第一篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布與防范
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量、分布與防范（上）
中國(guó)工商銀行投資銀行部課題組
發(fā)布時(shí)間:2011-04-01
摘要：本文以負(fù)債率、債務(wù)率、利息支出率、擔(dān)保債務(wù)比重四個(gè)指標(biāo)為中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)衡量的主要指標(biāo)，結(jié)合指標(biāo)測(cè)算和債務(wù)情況及收入水平進(jìn)行考察，結(jié)果顯示中國(guó)地方政府整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控，在近幾年間政府有能力償還債務(wù)利息。但中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域分布不均衡，防控重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國(guó)中等水平的省市，這些省市亟須舉債而在風(fēng)險(xiǎn)控制上相對(duì)較弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的省份需要中央政府的擔(dān)保舉債，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份基本可以負(fù)擔(dān)本地融資。本文認(rèn)為，保持宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策一致性，在債務(wù)清理、融資平臺(tái)公司的處理上應(yīng)分區(qū)域、公司區(qū)別對(duì)待，這樣有利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)，政府債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
自2009年以來(lái)，關(guān)于地方融資平臺(tái)的討論不絕于耳，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的清理、整頓和規(guī)范工作，已經(jīng)逐步開(kāi)始。2009年10月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出“要規(guī)范地方政府及其平臺(tái)公司的舉債和擔(dān)保承諾行為”；2010年1月19日，在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上，溫家寶總理提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”；20LO年6月10日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，至此，地方政府融資平臺(tái)的國(guó)家層面解決方案正式出臺(tái)。
雖然地方政府融資平臺(tái)的清理整頓已經(jīng)從政策層面開(kāi)始，但地方政府的舉債經(jīng)營(yíng)究竟有何必要性和局限性?政府對(duì)債務(wù)的容忍度和風(fēng)險(xiǎn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么?當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)有多大，未來(lái)幾年會(huì)發(fā)展到多大?中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大？在什么情況下會(huì)觸發(fā)?是局部風(fēng)險(xiǎn)還是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)?這些是本文將要研究的問(wèn)題。
一、政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)的可行性與局限性
(一)政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)是常態(tài)
資本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要元素，在資本稀缺的年代，負(fù)債經(jīng)營(yíng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然方式，也是政府謀求本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程表明，從手工作坊向工業(yè)化的發(fā)展再到高科技的發(fā)展，除了技術(shù)進(jìn)步的因素外，其重要推動(dòng)力就是資本。政府作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車(chē)頭，僅僅靠量入為出的政策是難以達(dá)到快速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的的，因此，負(fù)債經(jīng)營(yíng)就成為政府運(yùn)行過(guò)程中的不二選擇，例如，2008年年底美國(guó)的政府債務(wù)率超過(guò)200%(見(jiàn)圖1)。截至2009年年底，中國(guó)政府總負(fù)債為15.7萬(wàn)億元，約占2009年GDP的48%。
政府的負(fù)債經(jīng)營(yíng)至少有如下優(yōu)勢(shì)：一是引領(lǐng)投資，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三個(gè)引擎投資、消費(fèi)和進(jìn)出口，通過(guò)發(fā)行債務(wù)回收資金再投資到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中去，政府主導(dǎo)型投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的功效明顯，據(jù)測(cè)算，在1997-1998年的金融危機(jī)過(guò)后，我國(guó)通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.5個(gè)百分點(diǎn)，1999年帶動(dòng)2個(gè)百分點(diǎn)；2000年帶動(dòng)1.7個(gè)百分點(diǎn)(郭忠孝等，2004)。二是優(yōu)化資金配置，提供民間資金投資渠道，分享國(guó)家建設(shè)的收益。尤其是對(duì)中國(guó)這樣的儲(chǔ)蓄率較高的國(guó)家，民間積累的資金規(guī)模龐大，國(guó)家的債務(wù)融資提供了一條分流渠道。截至2010年9月末，中國(guó)居民存款余額已達(dá)到30.42萬(wàn)億元，中國(guó)的家庭儲(chǔ)蓄率在近20年一直維持在20%左右的高位，低的有17%，高的有22.9%。三是推動(dòng)各地公共設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)較易舉債，更能推動(dòng)公共建設(shè)，而不發(fā)達(dá)地區(qū)更需要通過(guò)政府擔(dān)保來(lái)融資以加快公共建設(shè)。
從國(guó)際上來(lái)看，政府的負(fù)債經(jīng)營(yíng)是一種常態(tài)。近期《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志披露的數(shù)據(jù)顯示，截至2010年2月，全球各國(guó)負(fù)債總額突破36萬(wàn)億美元。日本債務(wù)總額占GDP的比重為229%，位居OECD所有成員之首；評(píng)級(jí)不斷下調(diào)的希臘負(fù)債占GDP的比重為125%，意大利情況稍好，比重為118%(見(jiàn)圖2)。
(二)政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)仍存在一定局限性
政府負(fù)債為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)及投資渠道的擴(kuò)展起到了很大的作用，但萬(wàn)事萬(wàn)物都有兩面性，政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)同樣存在一定的局限性。其一是過(guò)度負(fù)債可能造成全球經(jīng)濟(jì)的拖累。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)日前發(fā)出警告稱(chēng)，過(guò)高的政府債務(wù)水平，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家居高不下的債務(wù)水平，可能會(huì)嚴(yán)重拖累全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。IMF在其《財(cái)政監(jiān)督報(bào)告》(Fiscal Monitor Report)中稱(chēng)，根據(jù)目前的財(cái)政政策，全球經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)率可能將每年下降0.5%，而公共債務(wù)占GDP的比重將可能比經(jīng)濟(jì)危機(jī)前的水平上升40%以上，至115%。其二是負(fù)債經(jīng)營(yíng)使得政府有擴(kuò)張債務(wù)的潛在動(dòng)力，影響到貨幣政策的獨(dú)立性。政府負(fù)債后最終的償還來(lái)源需要依靠財(cái)政，若赤字高企，可能逼迫政府不得不通過(guò)印鈔來(lái)償還，給貨幣政策的獨(dú)立性帶來(lái)嚴(yán)重打擊，同時(shí)引發(fā)通脹。其三是地方政府的負(fù)債經(jīng)營(yíng)在部分國(guó)家因?yàn)橛兄醒胝碾[性擔(dān)保，比如中國(guó)，可能帶來(lái)債務(wù)的累積，形成系統(tǒng)性?xún)敻讹L(fēng)險(xiǎn)。
(三)中國(guó)地方政府融資平臺(tái)成為政府負(fù)債的隱性方式
1994年財(cái)稅改革后，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要大量資金支持，都是投融資平臺(tái)產(chǎn)生的根源。各國(guó)負(fù)債率均高企，中國(guó)的政府負(fù)債率相對(duì)并不十分高，地方政府融資平臺(tái)這一融資模式才是市場(chǎng)擔(dān)心的焦點(diǎn)。目前來(lái)看，中國(guó)地方政府債務(wù)經(jīng)營(yíng)面臨的局限性主要表現(xiàn)在：一是以房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)的地方政府收入隱含風(fēng)險(xiǎn)；二是政策調(diào)整可能隱含風(fēng)險(xiǎn)，比如我國(guó)土地政策、稅收政策、公共事業(yè)管理政策等的不斷調(diào)整；三是目前我國(guó)投資項(xiàng)目盈利能力隱含償還風(fēng)險(xiǎn)。
而作為中國(guó)特色的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)在2009年急劇擴(kuò)張，基于法律框架，政府不能舉債，只能通過(guò)融資平臺(tái)變相進(jìn)行。這種融資平臺(tái)存在著種種問(wèn)題：諸如平臺(tái)公司比較分散，但債務(wù)規(guī)模龐大；平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)混亂，公司間連帶關(guān)系復(fù)雜；平臺(tái)公司參與項(xiàng)目有眾多“面子工程”、政績(jī)工程造成重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，還款能力難以保障等。因此，中國(guó)政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)的方式更多的是一種通過(guò)規(guī)避現(xiàn)行法律法規(guī)的制約而形成的隱性負(fù)債，其負(fù)債經(jīng)營(yíng)的行為在特定歷史階段為經(jīng)濟(jì)的快速恢復(fù)增長(zhǎng)起到了重要作用，但潛在的風(fēng)險(xiǎn)需要關(guān)注。
二、當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)情況及未來(lái)預(yù)測(cè)
(一)地方政府債務(wù)分類(lèi)
我國(guó)地方政府負(fù)債是受到嚴(yán)格限制的。這是因?yàn)椋胤秸?fù)債在當(dāng)期財(cái)政預(yù)算及決算中表現(xiàn)為財(cái)政赤字，但是我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”不僅如此，《擔(dān)保法》第八條進(jìn)一步規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。”
我國(guó)地方政府債務(wù)可以劃分為顯性債務(wù)與隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指經(jīng)相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)符合《預(yù)算法》及《擔(dān)保法》規(guī)定從而能夠在當(dāng)期地方財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)的地方政府負(fù)債，主要包括財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券、外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)有償資金等。隱性債務(wù)則不會(huì)在地方財(cái)政預(yù)算中體現(xiàn)。隱性債務(wù)的范圍比較廣泛，并且口徑不一。較小口徑的隱性債務(wù)主要指現(xiàn)存的地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)。更寬泛口徑的隱性債務(wù)可能還包括地方金融機(jī)構(gòu)的呆壞賬、社會(huì)保障資金缺口以及政策性增支缺口等。本文主要討論狹義口徑的隱性債務(wù)。
地方政府隱性債務(wù)有多種形式，既包括地方政府直接欠款，也包括由地方政府為其控制實(shí)體擔(dān)保的融資。前者如近期公布的2009年中央決算報(bào)告中提到的農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)，該債務(wù)是指各地以縣為單位推進(jìn)“普九”工作，至通過(guò)省級(jí)“普九”驗(yàn)收合格期間發(fā)生的債務(wù)，主要包括教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購(gòu)置等與學(xué)校建設(shè)直接相關(guān)的債務(wù)。后者則主要指地方政府為地方政府融資平臺(tái)公司擔(dān)保的債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體6。根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，截至2009年5月底，全國(guó)共有地方政府投融資平臺(tái)3800家左右。地方政府擔(dān)保有多種形式，如地方財(cái)政出具的還款承諾、地方人大同意將項(xiàng)目還款資金納入預(yù)算、地方政府回購(gòu)承諾等。地方政府融資平臺(tái)債務(wù)包括銀行借款、債券及信托產(chǎn)品等。
(二)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模
受當(dāng)前我國(guó)財(cái)政體制制約，地方政府債務(wù)透明度較差。這里我們從上述對(duì)地方政府債務(wù)分類(lèi)入手，從債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模兩方面考察地方政府債務(wù)情況。
1.顯性債務(wù)。
這部分債務(wù)通常是由地方政府直接與中央政府或國(guó)際組織簽署相關(guān)合同，并納入地方預(yù)算，因此具有較強(qiáng)的約束性，地方政府違約的可能性較小。地方政府債券一般期限3-5年，本金到期一次償還；國(guó)際組織貸款一般期限較長(zhǎng)，可能會(huì)在10年以上，并要求逐年償還部分本金。
規(guī)模方面，這里主要統(tǒng)計(jì)地方政府債券。2009年已發(fā)行地方政府債券2000億元，2010年計(jì)劃發(fā)行2000億元。考慮到目前正在對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理，預(yù)計(jì)2011年中央政府有可能逐步放開(kāi)地方政府債券發(fā)行規(guī)模，但也不太可能超過(guò)4000億元。
2.隱性債務(wù)。
(1)地方政府直接欠款。這部分債務(wù)中包括地方政府融資平臺(tái)或其他實(shí)體借款但由地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)，由于與地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)具有一定的相似性，這里暫不考慮。這部分債務(wù)由于通常是地方政府對(duì)企業(yè)或個(gè)人負(fù)債，約束力弱于顯性債務(wù)，部分債務(wù)期限是不固定的，甚至沒(méi)有利息。
判斷該部分債務(wù)規(guī)模比較困難。可以借鑒的官方數(shù)據(jù)是：根據(jù)財(cái)政部的調(diào)查，2007年地方債務(wù)總額4萬(wàn)億元，其中地方政府融資平臺(tái)負(fù)債約1萬(wàn)億元，2007年尚未發(fā)行地方政府債券，這樣看來(lái)，2007年年末地方政府直接欠款大致不到3萬(wàn)億元。我們判斷這一部分債務(wù)增速大致與GDP增速同步，2009-2011年大致在3.6萬(wàn)億元上下浮動(dòng)。
(2)地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)包括銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、信托理財(cái)產(chǎn)品等。這部分債務(wù)由于交易對(duì)手為商業(yè)銀行或公眾，因此具有較強(qiáng)的約束力，并且需要支付利息，本金可能是逐年償還，也有可能到期一次償還。這部分債務(wù)通常是與具體項(xiàng)目掛鉤，因此，期限長(zhǎng)短不一。
規(guī)模方面，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)主席劉明康日前透露，截至2009年年末，地方政府融資平臺(tái)公司貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%。我們估計(jì)，截至2009年年末，地方政府融資平臺(tái)公司債券(含企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券)不超過(guò)2000億元，信托理財(cái)產(chǎn)品余額大致為1000億元。綜合來(lái)看，2009年年末，地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)總額大致在7.7萬(wàn)億元。需要注意的是，地方政府融資平臺(tái)融資大多數(shù)是與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的，而這些項(xiàng)目中的一部分是能夠產(chǎn)生全部或部分還款來(lái)源的。目前還沒(méi)有具體比例數(shù)據(jù)，參考其他機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，我們判斷在40%左右。這樣，2009年年末地方政府真正需要承擔(dān)還款責(zé)任的債務(wù)大致為4.6萬(wàn)億元。
關(guān)于未來(lái)一段時(shí)間地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模，由于地方政府融資平臺(tái)公司融資主要是投向固定資產(chǎn)，因此，我們采用2004-2008年間城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資平均增長(zhǎng)率26%來(lái)進(jìn)行預(yù)測(cè)，則2010~2011年地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)分別為9.7萬(wàn)億元與12.2萬(wàn)億元，其中需要地方政府負(fù)擔(dān)部分分別為5.8萬(wàn)億元與7.3萬(wàn)億元。很明顯，這種預(yù)測(cè)方式基本上考慮到了極端情形，對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模存在一定的高估，但符合謹(jǐn)慎性原則。
將以上各部分債務(wù)加總，初步估計(jì)，2009N2011年地方政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)規(guī)模大致分別為8.4萬(wàn)億元、9.6萬(wàn)億元與11.7萬(wàn)億元。
需要注意的是，以上僅是對(duì)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模總體情況進(jìn)行的判斷與估算。我們認(rèn)為，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模還與具體區(qū)域相關(guān)，即不同區(qū)域或級(jí)別的地方政府其債務(wù)結(jié)構(gòu)與規(guī)模具有明顯的差異。一是地方政府債務(wù)區(qū)域分布十分不均衡。據(jù)近期審計(jì)署《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣中有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率超過(guò)100%，最高的達(dá)364.77%。二是市縣級(jí)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重。據(jù)同一審計(jì)報(bào)告，上述地方政府共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級(jí)政府債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。三是融資條款可能也有較大差別。一個(gè)顯著事實(shí)是，受財(cái)政體制影響，地方政府級(jí)別越高，財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，商業(yè)銀行在對(duì)其融資平臺(tái)貸款時(shí)條款也越優(yōu)厚，例如，縣級(jí)融資平臺(tái)公司恐怕很難享受到省級(jí)融資平臺(tái)公司可以享受到的利率下浮優(yōu)惠。
(三)地方政府債務(wù)的還款來(lái)源
地方政府償還債務(wù)大致有三個(gè)來(lái)源：一般預(yù)算收入、基金預(yù)算收入及再融資。地方國(guó)有資本投資收益也可能作為地方政府償還債務(wù)的一個(gè)來(lái)源，但鑒于目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算開(kāi)始起步，政府部門(mén)收集的投資收益較少，并且投資基本抵消了收益，尚不能為地方政府形成穩(wěn)定、大規(guī)模的收入源，因此，這里暫不考慮。
(二)長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)條件
考慮到各地政府債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)存在較大差異，以上靜態(tài)分析并不適用于所有情況，尤其是需要償還本金的年份，結(jié)論相對(duì)樂(lè)觀(guān)，以下討論還款條件更為嚴(yán)厲的狀況，本金并非到期一次性?xún)斶€，而是以按揭形式分期清償，即還款壓力分布在整個(gè)貸款周期內(nèi)。大致推導(dǎo)如下：
假設(shè)中央政府無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼、地方政府獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，則持續(xù)經(jīng)營(yíng)條件約束為：
當(dāng)期財(cái)政收入+可舉債規(guī)模≥當(dāng)期財(cái)政支出+待償債規(guī)模
臨界點(diǎn)公式為：當(dāng)期財(cái)政收入+可舉債規(guī)模=當(dāng)期財(cái)政支出+待償債規(guī)模
變換為：可舉債規(guī)模：待償債規(guī)模-(當(dāng)期財(cái)政收入-當(dāng)期財(cái)政支出)=待償債規(guī)模-當(dāng)期財(cái)政盈余(赤字)
當(dāng)政府具備舉債能力的情況下，總是可以通過(guò)“借新還舊”彌補(bǔ)債務(wù)負(fù)擔(dān)與財(cái)政盈余之間的差額。隨著財(cái)政狀況變差，赤字逐漸增加，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，舉債能力衰減，直至為零。
即：待償債規(guī)模：當(dāng)期財(cái)政盈余
在待償債規(guī)模和財(cái)政收支線(xiàn)性增長(zhǎng)且增長(zhǎng)率可知的情況下，有公式(1)：
D0=(1+r)n=I0(1+g)n-C0(1+s)n
其中，D0為首年待償債規(guī)模，I0為首年財(cái)政收入，C0為首年財(cái)政支出，r為債務(wù)增長(zhǎng)率，g為財(cái)政收入增長(zhǎng)率，s為財(cái)政支出增長(zhǎng)率。進(jìn)一步簡(jiǎn)化，假定地方財(cái)政支出不變，即，為零，得出公式(2)：
r=(1+g)I0／D0-1(2)
利用前文數(shù)據(jù)r及公式(2)即可求得g，引入C0，代入公式(1)，可得n。
由以上內(nèi)容可以簡(jiǎn)單推論，在初期待償債規(guī)模與財(cái)政收支情況相匹配的情況下，只有保證財(cái)政收入(盈余)增長(zhǎng)速度大于等于債務(wù)增長(zhǎng)速度，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)才不會(huì)暴露。對(duì)于中國(guó)的具體情況而言，無(wú)論是地方政府債務(wù)總額還是地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模，絕大部分都來(lái)源于銀行存款，根據(jù)花旗集團(tuán)的推測(cè)，2009年約有1／3的新增貸款流向地方融資平臺(tái)，若此為常態(tài)，則2010年地方融資平臺(tái)將增加約2.5萬(wàn)億元貸款，在全國(guó)財(cái)政收支仍為赤字需要依靠大量發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)的情況下，無(wú)論是地方政府還是中央政府，償債壓力都將十分巨大。
(三)中國(guó)各區(qū)域地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不同
1.各指標(biāo)的基本假設(shè)和分解。假設(shè)全國(guó)各地區(qū)債務(wù)結(jié)構(gòu)均一，并且債務(wù)規(guī)模余額與上年固定資產(chǎn)投資完成額成正比，之所以采取以固定資產(chǎn)投資完成額作為各個(gè)地區(qū)的分解標(biāo)準(zhǔn)是因?yàn)榈胤秸e債務(wù)，其主要用途是在城市基礎(chǔ)建設(shè)、公共建設(shè)等固定資產(chǎn)領(lǐng)域。通過(guò)分解可將前文所得政府債務(wù)余額、利息支出額和擔(dān)保債務(wù)余額分解到各省級(jí)行政區(qū)。進(jìn)一步假定各省份2009—2011年GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)率均等于1995—2008年均復(fù)合增長(zhǎng)率，可估算出三年各省GDP、財(cái)政收入(見(jiàn)表9)，進(jìn)而計(jì)算出各省連續(xù)三年的負(fù)債率、債務(wù)率、利息支出率以及擔(dān)保債務(wù)比重四個(gè)指標(biāo)值(見(jiàn)圖3)。
2.各區(qū)域指標(biāo)情況。各地區(qū)地理環(huán)境的不同，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，在負(fù)債率上出現(xiàn)明顯不同。從初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，按照30%的警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，有8個(gè)省份在警戒線(xiàn)之上，包括內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、安徽、江西、云南、西藏、寧夏。這些省份處于我國(guó)東北、中西部地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上處于中下游位置，負(fù)債水平相對(duì)較高，但是總體上最高負(fù)債率不超過(guò)40%。
從債務(wù)率情況來(lái)看，最大值為2011年吉林的521%，最小值為2011年北京的74%，除北京2010年、2011年兩年外，均超過(guò)了80%的警戒線(xiàn)。處于明顯高位的有河北、吉林、安徽、江西、河南、西藏(見(jiàn)圖4)。
從利息支出率情況看，最大值為2011年吉林的30%，最小值為2011年北京的4%，均低于40%的警戒線(xiàn)。這一結(jié)果充分說(shuō)明我國(guó)各地地方政府有足夠的能力在近幾年內(nèi)償還債務(wù)利息，壓力較大的是河南、吉林和西藏(見(jiàn)圖5)。
從擔(dān)保債務(wù)比重情況看，最大值為2011年吉林的542%，最小值為2009年北京的75%，若以80%的警戒線(xiàn)分隔，僅有北京、上海(2009、2010兩年)兩地不存在風(fēng)險(xiǎn)(見(jiàn)圖6)。整體上看，由于關(guān)于地方政府融資平臺(tái)公司的相關(guān)規(guī)定的下發(fā)，地方政府的擔(dān)保債務(wù)將可能難以新增，因此擔(dān)保債務(wù)比重在未來(lái)幾年將逐步下降，繼北京、上海之后，廣東的擔(dān)保債務(wù)比重也將低于80%。
3.結(jié)論。從各指標(biāo)的區(qū)域分布上來(lái)看，與整體情形較為一致，負(fù)債率基本在可控范圍之內(nèi)，利息支出率各省均處于警戒線(xiàn)之下，而債務(wù)率和擔(dān)保債務(wù)率基本都在警戒線(xiàn)之上，但我們也從中看到一些特點(diǎn)：一是全國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)規(guī)模大，但同時(shí)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，比如北京、上海、廣東等地。二是按照我們的指標(biāo)來(lái)看，并非西部邊窮地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就一定大。西藏由于地理位置的原因更多需要中央支持，其各項(xiàng)指標(biāo)均處在高位，但是很多中部省份比如河南、河北等地的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)也處在高位。三是以上指標(biāo)說(shuō)明，中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于全國(guó)中等水平的省市，其急需舉債而在風(fēng)險(xiǎn)控制上相對(duì)較弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的省份需要中央政府的擔(dān)保舉債，對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份地方基本可以負(fù)擔(dān)本地融資。
五、建議：政策保持一致，區(qū)域區(qū)別對(duì)待
(一)宏觀(guān)政策面：寬松政策的退出須多方權(quán)衡
地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的大規(guī)模擴(kuò)張主要是2009年，這是宏觀(guān)刺激政策和地方政府利益驅(qū)動(dòng)的雙重結(jié)果。據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2007年年末地方政府債務(wù)約4萬(wàn)億元左右，到2009年年末僅地方政府融資平臺(tái)貸款就達(dá)到7.38萬(wàn)億元，而據(jù)我們預(yù)計(jì)，到2011年地方政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)將達(dá)到11.7萬(wàn)億元，負(fù)債率將達(dá)到26%。債務(wù)的投向主要是基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)等公共事業(yè)建設(shè)，債務(wù)的償還需要地方財(cái)政作為最后的保障。在中國(guó)并沒(méi)有地方政府破產(chǎn)這一說(shuō)法，地方債務(wù)償付不足中央政府會(huì)進(jìn)行處理，而中央政府的債務(wù)最終可能通過(guò)貨幣發(fā)放權(quán)解決。由于動(dòng)用貨幣發(fā)放權(quán)有損政府公信力，是中央政府所不愿看到的局面，因此，在宏觀(guān)層面政府需要保持政策的一致性。在2009年寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策下，2010年一季度經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)上揚(yáng)，但由于房地產(chǎn)的調(diào)控政策的持續(xù)，以及歐債危機(jī)的威脅，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨“二次探底”的可能。在這種情況下，政策的退出更需謹(jǐn)慎考慮。結(jié)合此種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)如果在相對(duì)寬松的政策環(huán)境下運(yùn)行，將可能通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消化債務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)大大降低。但若政策突然收緊，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)將不得不承受更大的壓力。
(二)債務(wù)面：公開(kāi)透明，由“亂”到“準(zhǔn)”
對(duì)地方政府債務(wù)融資平臺(tái)債務(wù)償付的恐慌不僅僅來(lái)自于其債務(wù)規(guī)模大本身，主要還是整個(gè)社會(huì)對(duì)債務(wù)不了解。自2009年以來(lái)，無(wú)論政府、企業(yè)還是學(xué)術(shù)界都在熱議地方融資問(wèn)題，都在談風(fēng)險(xiǎn)很大，但卻又不知風(fēng)險(xiǎn)具體在何處。因此，在當(dāng)前的狀況下，工作的重點(diǎn)或在：(1)摸清地方政府債務(wù)具體情況。對(duì)于地方政府債務(wù)的摸查，不僅僅涉及商業(yè)銀行，更重要的是要在地方政府層面有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。2010年6月10日國(guó)務(wù)院下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》中要求，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。實(shí)質(zhì)上自2010年初以來(lái)，銀監(jiān)會(huì)一直在要求商業(yè)銀行對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行摸查。只有摸查清楚，才能對(duì)癥下藥，解決問(wèn)題。(2)公開(kāi)地方政府債務(wù)情況。對(duì)于存量債務(wù)情況，在摸查的基礎(chǔ)上應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行公示，以解除公眾疑慮。而對(duì)新增地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，如果能夠公開(kāi)用途，將會(huì)減少地方政府融資平臺(tái)資金的挪用，并能夠得到社會(huì)的監(jiān)督，這有利于地方融資平臺(tái)資金的有效使用，同時(shí)對(duì)外來(lái)的還款保障亦有一定的保證作用。
(三)監(jiān)管面：加強(qiáng)調(diào)查審批，區(qū)域區(qū)別對(duì)待
地方政府融資并不能簡(jiǎn)單禁止，需要在一定規(guī)則下加強(qiáng)監(jiān)管。一是加強(qiáng)債務(wù)發(fā)行前的調(diào)查審批；二是設(shè)定事后的債務(wù)警戒線(xiàn)；三是加強(qiáng)政府信用評(píng)級(jí)建設(shè)，制定債務(wù)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；四是對(duì)舉債的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行公開(kāi)化、透明化。
但是，從我們的分析中可以看到，由于各地情況不同，對(duì)于地方政府的融資行為需要區(qū)別對(duì)待，尤其是對(duì)地方政府融資平臺(tái)的清理上不能“一刀切”。不可否認(rèn)，地方融資平臺(tái)在過(guò)去幾年中為滿(mǎn)足現(xiàn)行法律法規(guī)要求，為地方建設(shè)做出過(guò)積極的貢獻(xiàn)，雖然現(xiàn)在存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)，但需要根據(jù)各地情況進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。比如對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方融資平臺(tái)，若經(jīng)營(yíng)規(guī)范可按要求轉(zhuǎn)制為公司；對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要對(duì)地方融資平臺(tái)的融資功能和政府行為進(jìn)行適當(dāng)剝離，使其能夠?yàn)榈胤浇ㄔO(shè)發(fā)揮更大作用。
(四)操作面：存量增量治理并舉，動(dòng)態(tài)管理
我們認(rèn)為，地方政府融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)中最根本的是償付風(fēng)險(xiǎn)，因此，要考慮在“持續(xù)性的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)控制”，具體的做法是一方面治理存量，另一方面控制增量，操作原則是進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。
1.解決地方政府收入來(lái)源的通暢性。在經(jīng)濟(jì)基本面持續(xù)向好的狀況下，地方政府的收入來(lái)源可以得到保障；而一旦經(jīng)濟(jì)基本面向好中斷，甚至出現(xiàn)“二次探底”，收入來(lái)源可能難以為繼，這才是地方融資平臺(tái)償付風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的時(shí)刻。因此，保證地方政府收入來(lái)源的持續(xù)性是解決地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。
在保證收入來(lái)源上主要有幾個(gè)方面：一是保證稅收收入的持續(xù)增長(zhǎng)，這需要經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的內(nèi)在支持；二是保證項(xiàng)目收入現(xiàn)金流的通暢，要保證基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的持續(xù)現(xiàn)金流，就要適當(dāng)?shù)亟o予后續(xù)資金支持，不能一刀切地將地方政府融資平臺(tái)的貸款打死，為了未來(lái)可能需要承受短期內(nèi)的資金再次投入，需要銀行等資金供給方進(jìn)行審慎評(píng)價(jià)后進(jìn)行；三是解決以土地出讓收入為主要收入來(lái)源的地方財(cái)政經(jīng)營(yíng)模式，改變中央、地方的財(cái)政分配比例，或形成中央預(yù)算建設(shè)基金，分配地方項(xiàng)目。
2.銀行要抓好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。一是對(duì)存量債務(wù)分類(lèi)還原，核查擔(dān)保資產(chǎn)，提取撥備；二是新增融資平臺(tái)貸款不能停，對(duì)于新項(xiàng)目、新融資平臺(tái)可以停，但對(duì)于持續(xù)性項(xiàng)目要給予有限制支持；三是貸款與實(shí)體項(xiàng)目對(duì)應(yīng)；四是尋求債務(wù)轉(zhuǎn)移，可考慮出售債務(wù)資產(chǎn)、降低對(duì)銀行資本的耗用，分散風(fēng)險(xiǎn)。
3.改進(jìn)地方項(xiàng)目融資手段，疏通地方融資平臺(tái)的資金來(lái)源渠道。地方項(xiàng)目融資渠道單一，致使風(fēng)險(xiǎn)集中在銀行體系，若能擴(kuò)展融資來(lái)源渠道，將分散風(fēng)險(xiǎn)，短期內(nèi)有局部風(fēng)險(xiǎn)，但無(wú)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是考慮發(fā)行地方市政債，進(jìn)入直接融資市場(chǎng)融資；二是引入約束機(jī)制，由政府直接擔(dān)保貸款或債務(wù)；三是資產(chǎn)證券化，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流打包出售；四是融資模式改革，中央、地方間的擔(dān)保明晰化。
4.轉(zhuǎn)換地方政府項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)思路。地方融資平臺(tái)的存在主要是解決地方政府項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問(wèn)題，因此在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)思路上可進(jìn)一步解放思想，可考慮將地方項(xiàng)目由私人運(yùn)營(yíng)，比如收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)等設(shè)施，將私人資本引入置換政府資本，使政府負(fù)債水平下降。
參考文獻(xiàn)
郭忠孝等,2004.中國(guó)發(fā)行地方政府債券的必要性、可行性及對(duì)策[J].沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，6(4)：340-343.《金融論壇》2011年第1期
第二篇：淺析我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范
所謂地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指在種種不確定的因素影響下，地方財(cái)政資金遭受損失或財(cái)政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能行使的可能性。
地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中，由于各種主、客觀(guān)因素，特別是一些不確定性因素的影響，財(cái)政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會(huì)穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有誘發(fā)空間廣、傳導(dǎo)性快、隱蔽性強(qiáng)、危害性大等特點(diǎn)。
政府性債務(wù)包含三大部分：政府性債務(wù)包含地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及一些其他相關(guān)債務(wù)，尤其是一些地方融資平臺(tái)公司的債務(wù)。1994年實(shí)施分稅制以來(lái),中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)并不明晰,很多地方政府無(wú)法僅依靠財(cái)政預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)所需的支出,加上預(yù)算法對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制,使得一些地方官員通過(guò)非正規(guī)渠道舉債,以解決財(cái)政赤字。此外,在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中,國(guó)有企業(yè)不良資產(chǎn)和社會(huì)保障資金支出的增加,導(dǎo)致地方政府隱形債務(wù)的增加。特別是在金融危機(jī)發(fā)生后我國(guó)實(shí)行適度寬松的貨幣政策和積極的財(cái)政政策的背景下,地方政府為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)采取大規(guī)模投融資,一定程度上導(dǎo)致新增大量地方政府債務(wù)。地方政府債務(wù)問(wèn)題如果不能化解,勢(shì)必成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重大隱患,金融危機(jī)后發(fā)生的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘。由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)還未謝幕,迪拜的債務(wù)危機(jī)又粉墨登場(chǎng)。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風(fēng)險(xiǎn),也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種潛在的風(fēng)險(xiǎn),并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和管理。其中,我國(guó)地方政府現(xiàn)有各類(lèi)債務(wù)所可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要因此,研究這一問(wèn)題既具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,又具有一定的理論意義。我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有其特殊的歷史背景和生成機(jī)理,而且有關(guān)預(yù)警信息取得困難,“財(cái)政危機(jī)”的表現(xiàn)模糊,這些問(wèn)題給有效預(yù)警帶來(lái)困難。不僅如此,現(xiàn)有的預(yù)警研究在預(yù)警理論和預(yù)警方法上也存在諸多問(wèn)題
一、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及特征(一)地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)
這是指由于債務(wù)規(guī)模過(guò)大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無(wú)法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來(lái)看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過(guò)地方財(cái)政的承受能力。
(二)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)
指地方政府債務(wù)中，不同種類(lèi)的債務(wù)對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。
1．直接顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第一，國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金形成的直接顯性債務(wù)。
國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是指1998年以來(lái)，國(guó)家為了擴(kuò)大內(nèi)需，利用增發(fā)國(guó)債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，還款期限為10年。它對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務(wù)壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國(guó)地方政府過(guò)度依賴(lài)對(duì)外借款形成直接顯性債務(wù)。其構(gòu)成主要是各國(guó)政府的貸款和世界銀行等國(guó)際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項(xiàng)目貸款，但投資的這類(lèi)項(xiàng)目主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，難以依靠項(xiàng)目自身形成償債能力，一旦項(xiàng)目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動(dòng)用財(cái)力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務(wù)，在運(yùn)行過(guò)程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風(fēng)險(xiǎn)。
2．或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購(gòu)和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問(wèn)題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒(méi)有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時(shí)都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。
3．外債風(fēng)險(xiǎn)。
政府外債是對(duì)外債務(wù)所概括的“外債”的一個(gè)重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關(guān)政府外債的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以利用外債這個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)宋代替政府外債數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。
二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因
(一)舉債規(guī)模過(guò)大
隨著以放權(quán)讓利為特征的漸進(jìn)式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標(biāo)的行政和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由原來(lái)的徹底服從于中央政府的分支機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政上“自負(fù)盈虧”的公共主體。地方政府的“公共主體性”客觀(guān)上要求它在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定與維擴(kuò)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)所需資金的籌措、社會(huì)治安的維護(hù)、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)等方面發(fā)揮越來(lái)越大的作用，而中央賦予地方政府的“財(cái)權(quán)”并沒(méi)有隨“事權(quán)”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對(duì)地方政府債務(wù)的約束，不得已地方政府各職能部門(mén)自覺(jué)或不自覺(jué)地、公開(kāi)或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務(wù)。地方官員為了保持政績(jī)上的領(lǐng)先地位，通過(guò)各種融資渠道籌措資金以興建基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級(jí)地方政府直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)，債務(wù)壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會(huì)保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大，由此形成的地方債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)日漸顯現(xiàn)。
(二)部分地方政府的隨意舉債及過(guò)度舉債
對(duì)我國(guó)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，通常只關(guān)心借錢(qián)，而很少有人過(guò)問(wèn)是否能還債，即使是有這樣那樣的評(píng)審部門(mén)，其對(duì)債務(wù)的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時(shí)候完全是為借錢(qián)而借錢(qián)，而根本不顧償還和資金的收益問(wèn)題。官員在向上級(jí)財(cái)政部門(mén)借款 的時(shí)候，并不是將借到的錢(qián)完全用于其中請(qǐng)時(shí)所列出的用途。不少官員將借到錢(qián)中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過(guò)轉(zhuǎn)移資金的方式將其轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，躲避上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，其目的就是為了對(duì)這些錢(qián)具有更大的支配權(quán)，以滿(mǎn)足其對(duì)權(quán)利和金錢(qián)的支配欲。
(三)財(cái)政入不敷出
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，政府宏觀(guān)管理職能的不斷拓寬，對(duì)財(cái)政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務(wù)范圍的擴(kuò)大和服務(wù)質(zhì)量的提高使財(cái)政支出早現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一方面，財(cái)政供養(yǎng)人員、公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴(kuò)大，不僅上級(jí)政府下放了許多支出責(zé)任，原來(lái)中國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的許多社會(huì)職能也轉(zhuǎn)由地方政府承擔(dān)。同時(shí)，對(duì)提供義務(wù)教育、木區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等基本事權(quán)還有所下移，使地方政府支出基數(shù)和支出剛性增人，從而產(chǎn)生了市以下各級(jí)政府的則權(quán)、事權(quán)關(guān)系的不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。市、區(qū)財(cái)力的縱向上移和事權(quán)的相對(duì)下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級(jí)地方政府。叫以說(shuō)，在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展對(duì)財(cái)政資金的需求量呈跳躍性增長(zhǎng)的特征，而財(cái)政資金的增長(zhǎng)是不可能超常規(guī)的，因而使財(cái)政支出的有限增長(zhǎng)與現(xiàn)實(shí)需要不斷擴(kuò)大的矛盾日益尖銳。也就是說(shuō)，地方財(cái)政的供給范圍過(guò)寬，包攬過(guò)多；地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源不足，難以履行支出責(zé)任的需要，這是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要因素。
(四)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益較差
對(duì)地方財(cái)政部門(mén)的貸款項(xiàng)目的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門(mén)審批的債務(wù)融資項(xiàng)目通常分為三類(lèi)，一類(lèi)、二類(lèi)屬于完全公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目基本上不產(chǎn)生什么經(jīng)濟(jì)效益。因此，依靠項(xiàng)目本身來(lái)還款是比較困難的，它的收益更多的是社會(huì)效益，這種項(xiàng)目很多是來(lái)自國(guó)際金融組織和外國(guó)政府的貸款。如果到時(shí)候無(wú)法償還，政府出于國(guó)際形象必須承擔(dān)償債義務(wù)。
三、改善地方政府債務(wù)問(wèn)題
(—)建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制
1．為了加強(qiáng)對(duì)政府舉債的管理，實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。
為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時(shí)，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個(gè)投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。對(duì)放棄職責(zé)，放松管理，致使項(xiàng)目失敗，償債發(fā)生困難的責(zé)任人，要給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分：對(duì)造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其法律責(zé)任。
2．建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對(duì)這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對(duì)方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于確需財(cái)政 擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級(jí)擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國(guó)外的實(shí)踐證明，對(duì)于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來(lái)說(shuō)，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。
3．要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。
依法理財(cái)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀(guān)要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時(shí)制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對(duì)政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。
第一，對(duì)地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過(guò)渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門(mén)所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會(huì)計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會(huì)計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對(duì)以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。
第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對(duì)地方財(cái)政來(lái)講，其運(yùn)行過(guò)程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會(huì)計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。
(二)建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制
1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。
實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。
2．建立第二預(yù)算系統(tǒng)。
建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時(shí)不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見(jiàn)與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動(dòng)予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門(mén)不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時(shí)間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)等。
3．制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。
要強(qiáng)化各項(xiàng)目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項(xiàng)目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項(xiàng)目單位的其他收入等實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，專(zhuān)項(xiàng)用于貸款的償還。政府在安排每年的財(cái)政預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財(cái)政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨(dú)安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級(jí)的純社會(huì)效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級(jí)債務(wù)人一時(shí)還款困難時(shí)的臨時(shí)墊付周轉(zhuǎn)。
4．明確債權(quán)，整頓債務(wù)。
當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問(wèn)題。對(duì)合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤(pán)活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場(chǎng)化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時(shí)應(yīng)本著“誰(shuí)借誰(shuí)還誰(shuí)受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。
5．建立以資產(chǎn)運(yùn)作為模式的償還機(jī)制。
資產(chǎn)運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金良性運(yùn)行的基礎(chǔ)性機(jī)制。所謂資產(chǎn)運(yùn)作，在這里是指將建設(shè)資金的籌集、項(xiàng)目投資、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和還本付息等活動(dòng)，建立在這些資金形成的資產(chǎn)及收益基礎(chǔ)上，并以資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)收益作為還本付息的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)和資金來(lái)源。
(三)加強(qiáng)財(cái)政收支管理
1．夯實(shí)收入基礎(chǔ)。
夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來(lái)源，支持收入來(lái)源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來(lái)源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來(lái)源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。
第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要保基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過(guò)引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來(lái)源。
第二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭(zhēng)取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對(duì)滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級(jí)政府在稅費(fèi)上的支持。
第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對(duì)現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。
2．規(guī)范財(cái)政支出。
第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長(zhǎng)的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)，對(duì)社會(huì)的大包大攬，勢(shì)必造成預(yù)算擴(kuò)張，形成財(cái)政赤字和沉重債務(wù)。因此，按照公共財(cái)政的要求，以滿(mǎn)足“社會(huì)公共需要”為原則，對(duì)能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位實(shí)行分類(lèi)處置，即對(duì)公益性事業(yè)(如基礎(chǔ)教育、圖書(shū)館、高新技術(shù)研究等)實(shí)行財(cái)政“兜底”，保障資金供應(yīng)；對(duì) 半公益性半經(jīng)營(yíng)性事業(yè)，財(cái)政可給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位應(yīng)使其完全走向市場(chǎng)；對(duì)社會(huì)保障則應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。
第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開(kāi)支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長(zhǎng)與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長(zhǎng)必須低于地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國(guó)防、教育、科技環(huán)保等公共部門(mén)的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來(lái)，減少對(duì)傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。
第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)開(kāi)支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。
第三篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解（xiexiebang推薦）
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解
2011-10-02 17:13:03本文來(lái)源于：作者：農(nóng)業(yè)銀行江蘇省分行 黃瑞峰編輯：
地方債、金融風(fēng)險(xiǎn)
在西方國(guó)家紛紛陷入債務(wù)危機(jī)難以自拔的形式下，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題也已成為國(guó)內(nèi)有識(shí)之士關(guān)注的焦點(diǎn)。那么，地方政府和銀行應(yīng)該采取哪些措施防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？ 0 最近一段時(shí)間以來(lái)，歐元地區(qū)一些國(guó)家的債務(wù)問(wèn)題浮出水面，風(fēng)險(xiǎn)驟然增大，美國(guó)公債風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)也頻頻拉響。在西方國(guó)家債務(wù)危機(jī)四伏的情況下，引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的普遍關(guān)注，也引起了地方政府債務(wù)是否會(huì)造成我國(guó)銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的警覺(jué)和擔(dān)憂(yōu)。在重新審視我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的同時(shí)，如何未雨綢繆，前瞻性地尋求防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，已顯得刻不容緩。
我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀
我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)額巨大。我國(guó)地方政府債務(wù)數(shù)額究竟有多少？不久前，國(guó)家審計(jì)署公布了由總署、省、市、縣四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)4萬(wàn)多名審計(jì)人員按照“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物、逐筆、逐項(xiàng)”審核的原則，對(duì)所有涉及我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府的373805個(gè)項(xiàng)目和1873683筆債務(wù)審核的權(quán)威結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)總量達(dá)到10.72萬(wàn)億元,其中80%的資金由商業(yè)銀行提供，占當(dāng)期商業(yè)銀行貸款總額的16%。按照歐盟《馬約》的規(guī)定，一個(gè)國(guó)家的債務(wù)率不得超過(guò)該國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值60%的警戒線(xiàn)，我國(guó)10萬(wàn)多億元的債務(wù)目前雖然僅占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的20%，但是數(shù)額的絕對(duì)值仍然十分巨大，一旦這些巨量債務(wù)產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn),對(duì)我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)和銀行體系帶來(lái)的負(fù)面影響及造成的巨大沖擊不言而喻。
我國(guó)地方政府債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。根據(jù)審計(jì)結(jié)果，至2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)率（包括負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為償債責(zé)任計(jì)算）為70.45%。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)和行業(yè)存在著舉債缺乏規(guī)范、債務(wù)規(guī)模較大、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、違規(guī)取得和使用債務(wù)資金等問(wèn)題。近年來(lái)，地方政府債務(wù)規(guī)模的增速超過(guò)了固定資產(chǎn)中國(guó)內(nèi)貸款的增速。地方政府債務(wù)50%以上的部分將于2011年至2013年逐步進(jìn)入還本高峰期, 還債壓力明顯。一些貸款存在著借新還舊問(wèn)題,部分債務(wù)違約已經(jīng)顯現(xiàn)，貸款壞賬將不可避免。例如，有媒體報(bào)道，某省高速公路開(kāi)發(fā)公司總資產(chǎn)為1314億元，負(fù)債1015億元，成立5年來(lái)僅實(shí)現(xiàn)8億元利潤(rùn)，根據(jù)測(cè)算,即使到“十二五”末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)10億元，而該公司的負(fù)債大多為銀行貸款，這一事例也許僅暴露了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的冰山一角。中銀國(guó)際的研究顯示，假定在較壞的情況下，3年后我國(guó)地方政府融資平臺(tái)不良貸款率上升到30%，則我國(guó)商業(yè)銀行整體不良貸款率將由目前的1.16%上升到3.9%，同時(shí),銀行的凈利潤(rùn)較2010年將下降55%，銀行首當(dāng)其沖會(huì)受到較大損失。因此,我國(guó)地方政府債務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容輕視。
如何防范化解我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
清理排查地方政府融資貸款，進(jìn)行詳細(xì)分類(lèi)和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。近一年來(lái)，我國(guó)政府和銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)對(duì)地方政府貸款給予了高度關(guān)注，頻頻出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行指導(dǎo)。2011年6月，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，公布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求地方政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行全面清理規(guī)范，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。銀監(jiān)會(huì)也多次提示風(fēng)險(xiǎn)狀況。商業(yè)銀行應(yīng)按照“逐包打開(kāi)，逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的十六字方針，對(duì)貸款進(jìn)行摸底排查，按照“分解數(shù)據(jù)、四方對(duì)賬、分析定性、匯總報(bào)表、統(tǒng)一會(huì)談、補(bǔ)正檢查”的六個(gè)步驟，按照現(xiàn)金流覆蓋情況對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行分類(lèi)處置，查清債務(wù)總量、貸款期限和結(jié)構(gòu)，明確償債主體，增加信息的透明度，使隱性風(fēng)險(xiǎn)顯性化，做到心中有數(shù)。對(duì)于一些沒(méi)有現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者預(yù)期利潤(rùn)極低的項(xiàng)目，應(yīng)增加抵押擔(dān)保等風(fēng)險(xiǎn)緩釋手段，密切關(guān)注貸款的還款能力以及還款收入來(lái)源，堵塞漏洞，認(rèn)真處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后繼融資問(wèn)題。
壓縮控制地方政府融資平臺(tái)貸款。鑒于我國(guó)商業(yè)銀行發(fā)放的地方政府貸款數(shù)額較大、且存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下，商業(yè)銀行應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)調(diào)控措施，除了保障房建設(shè)等一些特殊用途的貸款外，暫停發(fā)放新的地方政府貸款。要加強(qiáng)與地方政府的溝通與協(xié)調(diào)，取得地方政府的理解和支持。對(duì)新發(fā)放的貸款以及之前項(xiàng)目的后繼貸款，應(yīng)實(shí)行貸款權(quán)限上收、嚴(yán)格落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件、建立名單制、由商業(yè)銀行總行進(jìn)行集中審批等制度，使地方政府債務(wù)規(guī)模得到有效控制。
加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的管理。商業(yè)銀行對(duì)發(fā)放的貸款要強(qiáng)化貸后檢查和監(jiān)督，關(guān)注貸款的還款能力及項(xiàng)目收入來(lái)源，建立并完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和資金使用控制管理制度。地方政府融資項(xiàng)目多屬于中長(zhǎng)期貸款，還款周期長(zhǎng)，存在著還款期集中、還款壓力大、貸款到期與長(zhǎng)期投資回報(bào)不相匹配等問(wèn)題，商業(yè)銀行應(yīng)積極采取措施，對(duì)債務(wù)進(jìn)行重組，合理安排債務(wù)償還期限，強(qiáng)化貸后資金流向的監(jiān)控，要按照銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，加強(qiáng)流動(dòng)性管理，對(duì)超過(guò)一定數(shù)額的貸款資金，采用受托支付方式，嚴(yán)密監(jiān)控資金流向。
對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行有效金融監(jiān)管。銀行業(yè)監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管是保障地方政府貸款持續(xù)健康安全運(yùn)行的重要手段，監(jiān)管要從監(jiān)管范圍、監(jiān)管手段、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管模式、監(jiān)管體系等方面適應(yīng)形勢(shì)的不斷發(fā)展變化，建立全方位、多角度、全過(guò)程、現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合監(jiān)管體系。一是建立和完善經(jīng)濟(jì)金融安全運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策和政府債務(wù)績(jī)效的執(zhí)行監(jiān)測(cè)、分析和信息反饋，增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行狀態(tài)的預(yù)見(jiàn)性和把握能力。監(jiān)管機(jī) 構(gòu)要高度關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，深入分析研究，認(rèn)真總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提高監(jiān)管的預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性和有效性。二是落實(shí)轄區(qū)及行業(yè)監(jiān)管責(zé)任制，嚴(yán)格查處金融機(jī)構(gòu)違規(guī)操作行為，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行雙線(xiàn)問(wèn)責(zé)制，嚴(yán)格責(zé)任追究。三是完善金融調(diào)控手段，制定和運(yùn)用更加靈活和有針對(duì)性的金融調(diào)控政策，及時(shí)協(xié)調(diào)化解地方政府債務(wù)中存在的突出問(wèn)題。四是建立地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)分析體系、最后貸款人救助機(jī)制等，為商業(yè)銀行提供流動(dòng)性危機(jī)擴(kuò)散和風(fēng)險(xiǎn)蔓延的有效防控手段。一些政府融資平臺(tái)公司往往在多家銀行開(kāi)戶(hù)，給商業(yè)銀行加強(qiáng)資金監(jiān)管增加了難度，要發(fā)揮人民銀行征信數(shù)據(jù)平臺(tái)的作用，緊密跟蹤監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)信息共享，為防范風(fēng)險(xiǎn)提供決策依據(jù)。
政府和銀行積極采取措施，處置風(fēng)險(xiǎn)貸款。堅(jiān)持地方政府債務(wù)問(wèn)題應(yīng)由地方政府自身解決的原則，即：“誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)償還”的原則。審計(jì)署建議，地方政府應(yīng)對(duì)已形成的債務(wù)進(jìn)行清查，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的管理和清理，糾正債務(wù)資金管理和使用中存在的問(wèn)題。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益項(xiàng)目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，地方政府應(yīng)統(tǒng)籌制定還款計(jì)劃，主要通過(guò)安排預(yù)算，以財(cái)政方式解決。為化解債務(wù)危機(jī)，政府應(yīng)緊縮開(kāi)支，開(kāi)源節(jié)流，樹(shù)立預(yù)算硬約束，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。立足于地方政府解決自身債務(wù)問(wèn)題，有利于養(yǎng)成地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)量力而為、更加理性務(wù)實(shí)的意識(shí)，能夠避免一些地方政府不顧自身實(shí)際，濫用信用、過(guò)度借債，大干快上的急功近利做法。
在融資平臺(tái)貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，地方政府應(yīng)采取多種方法化解風(fēng)險(xiǎn)，例如，可通過(guò)變賣(mài)部分資產(chǎn)、減持部分國(guó)有企業(yè)上市公司股權(quán)、使用土地出讓金等償還銀行債務(wù)，有條件的地區(qū)還可向中央政府申請(qǐng)發(fā)行地方特別債券，通過(guò)適度舉債以?xún)斶€銀行貸款。舉債要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人大審批同意。要制定相關(guān)制度和辦法，對(duì)發(fā)債募集的資金使用加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，保證資金專(zhuān)款專(zhuān)用。商業(yè)銀行處置地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體做法有：一是進(jìn)行核銷(xiāo)，利用撥備對(duì)一些壞賬進(jìn)行核銷(xiāo)，壞賬核銷(xiāo)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并經(jīng)有權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)后實(shí)施。二是實(shí)行資產(chǎn)證券化。銀行可將一些貸款打包作為證券向市場(chǎng)銷(xiāo)售，從社會(huì)上獲取部分資金，有助于部分解決銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性問(wèn)題，但證券資產(chǎn)在市場(chǎng)上可能存在打折銷(xiāo)售情況，不僅會(huì)給銀行帶來(lái)?yè)p失，而且難以從根本上消除信用風(fēng)險(xiǎn)。三是實(shí)行債轉(zhuǎn)股。我國(guó)《商業(yè)銀行法》規(guī)定，不允許銀行向企業(yè)投資，對(duì)此，可采取變通的方法，例如以商業(yè)銀行成立的基金管理公司作為投資主體將銀行債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)，基金公司通過(guò)階段性持股，成為政府融資平臺(tái)公司或項(xiàng)目的股東并依法行使股東權(quán)利。實(shí)施債轉(zhuǎn)股的目的和作用就是把地方政府從巨額債務(wù)中解脫出來(lái)，實(shí)施債轉(zhuǎn)股后，原來(lái)的地方政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系就變成了基金管理公司與地方政府融資平臺(tái)公司的持股與被持股或控股與被控股的關(guān)系，由原來(lái)的平臺(tái)公司還本付息轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂煞旨t，這一重大轉(zhuǎn)變將使得基金管理公司能夠名正言順地參與平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)決策，增強(qiáng)對(duì)債務(wù)公司的約束力。一旦項(xiàng)目出現(xiàn)生機(jī)，經(jīng)營(yíng)狀況好轉(zhuǎn)后，基金公司可將所持股份按規(guī)定向國(guó)內(nèi)外投資者（例如上市公司、民營(yíng)企業(yè)，外資和個(gè)人投資者）轉(zhuǎn)讓出售、推薦公司上市、或由地方政府依法回購(gòu)，最終收回資金。3 四是對(duì)債務(wù)進(jìn)行重新組合，調(diào)整延長(zhǎng)貸款還款期限，以“時(shí)間換取空間”，逐步、分期消化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
建立中央政府救助機(jī)制。多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展且保持了較高的增速，政府財(cái)政稅收收入穩(wěn)定，且擁有巨額外匯資產(chǎn)，國(guó)家具有負(fù)債比率可控的優(yōu)勢(shì)。建立中央政府救助機(jī)制，有利于發(fā)揮中央政府強(qiáng)大的國(guó)家信譽(yù)作用幫助地方政府解決其債務(wù)問(wèn)題，有利于避免債務(wù)問(wèn)題對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊及使商業(yè)銀行陷入危機(jī)，有利于提振社會(huì)信心，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)然，中央政府實(shí)行救助并非是“免費(fèi)的午餐”，具體做法上，中央政府可通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債或由財(cái)政撥付專(zhuān)款籌集資金，向一些地方政府提供階段性援助。必須事先研究制定一整套中央救助機(jī)制的制度辦法，實(shí)行嚴(yán)格的審查、借款、還款制度。對(duì)于地方政府融資中產(chǎn)生的流動(dòng)性困難，可為其提供部分借款，并訂立借款協(xié)議，要求其在一定期限內(nèi)償還本息。對(duì)于地方政府債務(wù)中產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)性損失，中央提供的借款必須與地方政府今后的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行掛鉤，在以后轉(zhuǎn)移支付中分期抵扣。
第四篇：地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算
地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算
[提要] 本文推導(dǎo)KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進(jìn)行擴(kuò)展，對(duì)各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)算。同時(shí)，嘗試將地方政府債務(wù)視為資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌視為一個(gè)局部的整體，計(jì)算局部的整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小。實(shí)證顯示：我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，局部地方具有較高的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，可以使新的整體風(fēng)險(xiǎn)降低。
關(guān)鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
中圖分類(lèi)號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
一、引言
2012年，希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，給整個(gè)歐元區(qū)的發(fā)展帶來(lái)沉重打擊。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題逐漸引起人們的重視。與此同時(shí)，我國(guó)的債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為108，859.17億元，地方政府或有負(fù)債70，049.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43，393.72億元，債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)報(bào)告中顯示結(jié)果，2013年6月至2014年底，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)了41.3%，或有債務(wù)增長(zhǎng)了22.9%。結(jié)合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的地方政府債務(wù)具有?模大，增速快的特點(diǎn)。這些事實(shí)都使得中央與學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題給予更多的關(guān)注。
在政策方面，根據(jù)中華人民共和國(guó)財(cái)政部預(yù)算司官網(wǎng)顯示結(jié)果，我國(guó)近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務(wù)相關(guān)的文件：2018年3月1日《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》、2018年2月24日《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、2016年10月27日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》等。文件的目的在于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)管理，建立地方政府的債務(wù)責(zé)任機(jī)制。
二、相關(guān)文獻(xiàn)
（一）國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)。國(guó)外對(duì)于地方政府債務(wù)相關(guān)研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風(fēng)險(xiǎn)與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，認(rèn)為政府需要對(duì)政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行控制，以維持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權(quán)定價(jià)公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應(yīng)用于各種形式的金融交易，同時(shí)也被廣泛地應(yīng)用于各種資產(chǎn)的定量風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算，促進(jìn)了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務(wù)的概念，使用財(cái)務(wù)管理理論對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風(fēng)險(xiǎn)矩陣的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源可以被劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有隱性債務(wù)和或有顯性債務(wù)4種，為分析評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過(guò)測(cè)定指標(biāo)閾值等方法建立了DCSD模型，以此評(píng)估地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小。Shneyerow（2006）以一般對(duì)稱(chēng)模型，從英式拍賣(mài)機(jī)制的角度，運(yùn)用非參數(shù)估計(jì)法分析了市政債券的價(jià)格波動(dòng)和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國(guó)弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過(guò)計(jì)算機(jī)程序?qū)ΜF(xiàn)實(shí)中的地方政府行為進(jìn)行仿真模擬，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。
（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)。裴育、歐陽(yáng)華生（2007）認(rèn)為構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而在構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的體系過(guò)程中，又需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述與量化。通過(guò)指標(biāo)選取，構(gòu)建、計(jì)算、權(quán)數(shù)的分配，風(fēng)險(xiǎn)值的測(cè)定，地方政府債務(wù)的綜合評(píng)價(jià)等，最終建立一個(gè)完整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體制。
卿固、趙淑惠等（2011）通過(guò)設(shè)立地方政府債務(wù)預(yù)警體系指標(biāo)與警戒標(biāo)準(zhǔn)，再采用從低級(jí)到高級(jí)的“逐級(jí)多次模糊綜合評(píng)判”方法，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體量化分析。研究表明，通過(guò)該模型方法可以對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制，從而達(dá)到預(yù)警的目的，同時(shí)還為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了不同的路徑選擇。
伊淑彪（2011）通過(guò)綜合分析政府財(cái)政收支情況、負(fù)債狀況以及政府財(cái)力指數(shù)，通過(guò)使用主成分分析法構(gòu)建債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，最終得出宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財(cái)政收入、債務(wù)余額、稅收）這兩項(xiàng)指標(biāo)用于評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更為合適，同時(shí)研究發(fā)現(xiàn)，可以通過(guò)構(gòu)建指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一個(gè)量化分析的參考，得出一個(gè)顯示的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
謝征、陳光焱（2012）認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是一個(gè)復(fù)雜的非線(xiàn)性系統(tǒng)，而灰色關(guān)聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)方法在處理非線(xiàn)性關(guān)系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，因此通過(guò)該方法構(gòu)建了對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來(lái)，我國(guó)地方政府的負(fù)債顯著增加，由此帶來(lái)的結(jié)果是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難以控制。
洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成理論之上的，實(shí)證結(jié)果表明所選取的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)較高，相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也較大，而且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大小隨著評(píng)價(jià)值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識(shí)的粗糙集理論應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)估計(jì)。
同時(shí)，在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)測(cè)算方面，越來(lái)越多的學(xué)者使用KMV模型方法。
韓立巖、羅雯（2003）基于期權(quán)思想對(duì)傳統(tǒng)的 KMV模型進(jìn)行了修改：地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券將稅收的權(quán)利轉(zhuǎn)移給債券的購(gòu)買(mǎi)者，同時(shí)地方政府通過(guò)償債來(lái)將該稅收權(quán)利回收。如果債務(wù)到期，用于擔(dān)保的財(cái)政收入大于債務(wù)價(jià)值，那么地方政府將不會(huì)違約；而若小于債務(wù)，那么地方政府將會(huì)選擇違約。
李江波（2010）擴(kuò)展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關(guān)于投資者對(duì)于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進(jìn)行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風(fēng)險(xiǎn)測(cè)度模型，運(yùn)用改善后的模型度量北京市債券風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個(gè)固定值，而是一個(gè)區(qū)間的形式。同時(shí)，該區(qū)間隨著市場(chǎng)情緒波動(dòng)的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。
李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認(rèn)為：我國(guó)的地方政府債務(wù)與一般的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地方政府債務(wù)有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性，但是當(dāng)?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務(wù)違約等經(jīng)濟(jì)困難時(shí)，中央出于“父愛(ài)主義”，將對(duì)地方政府予以保護(hù)。因此，在使用KMV模型時(shí)，不能將地方政府視為一個(gè)孤立的個(gè)體，需要將中央的保護(hù)考慮進(jìn)去。所以，基于這方面的考慮，他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地方政府債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性因素加入KMV模型當(dāng)中。實(shí)證研究表明：近些年間地方政府債務(wù)雖然規(guī)模急劇增長(zhǎng)，但是顯然不足以危害整體債務(wù)的安全。
徐占東、王雪標(biāo)（2014）將財(cái)政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進(jìn)后的KMV模型對(duì)省級(jí)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對(duì)地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的影響遠(yuǎn)大于土地出讓收入；同時(shí)，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。
KMV模型在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算上被廣泛使用，同時(shí)現(xiàn)有學(xué)者也對(duì)KMV模型做了各式各樣的擴(kuò)展，以使得KMV模型可以更符合實(shí)際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對(duì)KMV模型進(jìn)行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務(wù)的行為，從而更加準(zhǔn)確的給予地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。
三、相關(guān)公式推導(dǎo)與蒙特卡洛方法介紹
（一）KMV模型推導(dǎo)。假設(shè)地方政府的財(cái)政收入服從下列隨機(jī)過(guò)程：
Rt=f（Zt）
其中，Rt為t時(shí)刻地方政府可用于對(duì)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的財(cái)政收入，Zt是一個(gè)隨機(jī)變量，服從標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。
為了簡(jiǎn)化分析，假定地方政府債務(wù)到期時(shí)，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務(wù)本金來(lái)判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務(wù)的到期日為T(mén)，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)到期時(shí)，地方政府可用于為地方政府債務(wù)擔(dān)保的財(cái)政收入為Rt，應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會(huì)償還債務(wù)；而若Rt小于Dt，那么地方政府會(huì)出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點(diǎn)。
通?^該方法，我們可以通過(guò)連續(xù)生成n個(gè)獨(dú)立不相關(guān)的變量來(lái)對(duì)具有相關(guān)系數(shù)的地方政府的財(cái)政收入與債務(wù)進(jìn)行模擬估算。
（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務(wù)違約幾率的問(wèn)題，實(shí)際上是求解地方政府財(cái)政收入的過(guò)程。根據(jù)KMV模型的推導(dǎo)可知，可以通過(guò)生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對(duì)應(yīng)值，觀(guān)察結(jié)果并與債務(wù)的規(guī)模進(jìn)行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實(shí)驗(yàn)次數(shù)，即可以得到地方政府的債務(wù)違約率。代碼如下：
totalCount=10000；
defaultCount=0；
guaranteePercent=0.4；
for I←0 to totalCount：
random=generateRandom（）；
Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；
if Rt * guaranteePercent < Dt：
defaultCount += 1；
return defaultCount / totalCount；
將對(duì)應(yīng)的地方政府的財(cái)政收入波動(dòng)率與增長(zhǎng)率以及初始時(shí)間的財(cái)政收入和應(yīng)償還債務(wù)帶入即可對(duì)某一地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)算。而求解多個(gè)地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要考慮各地區(qū)之間的相關(guān)性，因此需要生成多組具有相關(guān)性的隨機(jī)序列。因此，需要計(jì)算各個(gè)地方政府財(cái)政收入的相關(guān)系數(shù)，得到相關(guān)系數(shù)矩陣，進(jìn)行Cholesky分解，對(duì)N維不相關(guān)的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關(guān)性的隨機(jī)序列，求解對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔(dān)保財(cái)政收入之和大于所有地方政府的應(yīng)償還債務(wù)之和。因?yàn)樵摯a的長(zhǎng)度較長(zhǎng)，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）
四、實(shí)證結(jié)果分析
（一）獨(dú)立的測(cè)算各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)上述模型理論，對(duì)各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，得到結(jié)果如表1所示。由表1可知，我國(guó)的大部分地區(qū)地方政府債務(wù)在各個(gè)擔(dān)保比例下風(fēng)險(xiǎn)均在合理的范圍。但是與此同時(shí)，局部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔(dān)保比例下，均有較高的違約風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)了0.4%的合理范圍，可以認(rèn)為該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔(dān)保比例下存在著一定的違約風(fēng)險(xiǎn)，在60%的擔(dān)保比例下，則處于安全范圍中，可以認(rèn)為這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）
（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由表1可知，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等。現(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個(gè)整體，對(duì)此進(jìn)行計(jì)算地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（此處使用江蘇省與湖北省兩個(gè)樣本原因是其中一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低，另一個(gè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高），計(jì)算結(jié)果如圖2所示。（圖2）
第五篇：“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
“六招”化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
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