務(wù)教育負(fù)債最終成為地方政府的負(fù)擔(dān)。

3、基本建設(shè)舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進(jìn)程的大背景下，地方各級(jí)政府都明顯加速了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，急促上馬了一大批市政、交通等工程項(xiàng)目，在短時(shí)間內(nèi)也確實(shí)大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設(shè)項(xiàng)目過于超前，大大超越了財(cái)政承受能力，最后形成大額負(fù)債。這些年來，我市累積的城市建設(shè)負(fù)債達(dá)到25.41億元，交通建設(shè)負(fù)債達(dá)到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達(dá)標(biāo)負(fù)債還沒有消化的情況下，又大搞高中學(xué)校建設(shè)工程，僅兩年來高中建設(shè)就負(fù)債7個(gè)多億，其中有3個(gè)縣一中建設(shè)負(fù)債超過1個(gè)億。現(xiàn)在這些高中建設(shè)負(fù)債雖然暫時(shí)還不要財(cái)政承擔(dān)，但由于負(fù)債很大，很多學(xué)校都是制定的10年以上的還款計(jì)劃，一旦國家教育收費(fèi)政策調(diào)整，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財(cái)政頭上。

4、財(cái)政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內(nèi)普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導(dǎo)機(jī)制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉(zhuǎn)化成減人、減事、減支出的動(dòng)力，有些支出項(xiàng)目甚至逆勢(shì)而上，不降反增，進(jìn)一步誘發(fā)和增加了政府負(fù)債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機(jī)構(gòu)，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動(dòng)到行政事業(yè)單位，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調(diào)資等因素，財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)從4991萬元?jiǎng)≡龅?5954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財(cái)政不堪重負(fù)。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達(dá)到6182萬元。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財(cái)務(wù)大檢查看，一些單位財(cái)務(wù)管理無序，財(cái)政支出無度，開支無計(jì)劃、無標(biāo)準(zhǔn)、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務(wù)控制機(jī)制缺失。盡管一些地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步，但仍沒有引起政府及有關(guān)部門的足夠重

視，缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和管理，政府債務(wù)仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。二是舉債行為隨意，對(duì)一些項(xiàng)目的建設(shè)缺乏科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治觯ㄗh超計(jì)劃、超預(yù)算的情況比較多，對(duì)項(xiàng)目資金借款沒有建立嚴(yán)格的審批制度，借款隨意性強(qiáng)。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務(wù)對(duì)我市各級(jí)政府、各級(jí)部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，危害了社會(huì)穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近幾年來，我市因政府和部門負(fù)債占用的財(cái)政資金高達(dá)2億多元，每年財(cái)政承擔(dān)的償債支出達(dá)到近2億元，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金調(diào)度，影響了財(cái)政收支運(yùn)行，影響了財(cái)政預(yù)算平衡。有些縣由于政府舉債占用財(cái)政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅(jiān)的地步。有一個(gè)縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財(cái)政資金達(dá)1.09億元，相當(dāng)于當(dāng)年一般預(yù)算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經(jīng)常舉債保運(yùn)轉(zhuǎn)。二是影響了單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一些單位由于債務(wù)太多，一方面對(duì)單位正常公用經(jīng)費(fèi)支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負(fù)責(zé)人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應(yīng)付債權(quán)人上，有些沒法還債的單位，單位負(fù)債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會(huì)借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經(jīng)營兩年就倒閉關(guān)門了，欠社會(huì)個(gè)人債務(wù)80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個(gè)債主上門或打電話討債，嚴(yán)重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機(jī)關(guān)形象。一些地方由于負(fù)債過多過重，到期債務(wù)無法償還，引發(fā)了政府償債危機(jī)。個(gè)別地方甚至還發(fā)生了債權(quán)人采取過激行為，辱罵部門負(fù)責(zé)人，堵塞公共交通，封堵機(jī)關(guān)單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會(huì)秩序，損害了政府形象。

四、對(duì)策建議防范和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題是一個(gè)長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務(wù)控管體系。一是要建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率，債務(wù)依存度、償債率等一整套政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，便于地方政府及早采取措施進(jìn)行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無政府狀態(tài)。二是要實(shí)行政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財(cái)政部門統(tǒng)一管理，由財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)債務(wù)統(tǒng)計(jì)，舉債審查控制、償債計(jì)劃編制，償債資金籌集，償債資金調(diào)度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財(cái)政預(yù)算管理，編制償債計(jì)劃。對(duì)屬政府或財(cái)政本身借款的，將每年需償還的資金編進(jìn)部門預(yù)算，確保按期償債；對(duì)屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財(cái)務(wù)狀況將償債資金納入單位的部門預(yù)算，并采取預(yù)算通知、財(cái)政代扣等方式督促其按期償還；對(duì)屬經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目借款的，將經(jīng)營性收入納入財(cái)政專戶儲(chǔ)存或監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府債務(wù)。四是要嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制度。將政府債務(wù)管理工作作為考核政府部門負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)，對(duì)債務(wù)管理混亂無序、超過債務(wù)警戒線仍繼續(xù)舉債、債務(wù)不斷惡性膨脹的地方，堅(jiān)決追究地方政府負(fù)責(zé)人和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅(jiān)決追究單位主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

2、嚴(yán)格控制政府債務(wù)新增規(guī)模。在當(dāng)前債務(wù)居高不下的情況下，當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制住政府舉債行為，遏制政府債務(wù)膨脹勢(shì)頭。具體要做到“三個(gè)管死，一個(gè)管住”：一是管死財(cái)政借錢開支，嚴(yán)禁財(cái)政借錢用于非生產(chǎn)性非建設(shè)性開支。對(duì)預(yù)算不能平衡的地方，要主動(dòng)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮支出規(guī)模，降低支出標(biāo)準(zhǔn)，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設(shè)，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權(quán)，嚴(yán)禁單位欠款借錢開支和負(fù)債搞樓堂館所等基本建設(shè)。三是管死形象工程舉債，嚴(yán)禁舉債搞形象工程、政績工程建設(shè)。四是管住負(fù)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)要量力而行，不能超越財(cái)政承受能力。同時(shí)，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場(chǎng)化，改變過去財(cái)政包攬一切基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的作法，對(duì)屬于可盈利的項(xiàng)目，可以采取政府規(guī)劃，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的方式，由民間資本投資建設(shè)；屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項(xiàng)目，可以采取由財(cái)政定額補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)民間投資建設(shè)，以減輕財(cái)政壓力。

3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務(wù)。對(duì)業(yè)已形成的不良債務(wù)和逾期借款，按照實(shí)事求是，分清責(zé)任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對(duì)糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實(shí)無力承擔(dān)，建議先實(shí)行停息凍結(jié)，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對(duì)國債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議上級(jí)予以豁免。對(duì)地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理。其他不良債務(wù)或逾期債務(wù)，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。

4、調(diào)整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財(cái)政管理體制，進(jìn)一步細(xì)化和明晰地方政府事權(quán)界限，按照權(quán)利責(zé)任對(duì)稱，事權(quán)財(cái)權(quán)相符的原則，合理確定各級(jí)政府的收入和支出范圍，確保地方各級(jí)政府履行職能的財(cái)力需要。二是實(shí)行財(cái)政支出的合理化、標(biāo)準(zhǔn)化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，精簡地方行政機(jī)構(gòu)，精簡財(cái)政供養(yǎng)人員，科學(xué)合理確定人員支出、公用支出定額標(biāo)準(zhǔn)和辦公設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范個(gè)人工資外收入和職務(wù)消費(fèi)，削減行政成本。三是改進(jìn)政績考核機(jī)制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設(shè)，輕視軟件建設(shè)；重視物質(zhì)業(yè)績，輕視財(cái)務(wù)考核；重視資金投入，輕視效益評(píng)價(jià)”的傾向，科學(xué)合理確定干部綜合考核指標(biāo)，克服干部行為短期化。

5、允許地方發(fā)行市政建設(shè)債券。當(dāng)前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設(shè)加速推進(jìn)的過程中，各地公共基礎(chǔ)建設(shè)和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法快速推進(jìn)，形成瓶頸制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設(shè)債券，一方面既可以避免地方政府

過度依賴銀行融資，分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于發(fā)行市政建設(shè)債券的審批條件嚴(yán)格，可以促進(jìn)地方政府改善治理，提高政府政務(wù)的規(guī)范性和財(cái)政的透明度，使隱性債務(wù)顯性化，債務(wù)管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場(chǎng)行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)公益性和經(jīng)濟(jì)效益性。

6、建立地方風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案拯救制度。在當(dāng)前存在大面積政府負(fù)債的情況下，若中央或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面援救，將會(huì)拖垮上級(jí)財(cái)政，同時(shí)還會(huì)增加道德風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議對(duì)財(cái)政狀況惡化的地方，由上級(jí)政府實(shí)行個(gè)案拯救，防止危機(jī)發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)外延。

[1]

第五篇：淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范

所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。

政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來,中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財(cái)政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問題如果不能化解,勢(shì)必成為制約我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務(wù)問題敲響了警鐘。由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場(chǎng)。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務(wù)所可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財(cái)政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預(yù)警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財(cái)政的承受能力。

(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。

1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第一，國債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。

國債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來，國家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對(duì)外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險(xiǎn)。

2．或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。

3．外債風(fēng)險(xiǎn)。

政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以利用外債這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績上的領(lǐng)先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對(duì)我國各級(jí)地方政府來說，通常只關(guān)心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門借款 的時(shí)候，并不是將借到的錢完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢具有更大的支配權(quán)，以滿足其對(duì)權(quán)利和金錢的支配欲。

(三)財(cái)政入不敷出

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢(shì)。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來中國有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱問題。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。叫以說，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財(cái)政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財(cái)政支出的有限增長與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財(cái)政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財(cái)政收入的主要來源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。

(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差

對(duì)地方財(cái)政部門的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時(shí)候無法償還，政府出于國際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。

三、改善地方政府債務(wù)問題

(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1．為了加強(qiáng)對(duì)政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。

為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。

2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。

依法理財(cái)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對(duì)地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。

第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。

建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。

3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。

要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。

4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。

當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場(chǎng)化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。

資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營和還本付息等活動(dòng)，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營收益作為還本付息的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來源。

(三)加強(qiáng)財(cái)政收支管理

1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。

夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭(zhēng)取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級(jí)政府在稅費(fèi)上的支持。

第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對(duì)現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2．規(guī)范財(cái)政支出。

第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢(shì)必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類處置，即對(duì)公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì) 半公益性半經(jīng)營性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場(chǎng)；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。

第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長必須低于地方財(cái)政收入增長，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。